王波

〔摘要〕 福利企業(yè)及其殘疾職工數(shù)量銳減，逃稅事件頻發(fā)，核心原因是福利企業(yè)的定位不準。由于福利企業(yè)具有與社會企業(yè)相同的發(fā)展背景，具有社會企業(yè)的“雙底線”特征等，故應(yīng)定位為社會企業(yè)。實現(xiàn)福利企業(yè)的社會企業(yè)定位，要從倫理、制度和監(jiān)管三方面努力：在倫理激勵方面，福利企業(yè)應(yīng)以標識為其外殼，以社會企業(yè)家精神為其硬核；在制度回歸方面，要通過適度增加財稅優(yōu)惠、設(shè)立福利企業(yè)聯(lián)盟、“眾籌”融資制度等保障其經(jīng)濟性底線，通過建立資產(chǎn)鎖定與紅利上限制度、加強外部監(jiān)管等保障其公益性底線；在監(jiān)管優(yōu)化方面，應(yīng)從監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管過程三個層面加強監(jiān)管，以確保其社會企業(yè)定位的實現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕 福利企業(yè)，社會企業(yè)，社會企業(yè)家精神，福利企業(yè)聯(lián)盟，紅利上限制度

〔中圖分類號〕F279.21 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）01-0123-06

一、當前福利企業(yè)的定位模糊與認知固化狀況

我國的福利企業(yè)是集中安置殘疾人就業(yè)的主要渠道，其在保障殘疾人勞動權(quán)、平等參與權(quán)、營造有利于殘疾人身心健康的就業(yè)環(huán)境、對殘疾人集中管理、緩解社會矛盾、減輕公共財政壓力、推動地方福利事業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。2007年新的政策擴大享受稅收優(yōu)惠的福利企業(yè)和殘疾人范圍，把按比例減免稅轉(zhuǎn)向按人數(shù)減免稅，設(shè)定25%殘疾人數(shù)最低比例，規(guī)范用工行為，簡化認定程序，合并認定部門，此類改變無疑具有積極意義。但新政實施后，福利企業(yè)退稅額減少、福利企業(yè)數(shù)量與作用齊減①、以假亂真騙取優(yōu)惠②等問題頻發(fā)不止，福利企業(yè)面臨生死存亡之考驗?？陀^而言，這些問題的產(chǎn)生有多種原因，例如，福利企業(yè)先天不足，規(guī)模較小、管理粗放、產(chǎn)品初級，補貼企業(yè)到補貼人頭的政策轉(zhuǎn)向使稅收優(yōu)惠大幅減弱，外部環(huán)境沖擊而生產(chǎn)成本不斷上漲等。但是，筆者認為，最主要的原因是福利企業(yè)的法律定位有誤，以及基于此定位導(dǎo)致的相關(guān)法律規(guī)范的滯后。

關(guān)于福利企業(yè)的法律規(guī)范，除了2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》③與2007年《殘疾人就業(yè)條例》④外，現(xiàn)行有效的部門規(guī)章有32個，其中最新的是2007年民政部《福利企業(yè)資格認定辦法》，但是其關(guān)于福利企業(yè)的制度規(guī)范從內(nèi)容上看卻是滯后的⑤。與失效的1990年《社會福利企業(yè)管理暫行辦法》相比，《福利企業(yè)資格認定辦法》沒有專章規(guī)定福利企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、管理機構(gòu)、保護扶持、企業(yè)管理、勞動工資與財務(wù)管理，刪掉了福利企業(yè)的特殊目的，把福利企業(yè)從“國營和集體企業(yè)”的范圍擴大到一切企業(yè)，且不再由“民政部設(shè)立的專門機構(gòu)管理”。實際上，《福利企業(yè)資格認定辦法》的出臺表明，官方不再使用“特殊企業(yè)”一詞對福利企業(yè)特別定位，似乎把福利企業(yè)定位為商事企業(yè)⑥，而這種定位是一種倒退。

之所以是一種倒退，是因為違背了促進殘疾人集中就業(yè)的初衷。當福利企業(yè)定位為一般商事企業(yè)時，其投資者必然以利潤最大化為最終目標。而一般商事企業(yè)的定位使福利企業(yè)喪失了資產(chǎn)鎖定制度與紅利上限制度的法理基礎(chǔ)，成為一些人利用“福利企業(yè)”外殼以及相關(guān)政策謀取利益的工具。在財稅優(yōu)惠多時，進入福利企業(yè)；在財稅優(yōu)惠減少時，退出福利企業(yè)，而置殘疾人利益于不顧。而對于真正具有促進殘疾人就業(yè)愿望的企業(yè)家，以及期望在福利企業(yè)長期就業(yè)的殘疾人而言，由于福利企業(yè)雇傭殘疾人而使其在人力方面處于劣勢，進而導(dǎo)致市場競爭力減弱，如果此時政府不能適當增加財稅優(yōu)惠，則福利企業(yè)極易被市場淘汰，殘疾人將多次被迫重新?lián)駱I(yè)。因此，為真正促進殘疾人穩(wěn)定就業(yè)，必須對福利企業(yè)準確定位并進行相應(yīng)的制度設(shè)計。

