胡 國 梁

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330032)

從實(shí)然到應(yīng)然：反壟斷委員會的職能重構(gòu)

胡 國 梁

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330032)

我國目前的反壟斷法實(shí)施機(jī)制是一種“三權(quán)分立”的模式，這種模式的建立有其背后的考量因素，但在實(shí)踐中容易帶來壟斷行為管轄權(quán)沖突、反壟斷執(zhí)法權(quán)尺度不一、反壟斷執(zhí)法權(quán)獨(dú)立性不足等不良后果。將反壟斷執(zhí)法權(quán)分散化配置并不是一個(gè)好的配置模式，分散化配置向集中式配置轉(zhuǎn)變已經(jīng)是一個(gè)重要趨勢。雖然在既有的反壟斷法實(shí)施機(jī)制中，反壟斷委員會并不具有直接的執(zhí)法權(quán)，但其在競爭政策的擬定、競爭狀況的評估和反壟斷指南的發(fā)布方面依然可以積極作為，這也讓反壟斷委員會統(tǒng)合反壟斷執(zhí)法權(quán)成為可能，以此思路重構(gòu)反壟斷委員會的職能不僅契合反壟斷內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)而有效規(guī)制各種壟斷行為，還能為國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提供樣板。

反壟斷法；反壟斷委員會；反壟斷執(zhí)法；競爭政策；職能重構(gòu)；權(quán)力配置模式

《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)所確立的是“雙層三元”的反壟斷法實(shí)施機(jī)制，第一層是總體上負(fù)責(zé)“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”反壟斷工作的國務(wù)院反壟斷委員會(以下簡稱反壟斷委員會)，第二層是具體負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體的反壟斷行政執(zhí)法權(quán)又根據(jù)不同的壟斷行為的類型分別授予商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局來行使。嚴(yán)格來講，反壟斷委員會并不是直接的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，但其在國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中仍然具有一定作用，而且在今后可能會發(fā)揮越來越大的作用。筆者主要從建構(gòu)的視角，在分析市場規(guī)制領(lǐng)域現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)制的弊端之后，提出構(gòu)建以反壟斷委員會為主體的反壟斷執(zhí)法機(jī)制的初步想法。

一、 問題緣起：反壟斷委員會的主要職能與法律性質(zhì)

《反壟斷法》第9條規(guī)定國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責(zé)：①研究擬訂有關(guān)競爭政策；②組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報(bào)告；③制定、發(fā)布反壟斷指南；④協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作；⑤國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是競爭，“確立競爭政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)、核心地位，是對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的尊重”[1]，但對于何為競爭政策，學(xué)界尚未形成一致的看法，如果認(rèn)為法律和政策之間存在本質(zhì)區(qū)別的話，“狹義的競爭政策……通常以法律的形式存在”[2]的主張就值得商榷了。反壟斷委員會負(fù)責(zé)研究擬訂的競爭政策也僅僅是“政策”而已，但正因?yàn)槿绱?，競爭政策對反壟斷?zhí)法工作的指導(dǎo)意義才得以彰顯，因而才有學(xué)者主張要“用中國的競爭政策調(diào)整中國的反壟斷法”[3]。雖然從文義解釋來看，這里的“擬定”并非最終的“制定”，對競爭政策的出臺不具有決定性意義，但“反壟斷委員會這一權(quán)限內(nèi)含對法律進(jìn)行競爭評估的正當(dāng)性”[4]，因此，《反壟斷法》所賦予反壟斷委員會“研究擬訂有關(guān)競爭政策”職責(zé)在反壟斷實(shí)踐和競爭實(shí)踐當(dāng)中都具有風(fēng)向標(biāo)意義。從長遠(yuǎn)來看，研究擬訂有關(guān)競爭政策可以說是反壟斷委員會最重要的一項(xiàng)職能。

