陳 俊

（華東師范大學(xué)，上海 200241）

政治·法律

彭真與中國特色社會(huì)主義法律體系的形成和發(fā)展

陳 俊

（華東師范大學(xué)，上海 200241）

彭真同志是我國社會(huì)主義法制的主要奠基人，他主持憲法修改工作，領(lǐng)導(dǎo)制定了一系列重要法律，促進(jìn)和保障了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，為形成中國特色社會(huì)主義法律體系，奠定了堅(jiān)實(shí)的框架基礎(chǔ)。他提出加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)、主張立法需要正確政策的指導(dǎo)、立法中新的問題需要探索試驗(yàn)，以及關(guān)于制定民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法的思想觀點(diǎn)，產(chǎn)生了積極影響。他關(guān)于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、關(guān)于賦予地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)的思想觀點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)地方立法的發(fā)展，對(duì)形成中國特色社會(huì)主義法律體系，對(duì)發(fā)展中國立法體制，產(chǎn)生了重要影響，值得繼承發(fā)展和發(fā)揚(yáng)光大。

彭真；立法；中國特色社會(huì)主義法律體系

彭真同志是我國社會(huì)主義法制的主要奠基人，黨和國家的卓越領(lǐng)導(dǎo)人。彭真長(zhǎng)期主持全國人大常委會(huì)工作，他主持憲法修改工作、領(lǐng)導(dǎo)制定了一系列重要法律，為建立和完善我國人民代表大會(huì)制度、為中國特色社會(huì)主義法律體系的形成、為中國立法體制的發(fā)展，奠定了框架基礎(chǔ)，作出了杰出貢獻(xiàn)。2011 年 3 月，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國同志在十一屆全國人大四次會(huì)議上宣布中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成?；仨袊厣鐣?huì)主義法律體系的形成歷程，我們需要追思彭真同志精辟深刻的思想觀點(diǎn)，需總結(jié)彭真主持全國人大常委會(huì)工作期間為中國特色社會(huì)主義法律體系形成奠定的框架基礎(chǔ)和作出的歷史貢獻(xiàn)！時(shí)至今日，彭真的立法思想和觀點(diǎn)，依然閃耀著時(shí)代光輝，對(duì)我國當(dāng)前的法治建設(shè)，包括我國立法體制和法律體系的完善，具有重要的指導(dǎo)和參考價(jià)值。

一、彭真奠定的框架基礎(chǔ)與法律體系的形成

在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，它是我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要成果，是全面落實(shí)依法治國基本方略的重要標(biāo)志。一個(gè)國家整個(gè)法律體系的形成需要多少年？從時(shí)間上看，西方發(fā)達(dá)國家走過了二三百年的歷程。在中國，如果從改革開放開始起算，從彭真在黨的十一屆三中全會(huì)后獲得平反復(fù)出并主持全國人大常委會(huì)工作開始起算，在短短三十多年的時(shí)間里，我國的立法走完了國外通常需要幾百年才能走完的歷程，成功地走出了一條具有中國特色的立法發(fā)展之路?；厮葜袊厣鐣?huì)主義法律體系形成的歷程，大致可以把它分成“奠基”——“初步形成”——“基本形成”——“形成”這樣幾個(gè)階段。到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系，是1997年黨的十五大提出的新時(shí)期立法工作總目標(biāo)。到達(dá)這一目標(biāo)的進(jìn)程，可分為三個(gè)階段：即九屆全國人大期間，“初步形成中國特色社會(huì)主義法律體系”；十屆全國人大期間，“基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系”；十一屆全國人大到 2010 年，“形成中國特色社會(huì)主義法律體系”。

彭真主持全國人大常委會(huì)工作的期間，是中國特色社會(huì)主義法律體系形成的奠基階段。這一階段，為此后中國特色社會(huì)主義法律體系的發(fā)展和最終形成，奠定了堅(jiān)實(shí)的框架基礎(chǔ)。從治國方略看，“‘依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家’的正式提出并被載入憲法，不僅是彭真數(shù)十年為之奮斗的理想信念的實(shí)現(xiàn)，而且其中也包含著彭真長(zhǎng)期工作的巨大貢獻(xiàn)和思想理論的寶貴結(jié)晶?！盵1]90