對解決福利企業(yè)存在問題，從認知上看，學(xué)界主要包括加大政策扶持力度、加快向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型、吸引社會資本投入、理順管理機制、營造助殘氛圍等，但是這些研究均以營利與非營利二分法為前提，因此未能從根本上解決問題。審視全球企業(yè)法的最新發(fā)展，除營利性組織、非營利性組織之外，還存在第三種組織，即兼具營利與非營利特性的雜合性組織——社會企業(yè)。本文引入社會企業(yè)理念與制度框架，并基于社會企業(yè)視角，認為定位不準是福利企業(yè)諸多問題產(chǎn)生之根源；福利企業(yè)應(yīng)定位為社會企業(yè)，并按照社會企業(yè)的理念和制度加以改造。

二、福利企業(yè)應(yīng)定位為社會企業(yè)

社會企業(yè)產(chǎn)生于政府與市場雙重失靈的背景，是以企業(yè)形式實現(xiàn)社會目標的組織，具有社會性與經(jīng)濟性的雙底線的特征，這種特征使其不同于企業(yè)社會責任。福利企業(yè)與社會企業(yè)具有相同的發(fā)展背景、相似的基本特征，并具有回歸社會企業(yè)的強烈的現(xiàn)實需求，因此應(yīng)把其準確定位為社會企業(yè)。

（一）福利企業(yè)具有與社會企業(yè)相同的發(fā)展背景

社會企業(yè)是以企業(yè)形式實現(xiàn)社會目標的組織。對于其有兩種認識：一是“不得分配利潤說”，即股東不得分配利潤，二是“有限分配利潤說”，即股東可進行有限的利潤分配。盡管存在認識分歧，學(xué)者們也達成了一些基本共識：社會企業(yè)是以某種社會目的為使命，不以股東利益最大化為動機的企業(yè)；以市場化運作機制整合社會資源，通過商業(yè)形式實現(xiàn)社會目標；建立市場份額及財務(wù)可持續(xù)性，為社會目標的實現(xiàn)提供永續(xù)支持；介于公益與營利節(jié)點之間的雜合性組織。

縱觀社會企業(yè)發(fā)展史，社會企業(yè)一直都是在政府與市場雙重失靈的背景下得以發(fā)展。現(xiàn)代社會一直面臨一些政府解決乏力而社會又不愿解決的問題，例如，殘疾人就業(yè)、刑滿釋放人員回歸社會、社區(qū)服務(wù)等。這些問題如果不能妥善解決將會成為社會經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。商事企業(yè)為人類帶來巨大的積極改變，但與此同時，破壞自然資源、侵害勞工權(quán)利、殘疾人喪失勞動權(quán)等問題愈加彰顯，這表明市場在解決社會問題上存在著天然局限。政府一直扮演著提供公共服務(wù)與社會保障的角色，但財力的有限性限制了其角色的發(fā)揮。在此背景下，西方社會為了回應(yīng)市場與政府供給不足之危機，產(chǎn)生了兼具營利與非營利雜合特性之社會企業(yè) 〔1 〕。與此相應(yīng)，消費者的理念也從“狹隘的消費文化”轉(zhuǎn)向“道德消費文化”⑦，從簡單關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量轉(zhuǎn)向關(guān)心企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境、職業(yè)健康和社會責任。在此理念之下，消費者愿意優(yōu)先購買“以實現(xiàn)社會目的為使命的”社會企業(yè)的產(chǎn)品，這為社會企業(yè)發(fā)展提供了肥沃土壤。與此同時，一些企業(yè)家摒棄新古典主義利潤最大化的假設(shè)，開始倡導(dǎo)社會企業(yè)家精神。正如諾貝爾和平獎獲得者尤努斯所言，主流市場理論因為忽略人性的本質(zhì)而遭受著概念化的失敗，社會企業(yè)是應(yīng)對社會問題的重要陣地，其有能力改變世界 〔2 〕 3-22。