與研究擬訂有關(guān)競爭政策不一樣，“組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況并發(fā)布評估報(bào)告”更主要的是一項(xiàng)服務(wù)性或輔助性工作。對于具體的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，要判定某一行為是否為反壟斷法所禁止，必須首先考慮該領(lǐng)域市場總體競爭狀況。對競爭狀況的判定需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等多種分析理論，還必須熟悉該具體行業(yè)的專門知識。比如2015年10月28日重慶市工商行政管理局對“重慶青陽藥業(yè)有限公司涉嫌濫用市場支配地位拒絕交易案”的涉案當(dāng)事人作出行政處罰決定，相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須查清別嘌醇原料藥對生產(chǎn)別嘌醇制劑的核心作用才能得到是否構(gòu)成限制競爭的準(zhǔn)確結(jié)論，所以反壟斷執(zhí)法是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作。由反壟斷委員會組織調(diào)查并評估市場競爭狀況以及發(fā)布評估報(bào)告，對具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言無疑可以大大減少工作量。

《反壟斷法》共57條，涉及壟斷行為的規(guī)定25條，這與反壟斷執(zhí)法工作的專業(yè)性、技術(shù)性和復(fù)雜性形成鮮明對比，很顯然，要真正開展好反壟斷的執(zhí)法工作，僅僅依靠這些抽象的規(guī)定完全不夠。從其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來看，有關(guān)反壟斷的規(guī)定也都十分簡略，被稱為反壟斷法“鼻祖”的美國《保護(hù)貿(mào)易和商業(yè)不受非法限制與壟斷侵害法》(也稱《謝爾曼法》)總共只有8條，其核心內(nèi)容也主要是第1條和第2條，因此，相關(guān)的反壟斷指南就成為反壟斷執(zhí)法必不可少的操作指引。從反壟斷實(shí)踐來看，“雖然這些指南只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)對執(zhí)行政策的表述，但是經(jīng)過多年的演化，指南已經(jīng)成為一種執(zhí)行機(jī)構(gòu)的法律制定形式”[5]，以致有學(xué)者認(rèn)為，“一系列指南處理了反壟斷領(lǐng)域的絕大部分問題，由此建立的反壟斷權(quán)力淵源已經(jīng)使先前的法官造法的普通法體系以及國會的制定法體系失去光芒”[6]，可見反壟斷指南的重要意義。其他國家反壟斷執(zhí)法指南多由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)指定，比如美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會曾聯(lián)合頒布《橫向并購指南》，將HHI指數(shù)用于測量市場集中度的指標(biāo)之一。我國《反壟斷法》將制定反壟斷指南的權(quán)力交由反壟斷委員會，彰顯了反壟斷委員會在反壟斷實(shí)施機(jī)制中的重要地位。

我國反壟斷執(zhí)法工作是根據(jù)壟斷行為的類型分別交由商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局來行使，這種“三足鼎立”的權(quán)力配置模式雖然在理論上比較清楚明晰，但在實(shí)踐中會因各種各樣的因素產(chǎn)生職能交叉或職能真空，無論哪種情形出現(xiàn)，都不利于反壟斷執(zhí)法工作的開展。為協(xié)調(diào)這三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作，《反壟斷法》規(guī)定反壟斷委員會有“協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作”之責(zé)，這在當(dāng)前的執(zhí)法機(jī)制中非常必要，而且從反壟斷委員會的構(gòu)成來看，反壟斷委員會的主任通常由一名國務(wù)院副總理兼任，副主任組成人員主要為三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，因而反壟斷委員會也有能力協(xié)調(diào)好三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作。

目前，反壟斷委員會定性為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其基本的工作內(nèi)容在名稱當(dāng)中可以看出，即“議事”與“協(xié)調(diào)”，但“‘議事’是為了‘協(xié)調(diào)’，議事的過程同時(shí)也是協(xié)調(diào)的過程”[7]。從上述對反壟斷委員會主要職能的分析來看，“議事”與“協(xié)調(diào)”只是其職能的一部分，同擬訂競爭政策和發(fā)布反壟斷指南兩大職能相比，還很難說是最重要的部分①。如果細(xì)究反壟斷委員會的職能，將其定性為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是不無疑義的，只是在現(xiàn)有政府行政體制和精簡機(jī)構(gòu)改革的背景下，除了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，沒有其他更好的選擇，然而，這樣一個(gè)極其重要而且將來會越來越重要的機(jī)構(gòu)，將其定性為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不是長遠(yuǎn)之策，我們必須在當(dāng)前的過渡階段為其探尋出一條可行的路徑。

