王竹苗

（湖南第一師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205）

淺談共享發(fā)展理念下農(nóng)村宅基地制度改革
——從2017年兩會(huì)有關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革說(shuō)開(kāi)去

王竹苗

（湖南第一師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205）

宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分，形成于上個(gè)世紀(jì)六七十年代。作為一項(xiàng)具有福利性質(zhì)的制度，宅基地制度承載了重要的政治和社會(huì)功能。但是，隨著時(shí)代發(fā)展，圍繞宅基地農(nóng)村出現(xiàn)了一戶多宅、布局混亂、亂占耕地、私下交易等不良現(xiàn)象，這說(shuō)明宅基地制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，到了必須進(jìn)行深入改革的時(shí)候了。共享發(fā)展理念為解決宅基地制度改革提供了理論契機(jī)。以此出發(fā)，相關(guān)行政部門(mén)可以從以下著手：在制度上，完善宅基地共享改革開(kāi)放成果機(jī)制；在管理上，完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的共享管理體制；在宣傳上，加大力度，宣傳共享理念。

宅基地；改革；共享理念

作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵舉措，土地制度改革為各界所期待。每年的全國(guó)兩會(huì)，“農(nóng)村土地改革”都是一個(gè)重點(diǎn)話題，今年也不例外。在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議開(kāi)幕式上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作了政府工作報(bào)告。在談及2017年重點(diǎn)工作任務(wù)時(shí)，李克強(qiáng)指出要深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，要全面深化各領(lǐng)域改革，加快推進(jìn)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性改革，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。并指出，要繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，深化農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

目前，農(nóng)村土地制度改革主要集中在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等三方面的改革上，又簡(jiǎn)稱(chēng)為“三塊地”改革。在農(nóng)村“三塊地”的改革中，宅基地制度的改革備受關(guān)注。宅基地制度改革關(guān)系到每個(gè)家庭的利益，關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。搞好宅基地制度改革對(duì)我國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、宅基地制度的主要內(nèi)容

宅基地，指的是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，包括居住住房用地、輔助用房（廚房、禽舍、廁所等）用地、沼氣池和小庭院用地，以及房前屋后少量的綠化地。

宅基地制度可以追溯到新中國(guó)成立以后。新民主主義革命勝利之后，中國(guó)共產(chǎn)黨落實(shí)了“耕者有其田”的承諾，人民群眾獲得了耕地所有權(quán)，同時(shí)也按照“居者有其屋”的原則為部分農(nóng)民分配了住房和宅基地。國(guó)家依據(jù)1954年頒布的新中國(guó)第一部社會(huì)主義形式的憲法，依法保護(hù)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民土地所有權(quán)。隨著新民主義社會(huì)逐漸過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)，農(nóng)村興起合作化運(yùn)動(dòng)，并由初級(jí)社向高級(jí)社發(fā)展，農(nóng)民絕大多數(shù)加入合作社，農(nóng)村耕地逐漸由私有向公有轉(zhuǎn)變。但是，此時(shí)社員的墳地和房屋地基并沒(méi)有入社。也就是說(shuō)，農(nóng)民此時(shí)仍然擁有宅基地的私有權(quán)。1958年開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入人民公社化時(shí)期，宅基地所有權(quán)逐漸變?yōu)榧w所有，農(nóng)民對(duì)于宅基地只享有使用權(quán)，但同時(shí)國(guó)家又明確規(guī)定，宅基地上的房屋，為社員永遠(yuǎn)擁有。1962年通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。房屋仍歸社員私有，可以出租和買(mǎi)賣(mài)?！睆拇?，農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，確立了“房地分離、一宅兩制”的基本制度架構(gòu)。1963年中共中央又下發(fā)《關(guān)于社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充通知》，對(duì)宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、設(shè)立、流轉(zhuǎn)等問(wèn)題作出了詳細(xì)的規(guī)定，初步確立起了我國(guó)宅基地使用權(quán)制度。改革開(kāi)放后，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度進(jìn)一步完善。1982年的憲法從根本上確認(rèn)了農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)體僅僅享有宅基地使用權(quán)的制度。1982年后，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》《土地管理法》等一系列相關(guān)法律條例，對(duì)宅基地使用權(quán)的歸屬、使用、申請(qǐng)?jiān)O(shè)立與消滅等問(wèn)題做了相應(yīng)的規(guī)范。隨著改革開(kāi)放的深入，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)宅基地相關(guān)制度也進(jìn)行了相應(yīng)改革，但在總體上沒(méi)有太大的變化[1]。