福利企業(yè)也面臨同樣的發(fā)展背景。一方面政府對殘疾人財力供給有限，需要借助市場的力量解決殘疾人就業(yè)問題，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)商事企業(yè)以利潤最大化為目標，其決策時常置殘疾人利益于不顧。政府與市場在解決殘疾人就業(yè)中均存在一定程度的失靈，因此需要一個兼具營利（市場因素）與非營利（政府因素）雙重特性的雜合性組織來解決雙重失靈問題。福利企業(yè)的制度演化也一直以此“雜合性”為指導(dǎo)原則。福利企業(yè)的發(fā)展史，就是兼具營利與非營利特性的雜合性組織的發(fā)展史，只不過在不同階段，營利因素與非營利因素所占比例不同而已，有的階段中政府因素更強，有的階段中市場因素更強，這種表現(xiàn)也被稱之為“社會企業(yè)光譜”。

（二）福利企業(yè)具有社會企業(yè)的“雙底線”特征

基于學(xué)界共識，社會企業(yè)成立之初就與解決弱勢群體就業(yè)問題密切相關(guān)，擔負“經(jīng)濟提供”與“社會公益支持”的雙重任務(wù)，體現(xiàn)了社會整合功能。這種雙重任務(wù)要求社會企業(yè)堅守社會性與經(jīng)濟性的雙底線。在雙底線中，社會性是第一位的，經(jīng)濟性是第二位的。經(jīng)濟性從屬于社會性，是為持續(xù)滿足社會性需要而進行自我儲備和自我供給，是社會企業(yè)實現(xiàn)社會目的之手段。社會性反映出其主要使命，也是衡量社會企業(yè)成功與否的主要標準。與純公益組織相比，經(jīng)營行為之經(jīng)濟性是社會企業(yè)的突出特征；與傳統(tǒng)商事企業(yè)相比，社會使命之公益性是社會企業(yè)的突出特征。如果喪失經(jīng)濟性之底線，則社會企業(yè)無以為繼，社會目標也無從實現(xiàn)。如果喪失社會性之底線，則社會企業(yè)不復(fù)存在，變成純粹的商事企業(yè)。

具體而言，社會企業(yè)的經(jīng)濟性表現(xiàn)為以下幾點：一是生產(chǎn)和銷售商品，這是社會企業(yè)生存之本；二是高度自治性，這是其參與市場競爭之基；三是經(jīng)濟風險性；四是帶薪雇員數(shù)量少 〔3 〕 。社會企業(yè)的社會性表現(xiàn)為以下幾點：一是目的的社會性，旨在促進福利事業(yè)；二是資本的社會性，實體資本和金融資本主要來自于社會資本；三是組織的社會性，作為公民社會的一部分，資本所有者與其他利益相關(guān)者分享決策權(quán)；四是利潤的社會性，只能進行有限的利潤分配，未分配的剩余利潤用于社會企業(yè)維持與發(fā)展以實現(xiàn)更大的社會目標 〔4 〕 16。 由此可見，社會企業(yè)把社會責任作為核心目標和使命，一般商事企業(yè)則把社會責任作為其附加責任。因此，如果說企業(yè)社會責任是營利與非營利之間的“友誼”，那么社會企業(yè)則是營利與非營利之間的“婚姻”⑧。

福利企業(yè)也具有經(jīng)濟性與社會性的雙底線。考察福利企業(yè)的歷史可知，福利企業(yè)具有社會性的底線。殘疾人事業(yè)“由家庭承擔轉(zhuǎn)向由政府、家庭和社會共同分擔”的責任轉(zhuǎn)化是福利企業(yè)產(chǎn)生與存續(xù)的重要原因。因此，作為社會福利的一部分，完全依賴市場提供公益服務(wù)是不穩(wěn)定的且?guī)в酗L險的。某種程度上，政府通過稅收優(yōu)惠等政策對其扶持也是提供公益服務(wù)的一種形式。福利企業(yè)承擔著本該由政府承擔的部分責任——以企業(yè)運營形式來實現(xiàn)社會公益目標（殘疾人就業(yè)的社會使命）。企業(yè)只是載體，殘疾人福利為最終目標。因此，在福利企業(yè)處于困境時應(yīng)該倡導(dǎo)政府責任的回歸，由政府給予稅收優(yōu)惠、政策扶持和資金投入 〔5 〕 。例如，一些國家的政策中包含庇護工廠的做法，即賦予殘疾人在某些領(lǐng)域的壟斷地位，視力障礙者在按摩業(yè)的壟斷即是如此。福利企業(yè)的社會性特征，決定著其不能定位為一般商事企業(yè)。