二、 我國反壟斷規(guī)制“三權(quán)分立”模式的成因與弊病

要為反壟斷委員會法律性質(zhì)的定位尋找到一條更好的路徑，應(yīng)從我國反壟斷規(guī)制的現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)入手。我國反壟斷法的執(zhí)行是由商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局分別根據(jù)各自業(yè)務(wù)范圍來展開，其中商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中行為的反壟斷規(guī)制，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷協(xié)議行為的規(guī)制，國家工商總局負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷協(xié)議之外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的規(guī)制。對于這種權(quán)力分配模式，學(xué)界批評得多、肯定得少，甚至有學(xué)者尖銳地指出“這一體制更多地是行政部門之間權(quán)力博弈的結(jié)果，并非一個(gè)合乎反壟斷執(zhí)法的內(nèi)在邏輯體制”[6]。存在的未必是合理的，但存在的必定有其存在的理由，對于采用這一模式的原因，筆者認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面：

首先是權(quán)力主體之間的博弈?！肮倮魹闋帣?quán)限，不分晝夜，不顧理歪”②，之所以如此，不僅權(quán)力可能帶來一定的尋租利益，而且權(quán)力在地位、政績以及政治前途等方面有著巨大影響。在《反壟斷法》出臺之前，商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局在各自職權(quán)范圍內(nèi)已經(jīng)具有一定針對反限制競爭行為的規(guī)制權(quán)限，要?jiǎng)儕Z其已有權(quán)限必然會遭遇巨大阻力，可謂“難于上青天”?！斗磯艛喾ā返某雠_必然要作出一定的妥協(xié)，在一定時(shí)期內(nèi)依然承認(rèn)這三大機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限也是無奈之舉。

其次是執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)上的需要?！叭龣?quán)分立”的執(zhí)法模式固然有權(quán)力博弈的因素存在，但也需要看到承襲既有監(jiān)管機(jī)制的合理性，尤其是國家發(fā)改委和國家工商總局此前就有一定的反限制競爭規(guī)制權(quán)限，積累了比較豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。由于我國《反壟斷法》規(guī)定得比較抽象，而反壟斷執(zhí)法本身又極具專業(yè)性和技術(shù)性，因此執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)就十分重要。倘若另外新建一套執(zhí)法系統(tǒng)，不僅浪費(fèi)了原有機(jī)構(gòu)已經(jīng)積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，新設(shè)機(jī)構(gòu)在經(jīng)驗(yàn)空白的條件下也很難真正落實(shí)好《反壟斷法》。

最后是精簡機(jī)構(gòu)的需要。我國政府逐漸從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，大量不當(dāng)?shù)墓苤坡毮芎蜋C(jī)構(gòu)相繼被撤銷，精簡機(jī)構(gòu)可以說也是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政府體制改革。在精簡機(jī)構(gòu)的背景下，如果既有的行政主體已經(jīng)有了執(zhí)法權(quán)限，自然就不宜再設(shè)一個(gè)新的機(jī)構(gòu)。

(二)“三權(quán)分立”規(guī)制模式的弊端

由三大機(jī)構(gòu)分別行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力在實(shí)踐中所產(chǎn)生的弊端是不可忽視的，隨著商業(yè)模式的創(chuàng)新和反壟斷執(zhí)法的深入，這些弊端還會越來越明顯。

其一，壟斷行為管轄權(quán)的沖突。從國務(wù)院對三大機(jī)構(gòu)職權(quán)的界定來看，三大機(jī)構(gòu)分別管轄不同形式的壟斷行為，這些壟斷行為的邊界在制度和理論上都比較清楚，但在實(shí)踐中卻可能顯得極為模糊，畢竟制度的規(guī)定和理論的概括并不等于實(shí)踐的運(yùn)行。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，國家發(fā)改委和國家工商總局之間管轄權(quán)權(quán)限劃分為：若是價(jià)格壟斷則歸國家發(fā)改委管轄，若是非價(jià)格壟斷則歸國家工商總局管轄，但在實(shí)踐中極有可能出現(xiàn)某一行為既有價(jià)格壟斷的元素，又有濫用市場支配地位的元素，此時(shí)國家發(fā)改委和國家工商總局之間的管轄權(quán)界限就不那么清晰了。商務(wù)部負(fù)責(zé)管轄的是經(jīng)營者集中行為，“當(dāng)發(fā)生跨國公司通過并購實(shí)現(xiàn)濫用市場優(yōu)勢地位、實(shí)施限制性競爭行為等案件時(shí)”[8]，如何確定商務(wù)部和國家工商總局之間的管轄權(quán)則存在疑問。當(dāng)這種存在爭議的壟斷行為出現(xiàn)時(shí)，在現(xiàn)有體制下還必須對其到底屬于何種壟斷行為進(jìn)行判定，此后該行為才能進(jìn)入相應(yīng)的規(guī)制通道，這極有可能造成對壟斷行為的遲延處理，不利于保護(hù)市場的競爭秩序。

