楊 志 軍

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的歷史制度主義分析

楊 志 軍

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

環(huán)境抗?fàn)幱腥N類型：農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)?、城市鄰避抗?fàn)幒头创髩谓ㄔO(shè)，其中城市鄰避抗?fàn)幈憩F(xiàn)最為突出。地方政府面對城市鄰避抗?fàn)?，往往以官方公布停工、停建、改建和移址等處罰型、責(zé)令型、道歉型和變更型等決策行為的突發(fā)性、臨機(jī)性和消極性改變作為解決方式，我們將此定義為“非常規(guī)政策變遷”，而非政策終結(jié)或失敗。從歷史制度主義來看，這種非常規(guī)政策變遷受到內(nèi)生與外生動(dòng)因相互影響，具有路徑依賴并斷續(xù)均衡特點(diǎn)，呈現(xiàn)權(quán)利運(yùn)作間不對稱關(guān)系，結(jié)果呈現(xiàn)正面方向發(fā)展。從社會(huì)沖突的”正”功能來看，消解非常規(guī)政策變遷的治理之道是要實(shí)現(xiàn)政府治理模式、政策決策體制、社會(huì)組織功能和社會(huì)民眾心理四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

環(huán)境抗?fàn)?；鄰避；政策變遷；歷史制度主義；協(xié)商型治理

一、引言

環(huán)境抗?fàn)幱腥N類型：農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)?、城市鄰避抗?fàn)幒头创髩谓ㄔO(shè)[1]，不管是從媒體報(bào)道的幅度還是抗?fàn)幊霈F(xiàn)的頻次，城市鄰避抗?fàn)幒蜎_突表現(xiàn)最為突出[2]，這些經(jīng)過媒體報(bào)道甚至是渲染的鄰避抗?fàn)幨录?，如反PX項(xiàng)目、反垃圾焚燒站項(xiàng)目、反精神病院、反變電站及核電項(xiàng)目等，絕大部分都導(dǎo)致政府改變其原初決策行為，表現(xiàn)為官方公布停工、停建、改建和移址等處罰型、責(zé)令型、道歉型和變更型等決策改變，呈現(xiàn)”一鬧就靈”的特征。城市鄰避抗?fàn)帋碚貞?yīng)性地改變原初決策行為的實(shí)質(zhì)是一種突發(fā)性、消極性和臨機(jī)性的對既定城市公共工程建設(shè)項(xiàng)目的決策改變，這種臨機(jī)性的決策變化并沒有得到很好的堅(jiān)持，很多項(xiàng)目悄然復(fù)工開建或移址另建，這兩種情形都不能算是政策項(xiàng)目的終結(jié)，也不能稱之為政策失敗。復(fù)工開建很明顯已經(jīng)顛覆了政策終結(jié)的概念，移址另建雖然避免了對原初項(xiàng)目所在地居民利益的損害，但新址居民仍然會(huì)受到環(huán)境威脅，問題依然存在，因此，筆者將目前發(fā)生的城市鄰避抗?fàn)幨录恼貞?yīng)行為定性為一種“地方政府消極改變其決策的非常規(guī)政策變遷”行為，這包含兩個(gè)方面的含義：其一是政策結(jié)果的改變，它屬于典型的非常規(guī)性突發(fā)政策變遷類型；其二是政策體系的變化，屬于緩慢的政策變遷過程。

從世界范圍觀察，環(huán)境治理的好壞直接關(guān)系到一國治理水平的優(yōu)劣，環(huán)境正義的關(guān)切直接影響到一國政權(quán)執(zhí)政的合法性。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)需要賦予改革的智慧和勇氣，變革的政治更需要可控的環(huán)境和科學(xué)的政策產(chǎn)出。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷現(xiàn)象一方面說明地方政府在面對井噴式民意上的回應(yīng)性和學(xué)習(xí)性，但另一方面也說明地方政府治理的現(xiàn)代化水平和能力確實(shí)出現(xiàn)了問題，因此，要清楚理解城市鄰避抗?fàn)幨录头浅Ｒ?guī)政策變遷的形成與發(fā)展，對非常規(guī)政策變遷進(jìn)行深入分析，了解非常規(guī)政策變遷對地方治理造成的阻礙，提高政府環(huán)境治理能力和決策科學(xué)化水平,需要對現(xiàn)存的問題進(jìn)行深入分析。筆者試圖從歷史制度主義視角探討“環(huán)境抗?fàn)幨录矸浅Ｒ?guī)政策變遷行為”：首先，從改革開放以來環(huán)境抗?fàn)幨录A段特征劃分和非常規(guī)政策變遷的內(nèi)涵兩方面對環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷進(jìn)行要義解析。然后，對歷史制度主義理論要點(diǎn)進(jìn)行歸納，總結(jié)出4個(gè)維度具體分析非常規(guī)政策變遷。最后，為破解環(huán)境抗?fàn)幃a(chǎn)生非常規(guī)政策變遷這個(gè)難題提供4個(gè)方面的治理之道。

二、 環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的內(nèi)涵

環(huán)境抗?fàn)幣c公眾的維權(quán)意識直接相關(guān)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中難免出現(xiàn)與部分民眾利益相悖的行為。一般而言，民眾處于弱勢地位，他們一般選擇“和平散步”抑或“暴力抗?fàn)帯钡姆绞奖磉_(dá)訴求，但無論哪一種方式都會(huì)對政府治理造成影響。從改革開放后的歷史進(jìn)程來看，環(huán)境抗?fàn)幍陌l(fā)生具有一定規(guī)律性，在不同時(shí)期具有不同特點(diǎn)。由早期的農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨录?，再到城市居民反對鄰避設(shè)施建設(shè)，無不體現(xiàn)民眾權(quán)利意識和安全意識的提升。近年來，隨著以城市鄰避抗?fàn)帪橹饕愋偷沫h(huán)境抗?fàn)幨录l繁發(fā)生，地方政府回應(yīng)方式大同小異，普遍形成的非常規(guī)政策變遷模式值得深入界定和分析。

(一)環(huán)境抗?fàn)幨录A段劃分

當(dāng)前，我國處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，發(fā)展中的矛盾還比較普遍，影響城市的環(huán)境污染問題仍然高發(fā)，并逐漸蔓延到農(nóng)村地區(qū)，不合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展更是污染問題影響農(nóng)村建設(shè)的“持續(xù)動(dòng)力”?？傮w來說，污染問題導(dǎo)致的突發(fā)性環(huán)境事件和群體事件嚴(yán)重威脅國家的長治久安?？v觀改革開放以來的環(huán)境抗?fàn)帲瑥淖畛醯募兇庾匀槐Ｗo(hù)行為到當(dāng)下關(guān)切個(gè)人利益的自發(fā)環(huán)境保護(hù)行為，可以劃分為三個(gè)階段。

1.環(huán)境保護(hù)理念與自然保護(hù)意識階段(20世紀(jì)80～90年代)

第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議(1983年12月31日至1984年1月7日)將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策，提出“三同步，三統(tǒng)一”的指導(dǎo)方針，實(shí)行“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“誰污染，誰治理”“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策，國家戰(zhàn)略層面的環(huán)境保護(hù)理念宣導(dǎo)作為整個(gè)時(shí)代的開端，意義重大。20世紀(jì)80年代以來，區(qū)域性和全球性環(huán)境問題開始有惡化趨勢，環(huán)境問題開始進(jìn)入民眾的視覺范圍，民眾單純源于“安全需要”“程序正義”“環(huán)境公義”的需要，自然保護(hù)意識慢慢被喚醒。自然環(huán)境保護(hù)和稀有物種的保護(hù)事件還未形成強(qiáng)有力的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，更沒有扮演挑戰(zhàn)權(quán)力擁有者的角色，民眾的環(huán)保觀念僅僅源自于心中純粹的自然保護(hù)觀念。根據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)文件，人們關(guān)心的環(huán)境污染問題主要有：大氣污染問題、森林減少和生物多樣性銳減問題、土地沙化等自然環(huán)境破壞問題。由于人類過度放牧、墾殖和不科學(xué)的水資源利用，造成生態(tài)發(fā)展失衡，1977年聯(lián)合國沙漠化大會(huì)提出“沙漠化”概念，1977年世界環(huán)境日主題之一是“關(guān)注臭氧層破壞”，1983年世界環(huán)境日主題之一是“防治酸雨破壞”，這些活動(dòng)讓民眾意識到自身處境的“難化”，開始注重健康可持續(xù)的生活方式并進(jìn)行普及生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識活動(dòng)。

