徐光木

(中南民族大學(xué),湖北 武漢 430074)

監(jiān)督文化、回路形成與民主監(jiān)督

徐光木

(中南民族大學(xué),湖北 武漢 430074)

充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用,既離不開健康的監(jiān)督文化,把監(jiān)督和被監(jiān)督視為理所應(yīng)當(dāng);也離不開健全的監(jiān)督機(jī)制,使民主監(jiān)督工作環(huán)節(jié)形成閉合回路。重塑監(jiān)督文化和創(chuàng)新民主監(jiān)督機(jī)制雙腿走路、齊頭并進(jìn),可以作為當(dāng)前我國推進(jìn)民主監(jiān)督改革路徑的備選項(xiàng)。

民主政治 民主監(jiān)督 監(jiān)督文化 回路

當(dāng)前,我國已經(jīng)把民主政治建設(shè)上升到前所未有的高度,歷史性地提出了“人民民主是社會(huì)主義的生命”這一新命題。作為政治監(jiān)督的民主監(jiān)督,也同步被提升到更加重要的位置并被賦予更加重要的歷史使命。充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用,既離不開健康的監(jiān)督文化,也離不開健全的監(jiān)督機(jī)制。如何通過文化培育推動(dòng)民主監(jiān)督機(jī)制建設(shè),進(jìn)而提高民主監(jiān)督效能,推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè),成為新時(shí)代背景下統(tǒng)戰(zhàn)理論研究領(lǐng)域亟待研究的課題。

一、表面認(rèn)同與隱性逃避:民主監(jiān)督的文化缺失

監(jiān)督文化是政治文化的范疇,是一種以民主和法治為基礎(chǔ)的政治態(tài)度、信仰和感情。中國歷經(jīng)兩千多年的封建社會(huì),專制主義政治文化、倫理主義政治文化、官本位政治文化根深蒂固,因之,反映人民主權(quán)、多數(shù)人對(duì)少數(shù)人監(jiān)督的民主監(jiān)督文化生長緩慢。[1]民主監(jiān)督文化缺失導(dǎo)致的后果是,一方面,社會(huì)成員無法形成獨(dú)立的政治人格,參政愿望、參政能力和政治訴求普遍較低,服從成為主導(dǎo)觀念,人們主觀上很少想到要去監(jiān)督國家權(quán)力的運(yùn)行;另一方面,漢武帝時(shí)期所確立的“罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)”思想延續(xù)千年,使得提高個(gè)人修養(yǎng)的內(nèi)省長期被置于外部監(jiān)督之上,外部監(jiān)督長期被忽略,得不到應(yīng)有的尊重和認(rèn)同,執(zhí)政效果因此片面依賴于少數(shù)人能否做到“為政以德”。在普通民眾看來,監(jiān)督有很大的貶義成分,在一定意義上意味著奴役他人,差使他人干不愿意干的事,而監(jiān)督者往往帶著有色眼鏡看待被監(jiān)督者,且擅長于從雞蛋里挑骨頭,想盡辦法盤剝他人,監(jiān)督因此被妖魔化,監(jiān)督者因此也順理成章地被視為不勞而獲的人。在傳統(tǒng)文化語境下,從事監(jiān)督的人表面上受人尊敬,背后卻遭人厭棄。

