季 燁 ，金雙雙

?

美臺特權(quán)與豁免的提升及其限度

季 燁 ，金雙雙

美臺雙方互派機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的特權(quán)與豁免，是美臺“實(shí)質(zhì)外交”的重要組成部分。以美國《與臺灣關(guān)系法》和臺灣“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”為依據(jù)，雙方互派辦事機(jī)構(gòu)并簽訂“1980年協(xié)定”，對互派辦事機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的特權(quán)與豁免做了詳細(xì)安排。2013年，雙方又重新簽訂該協(xié)定，大大提升特權(quán)與豁免待遇。盡管對比《維也納外交關(guān)系公約》、《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的相關(guān)規(guī)定，美臺“2013年協(xié)定”約定的特權(quán)與豁免待遇與國際標(biāo)準(zhǔn)仍有一定距離，這也是臺灣的現(xiàn)實(shí)地位使然，但這種以單一事件為契機(jī)，逐步推進(jìn)“實(shí)質(zhì)外交”的舉動值得警惕。

美臺關(guān)系；“實(shí)質(zhì)外交”；特權(quán)與豁免

2016年12月2日，蔡英文與當(dāng)選美國總統(tǒng)的特朗普取得通話，成為首位與美國總統(tǒng)直接電聯(lián)的臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。盡管這只是蔡英文當(dāng)局凸顯自身存在、干擾中美關(guān)系大局的“小動作”，但仍然引發(fā)了國際社會的強(qiáng)烈關(guān)注。事實(shí)上，自1971年聯(lián)合國大會通過第2758號決議后，中華人民共和國政府取代“中華民國政府”在聯(lián)合國的合法席位，成為代表中國的唯一合法政府。與此同時，許多曾經(jīng)與“中華民國政府”建交的國家紛紛與之?dāng)嘟?，轉(zhuǎn)而與中華人民共和國政府建交。臺灣當(dāng)局為了在國際上獲得一定的空間，在沒有正式“外交關(guān)系”和官方地位的狀況下，持續(xù)與世界各國進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的往來，與未“斷交”的“邦交國”、已“斷交”的“非邦交國”和國際組織開展一系列“實(shí)質(zhì)外交”活動，逐漸探索出所謂“實(shí)質(zhì)外交”的道路，仍不時出現(xiàn)在國際舞臺上。①鑒于美國對于臺灣問題的特殊關(guān)注和影響，美臺關(guān)系尤其值得警惕。而上述通話便是臺灣當(dāng)局提升所謂臺美“實(shí)質(zhì)外交”的具體表現(xiàn)之一。②

從既有文獻(xiàn)看，法學(xué)界對于美臺關(guān)系的研究多限于從宏觀層面對《與臺灣關(guān)系法》的解讀，尚未有從雙方簽訂的法律文件入手對某一具體制度進(jìn)行深入剖析。事實(shí)上，美國憑借《與臺灣關(guān)系法》與臺灣建立了“實(shí)質(zhì)外交”關(guān)系，尤其是雙方互派機(jī)構(gòu)人員享有的特權(quán)與豁免在2013年“劉姍姍事件”后又有所提升，成為美臺關(guān)系進(jìn)一步靠攏的標(biāo)志。本文將從美臺兩次簽訂“特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”入手，對比前后文本內(nèi)容的變化，并將其與國家之間的特權(quán)與豁免對比，從中解讀美臺“實(shí)質(zhì)外交”關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢。

一、臺灣對外關(guān)系中的特權(quán)與豁免概述

外交關(guān)系是指國家為了實(shí)現(xiàn)其對外政策，通過主管機(jī)關(guān)或官員，用談判、通訊、會議、參加國際組織和締結(jié)條約的方法，進(jìn)行交往所形成的關(guān)系。③而領(lǐng)事關(guān)系是指一國官吏在他國的領(lǐng)土內(nèi)行使領(lǐng)事職務(wù)的事實(shí)形成的兩國間的關(guān)系。④廣義上，領(lǐng)事關(guān)系也包含在外交關(guān)系中，一般情況下兩個國家建立外交關(guān)系后也就意味著建立了領(lǐng)事關(guān)系。一個國家外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的人員是其開展對外關(guān)系的重要紐帶，而這些人員在接受國必須享有一定的優(yōu)待才能順利履行職務(wù)，也就是外交關(guān)系中的特權(quán)與豁免。在國際法領(lǐng)域，只有相互承認(rèn)并建交的國家之間才可能產(chǎn)生外交特權(quán)與豁免。

