張 茜 王藝潼

(1.保定環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，河北 保定 071000；2.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

環(huán)境污染治理項(xiàng)目的BOT模式及其法律規(guī)制

張 茜1王藝潼2

(1.保定環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，河北 保定 071000；2.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

依照現(xiàn)行法規(guī)，針對(duì)環(huán)境污染有必要施行預(yù)防為主以及防治結(jié)合的基本措施。近些年來(lái)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)都獲得了迅速發(fā)展，然而面對(duì)新的形勢(shì)，很多地區(qū)都表現(xiàn)為嚴(yán)重度較高的整體環(huán)境污染，其中典型為水體污染、土壤以及大氣層的污染等。實(shí)質(zhì)上，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步以及環(huán)境污染之間具有不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，因此有關(guān)部門(mén)很難從根源上消除環(huán)境污染，只能借助特定的措施來(lái)防控污染。建立于BOT模式前提下的治污項(xiàng)目具有典型的法律規(guī)制特征，因此將其置于現(xiàn)行法律的控制下，確保獲得更好的污染整治效果。為此，針對(duì)現(xiàn)階段的環(huán)境污染及其治理項(xiàng)目而言，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)因地制宜運(yùn)用BOT模式來(lái)實(shí)現(xiàn)全方位的污染治理，探求法律規(guī)制的具體措施。

環(huán)境污染治理項(xiàng)目；BOT模式；法律規(guī)制

從本質(zhì)來(lái)講，BOT模式密切結(jié)合了項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)與項(xiàng)目移交等各項(xiàng)環(huán)節(jié)，在此前提下構(gòu)建了多層次的利益平衡。針對(duì)基礎(chǔ)性的項(xiàng)目建設(shè)而言，BOT模式與建設(shè)項(xiàng)目的相互結(jié)合有利于提升項(xiàng)目施工的綜合水平，因此符合了更高層次的法律規(guī)制目標(biāo)。整治環(huán)境污染應(yīng)當(dāng)構(gòu)成政府有關(guān)部門(mén)的關(guān)鍵職責(zé)，然而在上述過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)可以借助多樣性的投資渠道來(lái)推行治污項(xiàng)目，因此體現(xiàn)了BOT模式運(yùn)用于新時(shí)期治污項(xiàng)目的重要價(jià)值。[1]針對(duì)環(huán)境污染推行的治理項(xiàng)目在本質(zhì)上也應(yīng)當(dāng)屬于BOT模式的新型項(xiàng)目，對(duì)此有必要依照現(xiàn)行法規(guī)來(lái)完成全過(guò)程的項(xiàng)目監(jiān)管，確保在最大限度內(nèi)消除污染，恢復(fù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的潔凈性。

一、BOT模式的基本特征及優(yōu)勢(shì)

從基本特征的角度來(lái)講，BOT模式構(gòu)成了市場(chǎng)化的污染治理措施。這是由于，政府與市場(chǎng)具體在治污過(guò)程中都表現(xiàn)為各自的弊病與優(yōu)勢(shì)，然而二者都存在較大可能表現(xiàn)為失靈的狀況。由此可見(jiàn)，針對(duì)政府治污以及市場(chǎng)治污有必要探尋最佳的平衡點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)更高層次的治污實(shí)效。目前的狀態(tài)下，市場(chǎng)化已經(jīng)融入了各個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)中，政府最重要的價(jià)值就在于監(jiān)督市場(chǎng)并且實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的規(guī)制作用。[2]在必要的時(shí)候，政府還能為各個(gè)行業(yè)提供所需的資金以及其他物品。如果有必要制作或者生產(chǎn)特定的產(chǎn)品，那么政府可以將其交由私人，針對(duì)社會(huì)資金、企業(yè)資本或者商業(yè)資金進(jìn)行全面的吸收。

早在上世紀(jì)末，發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家就開(kāi)始鼓勵(lì)私人參與建設(shè)治污項(xiàng)目，或者對(duì)此提供所需的資金扶持。通過(guò)上述的改進(jìn)，公共部門(mén)以及私人之間就構(gòu)成了伙伴式的協(xié)作關(guān)系。后期在發(fā)展中，上述模式受到了更多國(guó)家的認(rèn)可與接受。例如，美國(guó)針對(duì)較大規(guī)模的基礎(chǔ)性環(huán)境治理項(xiàng)目而言，通常都可以交由私人來(lái)完成監(jiān)管；而對(duì)于處理污水與垃圾等項(xiàng)目，則可以委托給特定的公司機(jī)構(gòu)。然而在現(xiàn)階段的我國(guó)，受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的長(zhǎng)期影響，仍舊由政府有關(guān)部門(mén)來(lái)監(jiān)管治污項(xiàng)目的全面施行。[3]