盡管20世紀(jì)的民主革命推翻了我國兩千多年的封建統(tǒng)治,建立了人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義民主政治制度,但受延續(xù)了上千年的封建文化的影響,我國文化層面的民主意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)并沒有跟上時(shí)代發(fā)展的步伐,顯得相對(duì)滯后。一方面,一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用認(rèn)識(shí)不到位,認(rèn)為政協(xié)民主監(jiān)督“可有可無”,甚至是“挑刺找茬”,這是很大的認(rèn)識(shí)偏差和誤解;有的認(rèn)為民主監(jiān)督干擾了被監(jiān)督單位工作的正常開展,增加了他們的工作量;有的雖對(duì)民主監(jiān)督的重要性和必要性有所認(rèn)識(shí),但自覺接受民主監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng),認(rèn)為民主監(jiān)督是外行監(jiān)督內(nèi)行。只有執(zhí)政黨和政府層面真正把廉潔、高效、依法行政當(dāng)作需要,民主監(jiān)督才可能被執(zhí)政黨和政府所接受。[2]另一方面,除了被監(jiān)督層面對(duì)民主監(jiān)督存在一定的誤解或芥蒂,一些政協(xié)委員和民主黨派成員自身的思想認(rèn)識(shí)也不是完全到位,往往借口民主監(jiān)督“說了也白說”、“得罪人”而放棄監(jiān)督或不認(rèn)真行使監(jiān)督職能。[3]

二、理論寂寞與現(xiàn)實(shí)悖論:民主監(jiān)督的機(jī)制缺陷

無論是從防止公權(quán)力腐敗的角度出發(fā),還是從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)出發(fā),民主監(jiān)督都發(fā)揮了重要作用。[4]半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐,我國政協(xié)民主監(jiān)督無論在理論層面還是在實(shí)踐層面都取得了長足的進(jìn)步,但是相比政治協(xié)商和參政議政,民主監(jiān)督很少能夠進(jìn)入理論界的視野,引起理論界的充分關(guān)注。在政策層面,現(xiàn)有的方針政策還沒有明確界定參政議政與民主監(jiān)督的界限;在實(shí)踐層面,政治協(xié)商、參政議政有平臺(tái),民主監(jiān)督?jīng)]有平臺(tái);在政黨之間的監(jiān)督方面,中國共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派有監(jiān)督,民主黨派對(duì)中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督則沒有抓手。[5]理論界對(duì)民主監(jiān)督所持的回避態(tài)度與這一領(lǐng)域相對(duì)敏感有關(guān),但是,盡管如此,政治制度雖不能照搬照抄,政治技術(shù)卻是可以適當(dāng)借鑒甚至奉行拿來主義的,如何借鑒西方政黨政治中可以為我所用的技術(shù)因子,建構(gòu)具有我國社會(huì)主義政黨政治特色的民主監(jiān)督體系,理論界理應(yīng)充分重視。

通常認(rèn)為,民主監(jiān)督?jīng)]能成為理論研究熱點(diǎn)與民主監(jiān)督成效不甚顯著背后的根源是,民主監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)不甚合理,如政協(xié)開展活動(dòng)的主要依據(jù)是政協(xié)章程,政協(xié)章程是政協(xié)內(nèi)部組織規(guī)程,并不具有法定約束力,這使政協(xié)民主監(jiān)督先天不足。這種情況造成盡管中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都有加強(qiáng)民主監(jiān)督的真誠愿望,但在現(xiàn)行政協(xié)平臺(tái)上還是難免出現(xiàn)“協(xié)商有余、監(jiān)督不夠”的現(xiàn)象。民主監(jiān)督制度化建設(shè)滯后,正是合作型政黨制度在發(fā)展過程中必須克服的一道難題。[6]那么,為什么民主黨派與執(zhí)政黨之間的這種合作性監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致低效率呢?答案是這樣的合作性監(jiān)督?jīng)]有形成監(jiān)督工作環(huán)節(jié)的閉合回路?；芈肥俏锢韺W(xué)上的一個(gè)概念,因?yàn)槊總€(gè)回路必須是閉合的才能有效,所以沒有形成閉合回路的電路是無效的。不妨把執(zhí)政黨比作電源的正極,民主黨派比作電源的負(fù)極,執(zhí)政黨直接委托民主黨派監(jiān)督執(zhí)政黨,就好比電流直接從正極流向負(fù)極,中間沒有連接任何電子元件以形成回路,于是就會(huì)造成電路短路,即電能的無效益損耗。這就是民主黨派能夠較有力監(jiān)督政府及其組成部門,卻難以有效監(jiān)督執(zhí)政黨的原因。由于民主監(jiān)督?jīng)]有形成閉合回路,于是目前的民主監(jiān)督低效率局面在所難免。就參政黨而言,民主監(jiān)督實(shí)施頻率的高低和效果的好壞,往往取決于黨派負(fù)責(zé)人及其骨干成員的個(gè)人能力和影響力;就執(zhí)政黨而言,民主監(jiān)督效力又往往依賴于其“一把手”的重視程度。這就是說,沒有形成閉合回路的民主監(jiān)督是極不穩(wěn)定的,長期看必然是低效甚至無效的。