2.經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)共進(jìn)階段(20世紀(jì)90年代中后期)

1990年代初，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家在庫茲涅茨收入分配假說的基礎(chǔ)上提出了環(huán)境庫茲涅茨曲線，使得經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境惡化之間建立了一種關(guān)系。20世紀(jì)90年代，我國提出絕不走西方國家先污染后治理的老路?？陀^地講，1992年鄧小平南方談話之后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心成為共識的同時(shí)，中央政府也認(rèn)識到加大環(huán)境保護(hù)投入的重要性，環(huán)境保護(hù)工作得到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的資金、技術(shù)和科技條件支撐。總體來看，這一階段在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)也注重環(huán)境保護(hù)，這種重視體現(xiàn)在：一方面政府部門著重突出環(huán)境保護(hù)體系的建設(shè)和職能作用，1988年設(shè)立的中華人民共和國國家環(huán)境保護(hù)局，成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其后地方政府陸續(xù)成立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，1989年覆蓋全國范圍的環(huán)境保護(hù)體系正式確立，對國家環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響；另一方面公共組織積極參與環(huán)境保護(hù)，注重公眾宣傳、培訓(xùn)和推廣。以1994年中國成立最早的民間環(huán)保組織“自然之友”為標(biāo)志，一批專業(yè)環(huán)境保護(hù)組織陸續(xù)組建，帶來了這一時(shí)期環(huán)境保護(hù)體系的專業(yè)化促進(jìn)和鞏固。

3.自身權(quán)益和互聯(lián)網(wǎng)催生環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)階段(21世紀(jì)以來)

21世紀(jì)以來，一方面國家日益重視環(huán)境治理并將其作為緊要戰(zhàn)略加以看待。2002年1月8日，國務(wù)院召開第五次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)走可持續(xù)發(fā)展的道路。2003年9月《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》的正式實(shí)施落實(shí)了對環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)有力監(jiān)督的步驟。2005年12月，國務(wù)院為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，進(jìn)一步把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。2008年國家環(huán)境保護(hù)總局正式升格為中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部。另一方面農(nóng)村和城市的部分民眾針對環(huán)境污染與鄰避項(xiàng)目建設(shè)開始出現(xiàn)頻繁的抗議活動(dòng)。從21世紀(jì)肇始于環(huán)境保護(hù)組織反對怒江建壩的活動(dòng)，到2007年廈門反PX項(xiàng)目事件，正式拉開鄰避抗?fàn)幍睦顺保袢匀辉谥貜?fù)上演，其主要原因就是新時(shí)期公眾權(quán)利維護(hù)意識和社會(huì)媒體的崛起。一是老百姓尤其是城市居民愈發(fā)對自身安全和健康環(huán)境提出要求，二是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展在很大程度上扮演了即時(shí)資訊的傳播者和集體行動(dòng)的中介角色，二者相互結(jié)合助推進(jìn)入環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)階段。

農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民和城市的居民對工業(yè)污染的抗議，以至針對基礎(chǔ)設(shè)施的抗議活動(dòng)變得非常普遍，經(jīng)濟(jì)建設(shè)以犧牲環(huán)境為代價(jià)的方式觸碰了公眾利益，政府基于多方面的考慮不得不選擇妥協(xié)退讓。2004年云南怒江建壩事件、2005年松花江水污染事件、2006年北京六里屯垃圾焚燒場事件、2007年廈門反PX項(xiàng)目建設(shè)事件、2008年重慶渝北區(qū)龍城天都小區(qū)附近殯儀館遷址事件以及2016年湖北仙桃垃圾焚燒事件等一系列環(huán)境抗?fàn)幨录o不凸顯出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工程建設(shè)和自然環(huán)境間關(guān)系緊張。2004～2016年，中國環(huán)境抗?fàn)幨录萦?，沒有任何減緩趨勢，為應(yīng)對民間社會(huì)需求，政府在抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也把環(huán)境保護(hù)工作納入國家重點(diǎn)建設(shè)工作之一，越來越注重生態(tài)文明建設(shè)，但問題依舊存在，雖然相關(guān)環(huán)境治理政策不斷出臺或修訂，但公眾參與環(huán)境治理和環(huán)境影響評價(jià)以及嚴(yán)苛的環(huán)境監(jiān)管政策都未能從根本上減緩甚至解決環(huán)境污染和環(huán)境抗?fàn)巻栴}。

(二)非常規(guī)政策變遷的內(nèi)涵和屬性

在城市環(huán)境抗?fàn)幨录?，“?dǎo)火索”通常是由于鄰避設(shè)施在建設(shè)過程中引起當(dāng)?shù)鼐用竦睦婕m紛并且存在上訪和先前抗?fàn)幓顒?dòng)的情況下發(fā)生的。地方政府在起初沒有引起足夠的重視，主要依靠“暴力”維穩(wěn)的方式來解決，但由此也極易催生公眾產(chǎn)生嚴(yán)重的逆反心理，將擬建或在建的項(xiàng)目消息經(jīng)過渲染傳播出去，最后造成大規(guī)模的抗?fàn)幮袆?dòng)。

在這些公共問題中，比較突出的就是在自利動(dòng)機(jī)和社區(qū)保護(hù)意識高漲下產(chǎn)生的各類針對鄰避設(shè)施的抗?fàn)?，例如垃圾掩埋場、焚燒廠、發(fā)電廠、變電站和火葬場等。鄰避設(shè)施并非一無是處，帶來便利和效用的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)，居民會(huì)在鄰避情節(jié)的催化下反對利民設(shè)施在生活區(qū)附近建設(shè)，也就產(chǎn)生了城市鄰避抗?fàn)幨录－h(huán)境抗?fàn)幨录念l發(fā)是對相關(guān)政府決策及公共政策體制的“反對”，從而反映地方治理水平和能力低下或者不夠現(xiàn)代化，其根源是政府與公民無主動(dòng)性的互動(dòng)。國家治理制度性結(jié)構(gòu)在政府與公民之間缺乏雙向互動(dòng)的前提下，環(huán)境抗?fàn)庮l發(fā)引發(fā)政策結(jié)果的改變，導(dǎo)致非常規(guī)的消極性政策變遷。