此外，從以下四個角度考察可知，福利企業(yè)也具有非營利機構(gòu)所不具備的經(jīng)濟性的底線。從殘疾人文化的角度來看，對殘疾人直接資助可能不如讓殘疾人在開放市場中競爭更能獲得自信；殘疾人應(yīng)從“被動、單向的接受性文化”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)造性的個人主義文化”，從“被動就業(yè)”轉(zhuǎn)向“主動就業(yè)”，從而有效避免殘疾人與社會產(chǎn)生隔離而造成的社會退卻。從福利企業(yè)的載體來看，福利企業(yè)是以企業(yè)為載體，作為獨立市場主體參與市場競爭，以最終實現(xiàn)公益目標，2007年福利企業(yè)稅收優(yōu)惠改革正基于此理念。從福利企業(yè)的經(jīng)營范圍來看，政策上正在逐步放寬經(jīng)營范圍，允許其自由進入工業(yè)性生產(chǎn)領(lǐng)域、經(jīng)營性和服務(wù)性領(lǐng)域，與一般商事企業(yè)進行充分競爭，以建立其實現(xiàn)公益的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從福利企業(yè)的哲學(xué)來看，其秉持自我約束和自信的哲學(xué)，從“官方主辦而形成的依賴性與官僚作風”轉(zhuǎn)向“動員背景各異的主體形成多元化網(wǎng)絡(luò)”來共同解決殘疾人就業(yè)的問題。福利企業(yè)并不一味依賴政府，而是按照市場經(jīng)濟要求加強管理和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，在市場競爭中求得生存，這也是其經(jīng)濟性底線的基本要求。

綜上可知，福利企業(yè)兼具社會性與經(jīng)濟性的雙底線。換言之，其既不是純粹的商事企業(yè)，也不是非營利性機構(gòu)，而是兼具營利與非營利特性的雜合性組織。以此為載體，殘疾職工實現(xiàn)從物質(zhì)到精神的飛躍：實現(xiàn)其勞動權(quán)和平等的社會參與權(quán)，從“被人養(yǎng)著”到“通過自己勞動謀生”，從“殘疾人”到“殘而不廢”，通過從社會排斥到社會融合的轉(zhuǎn)變，使殘疾職工“精神狀態(tài)、生活來源、社會保障和人生價值”得以實現(xiàn)。正是因為社會性的存在，其不能在政策扶持減小而利潤下降時就退出福利企業(yè)行列；相反，只要能維持自身生存就已經(jīng)實現(xiàn)了促進殘疾人就業(yè)的目標。正是因為經(jīng)濟性的存在，福利企業(yè)應(yīng)該提高其作為市場主體的整體素質(zhì)，進行現(xiàn)代企業(yè)改革，以市場為導(dǎo)向不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，通過賺取利潤，獲得生存與發(fā)展，才能為促進殘疾人就業(yè)做出永續(xù)貢獻。

（三） 福利企業(yè)回歸社會企業(yè)本源的現(xiàn)實呼喚

通過上述論述可知，福利企業(yè)具有與社會企業(yè)相同的發(fā)展背景，也具有社會企業(yè)的社會性與經(jīng)濟性的雙底線特征，應(yīng)定位為社會企業(yè)。然而，目前學(xué)界與實務(wù)界對于福利企業(yè)定位卻存在兩種背離雙底線的錯誤傾向。一種是把福利企業(yè)定位為公益性的福利機構(gòu)，認為政府應(yīng)該給予其財稅優(yōu)惠并把優(yōu)惠作為福利企業(yè)的生存線 〔6 〕 ，這種觀點忽略了福利企業(yè)的經(jīng)濟性，導(dǎo)致福利企業(yè)產(chǎn)生“等、靠、要”的思想，對政府財稅政策的依賴心理嚴重，一旦優(yōu)惠政策改變致使優(yōu)惠力度減弱，企業(yè)財務(wù)將無以為繼，“溫室的花草”在市場競爭中必然“枯萎”。一種是在對“福利”與“企業(yè)”的權(quán)重分析后，認為福利企業(yè)依然是遵循市場競爭規(guī)則以謀取最大利潤回報的商事企業(yè)，這種觀點導(dǎo)致福利企業(yè)借用“福利”外殼謀取利潤最大化，其所得利潤不是用來優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高技術(shù)含量和產(chǎn)品附加值、提高市場競爭力，而是過度分配給股東，導(dǎo)致其競爭力低下；一旦利潤未達預(yù)期，就把殘疾員工當作包袱拋掉，退出福利企業(yè)。因此，面對理論界與實務(wù)界的這兩種錯誤傾向，以及由此導(dǎo)致的福利企業(yè)生存與發(fā)展的嚴重困境，我們急需用社會企業(yè)的理念與制度重塑福利企業(yè)，讓其回歸社會企業(yè)本源并得以健康發(fā)展。

