王天玥　韓旭峰

摘要：最低生活保障制度，是保證居民生活的最后安全網(wǎng)，是社會保障的最后一道防線。救助的方法以從受救濟者所屬的社會類型為標準提供救助，到以受救助者的經(jīng)濟狀況為標準提供救助。文章分析了甘肅省慶陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，對慶陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀進行了具體的闡述，并在此基礎上結合我國的方針政策對慶陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障的推行與發(fā)展進行了展望。

關鍵詞：最低生活保障；城市生活保障；慶陽市

城市居民最低生活保障制度是隨著社會救助體系的不斷發(fā)展出現(xiàn)的，從1993年開始我國的城市居民最低生活保障制度經(jīng)歷了創(chuàng)立試點、推廣普及、規(guī)范提高以及到目前為止的鞏固完善階段，城市居民最低生活保障制度的建立與推行有維護社會穩(wěn)定、保障公民的基本權利、提升國際競爭力的作用與意義，對于西部欠發(fā)達省市來說，這項保障民生的工程意義更加重大。近年來，慶陽市各級黨委、政府高度重視社會救助工作，將城市低保政策落實工作作為重點民生工程，為改善民生、構建和諧社會發(fā)揮了積極作用。

一、甘肅省慶陽市最低生活保障的發(fā)展狀況

甘肅省慶陽市位于甘肅省最東部，陜甘寧三省區(qū)的交匯處，系黃河中下游黃土高原溝壑區(qū)。習稱“隴東”，素有“隴東糧倉”之稱。全市總土地面積27119平方公里，總人口221.12萬（2016年），轄1區(qū)7縣116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來，慶陽市各級黨委、政府高度重視社會救助工作，將城市低保政策落實工作作為重點民生工程， 根據(jù)《國務院城市居民最低生活保障條例》和《甘肅省城市居民最低生活保障辦法》等規(guī)定，結合我市的實際情況，按照政策宣傳多樣化、評審程序規(guī)范化、資金發(fā)放社會化、對象管理動態(tài)化、檔案建設標準化、監(jiān)督檢查多元化的要求，認真貫徹落實城鄉(xiāng)低保制度，建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系，不斷提高社會救助工作的整體水平，為改善民生、維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會發(fā)揮了積極作用。

（一）慶陽市最低生活保障施行分類施保辦法

慶陽市城市低保工作按照國家、省、市規(guī)定的最低生活保障標準，對符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭，在堅持保障其基本生活、國家保障、地方配套、社會救助與勞動自救相結合、動態(tài)管理、應保盡保、屬地管理實行按申請對象家庭分類，并結合月人均實際收入情況全額或差額保障。

1.無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人（三無對象）的城市居民，以及待安置期間的城鎮(zhèn)復退軍人，按低保標準全額保障。

2.對有一定收入的城市居民，家庭月人均收入低于低保標準的給予差額保障。（目前，我市的低保標準為176元/月，并隨著政策逐年調(diào)整。）

（二）慶陽市最低生活保障實施的具體措施

1.健全機構，完善制度。慶陽市政府積極制定了全面加強市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政救助工作機構建設的意見，市、縣（區(qū)）都成立了社會救助工作專門機構，配備了專職工作人員；修訂完善了城市低保實施管理辦法、分類施保辦法、部門聯(lián)動辦法、低收入家庭核查認定辦法、檔案管理辦法、評議公示辦法和定期核查辦法等。

2.形式多樣，廣泛宣傳。慶陽市政府堅持把政策宣傳貫穿于低保工作推行的始終，通過電視、報刊等新聞媒體，將低保工作實施細則和操作規(guī)程、申請審批程序、享受低保條件、訴求渠道等內(nèi)容公諸于眾，讓廣大困難群眾充分掌握法規(guī)政策、了解辦事程序。

3.嚴格程序，規(guī)范操作。在城市居民最低生活保障制度的實施過程中，慶陽市政府、各級部門都始終堅守規(guī)范的程序，嚴格操作。

4.監(jiān)督有力，管理有序。市縣（區(qū)）制定了低保工作責任追究辦法，按照誰調(diào)查誰簽字、誰簽字誰負責的原則，對部分低保對象進行不定期的隨機抽查走訪，對錯保、漏保的實行嚴格責任追究，保障準確率達到了95%以上。

5.?？顚Ｓ茫l(fā)放及時。城市低保制度實施以來，慶陽市在低保資金發(fā)放上，堅持專戶管理、?？顚Ｓ谩⒎忾]運行、社會化發(fā)放的原則，通過“一冊明、一折統(tǒng)”，按月（季）發(fā)放到戶，保證了資金發(fā)放安全、及時、到位。

二、慶陽市最低生活保障存在的困難與問題

在慶陽市政府的號召與引導下，城市居民最低生活保障制度已經(jīng)取得了很大的成績，但是在肯定成績的同時，也應該清醒的認識到，目前慶陽市的城市最低生活保障制度仍然是個主題架構，要做到使它實用、適用、有效，還需要花更大的力氣。慶陽市城市最低生活保障制度在制度設計和實際操作中存在著很多的問題，這些問題可以歸結為以下幾點。