當(dāng)前，由于世界上絕大多數(shù)國家均承認(rèn)“一個中國”原則，因此，除了與極少數(shù)所謂“邦交國”保持“外交”關(guān)系外，臺灣當(dāng)局更多以“實(shí)質(zhì)外交”的方式與“非邦交國”進(jìn)行接觸。相對于禮儀性外交而言，“實(shí)質(zhì)外交”是有具體內(nèi)容，可產(chǎn)生實(shí)際效果，能夠增進(jìn)實(shí)質(zhì)關(guān)系的一系列策略和活動，是在沒有正式“外交關(guān)系”和相應(yīng)地位的前提下，以形式上的民間性、非官方形式開展相應(yīng)的“外交活動”，也是臺灣在國際社會中求“生存”的主要模式。⑤目前臺灣與世界上79個國家保持著非正式“外交關(guān)系”，并在這些國家設(shè)立“駐外機(jī)構(gòu)臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處”（以下簡稱“代表處”）或“臺北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”（以下簡稱“辦事處”）。根據(jù)臺灣在2012年制定的“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”第5條，⑥在臺灣內(nèi)部“代表處”與大使館在地位上相同，“辦事處”與領(lǐng)事館地位一致。根據(jù)同法第6條，⑦其館長都由“外交部”統(tǒng)一任命。由此可見，“代表處”與“辦事處”已經(jīng)超出所謂的“經(jīng)濟(jì)文化”功能，實(shí)質(zhì)上擔(dān)任“大使館”、“領(lǐng)事館”的職務(wù)，在臺灣對外關(guān)系中扮演重要的角色。

由于臺灣不是也無法成為《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的締約方，臺灣在與其所謂“邦交國”安排互派機(jī)構(gòu)的特權(quán)與豁免時，往往通過簽訂雙邊協(xié)定，約定雙方愿意按照《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的規(guī)定給予“大使館”、“領(lǐng)事館”相同的特權(quán)與豁免。比如，臺灣于1968年與巴拉圭簽訂的“中華民國與巴拉圭共和國友好條約”，與多米尼克在1995年簽訂的“中華民國與多米尼克友好條約”，同在條約第3條對特權(quán)與豁免做了相同的規(guī)定，即締約雙方有相互派遣正式外交代表之權(quán)，此項(xiàng)代表在所駐國應(yīng)享受國際法通常承認(rèn)之一切權(quán)利、優(yōu)例及豁免。至于與“非邦交國”之間的特權(quán)與豁免，臺灣則以制定內(nèi)部規(guī)定的形式展開。例如，1982年臺灣制定了“駐華外國機(jī)構(gòu)及其人員特權(quán)暨豁免條例”并于1997年做了修正，此條例是臺灣在退出《維也納外交關(guān)系公約》后，單方面承諾“非邦交國”的外國代表在臺灣可享有相應(yīng)的特權(quán)與豁免。

二、美臺“斷交”后特權(quán)與豁免的延續(xù)

雖然目前仍有許多國家與臺灣保持“實(shí)質(zhì)關(guān)系”，但只有美國采用制定專法的方式調(diào)整雙方之間各方面的關(guān)系。1979年1月1日，美國政府與中華人民共和國政府建交，與所謂“中華民國政府”斷交，但這并沒有完全切斷美臺之間的“官方”聯(lián)系。美國隨即制定了《與臺灣關(guān)系法》，意圖以國內(nèi)法的形式“掩耳盜鈴”地將國際法上的承認(rèn)、設(shè)定特權(quán)與豁免等問題轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法調(diào)整的范疇?！杜c臺灣關(guān)系法》代替了此前的《美臺共同防御條約》，美國得以繼續(xù)保持與臺灣的特殊關(guān)系，該法第4條明確表達(dá)仍將臺灣視為“國家實(shí)體”（national entity），⑧在美國國內(nèi)保持與“斷交”前相同的待遇，并且承諾提供防御性武器，以保持臺灣對抗大陸的軍事實(shí)力。⑨

盡管《與臺灣關(guān)系法》正式簽署于1979年4月10日，但該法追溯自1979年1月1日生效，使美臺“官方關(guān)系”得以保持連續(xù)性。該法第6條⑩和第10條11明確授予雙方互派機(jī)構(gòu)的權(quán)利，《與臺灣關(guān)系法》和臺灣當(dāng)時的“外交部駐外代表組織規(guī)程”共同構(gòu)成美臺互派機(jī)構(gòu)的法律基礎(chǔ)。美國在1979年設(shè)立非盈利民間機(jī)構(gòu)——美國在臺協(xié)會，并在臺灣設(shè)立“辦事處”，代替“斷交”前美國在臺“大使館”的職務(wù)。臺灣在同一年設(shè)立北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會，作為美國在臺協(xié)會的相對機(jī)構(gòu)，并在美國設(shè)立“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會駐美國辦事處”，沿襲“斷交”前“中華民國”駐美“大使館”，1994年該“辦事處”正式改名為“駐美國臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處”。