十年文革，立法幾無開展。文革動(dòng)亂結(jié)束后的1979 年 2 月，彭真同志擔(dān)任全國人大常委會(huì)剛設(shè)立的法制委員會(huì)主任。在他的領(lǐng)導(dǎo)下，僅用三個(gè)多月的時(shí)間，就擬訂了七部重要法律草案①這七部法律包括：我國第一部刑法和刑事訴訟法，以及選舉法、地方各級(jí)人大和政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法和中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法。，此后提請(qǐng)五屆全國人大二次會(huì)議審議通過。這七部重要法律的制定和實(shí)施，開創(chuàng)了改革開放初期法制建設(shè)的新局面，邁出了形成中國特色社會(huì)主義法律體系的堅(jiān)實(shí)步伐。1980 年，中央決定由彭真主持憲法修改工作。彭真親自主持逐條研究起草憲法的條文。鄧小平同志對(duì)修改憲法提出了明確要求，即必須把四項(xiàng)基本原則寫進(jìn)憲法。彭真同志親自起草了憲法的序言。四項(xiàng)基本原則在序言中用敘述事實(shí)的方式加以闡述，充分體現(xiàn)了鄧小平的指導(dǎo)思想。彭真親自主持逐條研究起草的憲法條文，最終提請(qǐng)五屆全國人大五次會(huì)議審議修改通過。從 1979 年 2 月至 1988 年 3 月，在彭真同志主持下，不僅制定了1982 年憲法，而且制定了刑事、民事、訴訟程序和國家機(jī)構(gòu)等方面的一系列基本法律，以及一批經(jīng)濟(jì)的、行政方面的重要法律，初步形成了以憲法為核心的有中國特色的社會(huì)主義法律體系。我國在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的主要方面，基本上做到了有法可依。彭真主持制定的以上這些重要立法，促進(jìn)和保障了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，為 2010 年形成中國特色社會(huì)主義法律體系，奠定了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的框架基礎(chǔ)。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律體系的形成和發(fā)展

2016 年 7 月 1 日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立 95周年大會(huì)上的講話指出：“歷史還告訴我們，歷史和人民選擇中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中華民族偉大復(fù)興的事業(yè)是正確的，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、永不動(dòng)搖”。[2]具體對(duì)中國特色社會(huì)主義法律體系來說，正是在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各方面堅(jiān)持不懈的共同努力，最終得以形成的。沒有黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，該法律體系不可能如期形成。正如彭真曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)的：“在我們這個(gè)國家，要把事情辦好，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)不行。這是歷史證明了的。憲法寫了四項(xiàng)基本原則，其中一條就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵3]327黨對(duì)中國特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，是歷史的選擇，也是人民的選擇。對(duì)此，彭真曾深刻指出，“社會(huì)主義的物質(zhì)文明建設(shè)，社會(huì)主義的精神文明建設(shè)，社會(huì)主義的民主、法制建設(shè)，要搞好，都離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是歷史證明了的?！盵4]

在新的歷史條件下，中國特色社會(huì)主義法律體系和中國立法體制的發(fā)展和完善，需要繼續(xù)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是時(shí)代發(fā)展的需求，也是繼承和發(fā)揚(yáng)彭真關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)思想觀點(diǎn)的時(shí)代體現(xiàn)。正如彭真指出的，“黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦事是一致的。強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義、健全社會(huì)主義法制，還要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)？要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵5]425因此，在完善中國特色社會(huì)主義法律體系的進(jìn)程中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，要研究如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”[6]，在中國特色社會(huì)主義法律體系的完善進(jìn)程中，需要將彭真關(guān)于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的思想觀點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)揚(yáng)光大。其中，深入研究和正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮人民代表大會(huì)作用的關(guān)系問題，又是個(gè)關(guān)鍵問題。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，重大事項(xiàng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委決定，這是做好立法工作、完善法律體系的根本的政治保證。為此，十八屆四中全會(huì)明確：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。”[7]9這也是對(duì)彭真強(qiáng)調(diào)的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)思想觀點(diǎn)的繼承和發(fā)揚(yáng)。

一方面，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，還要改善黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)。從具體走向看，黨的十八屆四中全會(huì)已明確提出：“健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序”。[7]34在中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，還要求黨通過人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法律體系不斷完善、發(fā)展中國的立法體制。這樣做，有助于將黨的政治先進(jìn)性、價(jià)值代表性與人民代表大會(huì)制度的人民當(dāng)家作主、民主合理性、程序代表性有機(jī)結(jié)合起來，保證黨執(zhí)政形式的合法性，從而推進(jìn)中國立法體制的發(fā)展以及中國特色社會(huì)主義法律體系的完善。