三、內(nèi)省、外修與民主監(jiān)督

人類監(jiān)督有兩種方式,一種是內(nèi)在監(jiān)督,另一種是外在監(jiān)督。對(duì)于中國共產(chǎn)黨來說,黨內(nèi)監(jiān)督屬于內(nèi)在監(jiān)督,而法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督則屬于外在監(jiān)督。前面已經(jīng)說過,重視內(nèi)在監(jiān)督是由我國的歷史文化所決定的,現(xiàn)階段執(zhí)政黨的內(nèi)在監(jiān)督主要通過兩種方式來完成,一是加強(qiáng)個(gè)人內(nèi)省,即不斷加強(qiáng)中共黨員馬克思主義世界觀、人生觀和價(jià)值觀的修養(yǎng),通過開展系列學(xué)習(xí)教育活動(dòng),學(xué)習(xí)黨章等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)章、中央文件和領(lǐng)導(dǎo)重要講話精神,不斷提高黨員個(gè)人政治理論素養(yǎng)和道德情操,提高他們廉潔從政的意識(shí)和自覺抵御外界誘惑防腐拒變的能力;二是通過黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督,如果把整個(gè)執(zhí)政黨比作人體,紀(jì)委則好比是人的肝臟,具有自我清淤凈化和消毒去毒功能,如果肝臟能夠保持長期健康,自我監(jiān)督效果也會(huì)十分良好,近年來中央大力反貪,既拍“蒼蠅”又打“老虎”,就是肝臟功能日益恢復(fù)健康的具體表現(xiàn)。

但是,任何一種監(jiān)督形式都不是萬能的,都有自己力有不逮的地方。如黨內(nèi)監(jiān)督主要是靠個(gè)人內(nèi)省和組織自糾來監(jiān)督,存在看問題角度不全面的缺陷,而外在監(jiān)督的視角由于是多維的,過程是公開的,因此可以和內(nèi)在監(jiān)督互為補(bǔ)充,從而收到意想不到的監(jiān)督效果。[7]人類發(fā)展到今天,生存環(huán)境系統(tǒng)和幾千年、上萬年前相比已經(jīng)發(fā)生了顯著變化,變得越來越脆弱,越來越復(fù)雜,越來越不穩(wěn)定,已經(jīng)極少有人一輩子不打針、不吃藥和不借助外部力量而能夠維護(hù)生命肌體健康。組織機(jī)構(gòu)也是如此,一個(gè)組織的發(fā)展,與來自組織外部的監(jiān)督和推動(dòng)是密切相關(guān)的。我們很難想象,一個(gè)組織主要依靠自我監(jiān)督來從容應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜多變的國際國內(nèi)環(huán)境和自身隨著外部環(huán)境所發(fā)生的不可預(yù)知的內(nèi)部變化。任何一個(gè)組織如果沒有強(qiáng)有力的外部力量進(jìn)行監(jiān)督,就會(huì)失去自我監(jiān)督,弱化自我約束,喪失自我發(fā)展的動(dòng)力。因此,民主監(jiān)督對(duì)執(zhí)政黨永葆生命力和戰(zhàn)斗力具有特殊重要的作用。[8]