美臺之間的特權(quán)與豁免有其特殊性，1980年美國在臺協(xié)會與“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會”就兩個機(jī)構(gòu)及其人員的特權(quán)與豁免簽署了“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會與美國在臺協(xié)會特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”（以下簡稱“1980年協(xié)定”），這是臺灣與“非邦交國”簽署的唯一一份有關(guān)特權(quán)與豁免的協(xié)定，一改臺灣以往與“非邦交國”安排特權(quán)與豁免的實(shí)踐，可見美臺關(guān)系的緊密和雙方對特權(quán)與豁免的重視。美臺關(guān)系是臺灣對外關(guān)系的首要考量，為了強(qiáng)化美臺關(guān)系，臺灣派駐美國的政府官員人數(shù)及館處數(shù)量遠(yuǎn)超其他國家。因此，美臺特權(quán)與豁免協(xié)定對臺灣來說影響既深且廣。12

“1980年協(xié)定”的簽訂依據(jù)是《與臺灣關(guān)系法》的第10條第3款，該條款規(guī)定：根據(jù)臺灣給予美國在臺協(xié)會及其適當(dāng)人員的特權(quán)與豁免權(quán)，總統(tǒng)已獲授權(quán)給予臺灣機(jī)構(gòu)及其適當(dāng)人員有效履行其功能所需的此種特權(quán)與豁免權(quán)（要視適當(dāng)?shù)那闆r及義務(wù)而定）。雙方基于互惠原則給予對方機(jī)構(gòu)及其人員相應(yīng)的特權(quán)與豁免。

“1980年協(xié)定”全文共8條，對美臺互派機(jī)構(gòu)及其人員的特權(quán)與豁免規(guī)定較簡單13。全文未明確定義主體，均用“對等組織”代稱美國在臺協(xié)會和“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會”，機(jī)構(gòu)的人員統(tǒng)一稱為雇員。根據(jù)“1980年協(xié)定”第1條的規(guī)定，協(xié)定主體應(yīng)包括主要“辦事處”（即美國在臺協(xié)會在臺辦事處，“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會華盛頓代表處”和各“辦事處”），“主要辦事處”人員（包括“代表處”代表、“辦事處”處長、行政和技術(shù)人員），與其構(gòu)成同一戶口的非駐在國國民或永久居民家屬。14“主要辦事處”人員的特權(quán)與豁免是“1980年協(xié)定”的重要內(nèi)容。

“1980年協(xié)定”只在第5條中明確列舉“主要辦事處”人員享有的特權(quán)與豁免，內(nèi)容為：報酬免稅；免交保險、社會安全等給付；免除中央或地方消費(fèi)稅、汽油、柴油和潤滑油稅；關(guān)稅及出入境上享受與在美國政府間國際組織相同的待遇；職務(wù)范圍內(nèi)的的刑事、民事及行政管轄豁免。第2條提到，雙方應(yīng)盡一切適當(dāng)?shù)目赡鼙Ｗo(hù)另一對等組織的人員，以便利此組織的正常運(yùn)作。這一規(guī)定非常原則，沒有具體規(guī)定保護(hù)的內(nèi)容為何，可見“1980年協(xié)定”尚未重視對相關(guān)人員的人身保護(hù)。15

就國際法而言，特權(quán)與豁免很難區(qū)分，可以說特權(quán)是指派遣國的駐外機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員所享有的超越接受國賦予法人或自然人的權(quán)益，體現(xiàn)為免除在接受國履行納稅、繳費(fèi)義務(wù)。而豁免則是享有免除當(dāng)?shù)胤蓷l款的待遇，最顯著的是免除接受國的司法管轄。16目前設(shè)定特權(quán)與豁免的依據(jù)通說為“職務(wù)需要說”，也是《維也納外交關(guān)系公約》采納的價值標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橥饨蝗藛T要想有效的履行職務(wù)，必須在合理的范圍內(nèi)不受當(dāng)?shù)胤筛蓴_，自由地代表本國。17其中，刑事管轄豁免非常重要，為國際習(xí)慣法所確立，并由國際條約明確規(guī)定，是國際強(qiáng)行法的一部分，已成為一般法律原則。18而“1980年協(xié)定”在“主要辦事處”人員的刑事管轄豁免上要求限于職務(wù)范圍內(nèi)的行為，嚴(yán)格限制行使司法管轄豁免的條件。然而，協(xié)定未明確職務(wù)范圍如何界定，這使得對“職務(wù)范圍”的解釋成為能否行使豁免權(quán)的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。

