李 芳

(華中師范大學(xué),湖北 武漢 430079)

觀察與思考

住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的政治和法律邏輯

李 芳

(華中師范大學(xué),湖北 武漢 430079)

我國是一個人口眾多、自然資源匱乏又正處于社會主義初級階段的發(fā)展中大國,現(xiàn)實(shí)國情決定了我國住宅地權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì),不僅是一個厘清權(quán)利義務(wù)邊界、解除社會公眾焦慮、關(guān)乎民眾福祉的法律問題,更是一個穩(wěn)定社會預(yù)期、促進(jìn)社會和諧、關(guān)乎國家命運(yùn)的重大政治問題。唯有遵循政治和法律邏輯,嚴(yán)守我國憲法所確認(rèn)的土地社會主義公有制底線,以真實(shí)民意為依歸,才能制定出合乎國情民意的可操作性方案,實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。

住宅建設(shè)用地使用權(quán) 有償續(xù)期 政治邏輯 法律邏輯

我國實(shí)行土地社會主義公有制,城市的絕大多數(shù)土地屬于國家所有,房地產(chǎn)開發(fā)商向國家繳納土地出讓金取得住宅建設(shè)土地使用權(quán),購房者享有期限性的土地使用權(quán)和永續(xù)性的房屋所有權(quán)?！段餀?quán)法》中“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期”的規(guī)定解決了住宅建設(shè)用地使用權(quán)的有限性和房屋所有權(quán)的無限性之間的沖突,實(shí)現(xiàn)了建設(shè)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的合一,保障了公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。但由于物權(quán)法對如何續(xù)期、是否有償續(xù)期并未明確規(guī)定,隨著部分住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期或即將到期,圍繞其續(xù)期問題,特別是有償續(xù)期問題,社會各界爭議甚大。

一

在住宅建設(shè)土地使用權(quán)續(xù)期問題上,很多專家學(xué)者主張實(shí)行無償無期限自動續(xù)期,并得到不少民眾的擁護(hù),理由主要有以下幾點(diǎn):

第一,《物權(quán)法》第149條規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期?！薄白詣永m(xù)期”意味著建設(shè)用地使用權(quán)人不需要采取任何行動,既不需要辦理不動產(chǎn)登記手續(xù),也不需要支付土地使用費(fèi),建設(shè)用地使用權(quán)就可自動延續(xù)。若收取費(fèi)用,就違背了“自動”的含義。

第二,《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的目的是“保障老百姓安居樂業(yè)”。私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)已經(jīng)被寫入憲法,“有恒產(chǎn)者有恒心”,土地才是真正的恒產(chǎn),只有土地使用權(quán)歸房主永久使用,才是真正的恒產(chǎn)。在現(xiàn)在房價(jià)居高不下的背景下,很多人背負(fù)了幾十年的房貸之后,又要接著還地債,會導(dǎo)致老百姓流離失所,甚至引發(fā)社會動蕩,與立法目的相悖。

第三,我國《憲法》確立了農(nóng)村宅基地土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有,宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民所有,且宅基地上自建住宅享有永續(xù)的使用權(quán)。所以從平等的角度,城鎮(zhèn)居民應(yīng)享有與農(nóng)民平等的居住權(quán)益,永久享有土地的使用權(quán)。

二

筆者認(rèn)為,無償續(xù)期的上述理由均有值得商榷之處。針對上述理由,分別闡述如下:

第一,物權(quán)法規(guī)定“自動續(xù)期”不等于“無償自動續(xù)期”?！白詣永m(xù)期”是相對于“申請續(xù)期”而言,是指建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿,土地使用者續(xù)期時(shí),既不需要向有關(guān)部門提出申請,也不需要經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)即可自動展期,但并未涉及是否繳費(fèi)問題。在《物權(quán)法》制定過程中,對住宅地權(quán)續(xù)期是否收費(fèi)始終存在爭議,由于爭議過大,采取了模糊處理方法,立法者的解釋是:“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù),目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù),幾十年后,國家富裕了,是否還要收土地使用金,應(yīng)當(dāng)慎重研究,物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。而且物權(quán)法不作規(guī)定,也不影響國務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況作出相關(guān)的規(guī)定?！盵1](P275)再者,法律已經(jīng)明確規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限為70年,如果《物權(quán)法》的立法本意是期限屆滿后自動免費(fèi)續(xù)期,其效果就是無期限,那何不直接規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)無期限限制,反而要求70年再續(xù)期呢?以上都說明了《物權(quán)法》在住宅建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期時(shí)是否繳費(fèi)的確是存在法律空白的。