從黨和人大及其常委會(huì)的關(guān)系看，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持各級(jí)人大、人大常委會(huì)依法履行權(quán)力職能，而不是干預(yù)或代替它們履行職能。各級(jí)人大及其常委會(huì)依照憲法和法律行使職能，這本身就體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閼椃ê头墒屈h的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)?！盵8]因此，在建設(shè)法治中國的時(shí)代背景下，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，要求黨通過人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法律體系不斷完善。這一方式，也是對(duì)彭真提出的健全社會(huì)主義法制要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)等系列思想觀點(diǎn)的時(shí)代繼承和發(fā)揚(yáng)光大！

三、政策指導(dǎo)、立法探索與法律體系的形成和發(fā)展

我們黨歷來重視制定和執(zhí)行政策。黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中，經(jīng)常會(huì)遇到一些無法可依的情況。在這種情況下，黨的政策就在各個(gè)歷史時(shí)期發(fā)揮了目標(biāo)導(dǎo)向和方向指引的作用?！拔覀儚狞h的十一屆三中全會(huì)開始的現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放，是在幾乎沒有任何法制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的?！盵1]156因此，在改革開放之初，黨對(duì)法制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，首先是靠制定正確的政策，即通過制定符合現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放需要、正確反映社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求、正確反映廣大人民群眾意愿和需求的政策，來領(lǐng)導(dǎo)法制建設(shè)。正如毛澤東指出的：“我們的責(zé)任，是向人民負(fù)責(zé)。每句話，每個(gè)行動(dòng)，每項(xiàng)政策，都要適合人民的利益，如果有了錯(cuò)誤，定要改正，這就叫向人民負(fù)責(zé)。”[9]一方面，立法要以黨的政策為基礎(chǔ)。另一方面，這不等于說黨的所有政策都要在立法上得到反映。那些需要在立法上體現(xiàn)的，應(yīng)該是比較成熟的有法律化必要的重要政策。新中國成立后，“彭真同志一再對(duì)我們說，立法要貫徹黨的路線和方針政策，法就是實(shí)踐證明正確的黨的方針政策的具體化、法律化?！盵10]從改革開放以來我國法律體系建設(shè)的實(shí)踐探索看，黨的政策特別是中共中央制定的重大政策，是制定我國憲法和法律的依據(jù)。黨的政策在法律體系形成的過程中，起到了方向引領(lǐng)和目標(biāo)指引作用。正如彭真在總結(jié)我國立法經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出的，“長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)于新的重大問題、重要改革，有個(gè)從政策指導(dǎo)到制定法律的過渡……目前這個(gè)階段，許多新的問題需要探索、試驗(yàn)。實(shí)踐證明可以定下來的，才可以立法?！盵5]375-376以下結(jié)合彭真關(guān)于民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法的立法思想觀點(diǎn)作一分述。

（一）彭真關(guān)于制定民法的思想觀點(diǎn)及影響

民法是我國的基本法。彭真同志曾提出，由于民事立法問題本身的復(fù)雜性，加上體制正在改革，立法存在實(shí)際困難；因此，民法和單行法可以同時(shí)進(jìn)行立法探索。畢竟，“單行法比較容易搞些，比較靈活，錯(cuò)了也比較好改。民法就要比較慎重，制定不久就得改，那就不大好。先搞單行法，成熟了，再吸收到民法中來?！盵5]267此后我國的民事立法實(shí)踐探索，就是貫徹遵循了彭真的以上指導(dǎo)思想，并在民事立法活動(dòng)中取得了積極成果。例如，從改革開放初期制定的民法通則，到后來的合同法、物權(quán)法，到近年來制定的侵權(quán)責(zé)任法，民事立法逐漸完備。具體來說，民事單行立法的探索一直在開展，于是就有了 1999年的合同法、2007 年的物權(quán)法、2009年的侵權(quán)責(zé)任法，這就相當(dāng)于把民法典中的一編先拿出來單獨(dú)立法。這些階段性民事立法成果，為推進(jìn)民法典的制定，打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過多年努力，2017 年 3 月，《中華人民共和國民法總則（草案）》正式提請(qǐng)第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議。