1.內(nèi)涵

三類環(huán)境抗?fàn)幨录鶐砹朔浅Ｒ?guī)政策變遷，鄰避抗?fàn)幾顬槊黠@，大多數(shù)媒體報(bào)道的諸如反對垃圾焚燒、反PX項(xiàng)目、反精神病院和反變電站修建等城市鄰避抗?fàn)?，不管是以集?huì)游行的“和平散步”抗?fàn)幏绞剑€是“野蠻暴力”抗?fàn)幏绞?，大都?dǎo)致地方政府對相關(guān)項(xiàng)目的改建、停建和遷建，筆者將這種消極性決策行為的改變稱為“非常規(guī)政策變遷”。在農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幹?，村民本身在地緣區(qū)位處于弱勢，同樣的努力抗?fàn)幮袨椴荒艿玫綇V泛關(guān)注，此外，村民囿于自身知識結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代動(dòng)員能力的欠缺，即使作出了抗?fàn)?，但是不能最大程度地團(tuán)結(jié)動(dòng)員反對者和潛在的反對者。當(dāng)抗議無效的時(shí)候，村民就不得不學(xué)會(huì)如何與污染一起并存，但是，正是這種短時(shí)段抗?fàn)幨《M(jìn)入長時(shí)段的隱忍痛恨和選擇時(shí)機(jī)再次進(jìn)行表達(dá)和抗?fàn)幍男袨橹?，這種長時(shí)段的焦灼狀態(tài)實(shí)際上也是一種致力于期待非常規(guī)政策變遷的行為，例如課題組多次在云南、貴州和湖南的調(diào)研顯示，村民非常期望經(jīng)過他們長時(shí)間的努力得到上面的關(guān)注(更大的新聞媒體和官員)，以至廢除污染項(xiàng)目，賠償他們的醫(yī)療損失，還給他們更好的身體健康和生存權(quán)利。以亞洲最大鉛鋅礦“云南省蘭坪血鉛”事件與湖南省常德市石門縣鶴山村“亞洲最大雄黃礦”重金屬污染兩個(gè)案例來看，其深刻反映農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幫七M(jìn)政策改變的困難。

2.屬性

從民眾通過抗?fàn)帋碚吒淖兊慕Y(jié)果來看，雖然環(huán)境抗?fàn)幱绕涫浅鞘朽彵芸範(fàn)帋硗话l(fā)性、臨機(jī)性和即時(shí)性的政策原初決策行為改變，但是可以觀察到的事實(shí)是：這些基于情景-權(quán)變策略作出的政策改變很多時(shí)候往往等風(fēng)頭一過項(xiàng)目又偷偷開工復(fù)建，由此便產(chǎn)生環(huán)境抗?fàn)帋碚吒淖兊牧硪粋€(gè)重要特征——消極性。簡言之，環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)政策變遷的實(shí)質(zhì)是一種政府消極性非常規(guī)的政策改變行為，也屬于政策變遷的表面結(jié)果范式，其屬性可通過以下4個(gè)方面進(jìn)行分析。

(1)非常規(guī)政策變遷的產(chǎn)生方式來自于“沖擊-回應(yīng)”模式。物質(zhì)的變化起因通?？煞譃閮纱髞碓矗阂皇莻€(gè)體內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組或轉(zhuǎn)變，另一個(gè)是外在環(huán)境的壓力逼迫或催化。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)的政策結(jié)果改變就是典型的由外在環(huán)境壓力導(dǎo)致政府結(jié)構(gòu)中的決策環(huán)節(jié)發(fā)生改變，是一種典型的內(nèi)外因素交互作用所造成的“沖擊-回應(yīng)”式的政策變遷行為。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)的非常規(guī)政策變遷在狹義范圍內(nèi)屬于“決策型回應(yīng)”，是地方政府在面對抗?fàn)幨录r(shí)通過改變政策后果的被動(dòng)型應(yīng)對方式。非常規(guī)政策變遷方式即是受到內(nèi)外因相互作用后形成的典型“沖擊-回應(yīng)”模式，對政策過程形成“間斷-調(diào)適”。本質(zhì)上看，工業(yè)污染破壞農(nóng)民生存環(huán)境而帶來的抗?fàn)幮袆?dòng)和由于城市鄰避設(shè)施的建設(shè)造成居民鄰避抗議，地方政府不得不通過決策改變來回應(yīng)民意訴求，維持社會(huì)穩(wěn)定，這種決策改變屬于被動(dòng)型的沖擊式回應(yīng)，亦即迫于巨大的民眾抗議壓力，采取改變原初決策行為的妥協(xié)方式，此種妥協(xié)的政府回應(yīng)方式作為因變量時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖姷谋┝範(fàn)幏绞绞顷P(guān)鍵自變量，當(dāng)其作為自變量時(shí)，又對抗?fàn)幨录募皶r(shí)平穩(wěn)解決產(chǎn)生最為重要影響。換言之，政府如何回應(yīng)，不僅是自上而下壓力型政治的結(jié)果，也是由里而外運(yùn)動(dòng)式治理的安排。

(2)非常規(guī)政策變遷是一種對既定建設(shè)項(xiàng)目作出某種突發(fā)性、臨機(jī)性和消極性的政策結(jié)果改變。凝閉型政策體制致使直接利益相關(guān)的公眾沒有參與政府興建在地化公共工程項(xiàng)目決策討論的機(jī)會(huì)，一旦政府公布建設(shè)消息或顯示出建設(shè)進(jìn)度，當(dāng)?shù)鼐用窬蜁?huì)強(qiáng)烈反對甚至極端憎惡。當(dāng)民眾開始有組織地進(jìn)行抗議反對活動(dòng)時(shí)，地方政府和相關(guān)單位開始“心虛害怕”，在這種雙向試探性動(dòng)作中，當(dāng)民眾捕捉到地方政府建設(shè)信心動(dòng)搖之時(shí)，抗議活動(dòng)會(huì)加劇，最終導(dǎo)致地方政府決策不得不突發(fā)性、臨機(jī)性和消極性的改變。突發(fā)性體現(xiàn)的是建設(shè)項(xiàng)目來得突然，抗議活動(dòng)來得突然，決策改變也來得突然，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不在，就像人們不能準(zhǔn)確預(yù)測交通事故一樣，抗?fàn)幍耐话l(fā)和偶發(fā)很難預(yù)測。臨機(jī)性體現(xiàn)的是諸多與環(huán)境有關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目在面對抗?fàn)幮袨闀r(shí)因負(fù)面情境所作出的權(quán)變式反應(yīng)，亦即對建設(shè)項(xiàng)目作出改建、遷建和停建等政策回應(yīng)。消極性體現(xiàn)的是大多項(xiàng)目在其后的時(shí)間段中又會(huì)悄悄復(fù)工開建，致使當(dāng)時(shí)突發(fā)性事件具有臨機(jī)性決策特點(diǎn)，而這種決策行為最后又是消極性行為。

(3)非常規(guī)政策變遷是一種綜合政策失敗(終結(jié))和政策回退現(xiàn)象。不管是非常規(guī)還是常規(guī)性政策變遷都將成為一種常態(tài)，而不是異常的事情。不管是基于政策過程的階段論所帶來的常規(guī)政策變遷，還是因應(yīng)非常規(guī)的環(huán)境抗?fàn)幩鶐淼恼咦冞w，無論是外在環(huán)境的變化還是政策本身屬性的變化，都會(huì)帶來政策變遷。在環(huán)境問題頻發(fā)的背景下，決定事件影響力大小及成功與否源于事件的動(dòng)員結(jié)構(gòu)和政府的回應(yīng)程度。政府對政策結(jié)果作出的改變，其間斷性的變化可以看作是地方政府行政行為的調(diào)試所達(dá)到的相對均衡狀態(tài)。政策失敗不僅意味著政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和政策投入的浪費(fèi)，而且還給社會(huì)造成巨大的破壞，危害了人民群眾的利益，損害了黨和政府在人民群眾中的威信。政策回退指政策決策經(jīng)過一段時(shí)間的變遷后，能夠通過其他途徑或方式，抑或因?yàn)槠渌蛩卦倩氐皆鯛顟B(tài)，政策制定者應(yīng)該認(rèn)識到政策變遷屬于常態(tài)，并非意外之事。無論是迫于外在環(huán)境的沖擊或政策自身因素的變化，他們都會(huì)對政策變遷產(chǎn)生一定的影響，價(jià)值信念的漸移強(qiáng)化了新政策的訴求，焦點(diǎn)事件的發(fā)生則暴露了現(xiàn)行政策的不足。