第二,主張住宅地權(quán)使用權(quán)無償續(xù)期能夠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障老百姓安居樂業(yè)的理由也不成立。近年來房價(jià)一路高漲,并非因?yàn)樾枨笸?而是投資人將購房作為投資甚至投機(jī)工具,利用銀行金融杠桿炒作的結(jié)果。在“羊群效應(yīng)”及房價(jià)會持續(xù)上漲的預(yù)期作用下,廣大工薪階層成為了高房價(jià)的真正消化者,背負(fù)著沉重的房貸壓力,有效社會需求被抑制,社會財(cái)富短期內(nèi)迅速向炒房者和房地產(chǎn)商聚集,嚴(yán)重背離了“安居樂業(yè)”的立法目的。著名學(xué)者易憲容根據(jù)中國民生銀行與胡潤百富在北京聯(lián)合發(fā)布的《2014-2015中國超高凈值人群需求調(diào)研報(bào)告》進(jìn)行分析后得出中國的超級富豪在以下幾個方面與中國的炒房有關(guān):一是房地產(chǎn)業(yè)是超級富豪最為聚集、增長最快及占有最多的行業(yè);二是在中國的超級富豪中,15%的人直接與炒房有關(guān);三是一線城市的超級富豪占比最多,為45%,而這些城市的房價(jià)最高。從這三個方面來看,通過炒房盈利是當(dāng)前中國超級富豪財(cái)富增長最快的方式。[2]至于有學(xué)者主張的通過炒房刺激經(jīng)濟(jì),只會帶來短暫的、虛幻的“極度快樂”,最終將扭曲國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),拖累社會經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

第三,以農(nóng)林宅基地?zé)o償取得且享有永續(xù)的使用權(quán)為由要求城鎮(zhèn)土地使用權(quán)無償續(xù)期的理由也不能成立。中國農(nóng)村宅基地制度是中國特有的一項(xiàng)土地制度,是集體化的產(chǎn)物。在土地改革和農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期,宅基地屬于農(nóng)民私有。隨著新中國社會主義改造的完成,宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離,所有權(quán)歸各種形式的集體所有,農(nóng)民僅享有宅基地的使用權(quán)。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán),其使用權(quán)是無償取得,且無期限限制,但不得抵押。近年來,關(guān)于宅基地有償使用的呼聲日漸高漲,國家也開展過宅基地有償使用的試點(diǎn)。1990年1月,《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》對宅基地使用權(quán)有償使用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,但1993年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》中明確取消了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)。要理解宅基地使用權(quán)的無償性與永續(xù)性,就必須把它置于中國長期實(shí)行的“重城輕鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的背景下來解讀。一方面,新中國成立初期,為了實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo),農(nóng)民的土地?zé)o償收歸集體所有,城鄉(xiāng)戶籍制度的嚴(yán)格管理限制了農(nóng)村人口向城市人口的遷移,作為對價(jià),農(nóng)民無償享有宅基地的使用權(quán)。另一方面,改革開放以前,通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差,農(nóng)業(yè)、農(nóng)民支持了工業(yè)和城市;改革開放以后,通過廉價(jià)的勞動,農(nóng)民工再次支持工業(yè)和城市。因此,在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有徹底廢除的時(shí)代背景下,宅基地使用權(quán)的無償取得及無期限使用承載著較大的政治和社會功能,是符合我國國情的制度安排。但隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展以及一系列有利于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改變的制度性變革的實(shí)施,城鄉(xiāng)將逐步實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展、共同富裕,屆時(shí)我國農(nóng)村土地的集體所有制將變?yōu)閲宜兄?農(nóng)村將和城市一樣實(shí)行住宅建設(shè)用地的有償取得、有償續(xù)期制度,以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住宅土地使用權(quán)上的平等。

三

我國是一個人口眾多、自然資源匱乏又正處于社會主義初級階段的發(fā)展中大國,現(xiàn)實(shí)國情決定了我國城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)必須遵循法律邏輯和政治邏輯的統(tǒng)一。

