[日]淺野直人 林中舉（譯）

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氣候變化相關(guān)法的十年沿革與展望

[日]淺野直人 林中舉（譯）

充分認(rèn)識到了環(huán)境問題的嚴(yán)峻性，日本自2006-2016年間確立了環(huán)境立國戰(zhàn)略，立足于本國實際情況并謀求國際合作，在此基礎(chǔ)上陸續(xù)制定、修改、廢止了一系列相關(guān)法律法規(guī)。日本環(huán)境部門積極推動各項法規(guī)政策的實施，及時總結(jié)其實施情況并據(jù)此對相關(guān)法律政策作出調(diào)整，在環(huán)境治理及環(huán)境問題的改善、解決方面取得了長足進(jìn)展。2016年，立足于環(huán)境問題的現(xiàn)實，日本環(huán)境審議會進(jìn)而提出了2017年到2030年乃至于2050年的環(huán)境法律政策的設(shè)想。

全球變暖；環(huán)境立國；國際合作；環(huán)境相關(guān)法

一、環(huán)境政策的方針與《京都議定書》、《巴黎協(xié)定》

基于2006年《環(huán)境基本法》而制定的“第三次環(huán)境基本計劃”將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的偕同發(fā)展作為構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展社會的必要條件。2007年的“環(huán)境立國戰(zhàn)略”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，為了可持續(xù)發(fā)展社會的實現(xiàn)，必須創(chuàng)建低碳、循環(huán)和生物共生這三個要素兼?zhèn)涞纳鐣＿@是今日日本環(huán)境基本政策的基本思路，2012年的“第四次環(huán)境基本計劃” 原原本本地繼承了這一想法。2014年，日本中央環(huán)境審議會提議有必要在確認(rèn)該思路的同時進(jìn)一步推進(jìn)各政策的整合。據(jù)此，從下一年度開始討論的第五次環(huán)境基本計劃應(yīng)該繼該提議，切實地納入2015年9月聯(lián)合國大會所采納的SDG’s目標(biāo)，并謀求落實實施2015年《巴黎協(xié)定》的宗旨。

回顧近十年間的應(yīng)對環(huán)境變化相關(guān)法律的動向，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》基礎(chǔ)上制定的《京都議定書》的第一承諾期于2008年發(fā)足，推動下文中所述的“京都議定書達(dá)成計劃”為中心而展開的對策，并于2012年度末終了。而由于雷曼事件之后的經(jīng)濟(jì)復(fù)興以及2011年3月東日本大地震引發(fā)的福島第一核電站事故的影響導(dǎo)致核能發(fā)電的停止，承諾期后期排量增加，溫室效應(yīng)氣體的排出量沒有達(dá)到日本第一承諾期的目標(biāo)（比基準(zhǔn)年度減少6%）。最終通過利用森林吸收源對策以及海外排出額度框架購入等《京都議定書》所認(rèn)可的所謂京都CDM才得以達(dá)成目標(biāo)。

然而，1990年前后，《京都議定書》所確定的發(fā)達(dá)國家對溫室效應(yīng)氣體負(fù)有法定義務(wù)的減排量超過了全球的60%，但由于美國等國家退出了《京都議定書》以及中國、印度等國家經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，導(dǎo)致了20十年之后減排量已經(jīng)不足40%的狀況。因此，就《京都議定書》第二承諾期之后的新型全球氣候變化框架，不應(yīng)僅讓發(fā)達(dá)國家承擔(dān)減排義務(wù)這一新的思路是有必要權(quán)衡的。日本也主張有必要構(gòu)建一個所有國家都參與的新型框架，并于20十年的COP16表明了不受《京都議定書》第二承諾期約束的態(tài)度。此后，歷經(jīng)20十年COP16達(dá)成的《坎昆協(xié)議》、2011年COP17確立的《德班決議》，2015年COP21通過的《巴黎協(xié)定》取代了《京都議定書》，在要求各國自主制定溫室效應(yīng)氣體減排目標(biāo)并實施（但是不具有法的強(qiáng)制力）的同時，還規(guī)定了到2050年將地球的平均氣溫升幅控制在2℃以內(nèi)，進(jìn)而將努力把平均氣溫升幅控制在1.5℃以內(nèi)，以及于本世紀(jì)末完成構(gòu)建無碳依存社會等內(nèi)容作為目標(biāo)，氣候變化對策由此展開了新篇章。