(4)非常規(guī)政策變遷是一種明顯的和潛在的政策變遷過程。一項(xiàng)社會(huì)制度研究認(rèn)為任何社會(huì)制度的變遷主要有三種途徑：意外式變遷、演化式變遷和意圖式變遷[3]，同時(shí)，從政治結(jié)構(gòu)中的委托-代理關(guān)系角度來看，政策之所以產(chǎn)生變遷主要有4個(gè)來源：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和集體行動(dòng)。從政府過程的前端政策體系來看，由于政策結(jié)構(gòu)對于政策體系的剛性約束以及政策偏好、政策工具選擇的柔性需求，對于那些最終帶來地方政府政策改變的環(huán)境抗?fàn)幮袨?，雖然在抗?fàn)幏绞缴匣蚣みM(jìn)或平和，但是其抗?fàn)幠繕?biāo)明確的行為對地方政府的政策目標(biāo)帶來直接沖擊，政府政策需要直接回應(yīng)。從政府過程的后端政策過程環(huán)節(jié)來看，不管環(huán)境抗?fàn)幨录欠癯蔀橛绊懻^程的外部因素，所有的政府活動(dòng)原本都應(yīng)該接受評估、修正甚至是終結(jié)的政策過程考驗(yàn)，因此，環(huán)境抗?fàn)帋淼姆浅Ｒ?guī)政策變遷在變遷結(jié)果上屬于一種顯性和直接的“非連續(xù)”的政策變遷。在變遷程度上，由于政府過程基本沒有影響，這種非常規(guī)政策變遷又是一種隱形和潛在的連續(xù)性變遷，政策體系是非連續(xù)性變遷。

總而言之，我國正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁給自然環(huán)境和消費(fèi)者。在波動(dòng)極大的社會(huì)環(huán)境中，政策制度的存在總是不穩(wěn)定的，隨時(shí)都面臨著被撤掉和消除的風(fēng)險(xiǎn)。整個(gè)社會(huì)發(fā)展階段存在著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，公眾對社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行感知的結(jié)果以及形成的風(fēng)險(xiǎn)意識就會(huì)促進(jìn)公眾急切地想?yún)⑴c到政府的決策中去，但事實(shí)卻正好相反，民眾較少有機(jī)會(huì)和渠道參與重大公共工程項(xiàng)目的決策，因此，任何集體行動(dòng)的發(fā)生都實(shí)屬必然。環(huán)境抗?fàn)幨录l繁發(fā)生作為政策變遷的重要外部因素，各個(gè)相關(guān)利益行動(dòng)者處于政策網(wǎng)絡(luò)過程中，各自的權(quán)力大小、資源多少、掌握信息的真實(shí)與否及各自行動(dòng)策略的不同都會(huì)讓他們在再次的權(quán)益均衡決策中形成不同的政策影響力。

政策變遷作為政策過程中的一個(gè)階段，政策相關(guān)利益者的互動(dòng)關(guān)系及決策理念和價(jià)值追求都將會(huì)對政策的結(jié)果形成一個(gè)有效的影響。城市鄰避事件是城市居民維權(quán)意識強(qiáng)化下自我保護(hù)的方式，他們以自己的方式來表達(dá)訴求并得到政府的妥協(xié)被動(dòng)性回應(yīng)，政府維穩(wěn)指導(dǎo)理念為使社會(huì)相對穩(wěn)定和諧，不得不對影響重大的民眾抗?fàn)幨录讌f(xié)，作出項(xiàng)目暫?；蚪K止的決策改變。政府的非常規(guī)政策變遷顯然不是政府政策失敗的表現(xiàn)，它是政策的迂回形式，其中對政策決策內(nèi)容的調(diào)整或間歇性的終止，屬于一種政策回退的方式。政策回退的因素主要有決策者意志的轉(zhuǎn)變、相關(guān)利益群體介入力量過大、舊制度慣性影響、非正式約束的嵌入強(qiáng)度低及政策變遷目標(biāo)失衡等[4]，源于鄰避抗?fàn)幨录姆浅Ｒ?guī)政策變遷，在群眾的集體利益訴求的“威迫”下，政府不得不以消極的方式去應(yīng)對。

三、 非常規(guī)政策變遷的歷史制度主義四維度解釋

在歷史制度主義的視角下，將環(huán)境保護(hù)體系看作是因變量，社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(污染、災(zāi)害、傳染病等)當(dāng)作自變量，其中環(huán)境抗?fàn)幨怯绊懻咦冞w的核心中間變量。20世紀(jì)70～80年代，環(huán)境抗?fàn)幧形葱纬芍饕苿?dòng)力，20世紀(jì)90年代中后期以來，環(huán)境抗?fàn)帍霓r(nóng)村擴(kuò)散到城市，21世紀(jì)以來，城市鄰避型抗?fàn)幨录訉映霈F(xiàn)，原有的環(huán)境保護(hù)體系出現(xiàn)局限性和作為缺陷性特點(diǎn)，因此，國家環(huán)境保護(hù)體系變遷過程源于國家對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范考慮，地方政府也出于社會(huì)穩(wěn)定的“一票否決”制威懾力考慮，紛紛對環(huán)境抗?fàn)幾鞒龌貞?yīng)。在歷史制度主義分析下，歷史是很重要的，“如果我們不追尋制度的歷史演進(jìn)，我們不可能了解今日所做的選擇”[5]。歷史制度主義的關(guān)鍵在于追溯歷史事件發(fā)生的時(shí)間序列，能夠在這個(gè)歷史過程中感知到歷史都是朝著特定的路徑發(fā)展的，我們利用歷史制度主義四維度對非常規(guī)政策變遷進(jìn)行解釋，明晰環(huán)境抗?fàn)幨录l發(fā)帶來非常規(guī)政策變遷的特點(diǎn)。

(一)歷史制度主義的理論要點(diǎn)

在1950年代末期開始的制度回歸學(xué)派中，新制度主義獨(dú)樹一幟，異軍突起，歷史制度主義被視為“新制度主義”中重要支派之一，除了延續(xù)新制度主義對制度的重視外，更強(qiáng)調(diào)針對歷史脈絡(luò)制度的革新性、能動(dòng)過程和政策轉(zhuǎn)換程度探究。依據(jù)Peter A.Hall等對新制度主義范疇的界定，新制度主義大致可以分為三大研究途徑：理性選擇制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義和歷史制度主義。

概念上，用更寬廣的角度探討制度與行為之間的關(guān)系。歷史制度主義結(jié)合理性選擇主義的“計(jì)算途徑”與社會(huì)學(xué)制度主義的“文化途徑”，將重點(diǎn)放置在規(guī)范的過程和習(xí)慣的程序。行為者追求的是以制度規(guī)范適當(dāng)?shù)男袨?，而非利益的極大化，適當(dāng)行為是通過一次又一次，在不同團(tuán)體間的策略和競爭過程中所形成的[6]。

不同于理性選擇，理論者將沖突的理念、利益和偏好視為既定不變的，并且分析來源，歷史制度主義論者強(qiáng)調(diào)政策的歷史，如何塑造行動(dòng)者的理念、利益和偏好，進(jìn)而影響后來的政策選擇。綜合相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，歷史制度主義綜合考慮理性選擇理論的“計(jì)算途徑”和社會(huì)學(xué)理論的“文化途徑”，在路徑上具有折中性，同時(shí)關(guān)注制度發(fā)展的歷時(shí)性，認(rèn)為用歷史的發(fā)展可以克服人們在做決策時(shí)的有限理性的制約。從理論核心上看，歷史制度主義的基本觀點(diǎn)-制度形成后具有自我強(qiáng)化、自我學(xué)習(xí)的機(jī)制，即制度的形成對于制度的發(fā)展具有一定影響或決定作用，即“路徑依賴”。從理論特征上看，歷史制度主義的制度是動(dòng)態(tài)性的，隨時(shí)間的變化而變化，這一特點(diǎn)決定了它本身既是研究的自變量也是研究的因變量。