BOT模式涉及到如下的基本內(nèi)容：在擬定特許協(xié)議的前提下，政府可以把特定的治污項(xiàng)目交由私人機(jī)構(gòu)，進(jìn)而讓渡了該項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)利與營(yíng)運(yùn)權(quán)利。與此同時(shí)，項(xiàng)目發(fā)起人應(yīng)當(dāng)能夠承擔(dān)特定比例的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。從項(xiàng)目發(fā)起人的角度來(lái)講，發(fā)起人對(duì)于公司應(yīng)當(dāng)進(jìn)行設(shè)立操作，然后完成協(xié)議設(shè)計(jì)好的項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及其他相關(guān)事項(xiàng)。一旦獲得了特定的投資回報(bào)，那么針對(duì)先期的貸款就要進(jìn)行完全的償還。如果符合了特許期的限制，政府就可以收回上述的項(xiàng)目。相比于傳統(tǒng)模式而言，BOT模式整體上表現(xiàn)為更小的資本投入量以及更強(qiáng)的融資能力，因此值得在新時(shí)期的治污工程中推廣運(yùn)用。[4]

二、BOT模式運(yùn)用于治污項(xiàng)目的具體實(shí)踐

BOT模式涉及到治污項(xiàng)目的建設(shè)、治污項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程以及項(xiàng)目權(quán)限的移交。經(jīng)過(guò)全面分析可知，BOT運(yùn)用于新時(shí)期的市場(chǎng)建設(shè)有助于探求平衡點(diǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)以及政府二者的平衡。BOT模式本身構(gòu)成了復(fù)雜度較高的體系化工程，在這其中涉及到多樣的當(dāng)事方。在BOT的具體協(xié)議中，還會(huì)涉及到項(xiàng)目建設(shè)中的各項(xiàng)義務(wù)與權(quán)利。如果把BOT模式運(yùn)用于現(xiàn)階段的環(huán)境治理，那么將會(huì)表現(xiàn)為更高層次的實(shí)效性。具體來(lái)講，BOT模式在環(huán)境整治中涉及到如下的實(shí)際應(yīng)用：

（一）構(gòu)建協(xié)作關(guān)系

BOT模式在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于新型的合作關(guān)系，而項(xiàng)目協(xié)作涉及到的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括私人與政府。一般情況下，BOT模式適合運(yùn)用于基礎(chǔ)性的公共項(xiàng)目建設(shè)，而上述領(lǐng)域都與國(guó)計(jì)民生具有內(nèi)在的聯(lián)系，或者涉及到較大規(guī)模的公益事業(yè)。目前的狀態(tài)下，政府整體上擁有十分有限的財(cái)力，市場(chǎng)存在較大可能遭受壟斷帶來(lái)的不良影響。[5]由此可見(jiàn)，針對(duì)專營(yíng)性的某些領(lǐng)域來(lái)講，如果能夠?qū)⑺饺速Y本適當(dāng)進(jìn)行引入，那么就能體現(xiàn)更高層次的項(xiàng)目建設(shè)效益。在政府授權(quán)的前提下，私營(yíng)機(jī)構(gòu)就擁有了特定項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)利以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)利，私人因此就代替政府實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建基礎(chǔ)性公共設(shè)施的重要職能。

國(guó)內(nèi)目前已有某些行業(yè)涉及到了BOT的項(xiàng)目建設(shè)模式，而上述模式集中于修建鐵路、修建高速路、建設(shè)火電廠等大規(guī)模的公共項(xiàng)目。例如：建設(shè)火電廠或者建設(shè)港口所需的投資比例一般來(lái)講都是相對(duì)較高的，因此上述項(xiàng)目比較適合運(yùn)用BOT模式。相比而言，環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)屬于新形勢(shì)下的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。然而面對(duì)逐步增大的市場(chǎng)需求，有關(guān)部門(mén)制作出來(lái)的環(huán)保產(chǎn)品仍很難滿足新時(shí)期的需求。因此可以得知，如果能把BOT運(yùn)用于新形勢(shì)下的環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)，那么就可以獲得更為顯著的綜合效益。[6]