宅基地制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度。我國(guó)現(xiàn)有宅基地具有以下主要特征：一戶一宅、面積法定、無(wú)償取得和使用、限制流轉(zhuǎn)和抵押。《土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。第四款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。對(duì)于宅基地的面積，土地管理法規(guī)定不能超過(guò)當(dāng)?shù)氐氖。▍^(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地具有政治功能和保障功能。宅基地屬于村集體所有，但采取無(wú)償取得和使用的制度。只要你屬于村集體的一員，就可以按照相關(guān)規(guī)定通過(guò)申請(qǐng)，免費(fèi)得到一塊宅基地，并享有它的使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。這事實(shí)上限制了宅基地流轉(zhuǎn)和抵押的權(quán)利。

二、宅基地使用現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增長(zhǎng)，我國(guó)農(nóng)村興起了一輪又一輪申請(qǐng)宅基地，修建新住房的高潮。我國(guó)農(nóng)村發(fā)展日新月異，新住房鱗次櫛比。這體現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)農(nóng)村帶來(lái)的深刻變化，也體現(xiàn)了農(nóng)民的生活水平越來(lái)越高的事實(shí)。但是，我國(guó)宅基地制度也暴露出它自身的一些缺陷，已越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

一是一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地問(wèn)題普遍。一戶占有多處宅基地，超過(guò)當(dāng)?shù)厥?、市、區(qū)規(guī)定宅基地標(biāo)準(zhǔn)的大有人在，人均、戶均農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)顯著，由此造成宅基地浪費(fèi)、閑置，出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。二是布局混亂。目前，農(nóng)民建房主要圍繞村邊、路邊進(jìn)行，但是，卻保留著自主、無(wú)序的習(xí)慣，布局混亂。三是亂占耕地建房的現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重威脅十八億畝耕地紅線。四是擅自改變宅基地用途。一些村民利用其宅基地的有利位置，擅自改變用途，用宅基地開(kāi)展商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一部分城鄉(xiāng)結(jié)合部未經(jīng)批準(zhǔn)，占用大量土地建設(shè)住宅向社會(huì)出售，形成“小產(chǎn)權(quán)房”。五是農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性交易大量存在[2]。

造成目前宅基地發(fā)展現(xiàn)狀，有其深刻的原因。

第一，法律法規(guī)不完善。現(xiàn)有的宅基地相關(guān)法律法規(guī)存在較多漏洞和不足，土地管理的許多工作沒(méi)有明確的依據(jù)，具體操作有很大困難。法律對(duì)宅基地的定位尚不明確。一戶多宅、宅基地閑置、空心村等現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，卻缺乏退出機(jī)制。審批制度存在缺陷。宅基地審批程序繁瑣，審批周期長(zhǎng)、審批難、效率低，與農(nóng)民建房隨時(shí)性和零散性的特點(diǎn)不相適應(yīng)。農(nóng)民改善居住條件、子女分戶、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等合理合法的需求也因政策規(guī)定等原因而往往無(wú)法滿足

第二，管理不健全。宅基地監(jiān)督管理不完善，國(guó)土管理部門(mén)以罰代管的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致違規(guī)占用宅基地建房現(xiàn)象嚴(yán)重。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組之間協(xié)調(diào)銜接不夠，并往往出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

第三，規(guī)劃不足。一是宅基地缺乏規(guī)劃。土地利用規(guī)劃只編制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，大多數(shù)行政村沒(méi)有按照相關(guān)規(guī)定建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體系。缺乏規(guī)劃直接導(dǎo)致農(nóng)民建房隨意性大，宅基地布局散亂，無(wú)法形成完整的村落結(jié)構(gòu)。二是已有的宅基地規(guī)劃科學(xué)性不足。只注重新房的整齊統(tǒng)一，但是卻常常忽視改造利用舊宅基地，無(wú)法與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等進(jìn)行有效銜接，使得宅基地規(guī)模在一定程度上失控。三是宅基地指標(biāo)嚴(yán)重不足。實(shí)踐中，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)用地需求，農(nóng)民建房剛性需求與計(jì)劃指標(biāo)不足的矛盾日益突出，部分符合條件的農(nóng)民依法應(yīng)當(dāng)享有的宅基地權(quán)益得不到保障。

