王相紅 賀俊春

(1.2.湖北省社會主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

充分發(fā)揮人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用
——湖北襄陽民主監(jiān)督員制度的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

王相紅1賀俊春2

(1.2.湖北省社會主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一,是我國監(jiān)督體系的重要組成部分。充分發(fā)揮人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用,對提高人民政協(xié)的民主監(jiān)督水平、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效,至關(guān)重要。本文以襄陽市民主監(jiān)督員制度為例,描述了襄陽市在發(fā)揮人民政協(xié)主體作用中的探索與實(shí)踐,旨在探討人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職能,提升民主監(jiān)督實(shí)效的發(fā)展路徑。

人民政協(xié) 民主監(jiān)督員 主體作用

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一,是我國監(jiān)督體系的重要組成部分,其實(shí)效性如何,直接影響人民政協(xié)在我國政治體系中角色功能的實(shí)現(xiàn),影響整個(gè)政治系統(tǒng)的發(fā)展。在實(shí)踐中影響人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性的因素很多,筆者認(rèn)為,提升人民政協(xié)監(jiān)督的主動(dòng)性、積極性和自覺性,也即充分發(fā)揮人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用,對提高監(jiān)督水平和監(jiān)督實(shí)效至關(guān)重要。以此思想為指導(dǎo),筆者對湖北省襄陽市政協(xié)的民主監(jiān)督工作,尤其是民主監(jiān)督員制度的建立與施行,進(jìn)行了調(diào)研(文中資料均來源于襄陽市政協(xié)提供的材料以及與部分監(jiān)督員的座談?dòng)涗?。

一、平臺與主體:人民政協(xié)的服務(wù)與組織協(xié)調(diào)作用

政協(xié)委員是政協(xié)工作(包括民主監(jiān)督工作)的主體,這一點(diǎn)毫無疑問。人民政協(xié)是他們參與政治生活的平臺,通過政協(xié),他們的各種建議意見得以表達(dá),各級政協(xié)組織認(rèn)真、負(fù)責(zé)、及時(shí)、真實(shí)地傳達(dá)他們的聲音,充分發(fā)揮平臺的服務(wù)作用,這是政協(xié)最為基礎(chǔ)的作用。

“人民政協(xié)要在依照憲法法律和政協(xié)章程準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上,大力推進(jìn)自身各項(xiàng)工作和各項(xiàng)事業(yè)不斷向前發(fā)展?！盵1]所以,更高層次的各級政協(xié)組織還需要發(fā)揮這樣的主體作用:委員們表達(dá)意見需要有暢通的、多種多樣的渠道,這些渠道需要政協(xié)發(fā)揮主體作用去建立;委員們了解情況、實(shí)地調(diào)研需要中共黨委和政府支持,這需要政協(xié)發(fā)揮主體作用去爭取;委員們政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政需要有程序性和制度性保障,這些制度和程序需要政協(xié)去探索、總結(jié)和規(guī)范;委員們圍繞各級黨政部門以及社會上的大事、要事建言獻(xiàn)策,需要政協(xié)專業(yè)工作人員給予方向性的引導(dǎo);部分委員參與的意愿不強(qiáng)烈、責(zé)任心不夠,需要政協(xié)組織對其進(jìn)行激勵(lì)、考核和管理;執(zhí)政黨關(guān)于加強(qiáng)政協(xié)工作的各類政策,需要政協(xié)組織主動(dòng)去貫徹、落實(shí);在各種職能活動(dòng)中取得的經(jīng)驗(yàn)、成績、不足,需要政協(xié)組織去總結(jié)、發(fā)揚(yáng)或克服;等等。人民政協(xié)不僅是委員們簡單的協(xié)商議政平臺,更是政協(xié)委員協(xié)商議政的引導(dǎo)者、組織者、協(xié)調(diào)者。在各個(gè)環(huán)節(jié)中,各級政協(xié)組織能否發(fā)揮主體作用,是否具有主體意識,主動(dòng)加強(qiáng)對政協(xié)委員的各種職能活動(dòng)的組織協(xié)調(diào),對于人民政協(xié)功能的實(shí)現(xiàn),具有決定作用。