（二）項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)議

在簽訂協(xié)議的前提下，BOT模式針對(duì)公共職權(quán)進(jìn)行了相應(yīng)的保留，借助行政特許來(lái)保留上述的政府權(quán)限。由此可知，BOT的全面推行不能缺少政府特許作為保障。BOT模式包含了多層次的法律關(guān)系，其中的核心與關(guān)鍵就在于公眾利益。針對(duì)復(fù)雜度較高的法律關(guān)系，私法以及公法都能予以相應(yīng)的調(diào)整。在各種類型的法律關(guān)系中，政府特許應(yīng)當(dāng)構(gòu)成其中的核心，而特許協(xié)議就構(gòu)成了上述的載體。[7]項(xiàng)目相關(guān)方在擬定協(xié)議的前提下，就可以開(kāi)展全方位的項(xiàng)目建設(shè)。因此從基本特征來(lái)看，BOT的特許協(xié)議本身具有鮮明的行政合同特征，因此也具有公益性。受到特許協(xié)議的影響，雙方始終處在不對(duì)等的義務(wù)關(guān)系以及權(quán)利關(guān)系中。

BOT模式允許政府構(gòu)成項(xiàng)目建設(shè)中的當(dāng)事方，政府同時(shí)又具備管理機(jī)構(gòu)的身份，因此表現(xiàn)為雙重性的特征。受到行政許可的影響，在建設(shè)某些基礎(chǔ)性的公眾設(shè)施時(shí)可以引入私人資本，但是上述行為有必要經(jīng)過(guò)多層次的部門(mén)審批。在開(kāi)展項(xiàng)目監(jiān)督的過(guò)程中，政府針對(duì)各個(gè)流程的項(xiàng)目建設(shè)都要予以實(shí)時(shí)性的監(jiān)督；特殊情況下，政府還可以視情況終止合同、變更合同或者進(jìn)行其他的相關(guān)行為。一旦結(jié)束了整個(gè)的經(jīng)營(yíng)期，對(duì)于該項(xiàng)目就要收回相應(yīng)的所有權(quán)。由此可見(jiàn)，政府并沒(méi)有真正放棄自身具備的監(jiān)管職責(zé)，而是將其融入了整個(gè)的項(xiàng)目建設(shè)中。

（三）私人進(jìn)行項(xiàng)目投資

BOT本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于私人進(jìn)行的直接性項(xiàng)目投資，因此構(gòu)成了直接投資的重要來(lái)源。受到利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，私人與政府共同參與了特定的治污工程，私人負(fù)責(zé)籌措污染治理所需的資金；在成功治污的基礎(chǔ)上，私人也可以分享其中的收益并且分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。早在2001年，北京始建了首座BOT模式下的開(kāi)發(fā)區(qū)治污廠，具體負(fù)責(zé)針對(duì)當(dāng)?shù)亓鹘?jīng)的污水進(jìn)行全面整治。截至目前，民間可以運(yùn)用于環(huán)境整治的私人資本總數(shù)還是相對(duì)充分的，在這其中還包含了較大比例的閑置資本。

BOT模式將整個(gè)的治污項(xiàng)目分成三個(gè)具體階段，分別為初期的項(xiàng)目投資、治污項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、建成后的無(wú)償移交。[8]在上述的三個(gè)階段中，投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)回報(bào)都體現(xiàn)了市場(chǎng)以及政府之間的分離職能，進(jìn)而拓寬了污染治理涉及到的具體領(lǐng)域。由此可見(jiàn)，BOT與環(huán)境治理的密切結(jié)合有助于消除較高的治污成本，同時(shí)也提升了污染整治的綜合效益。環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)屬于公共性較強(qiáng)的一類項(xiàng)目工程，其中結(jié)合了私人生產(chǎn)與政府提供，因此滿足了新時(shí)期的市場(chǎng)定位與政府定位，創(chuàng)建了環(huán)境整治領(lǐng)域的新模式。

三、相應(yīng)的法律規(guī)制

截至目前，與BOT模式密切相關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)并不是很多，現(xiàn)階段僅有兩個(gè)文件涉及到了上述模式。因此從各地污染防控與污染治理的具體實(shí)踐來(lái)看，BOT仍然構(gòu)成了新型的一種模式；如果有必要將其融入現(xiàn)階段的整個(gè)法律體系，那么難度還是相對(duì)較大的。這是由于，BOT與現(xiàn)行環(huán)境整治法律如果要實(shí)現(xiàn)相互結(jié)合，那么很可能涉及到各方之間的融合與利益協(xié)調(diào)。[9]具體來(lái)講，法律規(guī)制涉及到如下的關(guān)鍵點(diǎn)：

（一）對(duì)于污染排放進(jìn)行收費(fèi)

排污收費(fèi)的法律制度，指的是有關(guān)部門(mén)一旦查出了超越特定限度的污染排放現(xiàn)象，則可以結(jié)合污染排放的具體類型、排污濃度以及排污總數(shù)來(lái)收取特定比例的排污經(jīng)費(fèi)。因此，排污收費(fèi)構(gòu)成了現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)中的基礎(chǔ)性制度，而有關(guān)部門(mén)收取的資金可以用來(lái)構(gòu)建專項(xiàng)的環(huán)保工程，同時(shí)也可以用于整治重點(diǎn)的污染源。