三、福利企業(yè)如何實現(xiàn)社會企業(yè)定位

筆者以為，基于社會企業(yè)的理論與制度框架，應(yīng)該從倫理、制度與監(jiān)管方面對福利企業(yè)進行重塑。在倫理方面，社會企業(yè)標識是其激勵性外殼，社會企業(yè)家精神是其激勵性硬核；在制度方面，適度財稅優(yōu)惠、社會企業(yè)聯(lián)盟、社會企業(yè)眾籌、資產(chǎn)鎖定、紅利上限與外部監(jiān)管等是其雙底線與社會目標實現(xiàn)的制度保障；在監(jiān)管方面，監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管過程的優(yōu)化，是實現(xiàn)社會企業(yè)定位的監(jiān)管保障。

（一）倫理路徑

1.福利企業(yè)標識應(yīng)成為福利企業(yè)倫理激勵的外殼。國外的社會企業(yè)基本都有獨特的標識。例如：美國低收益有限責任公司（L3C）的名稱中必須包含“低收益”的標識，章程中應(yīng)寫明“其主要實現(xiàn)之社會目的”，公司從成立之初至整個運行過程都需滿足社會目的 〔7 〕；英國社區(qū)利益公司（CIC）設(shè)立時必須提交《社區(qū)利益聲明》，并以此作為標識。福利企業(yè)應(yīng)借鑒L3C和CIC，在組織章程中寫明實現(xiàn)“促進殘疾人就業(yè)”之社會目的，突出標識——在名稱中應(yīng)包含“福利企業(yè)”字樣；在運行過程中應(yīng)持續(xù)滿足設(shè)立時的要求：（1）促進殘疾人就業(yè)目標的實現(xiàn)；（2）收益或財產(chǎn)增值不是福利企業(yè)的主要目的。反之，一旦不再滿足以上要求，將被撤銷福利企業(yè)身份。名稱中的標識為其形式標識，章程中的標識為其實質(zhì)標識。倡導(dǎo)福利企業(yè)的社會企業(yè)功能或社會企業(yè)價值，讓社會大眾、消費者和企業(yè)知曉福利企業(yè)的社會使命，借此提升整個社會認知，扭轉(zhuǎn)公眾對福利企業(yè)以福利之名進行“騙稅”的認識，讓“福利企業(yè)”四個字成為公益的標識。引導(dǎo)消費者進行道德消費，引導(dǎo)企業(yè)交易時把福利企業(yè)的公益性作為考量因素。

2.社會企業(yè)家精神應(yīng)成為福利企業(yè)倫理激勵的硬核。實踐中，一些企業(yè)“或不安置、少安置殘疾職工，虛報殘疾人就業(yè)比例；或讓喪失勞動能力的殘疾人只掛名，不上崗；有些地方甚至給殘疾人多處掛名，多處計算比例，騙取國家的稅收照顧”⑨。究其原因，就是這些企業(yè)家缺乏社會企業(yè)家精神。社會企業(yè)家具有社會企業(yè)家精神，而福利企業(yè)家也應(yīng)有社會企業(yè)家精神。社會企業(yè)家精神緣起于Wilham Drayton的理論，其突破性地把企業(yè)家理論從經(jīng)濟領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域，認為企業(yè)家不應(yīng)只關(guān)注企業(yè)利潤或經(jīng)濟發(fā)展，更應(yīng)關(guān)懷社會發(fā)展，以企業(yè)家精神為依托推動社會走上新的發(fā)展軌跡 〔8 〕1-29；商業(yè)企業(yè)家是著眼于企業(yè)利潤的企業(yè)家，其價值主要體現(xiàn)為經(jīng)濟價值，終極目的就是利潤；社會企業(yè)家是著眼于社會問題的企業(yè)家，其價值主要體現(xiàn)為社會價值而非利潤，即旨在實現(xiàn)社會問題的持續(xù)改進與根本解決，利潤只是其自我維持與發(fā)展的工具；社會企業(yè)家精神是企業(yè)家精神在社會領(lǐng)域之拓展，體現(xiàn)為對服務(wù)社會之機會的識別與追求、對受益者需求與社會價值的深刻理解，以及對服務(wù)人群高度負責之態(tài)度。我們要用社會企業(yè)理念激勵更多具備社會企業(yè)家精神的投資者來創(chuàng)辦福利企業(yè)，保障殘疾人勞動權(quán)益并促進社會和諧。

（二）制度路徑

福利企業(yè)是具有經(jīng)濟性和公益性雙底線的社會企業(yè)，既要保障其經(jīng)濟性使其得以生存并不斷壯大，又要保障其公益性的回歸。為此，應(yīng)借鑒社會企業(yè)制度，在福利企業(yè)公益性回歸與市場化運作之間取得利益平衡。