總的來說,人民政協(xié)可以發(fā)揮兩個(gè)層面的作用,即平臺服務(wù)作用和主體能動(dòng)作用,前者內(nèi)含于后者之中,后者更強(qiáng)調(diào)、體現(xiàn)組織特性、能動(dòng)性,兩者共同構(gòu)成政協(xié)的“主體作用”。對“政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體”這句話應(yīng)該從兩個(gè)層面去認(rèn)識:其一,政協(xié)委員是政協(xié)工作的當(dāng)然主體,各種活動(dòng)需要他們?nèi)⑴c,有了他們的參與,政協(xié)工作才能開展得生機(jī)勃勃;其二,雖然政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體,政協(xié)的各種職能活動(dòng)最終都表現(xiàn)為政協(xié)委員或界別的個(gè)體行為(可以視“界別”為一個(gè)反映、表達(dá)意志的理想統(tǒng)一體),但是,他們的行為顯然應(yīng)該經(jīng)過政協(xié)組織的引導(dǎo)、協(xié)調(diào),而經(jīng)過政協(xié)組織引導(dǎo)、協(xié)調(diào)之后的個(gè)體行為,就不再是純粹的個(gè)體行為,而是“組織化了”的個(gè)體行為,具有了更多的組織特征,因此也就具有了更多的目標(biāo)性、計(jì)劃性、準(zhǔn)確性等特征,因此也將具有更高的質(zhì)量,在這個(gè)過程中,人民政協(xié)組織的主體性作用便融入其中。

本文所指的人民政協(xié)的主體作用,即指各級政協(xié)組織在政協(xié)委員的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政活動(dòng)中的服務(wù)、引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用。充分認(rèn)識到這種主體作用,進(jìn)而在這種認(rèn)識的指導(dǎo)下開展相應(yīng)活動(dòng),就是人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)主體自覺的過程。在本文中,我們將人民政協(xié)的主體作用與政協(xié)委員的主體作用相區(qū)別。政協(xié)委員應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用,并且,政協(xié)委員的主體作用可以在人民政協(xié)的主體作用發(fā)揮中得到加強(qiáng)。

二、襄陽市政協(xié)主體作用在民主監(jiān)督員制度中的實(shí)踐

人民政協(xié)進(jìn)行民主監(jiān)督的形式很多,從廣義上來說,“政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會提出建議或有關(guān)報(bào)告;委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議;參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動(dòng);政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等”[2],都屬于民主監(jiān)督形式。在實(shí)踐中,各地在不斷摸索的基礎(chǔ)上,又創(chuàng)造了諸如民主評議、民主監(jiān)督員、民主監(jiān)督小組等監(jiān)督形式。

民主監(jiān)督員制度就是從政協(xié)委員中選取一部分人成為民主監(jiān)督員,以民主評議、特邀監(jiān)督、委派監(jiān)督、專項(xiàng)或?qū)ｎ}監(jiān)督等形式,對黨委或政府特定職能部門貫徹落實(shí)各項(xiàng)方針政策以及依法行政等政治行為開展監(jiān)督的制度。民主監(jiān)督員制度相對于其他監(jiān)督形式來說,產(chǎn)生的時(shí)間較晚,屬于新生事物,但產(chǎn)生于各地大力提升政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效性的實(shí)踐探索,監(jiān)督意味更為濃厚、更為直接,近些年來呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的氣勢,全國很多地方(如浙江省嘉興市、湖南省郴州市和吉首市、四川省華鎣市和宣漢縣等)都在逐步推動(dòng)民主監(jiān)督員制度的實(shí)施。

襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督員制度經(jīng)過了七年左右的發(fā)展,在這期間,該制度根據(jù)實(shí)踐的需要,經(jīng)歷了一定的變遷和調(diào)適,逐步走上了制度化、程序化、規(guī)范化發(fā)展的道路,已經(jīng)成為湖北省的典型,在全國政協(xié)工作會上進(jìn)行過經(jīng)驗(yàn)交流,被多家報(bào)紙包括《人民日報(bào)》報(bào)道,有了一定的社會影響力。在這個(gè)過程中,襄陽市政協(xié)自2010年以來,在提高民主監(jiān)督實(shí)效性上,充分發(fā)揮了其組織主體作用,為政協(xié)委員尤其是民主監(jiān)督員發(fā)揮個(gè)體的主體作用,創(chuàng)造了條件,提供了保障,加強(qiáng)了管理,實(shí)現(xiàn)了人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作上的主體自覺,在一定程度上達(dá)到了提升監(jiān)督實(shí)效的目的。

(一)加強(qiáng)內(nèi)部隊(duì)伍建設(shè),建立健全的民主監(jiān)督工作組織體系

1、成立民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)政協(xié)對民主監(jiān)督工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。民主監(jiān)督工作需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo),因此,襄樊市(經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意,湖北省襄樊市于2010年11月26日更名為襄陽市。)政協(xié)在推動(dòng)民主監(jiān)督員制度之初(2010年),就建立起了較為完備的領(lǐng)導(dǎo)體系,成立了民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組:由政協(xié)主席擔(dān)任組長,各位副主席、秘書長為副組長,副秘書長和各專門委員會主任成為領(lǐng)導(dǎo)小組成員,決策部署加強(qiáng)民主監(jiān)督的重大事項(xiàng),研究決定具體活動(dòng)方案,每半年聽取一次各委派監(jiān)督小組工作的情況匯報(bào),推動(dòng)民主監(jiān)督小組工作有效開展。每位副主席還聯(lián)系特定監(jiān)督小組直接指導(dǎo)各小組制定年度工作計(jì)劃和具體活動(dòng)方案,牽頭跟蹤督辦落實(shí)情況,為監(jiān)督員開展監(jiān)督工作提供了組織保障。