彭真還就民事立法中的風(fēng)俗習(xí)慣作了分析，他認(rèn)為：很多民事社會(huì)關(guān)系，如繼承、分家等，都要注意群眾的風(fēng)俗習(xí)慣，這些風(fēng)俗習(xí)慣實(shí)際上也是民法的一部分。他總結(jié)指出：“研究問題、立法，不能割斷歷史。我國歷史上不是沒有民法，風(fēng)俗習(xí)慣中也有很多實(shí)際是民法，即習(xí)慣法。民法一方面要以現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系為基礎(chǔ)；另一方面法律本身又有自己的發(fā)展歷史和體系。”[5]266彭真提出的在民事立法中注意風(fēng)俗習(xí)慣和習(xí)慣法的思想觀點(diǎn)，也為以后的民事立法實(shí)踐所貫徹落實(shí)。例如，《中華人民共和國物權(quán)法》第八十五條規(guī)定：“法律、法規(guī)對(duì)處理相鄰關(guān)系有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當(dāng)?shù)亓?xí)慣?！?/p>

（二）彭真關(guān)于制定刑法的思想觀點(diǎn)及影響

刑法是國家的基本法律。刑法草案在文化大革命之前已有三十幾稿。文革之后，“‘人心思法’，全國人民都迫切要求有健全的法制?！盵3]1-2其中，刑法又是依法治國的重要組成部分。彭真在第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明》報(bào)告時(shí)指出，這次提交的刑法草案“是以第三十三稿為基礎(chǔ)，根據(jù)十幾年來的經(jīng)驗(yàn)和新的情況、新的問題，由法制委員會(huì)會(huì)同各有關(guān)部門共同做了補(bǔ)充 和修改。”[3]2彭真對(duì)刑法草案的內(nèi)容和任務(wù)，作了深刻分析。他指出：“在文化大革命中，由于林彪、‘四人幫’大搞刑訊逼供、打砸搶、非法拘禁和誣陷、迫害，造成了大批冤案、假案、錯(cuò)案，后果極為嚴(yán)重。因此，在刑法中規(guī)定‘嚴(yán)禁’這些罪行是符合群眾愿望的，也是完全必要的?！盵3]6彭真的這些思想觀點(diǎn)，在刑法草案中得到了貫徹，也在此后的刑法修改中直接間接得到了體現(xiàn)。彭真還對(duì)死刑問題作了精辟分析，他指出：“我國現(xiàn)在還不能也不應(yīng)廢除死刑，但應(yīng)盡量減少使用。”[3]7彭真關(guān)于在立法上要保留死刑但應(yīng)盡量減少使用死刑的觀點(diǎn)，不僅在當(dāng)時(shí)對(duì)制定刑法起了指導(dǎo)作用，也對(duì)此后的死刑立法，產(chǎn)生了積極影響。例如，2011年 2月25日，全國人大常委會(huì)表決通過刑法修正案（八），取消 13 個(gè)死刑罪名。①刑法修正案（八）取消的13個(gè)經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪的死刑包括：走私文物罪，走私貴重金屬罪，走私珍貴動(dòng)物、珍貴動(dòng)物制品罪，走私普通貨物、物品罪，票據(jù)詐騙罪，金融憑證詐騙罪，信用證詐騙罪，虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票罪，偽造、出售偽造的增值稅專用發(fā)票罪，盜竊罪，傳授犯罪方法罪，盜掘古文化遺址、古墓葬罪，盜掘古人類化石、古脊椎動(dòng)物化石罪?？梢哉f，這是對(duì)彭真死刑立法思想的繼承和發(fā)揚(yáng)。減少死刑，符合中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，但目前完全廢除死刑還不現(xiàn)實(shí)。因此，當(dāng)前還不能廢除死刑。近些年對(duì)于死刑立法的改進(jìn)舉措，實(shí)際上也是對(duì)彭真關(guān)于死刑立法觀的繼承和發(fā)揚(yáng)光大。

（三）彭真關(guān)于制定經(jīng)濟(jì)法的思想觀點(diǎn)及影響

黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移，彭真就此提出，社會(huì)主義法制建設(shè)要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。他在獲得平反重新工作后不久，就提出：“隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我們還要經(jīng)過系統(tǒng)的調(diào)查研究，陸續(xù)制定各種經(jīng)濟(jì)法和其他法律，使社會(huì)主義法制逐步完備起來?！盵5]170此后，彭真在全國經(jīng)濟(jì)法制工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上指出，“形勢(shì)要求我們抓緊經(jīng)濟(jì)立法。黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨和國家的工作重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來了。這種客觀形勢(shì)把經(jīng)濟(jì)立法推上了重要議事日程，要求抓緊，搞好?！盵5]298