“1980年協(xié)定”規(guī)定的特權(quán)與豁免范圍小，主體單一，內(nèi)容簡單。重點(diǎn)涉及“主要辦事處”人員在稅收、給付等行政事項(xiàng)上的特權(quán)與豁免，對于人身保護(hù)這樣重要的特權(quán)卻無詳細(xì)規(guī)定。在司法管轄豁免上限制較大，均要求在職權(quán)范圍內(nèi)，限制了對“主要辦事處”人員的保護(hù)。

三、美臺“斷交”后特權(quán)與豁免的提升

盡管存在上述缺陷，但在“1980年協(xié)定”誕生后的三十多年里，雙方在執(zhí)行協(xié)定方面并無障礙，直至2011年“劉姍姍事件”爆發(fā)，才讓雙方意識到有必要修訂并完善協(xié)定的上述不足之處。

2011年11月11日，“臺灣駐美國堪薩斯辦事處”處長劉姍姍遭聯(lián)邦調(diào)查局以“外籍勞工契約詐欺罪”逮捕。依檢方指控，劉姍姍強(qiáng)迫其菲籍家庭幫傭超時工作，僅給付工作合約上三分之一的薪資，禁止其自由外出，且裝置閉路電視監(jiān)視菲傭。檢方隨即起訴劉姍姍并移送出庭，法官當(dāng)庭諭令還押。該事件傳出，臺灣輿論嘩然。根據(jù)1980年12月修正的“外交部駐外代表組織規(guī)程”第4條，19“辦事處”在臺灣被自認(rèn)為是“領(lǐng)事館”，派出人員由“外交部”直接任命，因此劉姍姍的職務(wù)相當(dāng)于“領(lǐng)事”。據(jù)此，臺灣“外交部”第一時間就此向美方表達(dá)“嚴(yán)正抗議”，強(qiáng)調(diào)此舉違反雙方簽訂之“1980年協(xié)定”，要求立即無條件釋放劉姍姍，20但這一要求并未被美方接受。本事件最終以劉姍姍向法院“協(xié)商認(rèn)罪”才告一段落。

根據(jù)“1980年協(xié)定”，“辦事處”處長只享有職務(wù)范圍內(nèi)的刑事管轄豁免，劉姍姍的行為是否屬于職務(wù)行為需要判定其行為的性質(zhì)，顯然美國政府不認(rèn)為其行為是在履行職務(wù)。21“劉姍姍事件”引發(fā)臺灣對“1980年協(xié)定”的反思，經(jīng)過協(xié)商美臺雙方于2013年重新簽訂“駐美國臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處與美國在臺協(xié)會特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”（以下簡稱“2013年協(xié)定”）。22

“2013年協(xié)定”全文12條，該協(xié)定的主要修訂在于：一方面，“2013年協(xié)定”細(xì)化了主體范圍：協(xié)定第1條對“代表處”和“辦事處”的特權(quán)與豁免分別規(guī)定，明確主體范圍包括“主要辦事處”（“代表處”）23、“主要辦事處”派任職員（館長、行政及技術(shù)人員）、與“主要辦事處”派任方職員構(gòu)成同一戶口的非駐在國國民或永久居民家屬，“分支辦事處”（“辦事處”）24、“分支辦事處”派任職員25（館長、行政及技術(shù)人員）、與“分支辦事處”派任職員構(gòu)成同一戶口的非駐在國國民或永久居民家屬。另一方面，“2013年協(xié)定”提升了“代表處”相關(guān)人員及家屬、“辦事處”相關(guān)人員享有的特權(quán)與豁免：協(xié)定第7條、第8條規(guī)定“代表處”相關(guān)人員享有完全的刑事管轄豁免、職權(quán)范圍內(nèi)的民事及行政豁免；不受逮捕或拘禁；人身自由或尊嚴(yán)不受侵犯；無作證義務(wù)；私人住所不得侵犯；文件、信件及財(cái)產(chǎn)在刑事管轄案件、職務(wù)范圍內(nèi)的民事及行政管轄案件中不受侵犯。與其構(gòu)成同一戶口的非駐在國國民或永久居民家屬享有與“代表處”相關(guān)人員相同的刑事管轄豁免且不受逮捕或拘禁。“辦事處”館長及一名指定的副館長在犯最輕本刑一年以下有期徒刑的罪行時享有刑事管轄豁免、職權(quán)范圍內(nèi)的民事及行政豁免，一般職員只在職權(quán)范圍內(nèi)享受司法管轄豁免；人身、自由或尊嚴(yán)不受侵犯；職務(wù)范圍內(nèi)無作證義務(wù)；有權(quán)拒絕以專家身份作證且不得強(qiáng)制其作證。顯然，“劉姍姍事件”后，美臺雙方均有意更全面地保障雙方互派人員的特權(quán)與豁免待遇。