黨的十八屆四中全會提出要全面推進(jìn)依法治國,強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國,要加強(qiáng)憲法實(shí)施。我國《憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有”。既然國家享有城市土地所有權(quán),那么國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者,土地使用者向國家支付土地出讓金的行為就是土地公有制的邏輯延伸。建設(shè)用地使用權(quán)人在國家所有的土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及一些附屬設(shè)施,這是一種典型的用益物權(quán)。所有權(quán)具有永續(xù)性,而用益物權(quán)則具有期限性。土地使用權(quán)到期后續(xù)期本質(zhì)上是取得新的土地使用權(quán),作為對價(jià),必須向土地所有權(quán)人繳納土地使用費(fèi)(土地所有權(quán)人可以放棄權(quán)利)。近年來房價(jià)多次調(diào)控“不降反升”的一個重要原因,就是人們對房價(jià)持續(xù)上漲的強(qiáng)烈預(yù)期。因此,國家應(yīng)將《憲法》中土地公有制的規(guī)定真正落實(shí)到實(shí)踐中,明確土地使用權(quán)期滿后的有償續(xù)期,這樣,商品房的價(jià)值量會隨著時(shí)間的推移逐漸降低,直至歸零,便可有效降低對房屋的投資和投機(jī),使房屋回歸居住功能,穩(wěn)定社會預(yù)期,解除社會焦慮,實(shí)現(xiàn)廣大中低收入者的安居樂業(yè)。

城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)、自動續(xù)期,嚴(yán)重混淆了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的性質(zhì),必然導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛化,將使我國《憲法》規(guī)定的生產(chǎn)資料公有制這一基本經(jīng)濟(jì)制度名存實(shí)亡,其實(shí)質(zhì)就是土地私有化,“地產(chǎn)必然以資本的形式既表現(xiàn)為對工人階級的統(tǒng)治,也表現(xiàn)為對那些因資本運(yùn)動的規(guī)律而破產(chǎn)或興起的所有者本身的統(tǒng)治”[3](P151-152)。擁有多套房屋的人將成為食利階層,勢必導(dǎo)致土地資源占有不公的固化,加劇貧富差距和貧困代際傳遞。城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)、自動續(xù)期還將進(jìn)一步強(qiáng)化民眾對房價(jià)的上漲預(yù)期、刺激房地產(chǎn)行業(yè)的投資甚至投機(jī)行為。因此,“對于人民的居住權(quán)及房屋所有權(quán)的保護(hù),應(yīng)當(dāng)建立在土地公平與正義原則的基礎(chǔ)上,應(yīng)防止個別群體對土地資源的過度占有和搶奪。住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期方案不宜盲從無償無期限續(xù)期的顯性民意”[4]。

總之,中國的特殊國情決定了我國住宅地權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)。這不僅是一個厘清權(quán)利義務(wù)邊界、解除社會公眾焦慮、關(guān)乎民眾福祉的法律問題,更是一個穩(wěn)定社會預(yù)期、促進(jìn)社會和諧、關(guān)乎國家命運(yùn)的重大政治問題。唯有遵循政治和法律邏輯,嚴(yán)守我國憲法所確認(rèn)的土地社會主義公有制底線,實(shí)行有償續(xù)期,才能實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)和國家長治久安。

[1]全國人大常委會法治工作委員會民法室.中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定[M].北京大學(xué)出版社,2007.

[2]易憲容.房貸新政須避免助長樓市投機(jī)炒作風(fēng)氣[N].每日經(jīng)濟(jì)新聞,2015-04-08.

[3]馬克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009.

[4]靳相木,歐陽亦梵.住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的邏輯變換及方案形成[J].中國土地科學(xué),2016,(02).

責(zé)任編輯:梁世峰

F321.1

A

1671-2803(2017)02-0083-03

2017-02-11

本文系教育部人文社會科學(xué)專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目“堅(jiān)定大學(xué)生對中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的自信研究”(14JDSZK087)、2016年度湖北省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目“西方國家核心價(jià)值觀與法治文化建設(shè)研究”、華中師范大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目資助的“社會主義核心價(jià)值觀與法治文化建設(shè)研究”(CCNU15Z02008)的階段性成果。

李芳(1970—),女,湖北鐘祥人,華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士。