第四，農(nóng)民法制觀念淡薄。宅基地制度實(shí)行了幾十年，法律對(duì)其各個(gè)方面都有明確的規(guī)定。然而一直到現(xiàn)在，尚有很大部分農(nóng)民對(duì)此缺乏基本的了解。如，許多農(nóng)民對(duì)宅基地集體所有了解不多，認(rèn)為申請(qǐng)下來(lái)的宅基地，以及繼承下來(lái)的宅基地就是自己的私有財(cái)產(chǎn)，可以自由支配；對(duì)一戶一宅，不能超標(biāo)準(zhǔn)建房等政策也知之甚少[3]。

三、貫徹共享理念，深化宅基地制度改革

針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新問(wèn)題和新情況，習(xí)近平總書(shū)記所提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念。這里的“共享”指的是堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。這里的“共享”也指的是全民共享、全面共享、共建共享、漸進(jìn)共享。共享發(fā)展理念的提出為解決農(nóng)村宅基地問(wèn)題提供了理論契機(jī)。深化宅基地制度改革，可以貫徹共享發(fā)展理念，力求找到解決問(wèn)題的方法與措施，協(xié)調(diào)國(guó)家、集體、個(gè)人等各方面的利益，讓各方共享改革開(kāi)放的巨大成果，享受社會(huì)主義的優(yōu)越性。

2014年12月，中央深改組審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。2015年，國(guó)務(wù)院確定了33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域。我們可以以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，以此試點(diǎn)區(qū)為基礎(chǔ)，總結(jié)各地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找到宅基地改革的突破口。

第一，制度上，完善宅基地共享改革開(kāi)放成果機(jī)制。

其一是完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。進(jìn)一步明確宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶房屋所有權(quán)的內(nèi)容及三者之間的權(quán)利關(guān)系。在所有權(quán)上，明確村組邊界內(nèi)的宅基地及其集體建設(shè)用地為農(nóng)民集體所有。

其二是明確宅基地的用益物權(quán)，賦予宅基地更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地是農(nóng)村幾類(lèi)土地中最接近他們自己的，沒(méi)有理由對(duì)它的賦權(quán)比耕地承包權(quán)還差。我們應(yīng)以國(guó)家規(guī)定的各地宅基地改革試點(diǎn)為基礎(chǔ)，明確宅基地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)和繼承權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

宅基地只有使用功能而無(wú)資產(chǎn)資本功能。其結(jié)果是，集農(nóng)民畢生積累建造的房屋，因?yàn)檎叩南拗?，?dǎo)致其無(wú)法流轉(zhuǎn)和抵押，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)的功能，不能為更新住宅和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供支持。針對(duì)此，在2017年兩會(huì)上，著名學(xué)者蔡繼明在自己的提案中提出，要擴(kuò)大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。蔡繼明說(shuō)，如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可以通過(guò)抵押擔(dān)保、出租轉(zhuǎn)讓以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)入市場(chǎng)，那么城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上，從而不僅會(huì)拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的渠道，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約使用，而且會(huì)有效地遏制城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)，有助于農(nóng)民工進(jìn)城落戶，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。事實(shí)證明，擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，可以賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其三是遵循自愿、有償、有序、規(guī)范的原則完善宅基地退出機(jī)制。維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益，探索宅基地權(quán)益保障的多種實(shí)現(xiàn)形式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村各項(xiàng)綜合改革。從政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民三方入手，落實(shí)宅基地退出政策。要發(fā)揮三方的力量，兼顧三方的利益。從縱向（即宅基地退出的事前、事中、事后三個(gè)時(shí)間段）、橫向（與宅基地退出的相配套措施）、農(nóng)戶心理上三個(gè)向度落實(shí)宅基地退出。有能力進(jìn)城落戶的農(nóng)戶，自愿退出自己宅基地的，村里協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)為其一次性進(jìn)行資金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的多少按宅基地所占位置，以及村集體處置宅基地的方式而定。

