文/王曉旭 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 規(guī)劃研究所

“多規(guī)合一”背后邏輯探析

文/王曉旭 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 規(guī)劃研究所

中國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段,作為城鄉(xiāng)建設(shè)管理龍頭的規(guī)劃工作面臨規(guī)劃交叉沖突、剛性傳遞失控、空間覆蓋不全和管理分割等問(wèn)題。目前，＂多規(guī)合一＂受到各級(jí)政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，推進(jìn)＂多規(guī)合一＂,創(chuàng)新規(guī)劃理論與技術(shù)方法,構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)土空間規(guī)劃體系成為全面深化改革的重要議題。本文深入探討了“多規(guī)合一” 的工作重點(diǎn)：結(jié)構(gòu)優(yōu)化、用途管制、空間治理，探尋＂多規(guī)不一＂背后原因土地財(cái)政, 從土地發(fā)展權(quán)的角度分析不同層次“多規(guī)合一”的差異。

多規(guī)合一；一張藍(lán)圖；土地財(cái)政；土地發(fā)展權(quán)

1 引言

“多規(guī)合一”通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保各類(lèi)規(guī)劃確定的保護(hù)性空間、開(kāi)發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，保障依法實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)，提高政府空間管控水平和治理能力 《河北省市縣“多規(guī)合一”技術(shù)導(dǎo)引（試行）》。開(kāi)展“多規(guī)合一”工作是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議等精神，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，探索完善縣、市規(guī)劃體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)規(guī)劃體制改革的重要舉措，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)縣、市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2 為什么做“多規(guī)合一”

2013年，中央城鎮(zhèn)化會(huì)議提出“要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底”，“按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山青水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)”。 以此為標(biāo)志，“多規(guī)合一”進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

2.1“多規(guī)合一”1.0版

2013年之前“多規(guī)合一”，可以稱(chēng)之為“多規(guī)合一”1.0版，體現(xiàn)自下而上的邏輯，核心是解決不同規(guī)劃之間的矛盾，提高政府行政效率，上海、武漢、深圳、廣州等城市通過(guò)將規(guī)劃和國(guó)土部門(mén)整合，減少矛盾沖突，降低行政成本，正是基于此邏輯。

2.2“多規(guī)合一”2.0版

2013年之后“多規(guī)合一”， 可以稱(chēng)之為“多規(guī)合一”2.0版，體現(xiàn)自上而下的邏輯，重要意義是探索完善規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃建設(shè)管理體制改革，主要工作是建立層次分明的空間規(guī)劃體系，責(zé)權(quán)明晰的行政管理體系，完備的規(guī)劃法規(guī)體系，統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)支撐體系，它已上升到深化改革的高度，是推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

3 “多規(guī)合一”的重點(diǎn)

3.1“多規(guī)合一”的核心內(nèi)容

《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。其中明確了“多規(guī)合一” 的工作重點(diǎn)：結(jié)構(gòu)優(yōu)化、用途管制、空間治理。結(jié)構(gòu)優(yōu)化在于生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間結(jié)構(gòu)比例和容量的優(yōu)化；用途管制在于劃定功能邊界，落實(shí)開(kāi)發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田，生態(tài)紅線等；空間治理在于劃分功能分區(qū)，進(jìn)行差異化績(jī)效考核。最終形成“一張藍(lán)圖”，確定底線約束和剛性管制，即生態(tài)資源、耕地資源等構(gòu)成的區(qū)域發(fā)展底線和建設(shè)用地、開(kāi)發(fā)邊界等構(gòu)成的規(guī)劃建設(shè)剛性管控。

3.2“一張藍(lán)圖”的剛性內(nèi)容

目前，我國(guó)城市仍然處于高速發(fā)展階段，規(guī)劃非連續(xù)性調(diào)整，必然導(dǎo)致規(guī)劃與政府行政效率長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)?！耙粡埶{(lán)圖”干到底，其重點(diǎn)在于空間結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)秩序、發(fā)展方向、增長(zhǎng)邊界、生態(tài)紅線等規(guī)則的剛性化，而非圖紙的剛性化，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間管理的全覆蓋（用途管理，開(kāi)發(fā)許可等）。現(xiàn)行體制機(jī)制下，“一張藍(lán)圖”需要一個(gè)“規(guī)劃體系”去共同支撐，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃是實(shí)施空間管理的重要手段，“多規(guī)合一”是協(xié)調(diào)和銜接各部門(mén)規(guī)劃的方法和手段，不屬于重新編制的新類(lèi)型規(guī)劃，不取代其他任何規(guī)劃。

4 “多規(guī)”沖突的原因

4.1 多規(guī)的主要矛盾

“多規(guī)合一”面臨最大的問(wèn)題是建設(shè)用地短缺與利用粗放。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間建設(shè)用地規(guī)模差距較大，農(nóng)村土地征用與鄉(xiāng)村撤并的簡(jiǎn)單模式難以維系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使規(guī)劃面臨著切實(shí)破解土地資源緊缺的問(wèn)題。二是國(guó)土資源作為稀缺資源，是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定性因素，由于處于新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展時(shí)期，近年來(lái)的用地需求持續(xù)上升，然而，土地資源無(wú)序、粗放、低效利用的現(xiàn)象仍然突出。

4.2 矛盾原因“土地財(cái)政”

為什么會(huì)產(chǎn)生這些矛盾呢？土地財(cái)政是一個(gè)重要原因。中國(guó)城鎮(zhèn)化模式的大突破，起始于1980年代后期。1994年國(guó)家通過(guò)分稅制，將稅收的大頭拿到中央，將土地收益，劃給了地方政府，奠定了地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)1998年的住房制度改革和2003年招拍掛制度建立了地方政府主導(dǎo)、以土地財(cái)政為突破的資本累積流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，開(kāi)創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路，將隱匿的財(cái)富，轉(zhuǎn)化成為啟動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化的巨大資本。