2、設(shè)立民主監(jiān)督辦公室,加強(qiáng)專職機(jī)構(gòu)建設(shè)。民主監(jiān)督是政協(xié)的三大職能之一,在此之前,并沒有專門的機(jī)構(gòu)來組織政協(xié)委員們從事監(jiān)督活動(dòng),由委員工作委員會承擔(dān)起了相關(guān)聯(lián)系工作。2010年,襄樊市政協(xié)在加大推進(jìn)民主監(jiān)督工作的力度后,增加了一個(gè)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)——民主監(jiān)督辦公室,由市政協(xié)秘書長兼任辦公室主任,并于2012年抽調(diào)三名專職工作人員,在民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下開展民主監(jiān)督的日常工作:負(fù)責(zé)做好民主監(jiān)督員的建檔工作,適時(shí)組織民主監(jiān)督員開展培訓(xùn)和工作交流,對優(yōu)秀民主監(jiān)督員進(jìn)行表彰;加強(qiáng)與民主監(jiān)督員和受派部門、單位的聯(lián)系、協(xié)調(diào)和溝通,主動(dòng)了解民主監(jiān)督員開展工作的情況,引導(dǎo)受派部門、單位充分認(rèn)識接受民主監(jiān)督工作的重要性和必要性,積極支持和配合民主監(jiān)督員開展工作;加強(qiáng)與民主監(jiān)督員所在單位的聯(lián)系,及時(shí)通報(bào)情況,爭取所在單位的支持。

3、精選監(jiān)督員,組建民主監(jiān)督小組,加強(qiáng)民主監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)。襄陽市政協(xié)委員近500名,在政協(xié)委員自愿報(bào)名和市各民主黨派、工商聯(lián)、有關(guān)界別推薦的基礎(chǔ)上,按照“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、在所屬界別有一定影響和聲望、有較強(qiáng)參政議政能力、熱心民主監(jiān)督工作”四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),在與民主監(jiān)督員所在單位進(jìn)行溝通協(xié)商后,由市政協(xié)民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究確定、精選聘任了60名民主監(jiān)督員,既充分體現(xiàn)了黨派和界別的代表性,又兼顧了委員自身的履職能力、參政熱情、專業(yè)素養(yǎng)等各方面的綜合因素,并頒發(fā)民主監(jiān)督員證書,作為開展監(jiān)督工作的“通行證”。襄陽市政協(xié)還在民主監(jiān)督員基礎(chǔ)上,根據(jù)監(jiān)督員的專業(yè)特色,組建若干監(jiān)督小組,以小組為單位開展各種形式的監(jiān)督活動(dòng)。在組建監(jiān)督小組過程中,襄陽市政協(xié)特別選擇那些擔(dān)任過黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或黨派領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、有著較強(qiáng)工作責(zé)任心和組織領(lǐng)導(dǎo)能力的老領(lǐng)導(dǎo)、老委員以及部分市政協(xié)的專職常委擔(dān)任監(jiān)督小組的正副組長,承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)和組織小組活動(dòng)的重任,成為監(jiān)督小組的支柱。襄陽市政協(xié)在進(jìn)行民主監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)的過程中,加強(qiáng)管理,建立了考核評估體系和激勵(lì)機(jī)制,對每位監(jiān)督員工作情況都記錄在案,進(jìn)行量化考核評分,考核結(jié)果與委員換屆留任、所在單位黨政實(shí)績考核及參與各種評比表彰活動(dòng)相掛鉤。年終,以民主監(jiān)督小組為單位進(jìn)行述職總結(jié),形成書面報(bào)告,由市政協(xié)根據(jù)實(shí)際工作情況,評選表彰民主監(jiān)督工作先進(jìn)單位和優(yōu)秀民主監(jiān)督員。

民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組、民主監(jiān)督辦公室、民主監(jiān)督小組、民主監(jiān)督員,各司其職,各負(fù)其責(zé),構(gòu)成了襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督工作的組織主體,在組織建設(shè)上為實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)的主體自覺奠定了基礎(chǔ)。

(二)主動(dòng)進(jìn)行外部溝通,爭取領(lǐng)導(dǎo)和支持,優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境