二、日本國內(nèi)法的制定、修改及氣候變化對策的動向

作為應(yīng)對氣候變化相關(guān)的日本國內(nèi)法，在1998年業(yè)已制定了《全球變暖對策推進(jìn)法》（以下簡稱《溫對法》）。然而，或許是由于與同時正在進(jìn)行修訂的《能源使用合理化法》（以下簡稱《節(jié)能法》）各司其職①，正如制定當(dāng)時對《溫對法》的目的規(guī)定所示：“鑒于全員發(fā)揮主觀能動作用的重要性，就全球變暖對策這一課題，在明確國家、地方公共團(tuán)體、事業(yè)者以及國民的職責(zé)的同時，制定全球變暖對策的基本方針”，《溫對法》由于缺乏實體性規(guī)定，其作為自發(fā)性的促進(jìn)法的性質(zhì)今日也無變化。該《溫對法》除了在2002年為了《京都議定書》的批準(zhǔn)而進(jìn)行修改，將《京都議定書目標(biāo)達(dá)成計劃》法定化之外，又在2005年創(chuàng)設(shè)了企事業(yè)單位排量測算報告公開制度、2006年將“為了配合國際排放交易體系而進(jìn)行國內(nèi)制度的整備”納入其立法目的。讓我們再來回顧一下這十年間的法律制定及修改活動：2008年，在“地方公共團(tuán)體環(huán)保辦公實施計劃”中增加了《區(qū)域政策實施編》，同時也使自治體在制定實施計劃時為了盡可能地獲得多數(shù)主體參加而設(shè)置“計劃實施協(xié)會”成為了可能；此外，還新設(shè)了規(guī)定事業(yè)者排放控制指針制度，修改了事業(yè)者對國民日常生活的排放控制做出貢獻(xiàn)的職責(zé)以及能源供給單位積極提供情報的義務(wù)等內(nèi)容。另外，在2013年，基于日本因《京都議定書》第一承諾期的結(jié)束而不再受《京都議定書》的制約這一事實，將《京都議定書目標(biāo)達(dá)成計劃》改為《全球變暖應(yīng)對計劃》，并在“變暖”定義中增加了海水溫度上升這一內(nèi)容，將三氟化氮追加為溫室效應(yīng)氣體。

然而，由于核輻射發(fā)生之后國家的能源計劃一直處于未定狀況，政府的一部分人員強(qiáng)烈主張只要該計劃不確定就無法制定變暖對策的方針，加之也有觀點認(rèn)為如果不確定COP21的動向也就無法制定方針，所以盡管在2015年7月就制訂了面向國際社會的、到2030年的日本溫室效應(yīng)氣體減排目標(biāo)相關(guān)的《約束草案》，卻蹉跎了近1年時間，終于在2016年5月，政府才通過了《全球變暖對策計劃》。該計劃中明確記載了與2013年相比，到2030年實現(xiàn)溫室氣體減排26%，到2050年減排80%的目標(biāo)。同時，作為《約束草案》支撐的各種措施也被法定化了。但是，在這三年多的時間里，由于日本全球變暖對策的長期空白，為了今后的方針政策的制定就不得不和時間賽跑了（有必要將該事實與《京都議定書》生效的遲延導(dǎo)致《京都議定書目標(biāo)達(dá)成計劃》這一法定計劃長期無法制定的事實聯(lián)系起來做成備忘書）。

另外，2016年，盡管進(jìn)行了地方公共團(tuán)體實施計劃的區(qū)域政策實施編內(nèi)容的強(qiáng)化、又在變暖對策計劃中加入了對國民的啟發(fā)及國際合作的內(nèi)容，但卻由于政府內(nèi)部的強(qiáng)烈反對意見，而沒能實現(xiàn)將適應(yīng)對策納入《溫對法》（不過2015年11月，政府的《適應(yīng)氣候變化影響計劃》在內(nèi)閣通過，趕上了COP21的召開）。