通過對兩份協(xié)定的對比可見，“2013年協(xié)定”相比“1980年協(xié)定”在主體、“代表處”相關(guān)人員、“辦事處”相關(guān)人員的特權(quán)與豁免等內(nèi)容上更豐富，體現(xiàn)在以下方面：第一，“2013年協(xié)定”改變主要人員的稱謂，從“雇員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭扇温殕T”，進(jìn)一步肯定互派人員的官方性質(zhì)。并增加享有特權(quán)與豁免的主體，將“辦事處”相關(guān)人員及其家屬從主要人員中單列，明顯加強(qiáng)對其的保護(hù)；第二，“2013年協(xié)定”新增“代表處”相關(guān)人員在文件、信件及財(cái)產(chǎn)于刑事管轄案件、職務(wù)范圍內(nèi)的民事及行政管轄案件中不受侵犯，住所不受侵犯，完全免除作證的義務(wù)等方面的特權(quán)，保護(hù)范圍更廣；第三，“2013年協(xié)定”中“代表處”相關(guān)人員的刑事管轄豁免提升為一般性豁免，即非執(zhí)行職務(wù)時也享有完全的刑事管轄豁免，相比“1980年協(xié)定”要求“職務(wù)范圍內(nèi)”，進(jìn)一步完善人身的保護(hù)；第四，與“1980年協(xié)定”只原則性的要求雙方需盡可能提供保護(hù)相比，“2013年協(xié)定”明確指出“代表處”相關(guān)人員不受逮捕或拘禁，人身、自由或尊嚴(yán)不受侵犯。將人身不可侵犯這一歷史最悠久的外交豁免權(quán)列入其中，足見美臺雙方在簽訂“2013年協(xié)定”時有意加強(qiáng)對互派機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的重視。

兩份“協(xié)定”對“辦事處”相關(guān)人員特權(quán)與豁免的規(guī)定主要有以下變化：第一，“2013年協(xié)定”中“辦事處”相關(guān)人員可在執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)免作證義務(wù)，且可拒絕作為專家作證，任何人不得強(qiáng)制其作證，在作證義務(wù)上享有一定的豁免，而“1980年協(xié)定”對此無任何規(guī)定；第二，“2013年協(xié)定”規(guī)定“辦事處”館長和一名指定的副館長犯最輕本刑一年以下的罪行時享有完全的刑事管轄豁免，意味著法定刑一年以下的犯罪均可豁免，相比“1980年協(xié)定”在刑事管轄豁免上不再限定于執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)，在一定程度上賦予“辦事處”相關(guān)人員完全的刑事管轄豁免權(quán)；第三，“2013年協(xié)定”明確“辦事處”相關(guān)人員人身、自由或尊嚴(yán)不受侵犯，這一規(guī)定將對其的人身保護(hù)提升至“代表處”相關(guān)人員的水平。

“1980年協(xié)定”制定時美臺關(guān)系進(jìn)入特殊時期，雙方已斷絕正式外交關(guān)系，自然不能以國際法作為規(guī)范雙方特權(quán)與豁免的依據(jù)，而是以立法授權(quán)方式給予雙方機(jī)構(gòu)互派人員特權(quán)與豁免，26保證相對機(jī)構(gòu)雇員順利開展工作，從側(cè)面反應(yīng)出雙方關(guān)切其關(guān)系的延續(xù)。而“劉姍姍事件”后，臺灣意識到必須加強(qiáng)對駐外機(jī)構(gòu)及人員的保護(hù)，美國對其需求也積極回應(yīng)。在進(jìn)一步提升“代表處”相關(guān)人員的特權(quán)與豁免時，還突出對“辦事處”相關(guān)人員的保護(hù)，盡管在實(shí)務(wù)中美臺雙方可能會基于互信做出相關(guān)安排，但是在“2013年協(xié)定”之前無明確的規(guī)定。因而“2013年協(xié)定”的修訂勢在必行，該協(xié)定進(jìn)一步增進(jìn)美臺之間的“實(shí)質(zhì)外交關(guān)系”，也間接增強(qiáng)了臺灣在國際上的獨(dú)立性。