“政協(xié)工作的推動(dòng)與發(fā)展,政協(xié)自身努力是根本,黨委重視、政府支持是關(guān)鍵?！盵3]黨委重視、政府支持,是推動(dòng)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的必需外部條件。當(dāng)?shù)攸h委是否重視、政府是否支持人民政協(xié)的監(jiān)督工作,與人民政協(xié)是否充分發(fā)揮了主體作用、主動(dòng)爭取支持和領(lǐng)導(dǎo)有很大關(guān)系。顯然,襄陽市政協(xié)充分認(rèn)識到了這一點(diǎn),他們在這方面做了大量的工作,充分展示了他們在爭取外部理解和支持上的主體自覺,為民主監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)造了良好的、寬松的環(huán)境。

1、提前請示匯報(bào)。襄陽市政協(xié)在開展民主監(jiān)督之初,主動(dòng)將監(jiān)督的安排和工作思路向當(dāng)?shù)攸h委請示匯報(bào),向政府報(bào)告,征得黨委和政府支持;在制定了《政協(xié)襄陽市委員會關(guān)于開展委派監(jiān)督工作的實(shí)施方案》后,提請市委同意,再召開政協(xié)委派民主監(jiān)督動(dòng)員大會;在監(jiān)督過程中,及時(shí)將監(jiān)督的進(jìn)展情況和遇到的重大問題向黨委反映、接受指導(dǎo)。

2、邀請主要領(lǐng)導(dǎo)出席相關(guān)會議。召開高規(guī)格的民主監(jiān)督動(dòng)員大會,主動(dòng)邀請黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)人出席會議,了解情況、聽取意見,將政協(xié)民主監(jiān)督工作納入黨委、政府議事日程,統(tǒng)一安排部署。在每年一度的“民主監(jiān)督工作動(dòng)員會”上,襄陽(襄樊)市黨政領(lǐng)導(dǎo)都會出席,如:在2010年的襄樊市政協(xié)“加強(qiáng)民主監(jiān)督工作動(dòng)員會”上,時(shí)任市委書記唐良智、時(shí)任襄陽市長李新華都出席了此次會議并做了重要講話,明確要求市委各工作部門、市政府各部門的黨委(黨組)、市直各部門、各縣(市)區(qū)政府“對于市政協(xié)當(dāng)前正準(zhǔn)備開展的專項(xiàng)民主監(jiān)督工作要作為當(dāng)前的一個(gè)重要工作予以部署和安排”,“全力配合政協(xié)開展專項(xiàng)民主監(jiān)督工作”。2016年“襄陽市民主監(jiān)督工作動(dòng)員會”,襄陽市政協(xié)主席、常務(wù)副市長、紀(jì)委書記以及十余家市直職能部門的一把手都出席了該動(dòng)員會。并且,常務(wù)副市長作講話表達(dá)了對民主監(jiān)督工作的真誠感謝;紀(jì)委書記作講話向大會報(bào)告紀(jì)委工作,并表示協(xié)力開展好民主監(jiān)督工作。

3、在進(jìn)行制度建設(shè)、發(fā)揮制度效力上爭取黨委支持。2009年8月襄樊市政協(xié)出臺《關(guān)于加強(qiáng)民主監(jiān)督工作的實(shí)施意見》后,匯報(bào)給襄樊市委, 2010年市委以《中共襄樊市委關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈政協(xié)襄樊市委員會關(guān)于加強(qiáng)民主監(jiān)督工作的實(shí)施意見〉的通知》予以了批轉(zhuǎn)。這樣,將政協(xié)加強(qiáng)民主監(jiān)督的安排部署和工作措施,對民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容、形式、程序、組織保障、民主監(jiān)督員的管理,以及被監(jiān)督單位的責(zé)任所做的明確規(guī)定,以黨委文件的形式確定下來,成為黨委、政府制度要求的組成部分,為加強(qiáng)民主監(jiān)督提供根本保障。

4、加強(qiáng)與相關(guān)職能部門的溝通聯(lián)系。在監(jiān)督過程中,市政協(xié)組織監(jiān)督員主動(dòng)積極找相關(guān)職能部門了解情況,監(jiān)督員或監(jiān)督小組將在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題在及時(shí)與被監(jiān)督部門進(jìn)行溝通、協(xié)商之外,也要向市政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào),必要時(shí)會以市政協(xié)名義與該職能部門或黨委相關(guān)部門溝通。由于市政協(xié)及其監(jiān)督員的監(jiān)督以推動(dòng)該部門工作為目標(biāo),監(jiān)督工作得到被監(jiān)督部門的理解、支持和配合,在這個(gè)過程中,監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間逐步建立起了有效的溝通機(jī)制。