四、重塑監(jiān)督文化、構(gòu)建監(jiān)督回路——民主監(jiān)督的改革路徑

要充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用,必須形成內(nèi)外合力。內(nèi)力就是文化之力,它使接受監(jiān)督深入骨髓;外力就是機(jī)制之力,它讓監(jiān)督形成閉合回路。文化之力和機(jī)制之力雙腿走路、齊頭并進(jìn),構(gòu)成當(dāng)前我國推進(jìn)民主監(jiān)督的改革路徑。

首先應(yīng)當(dāng)重塑監(jiān)督文化,化解民主監(jiān)督的心理癥結(jié)。眾所周知,有效的監(jiān)督必須依靠內(nèi)外兩方面的力量共同作用。這里的內(nèi)部力量主要指文化的力量,即監(jiān)督者和被監(jiān)督者都對(duì)民主監(jiān)督習(xí)以為常,認(rèn)為生活在監(jiān)督的陽光下是文明社會(huì)里再正常不過的事情,對(duì)于手握權(quán)力的組織和個(gè)人而言,能夠從心底坦然接受無所不在的監(jiān)督,既沒有任何反感和抵觸情緒,也不附帶任何額外條件;對(duì)于包括民主黨派及其成員在內(nèi)的監(jiān)督者而言,能夠做到以監(jiān)督為己任,完全沒有開展監(jiān)督會(huì)得罪人的顧慮,反而把民主監(jiān)督視作多黨合作的方式和路徑,始終認(rèn)為對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督是為了鞏固和發(fā)展中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治制度,提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和水平,促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè),并最終增進(jìn)人民福祉。想要做到這樣,就必須著力培育正確、理性對(duì)待監(jiān)督的文化,而文化的培育和重塑是一個(gè)漫長的過程,它伴隨著一個(gè)人、一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國家的整個(gè)成長過程。因此有必要將監(jiān)督文化寫進(jìn)教科書,通過生動(dòng)的歷史案例教育我們的孩子,權(quán)力生來就是要被監(jiān)督的,權(quán)力如果沒有監(jiān)督是萬萬不行的,讓我們的孩子從小就形成正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督、全面理解監(jiān)督、理性對(duì)待監(jiān)督的根深蒂固的認(rèn)識(shí)。

其次應(yīng)當(dāng)構(gòu)建監(jiān)督工作的閉合回路,化解民主監(jiān)督的機(jī)制癥結(jié)。當(dāng)前我國人民代表大會(huì)對(duì)政府的權(quán)力監(jiān)督之所以相對(duì)有效,其根本原因在于這種權(quán)力監(jiān)督形成了閉合回路,即人民選舉產(chǎn)生人大——人大監(jiān)督政府——政府管理人民。試想,如果省去中間環(huán)節(jié),直接由人民選舉產(chǎn)生政府,政府管理人民,那么,對(duì)于政府來說,為了討好選民,政府會(huì)專注于短期作為,很少愿意長期規(guī)劃和長期投入。對(duì)于人民來說,由于監(jiān)督所產(chǎn)生的效益具有非常強(qiáng)的外部性,一人監(jiān)督眾人受益,這使搭便車者大量存在。再加上監(jiān)督也是件相對(duì)專業(yè)的事情,除非投入大量精力并具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí),人民很難對(duì)政府實(shí)施有效監(jiān)督。因此,如果監(jiān)督工作沒有形成閉合回路,人民對(duì)政府的監(jiān)督和政府對(duì)人民的管理都將難以開展。同理,想要構(gòu)建民主監(jiān)督的監(jiān)督閉合回路,關(guān)鍵是要增加一個(gè)監(jiān)督的中間環(huán)節(jié),不能讓執(zhí)政黨直接委托民主黨派監(jiān)督自己,這個(gè)中間環(huán)節(jié)可以是執(zhí)政黨通過人民代表大會(huì)間接委托。一旦形成監(jiān)督閉合回路,民主監(jiān)督將可以最大限度地發(fā)揮其作為合作性監(jiān)督的積極作用。一方面,合作性監(jiān)督寓于權(quán)力的運(yùn)行過程當(dāng)中,可以提早發(fā)現(xiàn)和避免很多問題;另一方面,合作性監(jiān)督由于遠(yuǎn)離黨派攻訐,便于政治資源的優(yōu)化配置,可以降低執(zhí)政成本,提高政府執(zhí)行力。因此,為民主監(jiān)督打造利于其發(fā)揮作用的制度平臺(tái),細(xì)化制度措施,使民主監(jiān)督工作環(huán)節(jié)形成閉合回路,成為目前制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

