苑小斐

（同濟大學(xué)，上海 200092）

論PPP模式下濰坊市公共自行車系統(tǒng)的構(gòu)建

苑小斐

（同濟大學(xué)，上海 200092）

為了探究城市公共自行車系統(tǒng)建設(shè)和運營中如何應(yīng)用公私合作模式（PPP）實現(xiàn)政府和企業(yè)的共贏，以山東省濰坊市為例，采取文獻研究法和調(diào)查法，分析在此模式下政府及企業(yè)兩者利益關(guān)系的平衡，明確政府職責(zé)及企業(yè)義務(wù)；評價了PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)的社會效益，有利于緩解政府財政壓力，為私人企業(yè)提供盈利機會，同時促進生態(tài)城市的可持續(xù)發(fā)展。最后探究PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)的未來發(fā)展路徑，應(yīng)建立專門管理機構(gòu)，明確監(jiān)管機制及評判標(biāo)準(zhǔn)，完善公私合作法律法規(guī)，才能使PPP模式在公共自行車構(gòu)建中發(fā)揮更大的效用。

濰坊市；公共自行車；PPP模式；綠色交通

引言

目前在法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、工程管理、交通規(guī)劃等領(lǐng)域都有關(guān)于PPP模式的介紹和分析，但是上述分析大多局限于單一的概念闡述和理論爭議分析，對于實際應(yīng)用中的PPP模式也多局限于公共基礎(chǔ)設(shè)施這一宏大領(lǐng)域進行分析，本文從微觀著手，圍繞公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)與運營來分析PPP模式在其中的運用，以山東省濰坊市為實例，具體分析PPP模式應(yīng)用過程中出現(xiàn)的問題及獨特的優(yōu)勢，提出未來公共自行車應(yīng)用PPP模式發(fā)展的具體解決路徑，更好地促進公共自行車社會效益的實現(xiàn)，構(gòu)建綠色交通，實現(xiàn)生態(tài)城市的可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP模式及公共自行車系統(tǒng)概述

（一）PPP模式的定義和應(yīng)用

PPP模式（public-private partnership）是公私合作模式，它是指公共部門（通常指政府）與私營部門通過建立伙伴關(guān)系來提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的一種運行機制。[1]PPP模式的具體操作過程是公共部門吸引擁有資本和管理技術(shù)的私營企業(yè)進行合作，確定融資結(jié)構(gòu)和運營期限，在運營期限內(nèi)私營部門可以回收成本和利潤，到期后則將基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府部門。

PPP模式通常應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營周期長，盈利回收慢，前期資金投入大，如果單純由政府出資興建，則會使政府財政壓力過大，影響財政資金周轉(zhuǎn)和對其他公共性事業(yè)的投入。[2]所以通過引進私營企業(yè)的資本和管理技術(shù)，用以緩解政府財政壓力，改良公共設(shè)施質(zhì)量或服務(wù)水平，以及為私營企業(yè)創(chuàng)造新的增收點都具有良好意義。

（二）城市公共自行車系統(tǒng)的構(gòu)建

1.生態(tài)城市公共自行車系統(tǒng)構(gòu)建的目的

自行車作為交通方式之一，具有方便靈活應(yīng)用廣泛的特點，相比步行它出行速度更快捷，較之機動車輛它可以實現(xiàn)碳的零排放。公共自行車比私人自行車擁有更廣泛靈活的適用空間，降低公民個人的出行成本，靈活接駁各種交通工具，有效解決最后一公里問題，實現(xiàn)B+R（自行車換乘），B+C（停車換乘），鼓勵人們利用公共交通外出。[3]公共自行車在城市大范圍的鋪開將有效降低碳排放率，減少個人的耗油量和經(jīng)濟支出，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，成為構(gòu)建生態(tài)城市的公共交通重要組成部分。