(三)探索監(jiān)督形式,創(chuàng)新監(jiān)督方式,促進(jìn)監(jiān)督工作科學(xué)發(fā)展

監(jiān)督工作是一門科學(xué),并且是一門復(fù)雜的科學(xué),需要在實(shí)踐中不斷地去認(rèn)識它、完善它。襄陽市的民主監(jiān)督工作就經(jīng)歷了這樣一個(gè)不斷摸索、不斷創(chuàng)新的過程。在這個(gè)過程中,市政協(xié)充分發(fā)揮了創(chuàng)新、實(shí)施、總結(jié)、再創(chuàng)新、再實(shí)施、再總結(jié)的組織主體作用,為民主監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督指明了道路。

1、推動(dòng)監(jiān)督形式的創(chuàng)新。民主監(jiān)督員制度是從相關(guān)部門的特約監(jiān)督員制度發(fā)展出來的,特約監(jiān)督員由被監(jiān)督部門自行聘請,其組成是廣泛的,比如“最高人民法院去年(2013年,筆者注)6月聘任的42名特約監(jiān)督員中,有全國人大代表、全國政協(xié)委員,民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士,專家學(xué)者,還有基層群眾代表”,政協(xié)委員只是監(jiān)督員中的一個(gè)組成部分,并且,被監(jiān)督部門在其中的主導(dǎo)作用非常明顯,對監(jiān)督工作的開展有很大影響。因此,襄陽市政協(xié)在2010年就開始推動(dòng)實(shí)行監(jiān)督員的“聘改派”,主動(dòng)選取了12個(gè)單位作為年度監(jiān)督單位,向每個(gè)單位派出3-5名監(jiān)督員,以單位為基礎(chǔ)組建監(jiān)督小組,參加被監(jiān)督單位的全年各項(xiàng)重要活動(dòng),結(jié)合從社會上了解到的與被監(jiān)督單位貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)政策相關(guān)的情況,提出監(jiān)督意見。這一做法走在了全國前列(有很多地方2016年才開始推行監(jiān)督員的“聘改派”制度,“聘改派”對于民主監(jiān)督員制度來說,具有重要的里程碑意義)。但襄陽市政協(xié)并沒有滿足于此,在這種監(jiān)督形式施行兩年后,市政協(xié)在總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)時(shí),發(fā)現(xiàn)這種監(jiān)督形式監(jiān)督的內(nèi)容過于廣泛,民主監(jiān)督員的兼職性質(zhì)嚴(yán)重影響了他們的民主監(jiān)督精力和時(shí)間,沒有辦法完成這樣的監(jiān)督任務(wù),同時(shí)被監(jiān)督單位也認(rèn)為參與本單位活動(dòng)太過頻繁而有煩擾之感。認(rèn)識到這一點(diǎn)之后,襄陽市政協(xié)及時(shí)調(diào)整,從2012年起開始推行“主題式監(jiān)督”,每個(gè)監(jiān)督小組每年選擇1個(gè)監(jiān)督主題,從中選取2至4個(gè)監(jiān)督重點(diǎn),集中力量重點(diǎn)關(guān)注,促使政協(xié)的民主監(jiān)督更有針對性和操作性,有效解決了民主監(jiān)督員在監(jiān)督過程遇到的實(shí)際困難。

2、推動(dòng)監(jiān)督方式的創(chuàng)新。襄樊市政協(xié)在2010年開始大力推行民主監(jiān)督員制度之后,依靠民主監(jiān)督員,組建監(jiān)督小組,在監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組和民主監(jiān)督辦公室領(lǐng)導(dǎo)下,以小組為單位開展各種監(jiān)督活動(dòng)。為加強(qiáng)民主監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合,增強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)效,襄陽市政協(xié)在2015年大膽創(chuàng)新,建立了聯(lián)組、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合、聯(lián)手“四聯(lián)”的民主監(jiān)督方式。聯(lián)組監(jiān)督是指市政協(xié)民主監(jiān)督小組與民主監(jiān)督小組、民主監(jiān)督小組與各專委會及委員活動(dòng)組共同開展的民主監(jiān)督,聯(lián)動(dòng)監(jiān)督是指市政協(xié)各民主監(jiān)督小組與省政協(xié)委員、市政協(xié)委員、縣(市)區(qū)政協(xié)委員以及縣(市)區(qū)政協(xié)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)處共同開展的民主監(jiān)督,聯(lián)手監(jiān)督是指市政協(xié)各民主監(jiān)督小組與政協(xié)相關(guān)界別(比如民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體)和社會組織共同開展的民主監(jiān)督,聯(lián)合監(jiān)督是指市政協(xié)民主監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形式相結(jié)合開展的民主監(jiān)督。“四聯(lián)”監(jiān)督方式大大提高了人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效。在此期間,民主監(jiān)督辦公室多次征求相關(guān)部門和各民主監(jiān)督小組意見,形成了《關(guān)于在民主監(jiān)督工作中加強(qiáng)“四聯(lián)”監(jiān)督的意見》(襄協(xié)發(fā)〔2015〕5號文件)、《關(guān)于建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制的暫行辦法》(襄協(xié)發(fā)〔2015〕7號文件)兩個(gè)文件,后一文件與市紀(jì)委聯(lián)合印發(fā)。制度化的“四聯(lián)”監(jiān)督方式,使民主監(jiān)督工作加強(qiáng)了橫向聯(lián)合、縱向聯(lián)動(dòng),整合了監(jiān)督資源,凝聚了監(jiān)督力量。