歷史制度主義認(rèn)為制度的出現(xiàn)不是有意設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是一種在當(dāng)時(shí)眾多因素影響下所出現(xiàn)的結(jié)果，所以，制度的出現(xiàn)是妥協(xié)下的產(chǎn)物。歷史制度主義之所以重視制度形成的初始條件，就是因?yàn)檫@代表著歷史時(shí)空中政策選擇結(jié)果的決定，掌握制度現(xiàn)象的發(fā)展便能夠發(fā)現(xiàn)特定歷史因素及關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)在制度上的運(yùn)用，即他們會(huì)制約未來制度發(fā)展。在制度形成后，由于制度本身的自我強(qiáng)化機(jī)制，使得它在之后的環(huán)境變遷中能夠適應(yīng)，最終維持下來，這就是“路徑依賴”。

(二)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷受到內(nèi)生與外生動(dòng)因相互影響

依據(jù)歷史制度主義的觀點(diǎn)，組織變革會(huì)收到不同深度、廣度兩種力量拉扯。James G.March等指出影響變革的力量有兩類：其一是“內(nèi)生動(dòng)因”，是指構(gòu)成制度或政策本身，或其內(nèi)部的各項(xiàng)因素，彼此間因相互干擾、沖突、重疊或不能符合制度的要求而產(chǎn)生出修正、調(diào)整、補(bǔ)充、裁除及整合的要求，使制度或政策產(chǎn)生變革的動(dòng)力。“外生動(dòng)因”則是指制度或政策外在環(huán)境因素的變動(dòng)，直接或間接促使制度變革的壓力，這種變革是最為大家認(rèn)可的，如國家、社會(huì)物質(zhì)或心理?xiàng)l件的改變，都可以促使制度或政策發(fā)生改變，這兩個(gè)因素的交互作用是政策變遷的催動(dòng)力[7]，環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷同樣受到內(nèi)生和外生動(dòng)因的影響。

1.自身利益驅(qū)動(dòng)

反PX項(xiàng)目、垃圾焚燒場項(xiàng)目和核電項(xiàng)目等雖然在一定程度上能夠造福民眾，但是隨著民眾的環(huán)境保護(hù)意識覺醒，當(dāng)自身的權(quán)益遭到侵害時(shí)，通過集體組織抗議活動(dòng)來進(jìn)行反抗，直到利益訴求得到滿足為止，政府在政策決策活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)考慮利益相關(guān)者多方面的訴求。鄰避設(shè)施的負(fù)面效應(yīng)不被居民所接受，他們生活的周邊環(huán)境不容許出現(xiàn)影響健康生活的其他因素，在基于自身安全和健康的驅(qū)使下，必須通過抗議的方式來對待即將開工、正在建設(shè)抑或完工的鄰避項(xiàng)目，民眾權(quán)益保障下的抗議行動(dòng)最終會(huì)帶來項(xiàng)目無效投入，造成資源浪費(fèi)、社會(huì)不穩(wěn)定等破壞性影響。民眾權(quán)益維護(hù)抗議行動(dòng)作為政府消極性應(yīng)對和非常規(guī)政策變遷的外生因素，具有重要影響。

2.凝閉型政策體制

當(dāng)代中國凝閉型政策體制具有3個(gè)特點(diǎn)：①相對封閉的決策過程，社會(huì)力量缺乏制度性的參與渠道；②政策標(biāo)的人群和社會(huì)大眾的利益，則通過黨政機(jī)關(guān)考察民情、吸取民意和凝練政策意圖的過程加以體現(xiàn)；③在政策執(zhí)行過程中，政策合法性和推動(dòng)力量主要來自國家內(nèi)部和上級行政機(jī)關(guān)，“自上而下”與“由里而外”的特征明顯[8]。由此導(dǎo)致一方面國家以及地方治理系統(tǒng)能夠集中力量辦大事，另一方面老百姓對于政府在干什么知之甚少。當(dāng)政府治理系統(tǒng)呈閉合運(yùn)行狀時(shí)，民眾的認(rèn)知會(huì)呈擴(kuò)張狀，一旦出現(xiàn)鄰避設(shè)施建設(shè)情況，極易產(chǎn)生民眾抗?fàn)幮袨椤Ｃ鎸τ芯薮笥绊懥Φ沫h(huán)境抗?fàn)幨录?，政府往往呈現(xiàn)出消極性應(yīng)對方式，做出妥協(xié)退讓的行為，暫?；蚋淖儺?dāng)初的政策決議以迎合民眾訴求，政府“一進(jìn)一退”的回應(yīng)方式只是會(huì)造成整個(gè)抗?fàn)幨录膼盒匝h(huán)，而政府部門在抗?fàn)幨录l(fā)生后采取非常規(guī)政策變遷作為補(bǔ)救措施，表面上因?yàn)榧皶r(shí)回應(yīng)民意訴求解決了問題，贏得了聲譽(yù)，但實(shí)際上是讓政府決策模式的不足直接暴露出來，讓民眾“一鬧就靈”的社會(huì)心理得到強(qiáng)化和擴(kuò)散。

3.間接環(huán)境保護(hù)體系影響

環(huán)境保護(hù)體系的變化是由各個(gè)環(huán)境保護(hù)制度組成的，對國家的環(huán)境保護(hù)治理工作有著重要影響。環(huán)境保護(hù)政策頻出助力環(huán)境保護(hù)工作的開展，國家宏觀層面的環(huán)境保護(hù)體系是環(huán)境保護(hù)工作大的方向，從最初的環(huán)境保護(hù)意識復(fù)蘇、環(huán)境保護(hù)工作部門的建立、環(huán)境保護(hù)制度化及生態(tài)文明建設(shè)等的發(fā)展，國家對環(huán)境問題的關(guān)注度逐漸提高，對環(huán)境問題逐漸升溫的現(xiàn)象開始能夠積極應(yīng)對。一系列重大有極強(qiáng)社會(huì)影響的環(huán)境抗?fàn)幨录粩鄾_擊地方政府體系，對國家環(huán)境治理格局和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的安排帶來間接影響。例如環(huán)境保護(hù)部的成立，生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容納入了國家社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)等，都可視為環(huán)境抗?fàn)幗裹c(diǎn)事件對環(huán)境保護(hù)體系乃至國家戰(zhàn)略的重要間接影響。

(三)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷具有路徑依賴并斷續(xù)均衡

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)透過時(shí)間序列的方式來發(fā)現(xiàn)制度或政策創(chuàng)建、變遷等議題，強(qiáng)調(diào)制度跟隨時(shí)空環(huán)境而改變，會(huì)受到特定次序的規(guī)范?！奥窂揭蕾嚒敝甘录跉v史過程中發(fā)生的順序?qū)⒂绊懫湮磥淼陌l(fā)展，在某一特定時(shí)間點(diǎn)上形成的歷史變遷軌跡會(huì)制約接續(xù)事件的發(fā)展方向，提供政治行動(dòng)者進(jìn)行策略選擇的限制條件與機(jī)會(huì)。歷史制度主義的學(xué)者相信制度與歷史存在一種互為因果的關(guān)系，也強(qiáng)調(diào)制度的延續(xù)性，并把“路徑依賴”視為其研究途徑的探究方式[9]。