彭真關(guān)于制定經(jīng)濟(jì)法的思想觀點(diǎn)，為此后黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》所肯定和吸收。該決定提出“國家立法機(jī)關(guān)要加快經(jīng)濟(jì)立法”等要求。②在彭真主持全國人大常委會(huì)工作期間，全國人大常委會(huì)一直堅(jiān)持將經(jīng)濟(jì)立法推上重要議事日程，不斷加快經(jīng)濟(jì)立法的步伐，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)立法。從 1979 年到 1987 年，在全國人大及其常委會(huì)制定的 85 個(gè)法律中，有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的法律就達(dá) 35個(gè)。這些經(jīng)濟(jì)立法有力支持和保障了改革開放的時(shí)代進(jìn)程?？梢哉f，彭真關(guān)于抓緊搞好經(jīng)濟(jì)立法的思想觀點(diǎn)，積極指導(dǎo)和影響著全國人大常委會(huì)的立法工作，對(duì)鞏固和發(fā)展經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了重要的歷史性作用。同時(shí)，他主持制定經(jīng)濟(jì)法的努力和貢獻(xiàn)，也為此后中國特色社會(huì)主義法律體系的框架形成，打下了扎實(shí)的框架基礎(chǔ)。

以點(diǎn)及面，以上彭真關(guān)于制定民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法的思想觀點(diǎn)，積極影響了我國改革開放以來的立法實(shí)踐和推進(jìn)了法律體系的形成。這也遵循了彭真同志此前總結(jié)指出的立法探索和法律體系形成的走向：“黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策，并且把實(shí)踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來?！盵11]

四、地方立法與法律體系的形成和發(fā)展

（一）彭真關(guān)于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的思想觀點(diǎn)

中國特色社會(huì)主義法律體系是由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的。其中，地方立法是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。根據(jù) 1954 年憲法的規(guī)定，我國的立法權(quán)高度集中于全國人大，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院和地方幾乎不享有立法權(quán)。在 1954 年憲法實(shí)行一段時(shí)間后，事實(shí)證明：在我國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、各地情況千差萬別的大國，只有中央立法一個(gè)主體在發(fā)揮積極性，而地方?jīng)]有立法權(quán)，不利于地方主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮；特別是，在國家法制還很不完備的情況下，沒有地方立法，顯然不利于國家民主與法制建設(shè)的發(fā)展?；谝陨鲜聦?shí)，在第六屆全國人大常委會(huì)第一次會(huì)議上，彭真總結(jié)指出：“憲法中有一條原則，就是發(fā)揮兩個(gè)積極性，一個(gè)是中央的積極性，一個(gè)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方的積極性……我們的國家這么大，人口這么多，各地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展很不平衡，什么都統(tǒng)到中央，事情不可能辦好?！盵3]196彭真關(guān)于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、關(guān)于賦予地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)的思想觀點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)地方立法的成長(zhǎng)和發(fā)展，對(duì)促進(jìn)形成中國特色社會(huì)主義法律體系，對(duì)中國立法體制的發(fā)展，都產(chǎn)生了積極的影響。

（二）彭真關(guān)于賦予地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)的思想觀點(diǎn)

中央立法是適用于全國范圍的，它通常需要以經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明是成功或可行的經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)，這就在很大程度上需要依賴地方立法的探索和實(shí)踐。可以說，組成中國特色社會(huì)主義法律體系的諸多中央立法，其作用發(fā)揮如何，其生命力如何，很大程度上，要通過地方立法的探索和對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)整，得到檢驗(yàn)和驗(yàn)證?；趯?duì)發(fā)揮地方積極性和賦予地方人大立法權(quán)的深刻認(rèn)識(shí)，彭真強(qiáng)調(diào)指出：“我們的國家大，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展又很不平衡，只靠中央搞個(gè)決定、指示或靠國家立法，一刀切，事實(shí)證明是不夠的。所以，憲法規(guī)定省級(jí)人大和人大常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)。法律的實(shí)施細(xì)則，全國性的由國務(wù)院制定，地方性的由省級(jí)人大和人大常委會(huì)制定?！盵5]376彭真關(guān)于賦予地方人大立法權(quán)的主張，在 1982 年憲法修改時(shí)得到了體現(xiàn)。①1982 年憲法，從立法體制上明確：省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；自治區(qū)的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例?？梢哉f，我國地方立法體制的發(fā)展，與彭真同志的以上思想觀點(diǎn)，在走向上是吻合的，是符合時(shí)代發(fā)展潮流的。