(四)建立制度,完善機(jī)制,實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督工作的制度化、程序化、規(guī)范化發(fā)展

1、加強(qiáng)制度建設(shè)。襄陽市政協(xié)在大力推行民主監(jiān)督員制度時(shí),黨和政府大力倡導(dǎo)各項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展已有一段時(shí)間,因此,襄陽市政協(xié)從一開始就注重建章立制,制度先行,如市政協(xié)2009年就制定發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)民主監(jiān)督工作的實(shí)施意見》,將民主監(jiān)督工作規(guī)范化,對各項(xiàng)監(jiān)督形式的程序做了明確規(guī)定。在不斷推進(jìn)民主監(jiān)督員制度過程中,還制定了一系列的制度,如《關(guān)于建立委派民主監(jiān)督員工作制度的意見》、《關(guān)于組建民主監(jiān)督工作小組的實(shí)施意見》、《關(guān)于在民主監(jiān)督工作中加強(qiáng)“四聯(lián)”監(jiān)督的意見》、《關(guān)于建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制的暫行辦法》,等等。并且將每年的民主監(jiān)督工作實(shí)施方案,以文件形式下發(fā),正式公布,規(guī)范實(shí)施,為民主監(jiān)督工作的有序展開提供了制度保障。

2、完善各項(xiàng)機(jī)制。對于襄陽市政協(xié)來說,他們在推動(dòng)機(jī)制建設(shè)方面,主要建立起了以下幾種機(jī)制:建立起領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制,以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo);建立起日常工作機(jī)制,由民主監(jiān)督辦公室具體協(xié)調(diào)組織各種監(jiān)督活動(dòng)和對監(jiān)督員進(jìn)行管理;建立起小組活動(dòng)機(jī)制,以小組為責(zé)任單位具體實(shí)施監(jiān)督;建立起各種聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制,與紀(jì)檢部門聯(lián)合、與新聞媒體聯(lián)合;建立與被監(jiān)督部門的溝通機(jī)制,定期、定點(diǎn)、定內(nèi)容;建立起監(jiān)督意見的反饋機(jī)制,隨時(shí)溝通協(xié)商的形式與《民主監(jiān)督意見書》等較為正式的、更具有嚴(yán)肅性的表現(xiàn)形式相結(jié)合,個(gè)體溝通與組織溝通相結(jié)合;建立起與黨委政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,重要事項(xiàng)爭取外部組織支持。一系列具體機(jī)制的建立,意味著民主監(jiān)督員在監(jiān)督過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的暢通。

三、襄陽市政協(xié)主體作用發(fā)揮的經(jīng)驗(yàn)與成效

(一)襄陽市政協(xié)在充分發(fā)揮民主監(jiān)督主體作用上的有益經(jīng)驗(yàn)

民主監(jiān)督員制度取得的實(shí)效離不開政協(xié)主體作用的發(fā)揮,從襄陽市政協(xié)充分發(fā)揮主體作用的過程中,我們可以總結(jié)出以下幾條可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1、市政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的智慧、威望與開創(chuàng)精神是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的重要推手。對于近些年襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督主體作用的發(fā)揮、監(jiān)督實(shí)效的提高,其中一個(gè)人功不可沒,那就是襄陽市政協(xié)現(xiàn)任主席萬桃元。襄陽市大力推動(dòng)民主監(jiān)督員制度的建設(shè)起始于2010年,而萬桃元就是在2010年2月始擔(dān)任襄樊市政協(xié)主席職務(wù)的,在此之前,萬桃元曾歷任縣、市副縣、市長,縣、市委副書記、書記,2001-2007年任襄樊市委常委,其間還任市政法委書記、市公安局黨委書記、局長,2004-2010年任襄樊市委副書記。擔(dān)任政協(xié)主席后,萬桃元親自擔(dān)任民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組組長,出席民主監(jiān)督工作動(dòng)員大會。據(jù)相關(guān)人士評價(jià),萬桃元是一位充滿智慧并且有威望的領(lǐng)導(dǎo),他的智慧和威望為其到政協(xié)后開創(chuàng)新的工作局面奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)筆者認(rèn)為,開創(chuàng)精神也是這位政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)身上所具有的、不可抹殺的一種領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和魅力。因?yàn)?在現(xiàn)實(shí)中,也有許多領(lǐng)導(dǎo)在擔(dān)任政協(xié)職務(wù)后精神懈怠、停步不前的例子。