政府應(yīng)對環(huán)境抗?fàn)幨录姆浅Ｒ?guī)政策變遷雖然對環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容進(jìn)行更改，但這是環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容不斷完善的過程。非常規(guī)政策變遷具有的路徑依賴會(huì)產(chǎn)生消極的影響，非常規(guī)政策變遷“一鬧就靈”的特點(diǎn)會(huì)產(chǎn)生政府地方性學(xué)習(xí)的效仿，形成漣漪效應(yīng)。政策的政治過程是一種歷史過程，城市鄰避型環(huán)境抗?fàn)幉皇桥既煌话l(fā)現(xiàn)象，其發(fā)展逐步過渡到目前頻發(fā)的常規(guī)性社會(huì)抗?fàn)幮袨?，可稱作是“公共政策失靈”，而不僅是環(huán)境治理政策工具的失靈，或是地方治理能力的失效。有利益訴求的民眾看到通過抗?fàn)幠軌蚪鉀Q他們直接或間接的訴求，迫使政府改變政策結(jié)果，形成“一鬧就靈”的反饋，于是民眾的環(huán)境抗?fàn)幨录映霾桓F，這樣的消極性政府應(yīng)對方式，在路徑依賴的作用下，會(huì)產(chǎn)生更多的抗?fàn)幮袨椋苑浅Ｒ?guī)政策變遷現(xiàn)象并非會(huì)像想象中的那樣得到消止。

“決策關(guān)鍵點(diǎn)”也稱“歷史的偶發(fā)性”，是指制度并非長久不變，當(dāng)存在意向行動(dòng)個(gè)體的作用、制度與環(huán)境失衡或配置錯(cuò)誤決策、破壞制度效率與正當(dāng)性基礎(chǔ)的重大外力沖擊三種情形時(shí)，關(guān)鍵點(diǎn)會(huì)不斷地調(diào)整其結(jié)構(gòu)限制，當(dāng)有外在或自身的因素進(jìn)入決策體系，會(huì)影響政策的產(chǎn)出?！皵嗬m(xù)式均衡”是指制度、政策變遷的方向不是在追求一個(gè)終極均衡的狀態(tài)，而是從一個(gè)均衡遭遇變動(dòng)后，再轉(zhuǎn)向下一個(gè)均衡[10]。前者是歷史結(jié)構(gòu)的制約，后者是當(dāng)時(shí)時(shí)空環(huán)境因素的變動(dòng)，不確定的結(jié)果、歷史中的偶發(fā)因素是政策變遷的“雙重偶聯(lián)性”交互作用，在政策變遷過程中不可忽視。

政府在政績追求的目標(biāo)下，如不顧公眾的身體健康和社會(huì)環(huán)境，開展有可能帶來巨大財(cái)政稅利項(xiàng)目建設(shè)，這無疑是和公眾的利益相沖突的，從最初的大量投入建設(shè)到高成本的政策改變，給政府治理帶來嚴(yán)重的沖擊。面對現(xiàn)代化治理能力的考驗(yàn)，當(dāng)抗?fàn)幮袨檫^激，國家用“維穩(wěn)”的方式來回應(yīng)公眾的需求，就會(huì)作出暫停、關(guān)閉項(xiàng)目的決定，使得最初的決策行為變?yōu)闊o效率行為。政府面對環(huán)境抗?fàn)幩龀龅拿恳粋€(gè)回應(yīng)方式，都會(huì)對以后環(huán)境抗?fàn)幨录念l繁發(fā)生起到一定的作用，當(dāng)環(huán)境抗?fàn)幇l(fā)生后，相關(guān)部門要把握好決策的機(jī)會(huì)，做出正確的應(yīng)對方式，才能有效地應(yīng)對公眾的訴求抗?fàn)?，保障公眾?quán)益的同時(shí)，把握好時(shí)機(jī)讓政府重塑政府威信。

(四)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷呈現(xiàn)權(quán)利運(yùn)作間不對稱關(guān)系

歷史制度主義特別注意偏差性議題，是指制度一方面是制約行動(dòng)者行為的一套標(biāo)準(zhǔn)程序，另一方面也可能是行動(dòng)者追求利益所產(chǎn)生的特定秩序與規(guī)范。由于政策涉及不同行動(dòng)者在不同制度位置所做的決定，在權(quán)力不對稱的情況下，制度中的弱勢行動(dòng)者可透過理念與利益在不同時(shí)空環(huán)境的解釋下等待機(jī)會(huì)。個(gè)人的行為并不能單從個(gè)人的動(dòng)機(jī)、策略選擇和理性思考即能獲得解釋，而必須要考慮影響個(gè)人動(dòng)機(jī)、策略和理性的環(huán)境因素，同時(shí)制度或政策亦非長久不變，決策關(guān)鍵點(diǎn)會(huì)不斷調(diào)整其結(jié)構(gòu)限制，形成一種不對稱的斷續(xù)式均衡。

環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)的非常規(guī)政策變遷在當(dāng)下的背景條件下，是否是政府有效應(yīng)對民眾訴求方式呢？是否會(huì)對政府的公信力和政府治理能力形成強(qiáng)大的挑戰(zhàn)力呢？是否存在影響各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)利失衡的形態(tài)呢？非常規(guī)政策變遷受制于一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)執(zhí)行不力、配套措施不完善和宣傳不夠。非常規(guī)政策變遷呈現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作間的不對稱關(guān)系，政府消極性的應(yīng)對方式即使變化也始終是圍繞著環(huán)境保護(hù)法律體系在變，都需要受環(huán)境保護(hù)法的支配，然而現(xiàn)實(shí)抗?fàn)幓顒?dòng)中，中央弱勢部門地位本身削弱了其環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的有效性，地方的環(huán)境保護(hù)部門受制于同級政府的管轄更加削弱了環(huán)境保護(hù)功能，形成典型的權(quán)力不對稱現(xiàn)象，這是垂直管理、屬地原則等運(yùn)行模式下產(chǎn)生的條塊矛盾。條塊分割產(chǎn)生的問題不是一時(shí)一日造成的，既需要捋順中央和地方關(guān)系，也需要平衡地方政府和社會(huì)的關(guān)系。

就地方性環(huán)境抗?fàn)巵碇v，地方政府部門相對于社會(huì)、公眾擁有更強(qiáng)大的集聚資源的能力和最終的決策能力，對于信息掌握更完整，長期處于強(qiáng)勢全能治理格局之中。2015年1月1日新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)的實(shí)施就是試圖對環(huán)境污染治理力量進(jìn)行均衡，構(gòu)建多元主體相互監(jiān)督相互治理的現(xiàn)代化治理體系，也是在嘗試重建社會(huì)權(quán)利如何與政府權(quán)利共同承擔(dān)改革的任務(wù)和分享改革的紅利，避免“中國‘鄰避’運(yùn)動(dòng)只是人數(shù)眾多，但不姓‘公’，不是‘公民’運(yùn)動(dòng)，而姓‘私’，是‘私民’的聚集”[11]。

(五)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的結(jié)果呈現(xiàn)正面方向發(fā)展

社會(huì)沖突并非只有破壞性作用，很多時(shí)候還有整合、安全閥和凝聚等正面功能。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的結(jié)果并非只是產(chǎn)生了破壞性作用，在一定程度上，非常規(guī)政策變遷的結(jié)果會(huì)呈現(xiàn)出正向發(fā)展的態(tài)勢。

1.環(huán)境抗?fàn)幨录兴鶞p少

公眾的訴求抗?fàn)幋_實(shí)起到一定的改進(jìn)作用，雖然政府執(zhí)行“維穩(wěn)”策略，以消極的應(yīng)對方式來作出政策的改變，形成消極性的政策變遷結(jié)果，但是通過研究發(fā)現(xiàn)，2010年以來具有嚴(yán)重影響并有代表性的環(huán)境抗?fàn)幨录尸F(xiàn)減少趨勢。環(huán)境抗?fàn)幨录环矫媸箛谊P(guān)注公眾的訴求，越來越考慮公眾的生活環(huán)境，人們的權(quán)益得到保障，使得環(huán)境抗?fàn)幨录l發(fā)的現(xiàn)象逐漸減少；另一方面，地方政府治理將更多的重心放到公共服務(wù)建設(shè)中，把生態(tài)文明建設(shè)置于和政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)同等重要的地位。從長遠(yuǎn)來看，實(shí)現(xiàn)環(huán)境有效治理和強(qiáng)化政府執(zhí)行力確實(shí)很有希望，社會(huì)的建設(shè)會(huì)趨于穩(wěn)定和諧，構(gòu)成和平發(fā)展的新格局。