四、對美臺特權(quán)與豁免的評價

美臺關(guān)系是臺灣所謂“實(shí)質(zhì)外交”中非常重要的一部分，雙方新簽的“2013年協(xié)定”對互派機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的特權(quán)與豁免，不管是主體還是內(nèi)容都有了更全面的規(guī)定，也預(yù)示著美臺關(guān)系的實(shí)質(zhì)增進(jìn)。

主權(quán)國家之間的外交關(guān)系主要通過簽訂于1961年的《維也納外交關(guān)系公約》調(diào)整，其中涉及特權(quán)與豁免的條款約占條約一半（21/51）。作為國與國之間大使層級安排特權(quán)與豁免的公約，《維也納外交關(guān)系公約》給予外交代表非常全面的保護(hù)。美臺“2013年協(xié)定”在某些方面已達(dá)到與公約相同的保護(hù)程度，如“外交人員”都享有完全的刑事管轄豁免，均完全免除作證義務(wù)，27都享有人身不可侵犯、免除捐稅方面的特權(quán)，兩者均給予“外交人員”家屬完全的刑事管轄豁免。

與該公約相對比，“2013年協(xié)定”仍存在以下區(qū)隔：首先，《維也納外交關(guān)系公約》保護(hù)的主體范圍更廣，包括使館人員的私人仆役，而“2013年協(xié)定”的主體范圍僅及于“代表處”館長、行政人員和技術(shù)人員，對主要人員的保護(hù)尚處于初級階段，主體范圍不可能再擴(kuò)展；其次，《維也納外交關(guān)系公約》在文書及信件不得侵犯，免除關(guān)稅和查驗(yàn)，民事及行政管轄豁免上無執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)的限制，大使享有最高層級的特權(quán)與豁免。而美臺“2013年協(xié)定”對這些權(quán)利的行使均要求于職務(wù)范圍內(nèi)，對權(quán)利的行使限制較大。

在領(lǐng)事人員的特權(quán)與豁免上，簽訂于1963年的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》是目前國家之間安排領(lǐng)事人員特權(quán)與豁免的主要國際法依據(jù)?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》與“2013年協(xié)定”在“領(lǐng)事人員”的特權(quán)與豁免上有相同的部分：均重視對“領(lǐng)事人員”的人身保護(hù)，都規(guī)定“領(lǐng)事人員”享有人身自由和人身尊嚴(yán)，都要求在執(zhí)行職務(wù)時才享有民事或行政管轄豁免、免除作證義務(wù)。

但兩者的不同點(diǎn)更為突出：首先，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》中享有特權(quán)與豁免的主體與《維也納外交關(guān)系公約》相同，包括領(lǐng)事人員的私人仆役，“2013年協(xié)定”對這類主體無涉及；其次，公約規(guī)定領(lǐng)事完全免除關(guān)稅，過海關(guān)時免受查驗(yàn)，不受職務(wù)范圍的限制，而“2013年協(xié)定”的免除有一定限制；最后，公約規(guī)定領(lǐng)事官員享有執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)時的刑事管轄豁免28，而“2013年協(xié)定”在一定條件下承認(rèn)“領(lǐng)事人員”享有完全的刑事管轄豁免，這是“2013年協(xié)定”唯一優(yōu)于公約的規(guī)定。

作為調(diào)整國與國之間特權(quán)與豁免的公約，《維也納外交關(guān)系公約》、《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》不論是對主體設(shè)定還是權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定都非常全面，美臺“2013年協(xié)定”無法與之相比。由于臺灣在國際上尷尬的地位，使其迫切地要修改“1980年協(xié)定”提高對其駐美人員的保護(hù)。但是，囿于臺灣非國家行為體的身份，美國在與臺灣安排雙方特權(quán)與豁免時無法完全沿襲《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，只能在一定限度范圍內(nèi)提升對相關(guān)人員的保護(hù)，與公約的規(guī)定有一定的差距。美國在堅(jiān)持“一個中國”政策的前提下，也不會視臺灣的現(xiàn)實(shí)地位于不顧而與其訂立與公約相同的特權(quán)與豁免規(guī)定。然而，從對比中仍可以看到，“2013年協(xié)定”在某些方面與《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定完全一致，互派機(jī)構(gòu)相關(guān)人員享有的特權(quán)與豁免已經(jīng)接近甚至在“領(lǐng)事關(guān)系”方面超越了國與國之間的安排，特別體現(xiàn)為“領(lǐng)事人員”的刑事管轄豁免，美臺在特權(quán)與豁免上的“國與國”關(guān)系已經(jīng)形成。在具體實(shí)踐中，美國將臺灣視為“國家實(shí)體”（national entity）的事實(shí)難以掩蓋，美臺關(guān)系的復(fù)雜性和隱秘性使得臺灣“獨(dú)立性”增強(qiáng)。