《節(jié)能法》原本是為了應(yīng)對石油危機(jī)而在1978年制定的，如前所述，為了應(yīng)對氣候變動而在1998年《溫對法》制定的同時進(jìn)行了修改，由此導(dǎo)入了所謂領(lǐng)跑者方式②的節(jié)能機(jī)器制造義務(wù)，并且，不局限于制造工廠，還將節(jié)能義務(wù)擴(kuò)大到了第三產(chǎn)業(yè)。此后，通過2003年的修改，在擴(kuò)大了負(fù)有節(jié)能義務(wù)的事業(yè)所的同時將特定建筑物納入對象范圍，又通過2005年的修改，在向熱電一體化管理邁出了一步的同時，對運(yùn)輸業(yè)者及特定貨物貨主也課加了節(jié)能義務(wù)。這十年間：2008年，將以事業(yè)所的單個設(shè)施為單位來報告排量的體系改為以事業(yè)者的全部設(shè)施為單位來報告排量的體系。為了規(guī)制強(qiáng)化，又進(jìn)行了擴(kuò)大住宅建筑物規(guī)制的對象等修改。2013年在建筑資材領(lǐng)域也導(dǎo)入了領(lǐng)跑者方式的節(jié)能基準(zhǔn)，并在規(guī)制的構(gòu)造中加入了峰值時的對策。其中，針對《節(jié)能法》所規(guī)定的建筑物規(guī)制，2015年新制定了《建筑物能效提高法》，自2017年開始就大規(guī)模建筑物專門由與建筑物認(rèn)定相關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)制來實現(xiàn)規(guī)制的強(qiáng)化。

在能源政策領(lǐng)域，1997年制定《促進(jìn)新能源利用的特別措施法》，規(guī)定了國家的方針政策及事業(yè)者的努力義務(wù)（分別于1999、2001、2002、2005、2009、2014年進(jìn)行了修訂），又在2002年制定了《電力經(jīng)營者新能源利用特別措施法》（以下簡稱《RPS法》）。在這十年的時間里：2009年制定了《能源供給單位非化石能源的利用及化石能源有效利用促進(jìn)法》（以下簡稱《供給構(gòu)造高度化法》），以定量性的基準(zhǔn)對能源供給事業(yè)者（該法于2014年為配合《電力事業(yè)法》的修改而進(jìn)行了修改）課加可再生能源供給義務(wù)。2011年，制定《電力公司提供可再生能源電力的特別措施法》取代了《RPS法》，在日本正式納入了可再生能源電力的固定價格買入制度（該法也在2014年應(yīng)《電力事業(yè)法》修改的需要而進(jìn)行了修訂）。但是由于該法所規(guī)定的FIT其當(dāng)初的制度設(shè)計的問題點逐漸明顯，在2016年對該法進(jìn)行了修改，初次引入了提前公布將來的買入價進(jìn)而規(guī)定引導(dǎo)價格的目標(biāo)等制度。2009年，《促進(jìn)石油替代能源的開放及導(dǎo)入法》（1980）更名為《促進(jìn)非化石能源的開發(fā)及導(dǎo)入法》。2011年3月的核泄露導(dǎo)致情況發(fā)生了重大變化，如前所述，2014年4月，日本變更了“能源計劃”，再次確認(rèn)了以3E（穩(wěn)定供給、經(jīng)濟(jì)高效、適應(yīng)環(huán)境）＋S（安全性）作為基本政策，同時下達(dá)了2030年能源供給構(gòu)造的基本方針?；诖?，2030年能源的最佳組合目標(biāo)，盡管商討姍姍來遲，也終于在2015年4月確定了一次能源構(gòu)成：可再生能源與核電共計24%，煤炭為25%等。至此，《約束草案》及《應(yīng)對全球變暖計劃》終于成型。