其四是采取收取超額占用宅基地租金的制度。完善宅基地使用權(quán)登記。以農(nóng)村宅基地平均數(shù)為基礎(chǔ)，凡是超過(guò)的，經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)商討，收取超額的租金，補(bǔ)償給占用宅基地不到平均數(shù)的農(nóng)戶。

第二，管理上，完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的共享管理體制。

其一是改革村莊規(guī)劃和用途管制。明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組集體的管理責(zé)任。根據(jù)各自具體特點(diǎn)對(duì)村莊進(jìn)行五年或十年規(guī)劃，劃分村集體宅基地存量地。加強(qiáng)宅基地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)國(guó)土管理部門(mén)將宅基地納入年度建設(shè)用地指標(biāo)。提倡居住集中，復(fù)耕廢棄宅基地。嚴(yán)格用途管制，嚴(yán)控占用耕地建房行為。

其二是加強(qiáng)宅基地的有序流轉(zhuǎn)管理。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采取一種循序漸進(jìn)的方式。大體思路如下：對(duì)于廣大農(nóng)村，建議宅基地主要先放開(kāi)村內(nèi)或兩村交界處，限于農(nóng)民身份的人之間可以出租和轉(zhuǎn)讓。待條件成熟后再放開(kāi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)宅基地的交易。至于流轉(zhuǎn)到什么領(lǐng)域和什么程度，要視改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)而定。外村租用或轉(zhuǎn)用集體宅基地的收益，在集體組織成員間分配。

第三，宣傳上，加大力度，宣傳共享理念。

鑒于大部分百姓對(duì)于宅基地制度安排，所有權(quán)歸屬等并不清楚的事實(shí)?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)牽頭，通過(guò)各種媒體，加大宣傳力度，宣傳共享理念。宣傳的內(nèi)容可以包括兩個(gè)方面。一是對(duì)宅基地制度及其相關(guān)的土地制度進(jìn)行宣傳，讓老百姓獲得宅基地制度的源流、宅基地所有權(quán)、使用權(quán)等宅基地基本知識(shí)。其次，對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的方向進(jìn)行宣傳。目前我國(guó)宅基地制度改革的方向是適應(yīng)國(guó)家提出的農(nóng)村土地制度改革“三權(quán)分置”的思路，不斷完善集體所有的宅基地制度，推動(dòng)宅基地的有序流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民房屋所有權(quán)，推動(dòng)房屋擔(dān)保、抵押。我們的最終目標(biāo)是和城市土地制度統(tǒng)一，宅基地實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有。在宣傳中貫徹共享理念，讓老百姓深入理解宅基地制度安排目的、宅基地安排的內(nèi)容、宅基地制度改革的方向是為了讓普通群眾共享改革開(kāi)放成果，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村繁榮。

[1]袁震.宅基地使用權(quán)制度的形成、演進(jìn)與思考[J].公民與法，2010（3）：32-34.

[2]彭靜.農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（10）：29-31.

[3]馬俊科，鄒謝華，郭威.農(nóng)村宅基地管理的探索與創(chuàng)新[J].中國(guó)土地，2013（3）：22-24.

Reform on Rural Homestead System under the Shared Development Idea：Based on the Discussion of Rural Land System Reform in 2017CPC and CPPCC

WANG Zhu-miao

(School ofMarxism,Hunan First Normal University,Changsha,Hunan 410205)

Homestead system is an important part of rural land system,formed in 1960s and 1970s.As a system of welfare,the homestead system carries important political and social functions.However,with the development of the age,some problems appear in the present system,such as multi-homestead for one family,chaotic arrangement,unreasonable invasion of farming land,private trading,and other undesirable phenomena,indicating that homestead system has become increasingly unable to adapt to the development of the times,and need for in-depth reform.The concept of shared development providesa theoretical frame to solve the reform of homestead system.In thisregard,we can proceed from the following：in the system,to improve the homestead to share the resultsof reform and opening up the mechanism;in management,to improve the county,township,village group shared management system;in publicity,to increase effortsto promote the concept of sharing idea.

homestead;reform;idea ofsharing

D622

A

1674-831X（2017）02-0045-03

[責(zé)任編輯：羅 昂]

2017-04-06

湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題（XSP17YBZZ020）

王竹苗（1976-），男，湖南隆回人，湖南第一師范學(xué)院講師，博士，主要從事馬克思主義哲學(xué)，馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。