1.通過制度保障福利企業(yè)的經(jīng)濟性底線。福利企業(yè)不同于一般非營利機構(gòu)，因其具有經(jīng)濟上的自我供給功能。而這種經(jīng)濟上的自我供給功能需要通過適度增加財稅優(yōu)惠、設(shè)立福利企業(yè)聯(lián)盟、建立眾籌融資制度等加以保障。其一，適度增加財稅優(yōu)惠是對福利企業(yè)經(jīng)濟性底線的政策保障。福利企業(yè)以社會公益為目標，承擔超出一般企業(yè)的社會責任，故而造成其市場競爭力下降，應(yīng)給予包括財政稅收在內(nèi)的政府支持?！? 〕具體包括：政府采購、人才引進、創(chuàng)優(yōu)評先等方面對福利企業(yè)優(yōu)先考慮；給予符合條件的福利企業(yè)以社會保險補貼；對于安置比例較高、殘疾職工工資超過最低工資的福利企業(yè)以獎勵；水、電、房產(chǎn)、用地等方面給予一定的稅費減免。但是依據(jù)現(xiàn)行有效規(guī)定，生產(chǎn)銷售屬于消費稅應(yīng)稅產(chǎn)品的民政福利工業(yè)企業(yè)排除在稅收優(yōu)惠政策之外⑩，極大限制了這類福利企業(yè)的發(fā)展，對這類福利企業(yè)而言有失公平，已不適應(yīng)財稅法與中國經(jīng)濟社會發(fā)展需求。此外，由于財稅（2007）92號文件與財稅（2008）151號文件在增值稅退稅征收所得稅方面的規(guī)定矛盾，為了保持政策一致性并減輕福利企業(yè)的負擔，建議不再對退稅收入征收所得稅；取消2007年制定的每人每年退稅3.5萬的限額，根據(jù)各地社會經(jīng)濟發(fā)展的差異性，適度調(diào)整增值稅退稅額，使其“既不過高，也不過低”，既體現(xiàn)公益性，又避免利用福利企業(yè)進行套利。此外，應(yīng)嚴格遵守福利企業(yè)稅收優(yōu)惠規(guī)定，有效實現(xiàn)政策目的11。其二，設(shè)立福利企業(yè)聯(lián)盟以加強對福利企業(yè)經(jīng)濟性底線的團體保障。福利企業(yè)通常是中小企業(yè)，目前多數(shù)處于微利或虧損狀態(tài)，需要尋找新的成長路徑。在美國，公益企業(yè)聯(lián)盟是其社會企業(yè)的最新發(fā)展模式，對社會企業(yè)發(fā)展作用巨大12，借鑒之設(shè)立中國福利企業(yè)聯(lián)盟，不失為一種新的發(fā)展路徑。但民政部門作為福利企業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，不能承擔福利企業(yè)自發(fā)組成的聯(lián)盟的作用 〔10 〕。設(shè)立福利企業(yè)聯(lián)盟，既作為統(tǒng)一的對外宣傳窗口，也作為福利企業(yè)互相幫扶的平臺，福利企業(yè)基于此平臺而優(yōu)先交易——優(yōu)先選擇其他福利企業(yè)產(chǎn)品，福利企業(yè)之間優(yōu)先融資，福利企業(yè)之間互相擔保等。這樣做，既有利于維護福利企業(yè)整體社會公益的目標，也有利于堅守福利企業(yè)的價值取向與核心理念。其三，建立眾籌融資制度是對福利企業(yè)經(jīng)濟性底線的融資保障。誠然，政府可通過“支持福利企業(yè)金融機構(gòu)”和“福利企業(yè)投資稅收減免”等對福利企業(yè)給予融資支持。例如，設(shè)立專門為福利企業(yè)提供金融服務(wù)的中小銀行，服務(wù)對象的社會企業(yè)標識可成為銀行運用金融消費者“道德消費主義”理念吸引民間資本的有利條件。此外，福利企業(yè)與其他社會企業(yè)一樣發(fā)債，但是，由于福利企業(yè)的經(jīng)濟性從屬于社會性，決定著發(fā)債可接受性程度較低。眾籌的發(fā)展為福利企業(yè)的融資帶來新的契機。通過股權(quán)眾籌、債券眾籌與捐贈眾籌，吸引具有社會企業(yè)家精神的企業(yè)家投資福利企業(yè)，以及具有低收益意愿的資金提供方、具有慈善意愿的捐贈者為福利企業(yè)提供資金。由于社會企業(yè)與眾籌均依賴于草根大眾，福利企業(yè)以眾籌方式吸引社會大眾資金具有天然優(yōu)勢，此方面可借鑒美國小額眾籌豁免制度?！?1 〕