五、結(jié)語

臺灣不斷開展對外活動，有其必要性。臺灣必須在不斷發(fā)展的國際社會中爭取自己的生存空間。在全球化大背景下，被邊緣化的臺灣難以進(jìn)一步發(fā)展。如果臺灣不能融入世界的前進(jìn)大潮勢必會落后，臺灣及其民眾希望在國際舞臺上有一席之地，特別是醫(yī)療、衛(wèi)生等基本人權(quán)事項(xiàng)，一直以來都是臺灣民眾的關(guān)注點(diǎn)，大陸亦希望在這些問題上做出合情合理的安排，回應(yīng)臺灣同胞的合理訴求。29臺灣在不斷拓展對外活動的過程中，派出機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員需要一定的特權(quán)與豁免來保證其人身安全，保障順利開展工作，也屬于合理的要求范圍。

但是，如果臺灣當(dāng)局想通過與其他國家發(fā)展“實(shí)質(zhì)關(guān)系”獲取他國的“實(shí)質(zhì)承認(rèn)”，以此彰顯“國際地位”，會將問題復(fù)雜化。臺灣作為非國家行為體，并不享有獨(dú)立的主權(quán)，也沒有獨(dú)立開展外交活動的理論基礎(chǔ)。但事實(shí)上，臺灣通過設(shè)立各種駐外機(jī)構(gòu)與許多國家建立了實(shí)質(zhì)上的“外交和領(lǐng)事關(guān)系”，并由此引發(fā)兩岸之間的諸多矛盾沖突點(diǎn)。實(shí)踐已經(jīng)證明，臺灣的國際空間問題，不能違背一個中國原則，雙方都必須認(rèn)識到，只有在“九二共識”的基礎(chǔ)上，臺灣的國際空間問題才能從無解變成有解。30如何平衡臺灣民眾參與國際活動的需求和臺灣當(dāng)局推進(jìn)“實(shí)質(zhì)外交”的矛盾，是大陸在臺灣國際空間問題上需要關(guān)注的重點(diǎn)。

（責(zé)任編輯：劉 冰）

D927.58

A

1674-8557（2017）04-0039-07

2017-12-06

本文系2016年度國家社科基金一般項(xiàng)目“臺灣對外簽訂協(xié)定的法律問題研究”（項(xiàng)目編號：16BFX186）的階段性研究成果。

季燁（1983-），男，江蘇鹽城人，廈門大學(xué)臺灣研究院副教授，法律研究所所長兼院長助理。金雙雙（1992-），女，浙江嘉興人，廈門大學(xué)臺灣研究院法律研究所碩士研究生。

①范希周：《現(xiàn)階段臺灣對外政策的基本特征及其發(fā)展趨勢》，載《臺灣研究集刊》1989年第2期，第1~9頁。

②張華：《蔡英文與特朗普通話，最大受害者是臺灣》，http://opinion.china.com.cn/opinion_74_154674.html，下載日期：2017年11月10日。

③王鐵崖著：《國際法》，法律出版社1995年版，第360頁。

④周鯁生著：《國際法（下冊）》，商務(wù)印書局1976年版，第570～571頁。

⑤劉峰：《臺灣的“實(shí)質(zhì)外交”》載《臺灣研究集刊》1986年第3期，第38頁。

⑥參見臺灣“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”第5條：駐外機(jī)構(gòu)館長、副館長之職稱、官等職等及員額如下：一、大使館、代表處置大使一人，特任或簡任第十三職等至第十四職等；公使一人至三人，職務(wù)列簡任第十二職等至第十三職等。二、代表團(tuán)置常任代表一人，特任或簡任第十三職等至第十四職等；副常任代表一人至三人，職務(wù)列簡任第十二職等至第十三職等。三、總領(lǐng)事館、辦事處置總領(lǐng)事一人，職務(wù)列簡任第十二職等；副總領(lǐng)事一人或二人，職務(wù)列簡任第十職等至第十一職等。

⑦參見臺灣“駐外機(jī)構(gòu)組織通則”第6條：駐外機(jī)構(gòu)館長、副館長之職務(wù)范圍及其指揮監(jiān)督權(quán)責(zé)如下：一、大使館、代表處館長承外交部之命，辦理我國與轄區(qū)內(nèi)國家間之外交業(yè)務(wù)及外交部指定之其他業(yè)務(wù)；副館長襄助館長處理館務(wù)。二、總領(lǐng)事館、領(lǐng)事館、辦事處館長承外交部之命，辦理我國與轄區(qū)內(nèi)國家或地區(qū)間之外交業(yè)務(wù)及外交部指定之其他業(yè)務(wù)，并受我國在駐在國所設(shè)大使館、代表處館長之指揮監(jiān)督；副館長襄助館長處理館務(wù)。