2、民主監(jiān)督職能的相對獨(dú)立、專職工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立與相對穩(wěn)定的監(jiān)督員隊(duì)伍是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的重要基礎(chǔ)。襄陽市政協(xié)之所以能夠充分發(fā)揮主體作用、為委員履行職能保駕護(hù)航,也在于他們將民主監(jiān)督職能進(jìn)行了分離。在政協(xié)工作實(shí)踐中,由于協(xié)商會議、提案、建議案等可以將民主監(jiān)督寓于其中,但又不能將它們當(dāng)中的民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政進(jìn)行很清楚的劃分,因此,在很多時(shí)候,民主監(jiān)督被裹挾在了另外兩項(xiàng)職能中。襄陽市政協(xié)在準(zhǔn)備大力發(fā)展民主監(jiān)督工作時(shí),就成立了民監(jiān)辦,雖然開始設(shè)在“委員工作委員會”,但從職能上進(jìn)行了劃分,他們的職責(zé)就在于引導(dǎo)、組織從委員中選出的監(jiān)督員,開展諸如視察、委派式監(jiān)督、專項(xiàng)式監(jiān)督、民主評議等監(jiān)督活動(dòng),與協(xié)商會議、提案等有了一個(gè)明顯的區(qū)別。并且還組建了一個(gè)相對穩(wěn)定的監(jiān)督員隊(duì)伍,監(jiān)督員實(shí)行任期制,與委員任期相應(yīng),不出現(xiàn)特殊情況,一般不會變動(dòng)。這些都為襄陽市政協(xié)充分發(fā)揮主體作用提供了較為完備的組織基礎(chǔ)和組織架構(gòu),比如領(lǐng)導(dǎo)小組的決策就有專門的機(jī)構(gòu)——民主監(jiān)督辦公室來執(zhí)行(包括制定制度、實(shí)施方案、組建隊(duì)伍等等),而領(lǐng)導(dǎo)小組和民監(jiān)辦的部署也有具體的承擔(dān)者——民主監(jiān)督員或民主監(jiān)督小組來實(shí)施和操作。

3、勇于探索、善于總結(jié)、不斷創(chuàng)新是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的精神品格支柱。近幾年來,襄陽市政協(xié)的民主監(jiān)督員制度從特約式監(jiān)督到委派式監(jiān)督,從專項(xiàng)監(jiān)督到主題式監(jiān)督,從個(gè)體監(jiān)督到小組監(jiān)督再到聯(lián)組、聯(lián)合、聯(lián)手、聯(lián)動(dòng)監(jiān)督,都是一個(gè)不斷摸索、不斷改進(jìn)、完善和豐富的過程。根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展變化,根據(jù)隨著監(jiān)督過程的逐步展開而獲得的對監(jiān)督工作不斷深化的認(rèn)識,襄陽市政協(xié)總是會及時(shí)調(diào)整自身行動(dòng),創(chuàng)新精神貫穿監(jiān)督工作開展的始終。

4、注重制度建設(shè)是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的重要保障。在民主監(jiān)督工作開展過程中,襄陽市政協(xié)的制度保障意識非常強(qiáng)烈:對于想要開展的工作,會在前期調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上制定制度,使制度先行;對于在實(shí)踐過程中總結(jié)出來的有益經(jīng)驗(yàn),也會以制度形式規(guī)范下來。通過制度,他們對內(nèi)規(guī)范了成員行為,對外實(shí)現(xiàn)了溝通聯(lián)系機(jī)制的穩(wěn)定性、常態(tài)化,沒有這種制度意識,以及一系列的制度建設(shè)成果,襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督工作可能不會在幾年內(nèi)實(shí)現(xiàn)一個(gè)量和質(zhì)的突破,具體工作的開展會更困難。這種制度意識也延伸到了民主監(jiān)督員的監(jiān)督工作中,監(jiān)督之后如何使監(jiān)督效果能形成長效機(jī)制成為民主監(jiān)督員的自覺探索。

(二)襄陽市政協(xié)充分發(fā)揮主體作用所取得的實(shí)效

1、主體自覺的成效首先表現(xiàn)為內(nèi)部共識的達(dá)成、內(nèi)部隊(duì)伍的成長、力量的凝聚。襄陽市政協(xié)通過自身的主動(dòng)作為,在政協(xié)內(nèi)部凝聚起了一股力量,從領(lǐng)導(dǎo)到專職工作人員,再到個(gè)體民主監(jiān)督員,建設(shè)起了一支隊(duì)伍;在內(nèi)部形成了一種共識,監(jiān)督實(shí)效的提高需要自身的努力;通過各種監(jiān)督活動(dòng),民主監(jiān)督員及政協(xié)組織的監(jiān)督意識、理性溝通藝術(shù)都得到了增強(qiáng)。