2.地方政府治理逐步轉(zhuǎn)變

環(huán)境抗?fàn)幨录m已減少，但天津PC化工項(xiàng)目事件、四川什邡反對興建鉬銅項(xiàng)目事件和江蘇啟東事件等環(huán)境抗?fàn)幨录呱苏陨碇卫矸绞?、能力的反思。政府、公眾之間進(jìn)行力量再平衡，社會(huì)力量參與逐漸增多，政府、社會(huì)和公眾在環(huán)境保護(hù)工作中的作用越來越重要，尤其是社會(huì)力量參與得到很大的提高，公眾參與處于重要的決策地位，政府治理方式逐漸開放，有望建成“多元協(xié)商共治”的地方政府治理模式。2015年第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出“環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理”，表明政府要在環(huán)境問題上重塑政府公信力、表明污染防治的堅(jiān)定決心以及為人民服務(wù)的意志。

3.中央政府愈發(fā)關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。黨和國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺了一系列重大決策部署，例如：《環(huán)境保護(hù)法》的修訂通過推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效，使環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)制度化，生態(tài)文明建設(shè)上升較高層次。但總體上，我國生態(tài)文明建設(shè)水平較低，資源緊缺和環(huán)境污染問題仍然存在，生態(tài)系統(tǒng)退化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)間矛盾較突出，這將成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸。2012年黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，可見生態(tài)文明建設(shè)的重要性，中央層面在總體的工作布局中要求逐漸細(xì)化環(huán)境保護(hù)工作，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要價(jià)值意義。

歷史制度主義四維度所呈現(xiàn)的環(huán)境抗?fàn)帋矸浅Ｒ?guī)政策變遷，主要涉及國家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和政策體系的調(diào)整。地方政府對社會(huì)穩(wěn)定的一票否決制威懾力考慮，紛紛對環(huán)境抗?fàn)幾鞒龌貞?yīng)，各個(gè)地區(qū)間政府治理的無效回應(yīng)性治理以及民眾抗?fàn)幮袆?dòng)模仿導(dǎo)致抗?fàn)幨录粩喟l(fā)生。國家的環(huán)境保護(hù)體系變遷過程源于國家對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范考慮，環(huán)境保護(hù)制度的變遷核心是環(huán)境保護(hù)體系的變遷，它受到漸進(jìn)理性制度設(shè)計(jì)與演進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)因和外在工業(yè)化的發(fā)展及地方政績觀錯(cuò)位的環(huán)境污染與環(huán)境抗?fàn)幨录谋拼?，另外，環(huán)境保護(hù)體系的變遷也受到?jīng)Q策關(guān)鍵點(diǎn)的影響，環(huán)保部的大部制改革是基于“生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略提出的緊迫性，環(huán)境抗?fàn)庮l發(fā)引起中央環(huán)境治理行動(dòng)的升級，如“環(huán)保督察”行動(dòng)。就環(huán)境治理而言，其變革受到國內(nèi)政治、行政、政策和決策者的影響，在很大的程度上是源于國家領(lǐng)導(dǎo)人對國家治理總體意識的轉(zhuǎn)變和國家治理策略的把握。

四、研究結(jié)論與政策建議

科塞從齊美爾“社會(huì)沖突是一種基本的社會(huì)過程形式”的命題出發(fā)，廣泛探討社會(huì)沖突對于群體的建立和維持功能，明確指出在一些情況下，社會(huì)沖突具有促進(jìn)社會(huì)整合、防止社會(huì)系統(tǒng)僵化以及增強(qiáng)社會(huì)組織適應(yīng)性等“正”功能。以城市鄰避抗?fàn)帪橹攸c(diǎn)的環(huán)境抗?fàn)幤鸫a滿足兩個(gè)方面的社會(huì)沖突“正”功能：一是不涉及基本價(jià)值觀、信仰等。任何一場鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)基本上都沒有涉及宗教信仰和顛覆價(jià)值觀的事情，在權(quán)利意識崛起和自身利益維護(hù)訴求的導(dǎo)向下，有組織或無組織地開展鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)是對地方政府鄰避項(xiàng)目的反對，不是反對國家政權(quán)機(jī)關(guān)。二是發(fā)生沖突的社會(huì)結(jié)構(gòu)是富有彈性的。富有彈性的定義從地方政府及時(shí)作出更改項(xiàng)目建設(shè)的決定屬于一種非常規(guī)政策變遷就完全可以了解。作為一種在既定行政體系和社會(huì)關(guān)系中產(chǎn)生的抗?fàn)幮袆?dòng)，“一鬧就靈”最后給地方政府帶來的政策結(jié)果改變本身就意味著這個(gè)體系不是“鐵板一塊”。

在一個(gè)富有彈性的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，環(huán)境抗?fàn)幩鶐淼姆浅Ｒ?guī)政策變遷恰恰安排了制度化的“出口”，通過沖突方在權(quán)力關(guān)系中的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)再整合，達(dá)到漸進(jìn)式社會(huì)變遷的目的。科塞論證到，頻繁且低烈度的沖突，使人們反思和重新組織他們的行為，變革產(chǎn)生“緊張”的規(guī)則手段，緩解沖突關(guān)系的規(guī)范調(diào)節(jié)程度，通過合理的渠道釋放緊張甚至敵對的情緒，使之不至于達(dá)到極端化。在此情況下，卷入沖突的各方能夠較為理性地分析沖突所針對問題的現(xiàn)實(shí)性，清晰地表達(dá)各自利益和目標(biāo)，相互之間“討價(jià)還價(jià)”，從而達(dá)成妥協(xié)，有助于提高社會(huì)各群體之間的協(xié)作聯(lián)合程度，由此，既促進(jìn)了沖突各方日趨聯(lián)合，又提高了社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的彈性協(xié)調(diào)程度和對外部環(huán)境的適應(yīng)能力[12]。

如何駕馭上述特定情況并充分發(fā)揮沖突“正”功能的社會(huì)效用，關(guān)鍵在于構(gòu)建整合社會(huì)沖突的利益均衡機(jī)制?！鞍踩y”理論就是功能主義沖突理論一個(gè)極為重要的理論貢獻(xiàn)，“安全閥”是一種社會(huì)運(yùn)行的安全機(jī)制，科塞認(rèn)為敵對的情緒不等于沖突，如果敵對的情緒通過適當(dāng)?shù)耐緩降靡园l(fā)泄，就不會(huì)導(dǎo)致沖突，像鍋爐里過量的蒸汽通過安全閥適時(shí)排出而不會(huì)發(fā)生爆炸一樣，不僅有利于社會(huì)結(jié)構(gòu)的維持，而且有利于促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)結(jié)構(gòu)越僵化，“安全閥”機(jī)制就越重要，“安全閥”機(jī)制必須在社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中加以制度化，通過合法的、制度化的機(jī)制，使各種社會(huì)緊張情緒得以釋放，避免災(zāi)難性沖突的最終出現(xiàn)，社會(huì)系統(tǒng)才有可能處于均衡與和諧的狀態(tài)，因此，我們必須認(rèn)識到?jīng)_突其實(shí)是無處不在和無時(shí)不在的，一個(gè)沖突解決了，但另外一個(gè)沖突又很快出現(xiàn)了，一個(gè)時(shí)期的沖突基本解決了，但新時(shí)期又出現(xiàn)了大量新的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。沖突并不可怕，關(guān)鍵在于一個(gè)社會(huì)有沒有疏通社會(huì)沖突、調(diào)節(jié)社會(huì)沖突的機(jī)制和渠道。