（一）低保政策宣傳有盲區(qū)，群眾思想認識有誤區(qū)

部分低保戶對低保政策了解不夠，只知道自己是低保戶，不了解自己的權利和義務，有的甚至對低保金發(fā)放多少，如何領取都不清楚。由于實行動態(tài)管理，有些調(diào)整后不再享受低保政策的群眾，缺乏對低保條件、退保理由的了解，存在不滿情緒。一些處于低保邊緣的群眾，因不明低保政策，加上低保標準的逐步提高，出現(xiàn)爭著“要低?！钡膯栴}，在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了關系保、人情保、工作保，給基層低保工作開展造成較大壓力。同時，低保制度的福利負效應使一部分有勞動能力的低收入者寧可吃低保也不愿就業(yè)，產(chǎn)生了低保養(yǎng)“懶人”、“富人”吃低保的現(xiàn)象。

（二）低保家庭收入核定難，保障準確率有待提高

由于就業(yè)的多樣性、居民收入的隱蔽性和不穩(wěn)定性，導致家庭的收入情況難以準確核定。如房產(chǎn)、儲蓄、隱性收入和勞務收入等難以合理核定；糧食、經(jīng)濟作物等實物收入難以貨幣化。一、二類保障家庭由于國家政策的硬性規(guī)定，容易核定，但三、四類保障對象屬低保邊緣戶，保障家庭之間經(jīng)濟差距難確定、群眾矛盾難平衡，導致保障準確率下降，整體補助水平不高，出現(xiàn)了輪流保、拼戶保、分戶保等現(xiàn)象，增加了低保工作的壓力和難度。

（三）網(wǎng)絡化建設滯后，部門聯(lián)動配合不到位

目前，慶陽市城鄉(xiāng)低保信息化建設相對滯后，大部分工作依賴手工操作，工作量大，工作效率低。而且由于部門配合不到位，城鄉(xiāng)居民家庭收支核查工作難度較大，救助對象信息資源得不到及時共享，救助部門不能準確獲取低保對象的家庭信息，造成了錯保、漏保等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重影響了救助對象準確率。

（四）財政支出壓力大，地方配套資金落實難

近年來，國家雖加大了低保資金的財政轉移支付力度，但由于社會救助工作任務重，壓力大，自1996年全市實施低保工作以來，低保資金量逐年成倍增加。加之市、縣財政困難，部分縣（區(qū)）雖將低保配套資金列入財政預算，但配套資金不足，無法保障低保工作需要。

（五）低保工作力量薄弱，基層人員業(yè)務素質(zhì)不高

城鄉(xiāng)低保工作重心在基層，涉及的對象量大面廣，但是低保工作力量尤其是基層工作人員編制不足，人員偏少，工作量大，且業(yè)務素質(zhì)不高，入戶調(diào)查、群眾評議等關鍵環(huán)節(jié)工作不到位，出現(xiàn)低保對象底子不清、掌握不準、救助不公、兌現(xiàn)不及時等問題。

三、對慶陽市最低生活保障制度的建議

我國的最低生活保障制度是社會救濟工作走向法制化、規(guī)范化，并向國際慣例靠攏的一個標志。盡管各大城市已基本建立了居民最低生活保障制度，但制度本身還很不完善，存在如上很多問題。以本文為例的慶陽市雖然也已經(jīng)初步建立了低保制度，并取得了較好的效果。但是，這項制度在實施的過程中也遇到了一系列難題。為此，根據(jù)慶陽市最低生活保障制度的發(fā)展狀況就如何完善城市居民最低生活保障制度提出以下幾點建議。

（一）加強宣傳培訓力度，確保思想認識到位

1.強化政策宣傳

進一步加強對城市最低生活保障制度的宣傳工作，采取張貼標語、櫥窗展示、媒體報道、書寫墻體標語等多種形式，利用報刊、電視、網(wǎng)絡等媒體平臺，深入廣泛地開展低保政策宣傳，提高城市低保政策、法規(guī)、制度和審批程序的知曉率，切實增強全民對低保工作的認識，樹立正確的低保觀念，為低保工作健康有序開展營造良好的社會氛圍。

2.加強思想教育

加強全民特別是低保戶的中華傳統(tǒng)美德教育，強化引導，在全社會倡導以“要低保、爭低保為恥，以自食其力、勤勞致富為榮”的高尚風氣，幫助群眾轉變思想道德觀念和樹立正確的利益觀。對有勞動能力的低保對象，在給予物質(zhì)救助的同時，鼓勵和扶持他們通過自身努力脫貧致富，不斷增強自身的“造血”功能，提高低保戶的自救能力，從根本上幫助低保家庭脫貧。應多渠道為低保戶創(chuàng)造就業(yè)機會，加強對低保對象的工作技能培訓，積極為其提供就業(yè)支持。