2、主體自覺的成效更表現(xiàn)為提升民主監(jiān)督實(shí)效、助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。民主監(jiān)督的實(shí)效性可以表現(xiàn)在三個(gè)層面:在較低層面上表現(xiàn)為監(jiān)督活動(dòng)開展次數(shù)的多少;在較高層面上表現(xiàn)為監(jiān)督意見提出的數(shù)量、被采納的數(shù)量;在更高層面上表現(xiàn)為監(jiān)督意見對于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推動(dòng)。在這幾個(gè)層面上,除對發(fā)展的推動(dòng)不太好檢驗(yàn)外,其余兩個(gè)層面上的成效是一目了然的。據(jù)統(tǒng)計(jì),襄陽(襄樊)市在2010年初剛組建民主監(jiān)督小組的半個(gè)月內(nèi),各小組就對市直18個(gè)部門和8個(gè)縣(市)區(qū)進(jìn)行了較為全面的走訪、座談、問卷調(diào)查、暗訪,市政協(xié)相繼召開了3場專項(xiàng)民主監(jiān)督資政會,市政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組形成了21份《民主監(jiān)督意見書》,分別送達(dá)市環(huán)保局、公安局、工商局等相關(guān)部門;2014年,市政協(xié)圍繞市委、市政府中心工作,緊緊抓住環(huán)境保護(hù)、交通安全、食品安全等民主監(jiān)督主題,組織開展各種形式的監(jiān)督活動(dòng)149次,召開資政會、協(xié)商會、座談會36次,發(fā)出《民主監(jiān)督意見書》7份,編發(fā)《社情民意》19期、《民主監(jiān)督簡報(bào)》14期,提交調(diào)研報(bào)告18篇;2015年,各民主監(jiān)督小組組織開展各種形式的調(diào)研、視察等監(jiān)督活動(dòng)共122次,提意見建議213條,召開資政會、專題協(xié)商會、座談會26次,印發(fā)《民主監(jiān)督簡報(bào)》19期,會議記要1期,編發(fā)《社情民意》13份,發(fā)出《民主監(jiān)督意見書》12份,提交調(diào)研報(bào)告18篇。

襄陽市政協(xié)在發(fā)揮主體作用過程中,也遇到了專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的臨時(shí)性、民主監(jiān)督員的素質(zhì)和能力要加強(qiáng)、監(jiān)督員隊(duì)伍的產(chǎn)生、管理、獎(jiǎng)懲手段匱乏、兼職身份和任務(wù)繁重的矛盾、專業(yè)監(jiān)督與專業(yè)回避的矛盾、需要進(jìn)一步增強(qiáng)外部聯(lián)合、提升監(jiān)督效力等問題的困擾。要想充分發(fā)揮政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用,提高監(jiān)督實(shí)效,筆者認(rèn)為,必須樹立主體意識,強(qiáng)化主體責(zé)任;加強(qiáng)政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子配備,完善專職機(jī)構(gòu)建設(shè);探索政協(xié)委員和民主監(jiān)督員任期內(nèi)相對專職化辦法;加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),增強(qiáng)政協(xié)在委員入口上的主動(dòng)性,加強(qiáng)民主監(jiān)督員隊(duì)伍的選拔、管理和激勵(lì);加強(qiáng)民主監(jiān)督制度建設(shè),完善各種聯(lián)系溝通機(jī)制,建立民主監(jiān)督工作的長效機(jī)制;加大宣傳力度,營造良好氛圍。襄陽市的經(jīng)驗(yàn),值得借鑒;襄陽市的共性問題,值得思考。

[1]中國人民政治協(xié)商會議章程[EB/OL].http:// www.gov.cn/test/2005-06/27/content_18059.htm.

[2]中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見[EB/ OL].人民網(wǎng),http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/ 60987/.

[3]湖北省政協(xié)研究室課題組,王華圣.關(guān)于襄陽市政協(xié)和南漳縣政協(xié)開展民主監(jiān)督工作的調(diào)查與思考[J].世紀(jì)行,2011,(06).

責(zé)任編輯:肖建平

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1671-2803(2017)02-0035-07

2017-01-13

本文系全國社會主義學(xué)院系統(tǒng)科研項(xiàng)目“人民政協(xié)民主監(jiān)督主體作用研究——以襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督員制度為例”(XT201616)的研究成果。

1.王相紅(1973—),女,湖北鐘祥人,湖北省社會主義學(xué)院教研室副主任;2.賀俊春(1979—),女,安徽安慶人,湖北省社會主義學(xué)院教師。