2.生態(tài)城市公共自行車系統(tǒng)的組成

城市公共自行車系統(tǒng)由基礎(chǔ)設(shè)施和管理系統(tǒng)組成，基礎(chǔ)設(shè)施包括公共自行車輛、智能租賃終端、車輛租賃卡以及停車樁組成，[4]山東省濰坊市在2013年已全面實現(xiàn)全城公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)與運營，截止到2015年，濰坊城區(qū)共建設(shè)公共自行車運營站點1100個、43000個鎖車器、30000輛公共自行車，公共自行車在城區(qū)內(nèi)分布密集，學(xué)校單位，公交車站，商場中心，居民小區(qū)平均每500米就設(shè)有一處公共自行車租賃點。①引用自2015年濰坊市城市管理行政執(zhí)法局關(guān)于公共自行車的新聞發(fā)布辭。除基礎(chǔ)設(shè)施外，整個公共自行車系統(tǒng)還包括后臺智能管理系統(tǒng)、停車及維修基地，利用最新的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，系統(tǒng)遠程實時監(jiān)控和實施調(diào)度，對整個自行車租賃系統(tǒng)實施智能化管理，提高了運營和管理效率。

（三）目前PPP模式在公共自行車構(gòu)建運營中的應(yīng)用

目前在中國運營公共自行車主要通過三種方式：一種是政府一次性投資建設(shè)公共自行車項目后，組建獨立的機構(gòu)或委托國營企業(yè)進行運營管理，政府每年撥付資金補貼下屬運營部門或國有企業(yè)。采取此類模式運營公共自行車的有浙江省杭州市、寧波市等；另一種是時下流行的純粹由私人投資的共享單車模式，如摩拜，ofo公司等經(jīng)營的共享單車；最后一種是采用PPP建設(shè)和運營城市公共自行車系統(tǒng)的模式。山東省濰坊市采用的是PPP模式進行自行車的建設(shè)和運營管理。[5]具體而言，首先由政府確定規(guī)劃方向，私人部門從項目論證階段就開始參與到項目中來，政府將公共自行車的前期建設(shè)與五年的運營管理交由私營企業(yè)整體進行投資建設(shè)，政府對建設(shè)質(zhì)量和運營過程實施監(jiān)督考核。運營管理體制實行“管理中心+運營公司”的管理模式，政府根據(jù)考核結(jié)果分期支付費用。5年合同期滿后，所有系統(tǒng)設(shè)備及相關(guān)配套無償移交政府所有。

二、PPP模式下公共自行車系統(tǒng)構(gòu)建中公共部門與私人部門利益的平衡

（一）公共部門與私人部門雙方利益的博弈

PPP模式是一種公私伙伴關(guān)系，而這種公私伙伴關(guān)系的目標(biāo)是在將投資與效率引入系統(tǒng)的同時保持政府的所有權(quán)。因為政府是公共自行車系統(tǒng)的所有權(quán)人和項目建設(shè)的提出者與最終責(zé)任人，政府對公共利益負責(zé)，保障社會公眾可以方便經(jīng)濟的使用公共自行車服務(wù)，因此政府追求的是公共利益的最大化。[6]與此同時私營部門運作項目的目的是追求盈利的最大化，因此存在雙方利益的博弈，政府對公益性的追求與私人部門對盈利追求會產(chǎn)生沖突。政府不會給予私人部門過高的投資收益率，在項目啟動后也不會允許私人部門隨意退出，而私人部門在項目啟動后可能會“鎖定”②依據(jù)交易成本理論，鎖定指的是“當(dāng)一方對另一方產(chǎn)生依賴時，這等于授權(quán)對方在關(guān)系中更多的自主的選擇權(quán)。這種鎖定使得PPP中預(yù)期轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險轉(zhuǎn)回給公共部門?！眳⒁婈惉b：《公私部門合作中的風(fēng)險分配：理想、現(xiàn)實與啟示.載《公共行政評論》，2010年第5期：175-206頁.公共部門，[7]從而獲得經(jīng)濟上的有利性。公共與私人部門如何在PPP模式下進行利益的協(xié)商與取舍，確定科學(xué)合理的投融資機制和風(fēng)險分擔(dān)是確保該模式成功運作的重要保證。

（二）明確建設(shè)運營公共自行車中的政府職責(zé)與企業(yè)義務(wù)

在PPP應(yīng)用于公共自行車建設(shè)的過程中，作為公共部門的政府和作為私人部門的企業(yè)要分別擔(dān)負不同的職責(zé)和義務(wù)。以山東省濰坊市公共自行車建設(shè)為例，作為私人部門一方的企業(yè)，需要承擔(dān)與公共自行車服務(wù)相關(guān)的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護等義務(wù)；[8]而作為公共部門一方的政府，則要承擔(dān)建立制度、培育市場、加強監(jiān)管等職責(zé)，包括建立有效促進PPP發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序的PPP市場，加強績效考核，保證社會資本和社會公眾能夠共同受益。