施工前，做好中等預(yù)算。在設(shè)計(jì)中，不斷從根本出發(fā)，實(shí)施動態(tài)資本管理。原材料和機(jī)器設(shè)備的選用，有必要比較和選擇最合適的產(chǎn)品，并將項(xiàng)目預(yù)算保持在合理的限度內(nèi)，以便在緊急情況下及時(shí)適應(yīng)。為了控制成本，資源的循環(huán)利用應(yīng)該做到保護(hù)人民的安全，必須盡快制定最低限度的規(guī)則來保護(hù)管理費(fèi)，充分發(fā)揮管理施工質(zhì)量的關(guān)鍵作用。

其二，反壟斷執(zhí)法權(quán)的尺度不一。在劃分三大機(jī)構(gòu)權(quán)限的時(shí)候，其標(biāo)準(zhǔn)并沒有統(tǒng)一，商務(wù)部和國家工商總局是根據(jù)《反壟斷法》確定的壟斷行為類型來劃分的，而國家發(fā)改委所管轄的是價(jià)格壟斷行為，換句話說，當(dāng)《反壟斷法》所確定的壟斷行為若是價(jià)格壟斷則歸國家發(fā)改委管轄，若不是價(jià)格壟斷則歸其他機(jī)構(gòu)管轄。價(jià)格壟斷并不是一種法定的壟斷種類，是依附在其他壟斷行為之上的，因而，國家發(fā)改委也有可能查處壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場支配地位的行為。不同機(jī)構(gòu)對同一種類的壟斷行為都具有管轄權(quán)的時(shí)候，就有可能產(chǎn)生執(zhí)法權(quán)尺度不一的問題，“國家競爭政策的制定及執(zhí)行需要統(tǒng)一，否則會給企業(yè)帶來困擾和額外成本，長遠(yuǎn)看也不利于消費(fèi)者利益的維護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)的成長”[9]，執(zhí)法權(quán)尺度不一，最終會給市場的公平性帶來不良影響。

其三，反壟斷執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性不足。反壟斷規(guī)制權(quán)作為一項(xiàng)重要的國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)，必須具有一定的獨(dú)立性，從國際上反壟斷執(zhí)法的實(shí)踐來看，反壟斷執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性也都比較明顯。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會依據(jù)1914年《美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》成立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，委員由總統(tǒng)提名，由國會批準(zhǔn)，并對國會負(fù)責(zé)，不受總統(tǒng)監(jiān)督，具有很大的獨(dú)立性[10]。德國聯(lián)邦卡特爾局雖設(shè)立在德國經(jīng)濟(jì)部下，但仍獨(dú)立行使職權(quán)，兩德合并之前，該局設(shè)立于柏林，兩德合并后，該局被搬遷至遠(yuǎn)離首都的波恩，目的就是保證其執(zhí)法的獨(dú)立性。之所以如此強(qiáng)調(diào)反壟斷執(zhí)法的獨(dú)立性，一方面，在于反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性要求，另一方面，反壟斷執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性也是其權(quán)威性的重要保障，然而，從我國的情況來看，三大機(jī)構(gòu)原本就承擔(dān)了較多的職能，在這些眾多職能中難免會產(chǎn)生一些同反壟斷執(zhí)法的沖突，因此，“在目前的體制下，無論是反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局、反壟斷局還是價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局，均是一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性令人擔(dān)憂”[11]。對反壟斷執(zhí)法權(quán)獨(dú)立性的擔(dān)憂也就包含著對其權(quán)威性的質(zhì)疑。