1、土地財(cái)政推動(dòng)城市快速發(fā)展。土地財(cái)政主要通過(guò)土地出讓金、開(kāi)發(fā)建設(shè)帶來(lái)的稅收和抵押貸款三種方式推動(dòng)城市的快速發(fā)展。2013年，全國(guó)土地出讓金收入4.1萬(wàn)億，占地方財(cái)政收入比例為40-50%；開(kāi)發(fā)過(guò)程中的各種稅收，占全國(guó)總稅收15%；地方政府以土地為主要抵押物從銀行融資用于城市建設(shè)，84個(gè)重點(diǎn)城市抵押貸款7.76萬(wàn)億。同時(shí)，土地財(cái)政通過(guò)以補(bǔ)貼工業(yè)用地的形式，提升城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。2007-2014年，杭州出讓42km2工業(yè)用地獲益184億元，出讓46.8 km2住宅和商業(yè)用地，收益6071億元； 2014年，杭州土地征收儲(chǔ)備成本3000元/平方米，住宅用地平均出讓價(jià)達(dá)7628元/平方米，工業(yè)用地平均出讓價(jià)209元/平方米，工業(yè)用地成交價(jià)格不到住宅用地的3%。

2、土地財(cái)政引發(fā)土地供需矛盾。一是土地財(cái)政帶來(lái)的收入，引發(fā)地方發(fā)展的盲目沖動(dòng)，必然導(dǎo)致對(duì)土地的無(wú)限需求。體現(xiàn)在規(guī)劃上，規(guī)劃對(duì)象為“土地”，城鄉(xiāng)規(guī)劃是體現(xiàn)地方發(fā)展訴求的效益規(guī)劃，而土地利用規(guī)劃是強(qiáng)化上級(jí)指標(biāo)落實(shí)的管控規(guī)劃，兩者之間有天然不可調(diào)和的矛盾，最終表現(xiàn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模與土地利用規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模及位置的不一致。二是土地為信用基礎(chǔ)的融資模式，會(huì)超出實(shí)際需求制造大量只有信用價(jià)值卻沒(méi)有真實(shí)消費(fèi)需求的“鬼樓”甚至“鬼城”， 為了生產(chǎn)這些信用，需要占用大量土地，消耗掉本應(yīng)用于其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源。

5 如何處理沖突

5.1 土地發(fā)展權(quán)

編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃，實(shí)質(zhì)為配置土地發(fā)展權(quán)的過(guò)程。土地發(fā)展權(quán)指在土地上進(jìn)行發(fā)展（開(kāi)發(fā)）的權(quán)利，用于改變土地用途或者提高土地利用程度。目前我國(guó)形成了兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系，一級(jí)發(fā)展權(quán)隱含在中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域的建設(shè)許可中；二級(jí)發(fā)展權(quán)隱含在地方政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和用地的規(guī)劃許可中，其使用是地方政府將從上級(jí)獲取的建設(shè)許可權(quán)進(jìn)一步配置給單位、集體、個(gè)人的過(guò)程。在土地利用規(guī)劃中，指標(biāo)控制、基本農(nóng)田和空間管制是它的一級(jí)土地發(fā)展權(quán)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，城鎮(zhèn)體系、規(guī)?？刂坪腿齾^(qū)四線是它的一級(jí)土地發(fā)展權(quán)。二級(jí)土地發(fā)展權(quán)體現(xiàn)為用地預(yù)審、建設(shè)許可、用途許可和強(qiáng)度許可等。

5.2 不同主體是編制規(guī)劃重要依據(jù)

“多規(guī)合一”推進(jìn)主體是省級(jí)政府、市級(jí)政府或者縣級(jí)政府？國(guó)家試點(diǎn)、省級(jí)試點(diǎn)、市級(jí)試點(diǎn)或者非試點(diǎn)？具有顯著的差別。不同層次的主體是界定和編制規(guī)劃的重要依據(jù)。在協(xié)同多方利益的時(shí)候，首先應(yīng)明確主體的權(quán)限范圍？國(guó)家、省級(jí)推動(dòng)的“多規(guī)合一”，掌握更多的一級(jí)土地發(fā)展權(quán)，可以更為理想去配置空間資源?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2014]28號(hào)）明確指出“調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)利和責(zé)任在中央，盤(pán)活存量建設(shè)用地的權(quán)利和利益在地方，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府、省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任?！笔屑?jí)、縣級(jí)政府更多是擁有二級(jí)土地發(fā)展權(quán)，在面臨總量和位置的矛盾時(shí)，只能在自己的權(quán)限內(nèi)配置空間資源。即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，有條件建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)用地布局優(yōu)化，優(yōu)化用地布局，盤(pán)活存量。

6 思考

目前，全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼的開(kāi)展“多規(guī)合一”工作， “多規(guī)合一”正變成了一項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)工作，如果僅僅把“多規(guī)合一”當(dāng)成一個(gè)規(guī)劃，冀希望編制一個(gè)規(guī)劃去實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖是不現(xiàn)實(shí)的?！岸嘁?guī)合一”的實(shí)質(zhì)是推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)管理體制改革， “底線式”的空間規(guī)劃、“協(xié)同式”的管理機(jī)制和“留白式”的市場(chǎng)實(shí)施更加引人關(guān)注，多行業(yè)的規(guī)劃整合工作勢(shì)在必行。國(guó)土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進(jìn)行規(guī)劃，不要再無(wú)視環(huán)境，不要再浪費(fèi)唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。 ▲