有鑒于此，政府在項目提出前期就應(yīng)評估自己的財政實力和總體規(guī)劃能力，只有落實政府的職責(zé)承擔(dān)，才能為后續(xù)與私人企業(yè)進行談判協(xié)商奠定扎實的基礎(chǔ)，推動PPP項目的穩(wěn)妥進行。明確私人部門的義務(wù)，有利于早期對成本進行評估和計算項目利潤，[9]以及評估企業(yè)科技和運營管理水平是否與此項目相匹配，提高前期談判效率。

（三）確定合理的風(fēng)險分擔(dān)、收益共享機制

PPP項目由于自身運作的復(fù)雜性和多變性，很難在協(xié)商階段就完全確定各自的風(fēng)險分擔(dān)問題，因為可能會出現(xiàn)難以預(yù)估的風(fēng)險，比如民眾的抵抗和市場需求的降低等。對于未規(guī)定的風(fēng)險應(yīng)由具有承擔(dān)此風(fēng)險能力的主體來承擔(dān)，政府作為公共部門其抵御風(fēng)險能力更強，并且是該項目的最終負責(zé)人和所有權(quán)者，在擔(dān)保國家理論下，政府對風(fēng)險有著無法回避的最終責(zé)任，因此應(yīng)由政府來承擔(dān)合同中未規(guī)定的未知風(fēng)險。[10]

企業(yè)要承擔(dān)因自行車運營驗收不合格無法收回成本的風(fēng)險，濰坊市規(guī)定將項目建設(shè)和五年運營維護一體招標(biāo)集成采購，每年對自行車運營管理進行考核，考核合格后對企業(yè)發(fā)放財政撥款，[11]該舉措一方面督促企業(yè)履行運營管理的勤勉義務(wù)，另一方面也避免浪費公共財政，使廣大市民享受高質(zhì)高效的公共自行車服務(wù)。

在現(xiàn)階段濰坊公共自行車運營中，自行車被定性為公益項目，收費很低基本不具有盈利性，私人部門的收入多來自于政府財政撥款。未來隨著公共自行車服務(wù)的完善，應(yīng)探索更多的盈利模式，如車站和車身廣告、社交和支付系統(tǒng)對接以及內(nèi)容互通、對騎行數(shù)據(jù)的挖掘及相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)機會等，[12]實現(xiàn)盈利途徑多樣化。

三、PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)的社會效益

上文已提到，利用PPP模式建設(shè)公共自行車有利于緩解政府的財政壓力，平衡財政支出，縮短項目建設(shè)生命周期，有利于政府由投資型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提供優(yōu)質(zhì)高效的便民服務(wù)；對于企業(yè)而言，PPP模式為其提供了進入公共設(shè)施領(lǐng)域的市場機會，同時設(shè)施的公共性和利潤的限制也要求企業(yè)提高自身的管理和技術(shù)水平，為企業(yè)提升自己的能力提供了契機。

應(yīng)用PPP模式構(gòu)建公共自行車對于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展還具有重要意義。按照永安公司提供的全國綜合數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，市民平均每次的騎行時間為14.5分鐘，即每人每天騎行約3公里，對比開私家車按100公里耗油10升計算，每天節(jié)省燃油約48萬升。根據(jù)BP中國碳排放計算器提供的資料“節(jié)約1升汽油=減排2.3千克二氧化碳”，由此得出公共自行車系統(tǒng)每天為地球減少1100余噸的二氧化碳排放，全年累計減少二氧化碳排放約40余萬噸。如按當(dāng)前日均使用量160萬次、每次出行0.75元計算（以公交單次乘車優(yōu)惠費用計算），公共自行車系統(tǒng)每天為市民節(jié)約出行費用120余萬元，全年省出行費約4.2億元。①永安編輯部：永安公共自行車2015年大數(shù)據(jù)發(fā)布，城市公共自行車網(wǎng).http：//www.360doc.com/content/16/0830/13/30138949_587005567.shtml.2017年5月訪問由此可見，公共自行車系統(tǒng)對于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，是生態(tài)城市綠色交通的有機組成部分。

四、公共自行車領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的未來發(fā)展路徑

（一）設(shè)立專業(yè)管理機構(gòu)