近年來，將應(yīng)對氣候變化、構(gòu)建低碳社會的個別政策領(lǐng)域的配合作為目標(biāo)的立法也增加了。2005年已經(jīng)制定了《流通業(yè)務(wù)綜合化及效率化推動法》，2007年制定了《地域公共交通的活用及重整法》，2012制定了《都市低碳促進(jìn)法》（以下簡稱《環(huán)保城市法》）?！董h(huán)保城市法》是將低碳寫入名稱的第一部法律，以建筑物、公共交通、綠色能源等方面的管理、利用促進(jìn)等為內(nèi)容，但從僅適用于國土交通省所管轄的事務(wù)這點來看，有其局限性。2012年同時還制定了《促進(jìn)配合農(nóng)林漁業(yè)的健全發(fā)展與調(diào)和的可再生能源電力發(fā)電法》。

此外，《溫對法》的規(guī)定當(dāng)中并未包含所有的溫室效應(yīng)氣體。針對破壞臭氧層且具有強(qiáng)力溫室效應(yīng)的氟利昂類，2005年通過議員立法制定了《特定制品相關(guān)的氟利昂類的回收及廢棄實施的確保法》，但是鑒于推動防止使用中的機(jī)器泄露的使用中機(jī)器管理的強(qiáng)化及機(jī)器的無氟化等的必要性，2015年修改了該法，并更名為《氟利昂類的合理使用及妥善管理法》。

三、今后的方向與課題

《巴黎協(xié)定》展現(xiàn)了國際性的一致意向，即2℃目標(biāo)的切實達(dá)成和未來脫碳社會的構(gòu)建。原本日本所定的2030年目標(biāo)，在現(xiàn)今注重價格優(yōu)勢而增設(shè)煤炭火力發(fā)電的趨勢之下想達(dá)成并非易事。但是，不僅是為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，也是為了避免氣候變化給后世帶來巨大危機(jī)，應(yīng)當(dāng)盡快展開著眼于2050年或者是更加長遠(yuǎn)的構(gòu)建低碳社會的長期性方針及戰(zhàn)略的探討。這種情形之下，以現(xiàn)有能源政策的所謂“3E+S”方針的絕對化是無法孕育出新思路的。比如說，為了可再生能源導(dǎo)入的增強(qiáng)而進(jìn)行的送電基礎(chǔ)建設(shè)及周邊配套設(shè)施的完善，為此投入時間成本是不可或缺的，但這恐怕明顯是與短期的經(jīng)濟(jì)效益性無法兼容的。而且，如果考量2030年到2050年這未來的20年間的情勢的話，就有必要針對2050年所要達(dá)成的目標(biāo)，在2030年之前的這段時間的環(huán)境對策中來進(jìn)行準(zhǔn)備工作和條件的創(chuàng)造?！栋屠鑵f(xié)定》要求各國每五年就要對各自目標(biāo)進(jìn)行更為嚴(yán)格的重新審視，這一點絕對不可忘記。

當(dāng)下，為了2030年目標(biāo)的實現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)排除現(xiàn)行《溫對法》對“自發(fā)性對策促進(jìn)法”的制約，使引入更加靈活的對策實現(xiàn)手段成為可能。另外，為了在將來更容易實現(xiàn)低碳化，強(qiáng)化溫室效應(yīng)氣體排出量占社會整體排出量40%的電力部門的減排對策非常重要。然而，在日本電力、能源自由化的大趨勢下，變暖對策的強(qiáng)化都是被動進(jìn)行的，要找出解決的頭緒可謂困難重重?！豆┙o構(gòu)造高度化法》可以保證預(yù)期的能源供求，但由于該法的不當(dāng)適用而導(dǎo)致目標(biāo)達(dá)成困難時，還希望不要將該責(zé)任歸咎于環(huán)境部門。因為家庭、業(yè)務(wù)以及其他部門的溫室效應(yīng)氣體排出量依賴于電力的溫室效應(yīng)氣體排出量原單位換算的情況很多。此外，即使在某個領(lǐng)域之內(nèi)，進(jìn)行超出該領(lǐng)域的措施的統(tǒng)合也是必不可少的。構(gòu)建低碳城市，為了強(qiáng)化能源地域性利用的基礎(chǔ)設(shè)施的充實是重要的舉措，必須進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)府省、自治體以及企事業(yè)單位之間的合作。值此之際，比如說與老齡化社會對策之間的配合也并非就是毫無瓜葛的。