五、結(jié)語

民主監(jiān)督的效用之所以得不到充分呈現(xiàn),固然與民主監(jiān)督完備的制度建設(shè)滯后有關(guān),但這不是根本原因,而只是技術(shù)層面的原因,其根本原因是我國當(dāng)前的民主監(jiān)督是單線條的,存在相互授受的問題,沒有形成必要的監(jiān)督回路。而構(gòu)建監(jiān)督回路,就必須增加一個(gè)中間環(huán)節(jié),即不能讓執(zhí)政黨直接委托民主黨派監(jiān)督執(zhí)政黨自己,否則民主黨派監(jiān)督起來不可能敢于較真,會(huì)覺得左右為難。這一論斷的提出,具有理論與實(shí)踐上的雙重意義。在理論層面上,將物理學(xué)上的回路概念引入政治領(lǐng)域,有利于拓展參政黨理論研究的視野和現(xiàn)有研究范式,彌補(bǔ)對(duì)民主監(jiān)督認(rèn)識(shí)的不足,從而開創(chuàng)一片全新的研究路徑;在實(shí)踐層面上,伴隨著我國民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快,構(gòu)建民主監(jiān)督工作閉合回路的觀點(diǎn)還能夠?yàn)槲覈行蛲七M(jìn)民主監(jiān)督提供新的思路。當(dāng)然,除構(gòu)建監(jiān)督工作閉合回路外,本文還提出了重塑監(jiān)督文化,發(fā)揮文化之力,使接受監(jiān)督深入人心的觀點(diǎn)。本文認(rèn)為,民主監(jiān)督的效果之所以得不到充分展現(xiàn),其心理癥結(jié)在于國人普遍缺乏民主監(jiān)督的文化基因,重塑文化基因無疑是一個(gè)十分漫長的過程,我們有必要從娃娃抓起。綜上所述,重塑監(jiān)督文化和創(chuàng)新民主監(jiān)督機(jī)制雙腿走路、齊頭并進(jìn),可以作為當(dāng)前我國推進(jìn)民主監(jiān)督改革路徑的備選項(xiàng)。

[1]畢建強(qiáng),李培海.對(duì)培育監(jiān)督文化的思考[J].中共貴州省委黨校學(xué)報(bào),2008,(02).

[2]王彩玲.論民主監(jiān)督的性質(zhì)與路徑[J].求索, 2005,(10).

[3]李志華.充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督職能[EB/ O].http://www.xxz.gov.cn/pub/xxzmm/llyj/201508/ t20150820_179872.html,2016-09-08.

[4]尤光付,劉丁蓉.論完善我國的民主監(jiān)督制度[J].廣西社會(huì)科學(xué),2005,(04).

[5]王建華,王云駿.我國多黨合作的民主監(jiān)督問題研究——基于比較政黨制度的視角[J].學(xué)術(shù)界,2013, (01).

[6]楊愛珍.試論民主黨派民主監(jiān)督的路徑選擇[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2003,(02).

[7]瞿永玲,鳳懋倫.論民主黨派的民主監(jiān)督[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2002,(04).

[8]盛海英.試論民主監(jiān)督的歷史文化源流[J].科學(xué)社會(huì)主義,2006,(04).

責(zé)任編輯:王相紅

D665

A

1671-2803(2017)02-0015-04

2016-12-10

徐光木(1980—),男,湖北武漢人,中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。