從上述對我國既有“三權(quán)分立”反壟斷規(guī)制模式的成因和弊端可以看出，正是由于我國反壟斷執(zhí)法機(jī)制的設(shè)計(jì)沒有遵循反壟斷執(zhí)法所應(yīng)有的內(nèi)在邏輯，而更多地考慮權(quán)力部門之間的博弈，才導(dǎo)致我國反壟斷執(zhí)法機(jī)制存在這樣那樣的問題。必須認(rèn)識到，既然我們要發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，就要清楚地看到市場經(jīng)濟(jì)可能帶來的各種限制競爭行為，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，新的限制競爭行為還會不斷涌現(xiàn)，因而，反壟斷規(guī)制必定要常抓不懈，也必定要回歸反壟斷執(zhí)法的內(nèi)在邏輯，只有這樣，才能真正落實(shí)《反壟斷法》，也才能在全球化進(jìn)程中與國際反壟斷規(guī)制路徑接軌。

三、 域外反壟斷權(quán)力配置與我國反壟斷委員會職權(quán)的重構(gòu)

從我國反壟斷委員會的主要職能和當(dāng)前反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式中可以看出，反壟斷委員會并沒有具體執(zhí)法權(quán)，而“三權(quán)分立”的執(zhí)法權(quán)配置模式又不太符合反壟斷的內(nèi)在邏輯，并且在實(shí)踐中容易導(dǎo)致各種問題，影響《反壟斷法》的貫徹實(shí)施，因此，我們有必要考察域外反壟斷權(quán)力配置模式，分析總結(jié)其中的規(guī)律，以期對我國反壟斷權(quán)力配置模式的改進(jìn)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)域外反壟斷權(quán)力配置模式略析

日本反壟斷執(zhí)法權(quán)是由公正交易委員會獨(dú)立行使，“公正交易委員會隸屬于首相管轄，是內(nèi)閣之外的政府行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使職權(quán)”[12]。之所以將反壟斷執(zhí)法權(quán)交由公正交易委員會專門行使，在于“日本從來沒有反托拉斯政策的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)，所以從復(fù)雜、不斷發(fā)生變化的經(jīng)濟(jì)活動為規(guī)制對象上考慮，只有通過專門性、一元性的處理，才能確保反壟斷法的統(tǒng)一性和效率性”[13]。這與我國的反壟斷實(shí)施機(jī)制剛好相反，我國雖然將反壟斷執(zhí)法權(quán)一分為三，但從執(zhí)法權(quán)尺度的統(tǒng)一性來考量，顯然日本的做法更具優(yōu)勢。我國臺灣地區(qū)的反壟斷執(zhí)法部門是“公平交易委員會”，是臺灣行政當(dāng)局專門負(fù)責(zé)反壟斷與不正當(dāng)競爭職責(zé)的主管部門[14]。

法國在競爭執(zhí)法方面一度實(shí)行二元化機(jī)制，法國競爭委員會與法國工業(yè)就業(yè)部下屬的競爭、消費(fèi)和反欺詐總司共同執(zhí)行競爭法。2008年8月，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)“合并組建法國競爭管理總局，成為法國唯一的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)”[15]，競爭管理總局作為“該領(lǐng)域的單一窗口，提供一攬子服務(wù)”[16]，這次改革的背景是全球金融危機(jī)及其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，時(shí)任法國總統(tǒng)薩科齊此舉顯然意在通過建立統(tǒng)一的競爭執(zhí)法機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打造良好的競爭秩序，由此亦可見統(tǒng)一的執(zhí)法權(quán)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要意義。與法國類似，英國此前的競爭執(zhí)法也是實(shí)行二元化的機(jī)制，競爭委員會和公平交易辦公室都享有競爭法的執(zhí)法權(quán)。2014年4月，英國政府設(shè)立競爭和市場管理局，取代了競爭委員會和公平交易辦公室，進(jìn)而統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)。英國競爭委員會副主席在此之前就坦言：“合并后的執(zhí)法體系不但不會削弱原先體系的作用，反而會使合并后的體系發(fā)揮出大于原先各機(jī)構(gòu)總和的作用?！盵11]多元化或二元化執(zhí)法機(jī)制向一元化執(zhí)法機(jī)制的轉(zhuǎn)變似乎已成趨勢。