除了緩和氣候變動的措施之外，順應(yīng)氣候變動的措施也很重要。而且順應(yīng)的措施比緩和更立足于地域性特征。鑒于“順應(yīng)”與多種政策糾葛頗深的實情，也可以考慮在《溫對法》之外以其他法律對其定位，而且進(jìn)行法律定位的工作應(yīng)及早著手，并有計劃地推行與之相關(guān)的方針政策。

附錄：

本文中主要涉及到以下相關(guān)法律法規(guī)：

[1] 1990年《防止全球變暖對策的行動計劃》

[2] 1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》

[3] 1993年《環(huán)境基本法》

[4] 1994年《第一次環(huán)境基本計劃》

[5] 1997年《京都議定書》（COP３）

《促進(jìn)新能源利用的特別措施法》（1999、2001、2002、2005、2009、2014年修訂）

[6] 1998年 《全球變暖對策推進(jìn)大綱》

《關(guān)于推進(jìn)全球變暖對策的法律》

《能源合理利用法》（節(jié)能法1978年）修改

確立了第二種能源管理指定工廠制度③和“領(lǐng)跑者”方式

[7] 1999年 《應(yīng)對全球變暖的基本方針》（溫對法第7條）（在其后的2002年修訂中被《京都議定書目標(biāo)達(dá)成計劃》所吸收）

[8] 2000年《第二次環(huán)境基本計劃》

[9] 2001年《確保與特定制品相關(guān)的氟利昂類的回收及廢棄法》（氟利昂法）

[10] 2002年《京都議定書目標(biāo)達(dá)成計劃》（含政府實施計劃）法定（自平成17年開始實施）

《全球變暖對策推進(jìn)大綱》（修訂）

《節(jié)能法》（修改）

《電力經(jīng)營者新能源利用特別措施法》（RPS法）（2012年廢止）

[11] 2005年《全球變暖對策推進(jìn)法》（修改）

《京都議定書目標(biāo)達(dá)成計劃》（平成24年度末失效）

《節(jié)能法》（修改）

《流通業(yè)務(wù)綜合化及效率化推動法》

《京都議定書》生效

[12] 2006年《第三次環(huán)境基本計劃》

《全球變暖對策推進(jìn)法》（修改）

[13] 2007年《21世紀(jì)環(huán)境立國戰(zhàn)略》

《權(quán)衡國家等溫室效應(yīng)氣體減排的契約推動法》

[14] 2008年《全球變暖對策推進(jìn)法》（修改）

《節(jié)能法》（修改）

[15] 2009年《能源供給單位非化石能源的利用及化石能源有效利用促進(jìn)法》（供給構(gòu)造高度化法）（2014年修改）

[16] 20十年《坎昆協(xié)議》（COP16）

[17] 2011年《電力公司提供可再生能源電力的特別措施法》（FIT法）（2014年修改）

《德班決議》（COP17）

[18] 2012年《第四次環(huán)境基本計劃》

《城市低碳化促進(jìn)法》

[19] 2013年《全球變暖對策推進(jìn)法》（修改）

《節(jié)能法》修改

《華沙協(xié)議》（COP19）

[20] 2014年《中央環(huán)境審議會答復(fù)意見》

《以低碳、資源循環(huán)、自然共生政策的綜合性探索構(gòu)筑社會~環(huán)境、生命文明社會的創(chuàng)造~》

《氟利昂類的合理使用及妥善管理法》（《氟利昂法》修改）

《非化石能源開發(fā)及導(dǎo)入促進(jìn)法》（代石油能源的開發(fā)及導(dǎo)入法1980年修改）

《促進(jìn)與農(nóng)林漁業(yè)健全發(fā)展相調(diào)和的可循環(huán)電力發(fā)電法》

《地域公共交通的活躍及再生法》

[21] 2015年《中央環(huán)境審議會答復(fù)意見》

《日本氣候變動影響評價報告及今后課題》

《適應(yīng)氣候變動影響計劃》

《建筑物能效提高法》

《巴黎協(xié)定》（COP21）

[22] 2016年《應(yīng)對全球變暖計劃》

《推動全球變暖對策相關(guān)法》（修改）

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D931.326

A

1674-8557（2017）04-0108-06

2017-07-12

本文系2017年江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目《醫(yī)師說明義務(wù)比較研究》（項目編號：2017SJB1887）的階段性研究成果。