（二）加大財政支持力度，確保資金到位

1.加大財政支持力度

市、縣兩級財政要進一步加大財政投入，做好城鄉(xiāng)低保資金年度預算安排，按照應承擔的比例優(yōu)先安排低保配套資金，確保低保資金及時、足額發(fā)放。市財政、民政部門要建立城鄉(xiāng)低保專項補助資金管理辦法和績效考核機制，進一步規(guī)范資金管理，提高資金使用率。同時，要加強對低保資金的監(jiān)管，定期組織審計、財政等部門聯(lián)合對低保資金管理使用情況進行審計、督查，確保低保資金運行安全。

2.落實低保工作經(jīng)費

按照市政府有關文件精神，足額列支社會救助工作經(jīng)費。市、縣兩級財政要將低保工作經(jīng)費列入年度預算，并配備必要的工作設施。同時，動員社會力量，把各類社會捐贈的救助基金作為低保制度的有益補充。

（三）加強低保規(guī)范化建設，確保工作落實到位

完善低保對象評定機制，制訂出可行便于實際操作的核實低保申請人家庭收入的標準。完善低保資金發(fā)放機制，建立“直達”發(fā)放模式，財政、民政、金融等部門應加強協(xié)調(diào)合作，將城鄉(xiāng)低保資金準時足額輸入低保對象的家庭帳戶。建立城鄉(xiāng)低保信訪舉報受理制度，設立舉報信箱和投訴電話，對群眾的舉報投訴，及時派員入戶調(diào)查，限期將調(diào)查處理結果反饋給舉報投訴人。完善低保動態(tài)管理機制，堅持做好定期審核工作，采取多種形式，跟蹤檢查，形成最低生活保障對象有進有出、補助水平有升有降的動態(tài)管理機制。

（四）加強民政救助隊伍建設，確保人員到位

1.加強隊伍建設

各級政府應進一步加強社會救助工作力量，對人員編制上給予政策支持，配齊配強專職工作人員?？蓮默F(xiàn)有干部中，為每個片區(qū)抽調(diào)一名民生服務員，采取常年包區(qū)服務的辦法，負責群眾低保初審、檔案的填寫、收集、整理，由民政工作站直接受理，群眾參與評議聽證，從而方便群眾，減輕群眾負擔，提高工作效率和公信力，保證準確性。

2.加強業(yè)務培訓

采取多種形式，加強對城鄉(xiāng)低保工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦民政助理員、社區(qū)（村居）負責人的城鄉(xiāng)低保政策、業(yè)務知識的培訓，提高他們的政策水平、業(yè)務能力和辦事效率，建設一支素質(zhì)高、能力強、業(yè)務精的城鄉(xiāng)低保工作隊伍。

3.搭建信息平臺

借鑒外地經(jīng)驗，成立居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心，負責申請城鄉(xiāng)低保、保障性住房等政府救助的居民家庭收入和財產(chǎn)信息核對工作。建立低保工作與其他專項救助有機結合的困難群眾數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)救助信息化。全面開展電子信息化建設，減少低保紙質(zhì)檔案等繁雜的工作程序和儲存量，節(jié)約行政成本和工作經(jīng)費，逐步實現(xiàn)科學化、規(guī)范化。

（五）強化保障措施，確保各項政策落實到位

1.建立健全低保工作目標考核制

將社會救助工作特別是城鄉(xiāng)低保的內(nèi)容納入各級政府目標考核范圍，細化考核辦法，建立領導管理責任制，層層簽訂目標管理責任書，靠實責任，加強管理，為社會救助工作提供有力的組織和領導保障。

2.嚴格落實低保責任追究制

有效克服低保工作條塊分割，業(yè)務部門約束不力，對工作中出現(xiàn)的瀆職、徇私舞弊、暗箱操作、虛假保障等違規(guī)行為，依照社會救助工作責任追究辦法，嚴格實行責任追究，確保社會救助工作制度公平公開實施、健康規(guī)范運行。

3.嚴格執(zhí)行低保工作部門聯(lián)動管理辦法

按照社會救助工作部門聯(lián)動管理辦法，加強部門協(xié)作，配合做好救助對象信息核查工作，進一步提高保障準確率。民政、財政、審計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等相關職能部門，應立足自身職責，積極發(fā)揮職能作用，共同做好城鄉(xiāng)低保有關工作。

參考文獻：

[1]劉偉能.建立中國城市居民最低生活保障制度的報告”[J].社會工作研究，1995（06）.

[2]唐鈞.中國的城市貧困問題與社會救助制度[J].社會保障制度，人大復印資料，2001（07）.

[3]王治坤.城市居民最低生活保障制度——對長春市建立城市最低生活保障制度的思考”[J].社會保障制度，1998（07）.

[4]朱曉超.城市最低生活保障誰來填平缺口”[J].社會保障制度，人大復印資料，2002（01）.

（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院）