(一)轉(zhuǎn)變政府治理模式：從運(yùn)動(dòng)到多元

對于城市鄰避抗?fàn)庴w現(xiàn)的“一鬧就靈”結(jié)果具有鮮明的“游擊式”政策風(fēng)格，這種風(fēng)格在形式上具有“靈活性”“隱秘”“善變”“迅速”“出奇制勝”及“隨機(jī)應(yīng)變”等特點(diǎn)，在本質(zhì)上體現(xiàn)出“政治問責(zé)缺失、行政過度干預(yù)以及分配不當(dāng)導(dǎo)致的地區(qū)和社會(huì)群體之間的緊張關(guān)系”等根本缺陷[13]，政府回應(yīng)模式上的靈活性源于其長期采用“運(yùn)動(dòng)式治理模式”[14]。地方政府治理過程往往不去挖掘制度弊端，所以總深陷于治理困境中，其所使用的治理措施都沒有發(fā)揮真正的效果，習(xí)慣于重復(fù)性地采用“運(yùn)動(dòng)式”治理方式解決。探尋一條新的多元或多中心協(xié)同治理道路，各個(gè)利益相關(guān)主體通過商談、協(xié)調(diào)、談判和妥協(xié)等集體共同決策，創(chuàng)造出資源共享、相互依賴和互惠合作機(jī)制，最終建立一種致力于解決公共問題的協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)建立定期制度化的、固定的交流平臺和協(xié)商對話機(jī)制，各個(gè)主體可以充分表達(dá)意愿，讓民眾知情和懂情，并且能夠進(jìn)行有效監(jiān)督，讓多元主體、多元參與方式系統(tǒng)化和程序化，把“茶話會(huì)”“懇談會(huì)”等落到實(shí)處。

(二)轉(zhuǎn)變政策決策體制：從凝閉到開放

我國政策體制最大的特點(diǎn)就是既有舉國體制辦大事的凝聚力又有決策執(zhí)行過程封閉性，即“凝閉型”，這一點(diǎn)不僅在改革開放所取得的偉大經(jīng)濟(jì)成就中得到體現(xiàn)，而且在特大自然災(zāi)害應(yīng)對和城市建設(shè)投融資系統(tǒng)中也得到了印證。從“凝閉”走向“開放”，開放的內(nèi)在核心要素是參與，沒有開放型的政策體制尤其是開放型的決策體制，國家治理尤其是地方治理絕無實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的可能。打破凝閉的前提就是開放政策過程，特別是在民生型鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，可以向所在社區(qū)居民開放決策。開放的核心步驟是參與，風(fēng)險(xiǎn)溝通和協(xié)商民主可以作為打造開放參與型政策體制的“密鑰”。從世界經(jīng)驗(yàn)來看，一國地方社會(huì)民眾參與政策過程和政府過程的程度決定這個(gè)國家民主治理水平，面對風(fēng)險(xiǎn)治理的勇氣和能力展現(xiàn)的是地方治理乃至國家治理現(xiàn)代化的水平。

(三)轉(zhuǎn)變社會(huì)組織功能：從排拒到信任

各種不同類型的社會(huì)組織是地方政府治理過程中的“幫手朋友”，而非“惡人敵人”。一方面，在建立健全地方政府治理體系和提升地方政府治理能力過程中，單靠政府獨(dú)自攬責(zé)和努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尋求地方社會(huì)組織充當(dāng)助手和推手的角色不可或缺；另一方面，地方性社會(huì)組織積極主動(dòng)尋求與政府的合作，加入到問題解決的協(xié)作過程中，共同尋求公共利益的最大化，不僅能夠大大提高自身的組織和服務(wù)能力，而且有利于建立良性互動(dòng)的政社關(guān)系。政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)關(guān)系必須建立在相互信任的基礎(chǔ)上，一方面，社會(huì)組織要堅(jiān)信政府治理體系的頂層設(shè)計(jì)是科學(xué)、協(xié)調(diào)、整體、長遠(yuǎn)和有效的，另一方面地方政府要真正摒棄社會(huì)組織會(huì)走向“黑社會(huì)化”和“反國家化”的陳舊觀點(diǎn)，將社會(huì)組織視為自家人，在新公共服務(wù)和公共治理理念指引下致力于鍛造新公共管理者的治理能力。

(四)轉(zhuǎn)變社會(huì)民眾心理：從怨憤到共生

環(huán)境抗?fàn)幱绕涫浅鞘朽彵苁录鶕?jù)抗?fàn)幏秶笮『土Χ葟?qiáng)弱可以反映某種怨憤心理，存在“偏心政府”的情感動(dòng)員基礎(chǔ)。在“不要建在我家后院”的情感認(rèn)知條件下，利益直接受損者往往具有強(qiáng)烈的抗?fàn)巹?dòng)因。在社會(huì)傳導(dǎo)機(jī)制的影響下產(chǎn)生的間接利益受損者的共意動(dòng)員，疊加影響帶來地方治理能力的巨大損耗，最終造成雙虧局面，所以構(gòu)建從怨憤轉(zhuǎn)向共生的社會(huì)心理文化就顯得非常重要，具體化為：在四個(gè)全面總體戰(zhàn)略指引下，保障有關(guān)環(huán)境治理、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)章制度和政令政策得到很好的貫徹執(zhí)行。例如，在城市的鄰避范圍內(nèi)建設(shè)相關(guān)“利民”設(shè)施，要建立同民眾的協(xié)商對話機(jī)制，讓民眾知情和懂情，把保護(hù)民眾的權(quán)益放在首位。必須懂得，利益的傳導(dǎo)機(jī)制從來都是相互的而不是單向的，保障民眾的根本利益就是對地方政府利益的最大保障和最好回饋?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，任何罔顧民意、不顧民利的公共工程項(xiàng)目必然會(huì)招致地方民眾的公開反對。

總而言之，互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)格局中，針對層出不窮、屢禁不止的環(huán)境抗?fàn)幨录扇褐频霓k法已不能奏效，非常規(guī)政策變遷從事物發(fā)展的兩面性來看，具有相當(dāng)程度的積極意義?！耙苑磳韷褐品磳Α钡淖龇ㄒ呀?jīng)過時(shí)，從上述四個(gè)方面來構(gòu)建調(diào)節(jié)社會(huì)沖突機(jī)制和渠道較為可行也勢在必行。抓住“從凝閉走向參與”的協(xié)商型地方治理模式構(gòu)建契機(jī)，公開政府的決策、執(zhí)行和效益獲取過程，時(shí)刻接受民眾的監(jiān)督舉報(bào)，端正自己的行政行為，下放高高在上的權(quán)力，加強(qiáng)暢通的民意表達(dá)渠道建設(shè)，推動(dòng)“從鄰避走向迎臂”的政府治理模式轉(zhuǎn)變，就應(yīng)該切實(shí)分析政府行政運(yùn)行邏輯和民眾心理思維，找到政府與民眾的平衡點(diǎn)，即地方政府有充分的資源動(dòng)員利用空間和城市建設(shè)的投融資模式創(chuàng)新空間，對整個(gè)社會(huì)的資源進(jìn)行公平公正的權(quán)威性分配，以此改變民眾傳統(tǒng)思維心理，使得政府與社會(huì)在公共利益的天平上實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，重建政府與民眾的“魚水關(guān)系”。

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2017-02-20

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(編號：15CZZ034)；貴州省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(編號：黔科合基礎(chǔ)[2016]1512-3號)；貴州大學(xué)文科重大科研項(xiàng)目(編號：GDZT201505).

楊志軍，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，貴州大學(xué)中國西部發(fā)展能力研究中心高級研究員，主要從事運(yùn)動(dòng)式治理、環(huán)境抗?fàn)幒驼咦冞w研究.

D630;D922.68

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.03.009