排污收費(fèi)構(gòu)成了環(huán)境法規(guī)中的核心性制度。這是由于，公共產(chǎn)品本身表現(xiàn)為非競(jìng)爭(zhēng)性以及非排他性的典型特征，因此可以借助收費(fèi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)排他性。在BOT模式的監(jiān)管下，項(xiàng)目投資方針對(duì)特定的治污項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)能夠收取特定比例的治污經(jīng)費(fèi)。由此可見(jiàn)，污染治理項(xiàng)目本來(lái)屬于公眾性的產(chǎn)品，但卻可以借助收費(fèi)制度來(lái)體現(xiàn)排他性。同時(shí)，私人在此過(guò)程中也贏得了較多收益。因此經(jīng)過(guò)分析可知，排污收費(fèi)應(yīng)當(dāng)構(gòu)成BOT模式中的核心與關(guān)鍵，私人借此就可以獲得更高層次的項(xiàng)目利潤(rùn)。

（二）三同時(shí)的環(huán)境制度

“三同時(shí)”指的是同時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工以及項(xiàng)目投產(chǎn)的基礎(chǔ)性環(huán)保制度。具體在建設(shè)主體工程時(shí)，必須同步建成與之有關(guān)的防污設(shè)施。我國(guó)首創(chuàng)了三同時(shí)的基礎(chǔ)性環(huán)境法律制度，此項(xiàng)制度在防控污染源的實(shí)踐中體現(xiàn)了很關(guān)鍵的價(jià)值。依照預(yù)防為主的基本思路來(lái)防控污染，在此過(guò)程中不能缺少三同時(shí)制度作為保障。目前的狀態(tài)下，BOT模式已允許私人資本參與至污染防控的實(shí)踐中。然而實(shí)質(zhì)上，三同時(shí)制度如果要獲得全方位的推廣，那么有必要重新衡量該項(xiàng)基本制度的價(jià)值所在。未來(lái)在實(shí)踐中，有關(guān)部門(mén)可能會(huì)因地制宜淡化三同時(shí)制度，進(jìn)而適度推行集中治理。[10]

（三）限期開(kāi)展環(huán)境整治

限期治理也屬于現(xiàn)階段污染整治中的關(guān)鍵制度，此項(xiàng)制度重點(diǎn)針對(duì)超標(biāo)的、長(zhǎng)期性的污染排放。在特定的時(shí)限內(nèi)，企業(yè)有必要治理特定區(qū)域的環(huán)境污染。早在上世紀(jì)末，限期治理的環(huán)境制度就誕生了，此項(xiàng)制度在本質(zhì)上符合了防治結(jié)合的基本宗旨。BOT模式與限期治理的密切結(jié)合有利于體現(xiàn)更高層次的集約化以及專業(yè)化環(huán)境治理，負(fù)有限期治理義務(wù)的企業(yè)可以指派其他相關(guān)方代替自己來(lái)履行治污義務(wù)，然后向其支付特定比例的報(bào)酬。

BOT模式具體涉及到大規(guī)模的項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目移交以及后期的項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)，上述環(huán)節(jié)相互結(jié)合進(jìn)而構(gòu)成了完整的BOT模式。相比于傳統(tǒng)模式而言，BOT模式本身具備更強(qiáng)的融資能力與更小的資本需求量，同時(shí)也能保障投資收益。因此可以得知，針對(duì)現(xiàn)階段的污染治理適合運(yùn)用上述的新型模式，在這其中滲透全過(guò)程的法律監(jiān)管。截至目前，很多企業(yè)已經(jīng)意識(shí)到了BOT模式與治污項(xiàng)目相互結(jié)合的必要性，在此前提下也開(kāi)始嘗試著探求適合自身的BOT模式。未來(lái)在實(shí)踐中，與BOT模式有關(guān)的法律規(guī)制還將逐步實(shí)現(xiàn)完善，通過(guò)運(yùn)用法律手段與法律措施來(lái)提升環(huán)境治理項(xiàng)目的實(shí)效性。

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［編輯：張欽］

D922.68

A

1672-6405（2017）03-0052-03

張 茜（1986-），女，河北保定人，河北省保定環(huán)境監(jiān)測(cè)中心分析室技術(shù)員。王藝潼（1998-），女，河北石家莊人，中國(guó)人民公安大學(xué)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院2016級(jí)涉外警務(wù)專業(yè)本科生。

2017-07-30