淺野直人（1943-），男，日本愛知縣名古屋市人，日本福岡大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，日本中央環(huán)境審議會審議長。林中舉（1980-），女，遼寧大連人，泰州學(xué)院人文學(xué)院講師，法學(xué)博士，福岡大學(xué)訪問學(xué)者。

①《溫對法》制定當(dāng)時已經(jīng)有《節(jié)能法》（原通商產(chǎn)業(yè)省，現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省所管轄）的存在了。因此，通商產(chǎn)業(yè)省認(rèn)為“對于氣候變暖的防止僅需減排二氧化碳即可應(yīng)對”，強(qiáng)烈反對環(huán)境廳（現(xiàn)環(huán)境?。榱酥贫ā蹲兣乐狗ā窇?yīng)對氣候變暖而對工廠下達(dá)命令。而事實是溫室效應(yīng)氣體不僅限于二氧化碳。所以盡管《溫對法》終于在環(huán)境廳的強(qiáng)烈主張下制定并頒布，但其中完全沒有對工廠下達(dá)指令等的規(guī)制性內(nèi)容，不過是一部徒有其名的法律而已。譯者注。

②所謂“領(lǐng)跑者”方式，即依據(jù)《節(jié)能法》所制定的機(jī)器的能效基準(zhǔn)算定方法。在高能耗的產(chǎn)品中，《節(jié)能法》將指定的特定產(chǎn)品的節(jié)能基準(zhǔn)規(guī)定為目前市場上最高能效水平。1999年《節(jié)能法》修改時作為一項民生、運(yùn)輸部門的主要節(jié)能措施實施政策而導(dǎo)入。譯者注。

③法律修改之前，規(guī)制對象僅限于規(guī)模較大的工廠。法律修改之后，規(guī)模較小的工廠以及事業(yè)場所（包括大廈、百貨商店、醫(yī)院學(xué)校等）也成為了規(guī)制對象。所以將法律修改前的規(guī)制對象稱為第一種管理指定工廠，將小規(guī)模的新的規(guī)制對象稱為第二種管理指定工廠以示區(qū)別。譯者注。

編者按：

淺野直人教授是日本環(huán)境法學(xué)研究領(lǐng)域最有影響的學(xué)者，自1980 年任日本福岡大學(xué)法學(xué)院教授以 來，長期從事民法、環(huán)境法、醫(yī)事法教學(xué)。1983 年起擔(dān)任日本中央公害對策審議會專門委員，1993 年起任日本中央環(huán)境審議會委員，1999 年起任日本中央環(huán)境審議會地球環(huán)境部會長，2013 年起任日本中央環(huán)境審議會代理會長，2015 年起任日本中央環(huán)境審議會會長，2017 年起作為臨時委員繼任長期日本低碳構(gòu)想專委會委員長、日本土壤制度專委會委員長、日本環(huán)境影響評價制度專委會委員長等職務(wù)。此外，還兼任日本福岡縣（日本的“縣”相當(dāng)于中國省級行政單位——編者注）環(huán)境審議會會長，日本北九州市環(huán)境審議會會長、日本福岡市環(huán)境審議會會長。歷任日本環(huán)境科學(xué)會會長、日本環(huán)境評價學(xué)會會長、日本環(huán)境法政策學(xué)會副會長等職務(wù)。著有《環(huán)境影響評價制度與法》、《中國民法研究》、《不法行為法》等。

淺野直人教授對中國的環(huán)境問題亦有獨到見解，多次受邀赴北京參加日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會主辦的中日環(huán)境研討會并作主題發(fā)言；多次接受中國環(huán)境法學(xué)者赴日共同研究，在中日環(huán)境交流和中國環(huán)境法人才培養(yǎng)方面也做出了貢獻(xiàn)。

本次刊載林中舉博士翻譯淺野先生的大作，介紹日本環(huán)境立法十年回顧與展望，以饗讀者。