目前山東省濰坊市公共自行車系統(tǒng)運營管理體制實行“管理中心+運營公司”的管理模式。由濰坊市城市管理行政執(zhí)法局成立管理中心，負責(zé)管理工作。永安公司濰坊分公司承擔(dān)5年運營期內(nèi)的具體運營維護事務(wù)，主要包括日常巡查、車輛維修、設(shè)施保潔、車輛調(diào)配和便民服務(wù)等工作。此種運營模式屬于濰坊市首創(chuàng)，優(yōu)點是權(quán)責(zé)分明、分工明確，但是在各行其職的過程中互相缺乏約束與監(jiān)督，彼此之間也難以達成完整順暢的溝通與協(xié)作，雙方資源彼此獨立，無法達成最優(yōu)的合作效果。隨著公共自行車系統(tǒng)的發(fā)展成熟，未來濰坊市可以嘗試組建一個專業(yè)部門，由專家、技術(shù)人員，公益代表和私益代表共同組成，以方便高效地達成自行車運營管理一體化。[13]

（二）確定有效監(jiān)管機制及評判標(biāo)準(zhǔn)

目前濰坊市實行的是年度考核制，每年政府都會對公共自行車的企業(yè)運營服務(wù)質(zhì)量進行考核，政府一方提前制定專門的考核標(biāo)準(zhǔn)，如果企業(yè)獲得的考核分超過80分，政府會按約定將原合同規(guī)定的分期金額支付給私人企業(yè)；如果企業(yè)得分低于80分，政府會扣減企業(yè)相應(yīng)的服務(wù)費；如果最終考核不超過60分，政府有權(quán)與私人企業(yè)終止合同。在濰坊模式下，企業(yè)盈利主要來自于政府的財政支出，為了防止產(chǎn)生尋租空間和浪費財政支出，年度考核和評分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更加細化，并讓社會公眾有效參與評價打分制，采取公開化、透明化打分機制，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的績效管理機制，將企業(yè)盈利與其運營水平直接掛鉤，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

（三）制定專門的公私部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作的法律法規(guī)

目前國家出臺了預(yù)算法、政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法及其配套的實施條例等，國務(wù)院辦公廳出臺了相關(guān)的指導(dǎo)意見。②如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》等。雖然法律法規(guī)層面有涉及到公私合作的法律，但缺乏一部專門的立法來全面具體的對公私合作進行規(guī)范，而指導(dǎo)意見層面雖然有專門規(guī)定，但位階較低，只起到全局指導(dǎo)作用。公共自行車建設(shè)只是隸屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)下的交通設(shè)施建設(shè)，可以公共自行車建設(shè)為契機，出臺公共基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的專門法律，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，為政府和社會資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

結(jié)語

本文以山東省濰坊市為例，分析了PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)需要平衡政府和企業(yè)之間的利益關(guān)系，并具體分析了在此模式下濰坊的創(chuàng)新點和需要改進的地方，肯定了其積極的社會效益，為未來應(yīng)用PPP模式發(fā)展公共自行車路徑提供了解決方案。本文雖然提出了未來公共自行車建設(shè)過程中PPP模式應(yīng)用的總體方向，但相關(guān)具體的配套措施還需要進一步研究，這也是未來公共自行車建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的重點。

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[13]葉曉甦，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評[J].軟科學(xué)，2013，（6）：6-9.

責(zé)任編輯：王玲玲

Research on Construction of Public Bicycle System Under the PPP Mode in Weifang

YUAN Xiao-fei
(Tongji University,Shanghai 200092,China)

In order to explore how the application of public-private partnership mode in the urban construction and operation of public bicycle system contributes to the win-win of government and enterprises,this paper uses the literature research and investigation method for a case-study in Weifang,Shandong.This paper analyzes the balance of benefits between government and enterprises under such mode and confirmes the government responsibilities and enterprise obligations.Moreover,under the PPP mode,this current study evaluated the social benefits ofestablishingthe public bicycle system,contributing to relieving the financial pressure,providing profit chances and enhancing sustainable development of ecological cities.In addition,the paper explored future development path of the construction of public bicycle system under the PPP mode.Particularly,it is necessary for the public bicycle system under the PPP mode to establish the specialized management institution,to develop the clear-cut supervision mechanism and to evaluation standards as well as improve rules and regulations of public-private partnership.

ecological city；public bicycles;PPP mode；green transportation

F572.88

A

1671-4288(2017)05-0012-04

2017-07-26

苑小斐（1993-），女，山東濰坊人，同濟大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生。研究方向：環(huán)境與資源保護法。