美國則與上述幾個(gè)國家和地區(qū)不同，其仍然采行二元化的執(zhí)法機(jī)制，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會都是執(zhí)行反壟斷法的核心機(jī)構(gòu)。最初美國的反壟斷法是由司法部一家執(zhí)行，但在一段時(shí)期內(nèi)，司法部執(zhí)行反壟斷法的效果并不好，引起社會的普遍不滿。1914年，美國通過《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》，設(shè)立了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦貿(mào)易委員會，對此，有學(xué)者分析認(rèn)為“美國國會設(shè)立聯(lián)邦貿(mào)易委員會出于兩個(gè)目的，其中最主要的目的是保證執(zhí)法機(jī)關(guān)忠實(shí)于國會的競爭政策選擇，第二個(gè)目的是促進(jìn)反壟斷政策的發(fā)展和執(zhí)行”[17]，這種分析也是建立在美國所具有的分權(quán)傳統(tǒng)之上的，將反壟斷執(zhí)法權(quán)授予兩個(gè)機(jī)構(gòu)“符合美國社會熱衷于分權(quán)體制的理念”[18]，還可以形成“執(zhí)法當(dāng)中的競爭”[19]。其可以說是有利的一面，但隨著反壟斷執(zhí)法的深入進(jìn)行，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會之間職權(quán)重疊和沖突日益嚴(yán)重，雖然美國也采取了一些協(xié)調(diào)措施，但依然不盡如人意。2011年7月美國司法部長助理瓦尼就直言不諱地說，司法部反托拉斯局與聯(lián)邦貿(mào)易委員會之間在審查企業(yè)合并案件中的標(biāo)準(zhǔn)存在“實(shí)質(zhì)性的差異”[20]，因此，盡管美國依然堅(jiān)持司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的二元化實(shí)施機(jī)制，但并不見得這就是一個(gè)良好的機(jī)制，其背后不免會有路徑依賴的因素在起作用。如果美國是在今天建立執(zhí)行反托拉斯法的行政機(jī)構(gòu)，它肯定不會同時(shí)設(shè)立兩個(gè)有并行管轄權(quán)的機(jī)構(gòu)[21]。

通過以上國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式的梳理基本可以判定，將反壟斷執(zhí)法權(quán)分散化配置并不是一個(gè)好的配置模式，分散化配置向集中式配置已經(jīng)是一個(gè)重要趨勢，那些仍然堅(jiān)持分散化配置模式的國家并不是因?yàn)榉稚⒒渲酶哂袃?yōu)勢，而主要是由于權(quán)力博弈或路徑依賴的作用，其潛在的問題日益增多，這對反壟斷執(zhí)法十分不利。當(dāng)然，這并不意味著集中式的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式就沒有弊端，有很多國家都找到了解決辦法，比如正當(dāng)法律程序的約束、設(shè)立競爭法院進(jìn)行專門的司法審查以及反壟斷法的私人執(zhí)行等。

(二)反壟斷委員會統(tǒng)合反壟斷執(zhí)法權(quán)的路徑選擇

既然集中式的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式漸成世界趨勢，而我國“三權(quán)分立”式的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式也存在諸多問題，考慮改變我國既有的配置模式，將三家機(jī)構(gòu)的反壟斷執(zhí)法權(quán)集中起來行使就成為順理成章的選擇，對此，學(xué)界形成了比較一致的觀點(diǎn)，那就是將反壟斷執(zhí)法權(quán)集中到反壟斷委員會，由其統(tǒng)一行使。王先林認(rèn)為在將來的反壟斷執(zhí)法機(jī)制改革中，可以嘗試“將現(xiàn)有部門如國家工商總局、商務(wù)部、國家發(fā)改委中與反壟斷執(zhí)法有關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)統(tǒng)一并入國務(wù)院反壟斷委員會”[22]，由國務(wù)院反壟斷委員會集中行使反壟斷執(zhí)法權(quán)。王健在分析我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力配置模式的問題后，認(rèn)為“最優(yōu)的解決方案應(yīng)是由權(quán)力共享制過渡到權(quán)力獨(dú)享制，承接權(quán)力獨(dú)享制任務(wù)的最佳主體應(yīng)是國務(wù)院反壟斷委員會”[11]，當(dāng)然，學(xué)界也普遍認(rèn)為這種方式在近期難以實(shí)現(xiàn)，但法國和英國的實(shí)踐卻證明由分散式配置模式向集中式配置模式是可行的，因而，我們依然要對我國實(shí)現(xiàn)由國務(wù)院反壟斷委員會統(tǒng)合反壟斷執(zhí)法權(quán)這種更加優(yōu)越的權(quán)力配置模式充滿信心。