2.通過制度保障福利企業(yè)的公益性底線。福利企業(yè)不是一般商事企業(yè)，因其以實現(xiàn)殘疾人集中就業(yè)為社會使命。這條公益性底線的堅守，必須依賴于一些特殊制度的建立。其一，建立資產(chǎn)鎖定制度是對福利企業(yè)公益性底線的資產(chǎn)保障。在福利企業(yè)發(fā)展的同時，必須保障福利企業(yè)的公益性，資產(chǎn)鎖定制度可發(fā)揮此功能。在福利企業(yè)中鎖定資產(chǎn)，防止其以低于真正的市場價值出售資產(chǎn)；唯一可以允許的例外是，資產(chǎn)被轉(zhuǎn)讓到另一個資產(chǎn)被鎖定的福利企業(yè)。福利企業(yè)具有目的的連貫性，一旦設(shè)立將持續(xù)存在，直至解散或轉(zhuǎn)變成另一個福利企業(yè)。如果被解散，由于資產(chǎn)鎖定，所剩余資產(chǎn)將被保留給其他福利企業(yè)而不是分配給投資者。筆者建議把資產(chǎn)鎖定條款納入福利企業(yè)的章程，并規(guī)定：福利企業(yè)資產(chǎn)鎖定于殘疾人公益事業(yè)；避免福利企業(yè)受到非福利企業(yè)成員個人或者組織的控制；并且，資產(chǎn)鎖定作為福利企業(yè)章程的重要內(nèi)容之一，不能從章程中剝離且受制于專門機構(gòu)監(jiān)管。其二，建立紅利上限制度是對福利企業(yè)公益性底線的利潤保障。紅利上限制度是確保其公益性的制度之一。盡管福利企業(yè)投資者可獲得一定回報，但應(yīng)受到紅利限制，以確保福利企業(yè)的主要受益者是殘疾人。筆者建議福利企業(yè)紅利上限包括三層含義：一是每股的紅利上限；二是總紅利上限；三是結(jié)轉(zhuǎn)上限13。必須明確的是，這些上限不應(yīng)該被看作是對福利企業(yè)支付紅利自由裁量權(quán)的限制，也并不意味著投資于福利企業(yè)的人有權(quán)獲得如此多的投資回報率。并且，福利企業(yè)的監(jiān)管者在經(jīng)批準后可以設(shè)置新的紅利上限和總紅利上限14。

（三）監(jiān)管路徑

除了上述倫理激勵與制度保障之外，還要優(yōu)化對福利企業(yè)的外部監(jiān)管，并把其作為實現(xiàn)“社會企業(yè)”定位的監(jiān)管保障。

就監(jiān)管機構(gòu)而言，目前對福利企業(yè)的監(jiān)管以縣級以上民政部門為主，國稅、地稅和殘聯(lián)等部門為輔。民政部門對福利企業(yè)進行定期檢查或抽查，國稅、地稅和殘聯(lián)等對福利企業(yè)進行相關(guān)資格認定、證書變更、年度審核認定等工作。這種多頭監(jiān)管導(dǎo)致的信息不對稱以及協(xié)調(diào)困難問題也是束縛福利企業(yè)發(fā)展的重要原因所在。依據(jù)現(xiàn)代規(guī)制法的規(guī)制機構(gòu)設(shè)置理論，應(yīng)成立專門規(guī)制福利企業(yè)的獨立機構(gòu)。

就監(jiān)管內(nèi)容而言，我們應(yīng)以追求社會使命為第一要務(wù)，從“注重經(jīng)濟性”向“注重社會性”轉(zhuǎn)變，即從“注重產(chǎn)值、銷售收入和利稅”向“注重就業(yè)崗位是否足額、是否真正上崗、福利是否增長和勞動條件是否改善”轉(zhuǎn)變。此外，監(jiān)管機構(gòu)負責人應(yīng)審閱成立福利企業(yè)的申請書，保證福利企業(yè)履行法定義務(wù)，當其偏離社會使命時，立即采取法律手段加以阻止。同時，為有意成立福利企業(yè)的人士提供幫助、指導(dǎo)并推廣福利企業(yè)理念。

就監(jiān)管過程而言，由于很多企業(yè)假借福利企業(yè)之名行騙稅之實均與監(jiān)管部門的監(jiān)管漏洞相關(guān)，故應(yīng)強化對福利企業(yè)設(shè)立前、設(shè)立中、設(shè)立后的全程監(jiān)管，以保障福利企業(yè)“名實相符”。即，福利企業(yè)申報開辦、登記注冊、生產(chǎn)效能、用工情況等全過程都要納入監(jiān)管之下，唯此，方能遏制虛假用工、偷稅漏稅、騙取退稅等行為。