⑧參見《與臺灣關(guān)系法》第4條：美國法律中提及的外國、外國政府或類似實(shí)體，也包含臺灣地區(qū)，這些法律也適用于臺灣地區(qū)。

⑨羅國強(qiáng)：《美國<與臺灣關(guān)系法>的立法特點(diǎn)與法律實(shí)效》，載《太平洋學(xué)報》2015年第10期，第18～26頁。

⑩參見《與臺灣關(guān)系法》第6條：美國在臺灣設(shè)立非盈利法人——美國在臺協(xié)會，保持美國政府與臺灣當(dāng)局的關(guān)系。

11參見《與臺灣關(guān)系法》第10條：臺灣也應(yīng)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)與美國保持聯(lián)系；并指出根據(jù)臺灣給予美國在臺協(xié)會及適當(dāng)人員的特權(quán)與豁免，也相應(yīng)的給予臺灣機(jī)構(gòu)及其人員特權(quán)與豁免。

12 祝立宏：《駐美國臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處（TECRO）與美國在臺協(xié)會（AIT）特權(quán)與豁免之研究》，臺灣政治大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第3頁。

13參見“北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會與美國在臺協(xié)會特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”全文。

14參見“美國在臺協(xié)會與北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會間特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”第1條：北美事務(wù)協(xié)調(diào)委員會得于華盛頓特區(qū)之城區(qū)設(shè)立辦公處所與在美利堅(jiān)合眾國內(nèi)八個城市與“對等組織”所同意之其余都去建立分之處所。美國在臺協(xié)會得在臺北設(shè)立辦公處所與高雄設(shè)立分之處所。

15祝立宏：《駐美國臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處（TECRO）與美國在臺協(xié)會（AIT）特權(quán)與豁免之研究》，臺灣政治大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第70～71頁。

16黃德明：《現(xiàn)代國際法特權(quán)與豁免制度理論依據(jù)的比較研究》，載《武大國際法評論》2003年第5期，第65～89頁。

17王鐵崖著：《國際法》，法律出版社1995年版，第370頁。

18王虎華：《論外交官的刑事管轄豁免及其國際法處治》，載《法學(xué)》2010年第9期，第47～57頁。

19參見臺灣地區(qū)“外交部駐外代表機(jī)構(gòu)組織規(guī)程”第4條：駐外代表機(jī)構(gòu)依其任務(wù)性質(zhì)及業(yè)務(wù)區(qū)域，分為代表處及辦事處兩類。凡以一國為業(yè)務(wù)區(qū)域者，設(shè)代表處，其地位相當(dāng)于大使館；以一國中之某一地區(qū)為業(yè)務(wù)區(qū)域者，設(shè)辦事處，其地位相當(dāng)于總領(lǐng)事館或領(lǐng)事館。

20臺灣地區(qū)“外交部”：劉姍姍案尋求“外交”解決，http://www.epochtimes.com/b5/11/11/12/n3428814.htm，下載日期：2017年4月20日。

21葉錦鴻：《從國際法的角度論“劉姍姍事件”一案》，載《月旦法學(xué)教室》2012年第113期，第39～41頁。

22參見“駐美國臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處與美國在臺協(xié)會特權(quán)、免稅暨豁免協(xié)定”全文。

23“主要辦事處”即“美國在臺協(xié)會臺北辦事處”和“駐美國臺北經(jīng)濟(jì)文化代表處”，相當(dāng)于雙方互設(shè)的“大使館”，下文中用“代表處”表示。

24“分支辦事處”即為美國在臺協(xié)會高雄分處和十二個“駐美國地方臺北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”，相當(dāng)于雙方互設(shè)的“領(lǐng)事館”，下文用“辦事處”表示。

25下文用“相關(guān)人員”表示“主要辦事處”派任職員和“分支辦事處”派任職員。

26高啟中：《臺灣駐美人員管轄豁免問題——以劉姍姍涉嫌虐傭案為例》，載《月旦法學(xué)雜志》2013年第213期，第160～176頁。

27 [英]勞特派特修訂：《奧本海國際法》（第八版上卷 平時法 第二分冊），王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，商務(wù)印書館1971年版，第246、255頁。

28王鐵崖著：《國際法》，法律出版社1995年版，第395～396頁。

29饒戈平：《對臺灣國際空間問題的思考》，載《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第5期，第134～138頁。

30修春萍：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展與臺灣“國際活動空間”問題》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2011年第1期，第55～58頁。