對建立以反壟斷委員會為主體的反壟斷執(zhí)法權(quán)模式的信心并非一廂情愿，反壟斷委員會雖然目前并沒有具體的執(zhí)法權(quán)，但其在擬訂有關(guān)競爭政策、制定反壟斷指南以及協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作方面具有很大的作用空間。目前的反壟斷委員會成員基本上來自現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所積累的經(jīng)驗(yàn)也就是反壟斷委員會的反壟斷經(jīng)驗(yàn)，因此，將來由反壟斷委員會來統(tǒng)一行使反壟斷執(zhí)法權(quán)在技術(shù)上是可行的。

四、 主題的延伸：國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

反壟斷規(guī)制權(quán)是國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，如果將美國《謝爾曼法》作為經(jīng)濟(jì)法的源起，那么反壟斷規(guī)制權(quán)甚至可以說是國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的初始形態(tài)。國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)是一種現(xiàn)代性權(quán)力，一種獨(dú)立性權(quán)力，國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的現(xiàn)代性和獨(dú)立性必然要求國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的承載主體——國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)在一定程度上超脫于傳統(tǒng)行政權(quán)力。要實(shí)現(xiàn)這一理念，必然要求國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的設(shè)置從傳統(tǒng)行政部門中獨(dú)立出來，形成一套獨(dú)立的系統(tǒng)，這樣，反壟斷規(guī)制權(quán)就有必要從三大機(jī)構(gòu)中剝離出來，置于國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)之中，而反壟斷委員會顯然是承載所剝離出來的權(quán)力的最好主體。

有學(xué)者在論述國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)敏銳地指出，“國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)可以分為三大類：行政部門、調(diào)制機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位”，“國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的國家能源委員會、反壟斷委員會等，都可以劃轉(zhuǎn)到國家調(diào)制機(jī)構(gòu)這一系列”[23]，其所指的國家調(diào)制機(jī)構(gòu)與本文的國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，這種劃分方法十分簡單明了，并有效地將國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)從傳統(tǒng)行政權(quán)力中區(qū)分開來，但是，若將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)劃入國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)當(dāng)中則并不妥當(dāng)，一方面很多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)并無直接關(guān)聯(lián)，比如國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室、全國老齡工作委員會和全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會等；另一方面，這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作邏輯和國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作邏輯完全不一樣，很多都是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，且并不擁有實(shí)體性權(quán)力。我國目前存在36個(gè)國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中只有3個(gè)單設(shè)了辦事機(jī)構(gòu)，因此，將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)劃入行政部門更為合適，這樣一來，國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)就變得比較純粹，如果賦予反壟斷委員會以反壟斷規(guī)制權(quán)，作為與行政部門相獨(dú)立的國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，反壟斷委員會就能獨(dú)立行使權(quán)力。盛杰民在談到中國的反壟斷法問題時(shí)曾認(rèn)為“一個(gè)強(qiáng)有力的單一獨(dú)立的反壟斷主管機(jī)構(gòu)亟待出現(xiàn)”[24]，以上制度設(shè)計(jì)也恰好回應(yīng)了這樣一個(gè)科學(xué)主張。

注釋：

①顯然不能將擬訂競爭政策和發(fā)布反壟斷指南劃入議事與協(xié)調(diào)的內(nèi)容之中。

②參見宋華琳《建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)的行政法理》(《中國法律評論》2015年第2期)。

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2016-12-08

胡國梁，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、反壟斷法研究.

D922.294

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.03.010