注 釋：

①2006年全國共有福利企業(yè)30199家，2012年底減少至20401家。

②殘疾工“在編”不“在崗”現(xiàn)象嚴重，殘疾人虛假掛名而不實際安排崗位，無殘疾人冒充殘疾人計入殘疾人名冊，此類現(xiàn)象直接導(dǎo)致的后果就是福利企業(yè)的實際殘疾人職工越來越少。以上海市為例，2007年安置殘疾職工人數(shù)46758人，2010年則減少為36559人。實踐中，一些福利企業(yè)通過“故意不取或少取增值稅發(fā)票”以及“故意多記貨物銷售額”的方式致使對方企業(yè)少繳增值稅，從而破壞增值稅鏈條。一些福利企業(yè)享受先征后返稅收優(yōu)惠，卻故意混同“購入貨物”“自產(chǎn)貨物”和“委托加工貨物”，通過騙取退稅、虛開代開發(fā)票等虛假手段形成利益黑鏈，致使福利企業(yè)成為其牟利的金字招牌。

③該法第三十三條規(guī)定，國家對殘疾人福利性企業(yè)事業(yè)組織和城鄉(xiāng)殘疾人個體勞動者，實行稅收減免政策，并在生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)、資金、物資、場地等方面給予扶持。

④該法第十七條規(guī)定，國家對集中使用殘疾人的用人單位依法給予稅收優(yōu)惠，并在生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)、資金、物資、場地使用等方面給予扶持。

⑤1988年民政部《社會福利企業(yè)技術(shù)改造貸款貼息辦法》依然有效，據(jù)此辦法：“利息原則上由受貸企業(yè)負擔月息3.360，高出部分由民政部貼息，但最多貼月息550”。顯而易見，從1988年到2016年，企業(yè)技術(shù)改造所需資金已經(jīng)大幅提升，貸款貼息的額度卻依然沒有變化。這將極大地限制福利企業(yè)的技術(shù)改造。因此，關(guān)于福利企業(yè)的部門規(guī)范性文件需要廢止、修訂或重新擬定。

⑥2007年民政部《福利企業(yè)資格認定辦法》第二條規(guī)定，福利企業(yè)是指依法在工商行政管理機關(guān)登記注冊，安置殘疾人職工占職工總?cè)藬?shù)25%以上，殘疾人職工人數(shù)不少于10人的企業(yè)。

⑦即消費者從簡單關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量，轉(zhuǎn)向關(guān)心企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境、職業(yè)健康和社會責任。消費者通過社會企業(yè)來實現(xiàn)自己價值觀的選擇權(quán)，這標志著狹隘的消費主義文化向道德消費主義文化轉(zhuǎn)變。

⑧社會企業(yè)把社會責任作為其核心目標和使命，一般商業(yè)企業(yè)則把企業(yè)社會責任作為其附加責任。

⑨參見《民政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步加強福利企業(yè)行政監(jiān)督嚴格檢查清理假冒福利企業(yè)的通知》。

⑩依據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于福利企業(yè)、校辦企業(yè)有關(guān)稅收政策問題的通知》，下列項目不得享受對民政福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策：1.民政福利工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)銷售屬于消費稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，一律按規(guī)定征收消費稅。2.民政福利工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)銷售屬于應(yīng)征收消費稅的貨物，不能享受先征后返還增值稅的優(yōu)惠政策。3.民政福利工業(yè)企業(yè)享受先征后返還增值稅的貨物，只限于本企業(yè)生產(chǎn)的貨物。對外購貨物直接銷售和委托外單位加工的貨物不適用先征后返還增值稅的辦法。4.民政福利工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)銷售給外貿(mào)企業(yè)或其他企業(yè)出口的貨物不適用先征后返還增值稅的辦法。5.從事商品批發(fā)、商品零售的民政福利企業(yè)，不得減免增值稅。

11實踐中，一些地方財政與民政部門沒有嚴格遵守福利企業(yè)稅收優(yōu)惠規(guī)定，使福利企業(yè)政策目的落空，此問題早已被國家所發(fā)現(xiàn)并重視。參見《民政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步加強福利企業(yè)行政監(jiān)督嚴格檢查清理假冒福利企業(yè)的通知。

12關(guān)于美國公益企業(yè)及其聯(lián)盟，參見http：//www.bcorporation.net/become-a-b-corp。

13對此，英國社區(qū)利益公司條例可資借鑒，依其規(guī)定，英國社區(qū)利益公司每股的紅利上限不得超過英格蘭銀行基準貸款利率的5%；總紅利上限是可分配利潤的35%；結(jié)轉(zhuǎn)年年末未被使用紅利結(jié)轉(zhuǎn)不超過5年。參見Part 6，Regulations 17 to 20 of the Community Interest Company Regulations 2005。

14英國的社區(qū)利益公司即是如此。參見https：//www.gov.uk/government/publications/cic-regulator-status-role-and-function-of-regulator-of-cics。

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