（三）彭真關(guān)于賦予地方立法權(quán)思想觀點(diǎn)的影響和體現(xiàn)

彭真關(guān)于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、關(guān)于賦予地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)的思想觀點(diǎn)，在立法實(shí)踐中得到了充分體現(xiàn)。例如，1979 年的地方組織法、1982 憲法以及修改后的地方組織法，賦予了省、較大的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。這是我國立法體制的重大改革，也是符合我國國情的改革?？梢哉f，“國家的整個(gè)立法權(quán)力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制最深刻的進(jìn)步或變化?！盵12]

就中國現(xiàn)時(shí)期的地方立法而言，包括一般地方、民族自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)三種地方立法。這三種地方立法在因地制宜解決各種地方問題，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，逐漸形成了各具特色的地方性法律體系，適應(yīng)了我國地方多元化社會(huì)關(guān)系發(fā)展的需要?！读⒎ǚā穼?shí)施以來，地方立法在解決中央立法不能獨(dú)立解決或暫時(shí)不宜由中央立法解決的地方問題的時(shí)候，充分發(fā)揮了其先行性、創(chuàng)新性作用，體現(xiàn)了地方立法的獨(dú)到價(jià)值，為形成中國特色社會(huì)主義法律體系，為我國立法體制的發(fā)展進(jìn)步，作出了不可替代的貢獻(xiàn)?？梢哉f，彭真關(guān)于發(fā)揮地方積極性和賦予地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)的精辟觀點(diǎn)，深刻地揭示：賦予地方一定的、充分的立法權(quán)，更能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。地方立法作為中國立法體制和中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，在法治中國建設(shè)的歷史進(jìn)程中，功不可沒，發(fā)揮了舉足輕重的作用。以下以過去五年的若干地方重點(diǎn)立法為例作一分析。

首先，以北京市地方重點(diǎn)立法為例。2013 年是北京市第十四屆人大及其常委會(huì)的屆首之年。新一屆北京市人大的立法工作如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，選好重點(diǎn)立法并有所作為，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義法律體系完善，意義重大。①北京市人大及其常委會(huì)提出，要重點(diǎn)抓好大氣污染治理、交通管理、食品安全等公共領(lǐng)域立法工作。通過立法妥善處理好政府、社會(huì)、公民三者在公共治理中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與民主立法、自覺遵紀(jì)守法的積極性，推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法相統(tǒng)一，為首都公共治理提供法制保障。（參見王萍：《北京立法再開新局》，載《中國人大》2013 年第 22 期。)從實(shí)踐探索看，近些年來，北京市人大常委會(huì)把保證國家法律實(shí)施、促進(jìn)首都科學(xué)發(fā)展、加強(qiáng)城市管理服務(wù)、保障公民合法權(quán)益和規(guī)范約束權(quán)力運(yùn)行等方面的立法作為地方立法的重點(diǎn)。比如，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展方面，北京市制定了中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、綠化條例、濕地保護(hù)條例等地方性法規(guī)，成效顯見，促進(jìn)了中國特色社會(huì)主義法律體系的豐富和發(fā)展。

其次，以上海市地方重點(diǎn)立法為例。近些年，中央明確了上海要加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。這既是國家戰(zhàn)略，也是上海發(fā)展的內(nèi)在需求。為此，國務(wù)院印發(fā)了《上海系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心方案》，方案提出了分階段的改革發(fā)展目標(biāo)②這一目標(biāo)是：到 2020 年，形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的基本框架體系。到 2030 年，著力形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的核心功能。同時(shí)，圍繞建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心總體目標(biāo)定位，部署建設(shè)上海張江綜合性國家科學(xué)中心、建設(shè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化平臺(tái)、實(shí)施引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和基礎(chǔ)工程、推進(jìn)張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)等四方面重點(diǎn)任務(wù)。，圍繞以上國家戰(zhàn)略和國務(wù)院的方案，上海市人大將服務(wù)科創(chuàng)中心建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，并作為近年上海地方立法工作的重中之重，加以推進(jìn)，完善法律體系。除了服務(wù)于建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，上海市人大地方立法還圍繞改革發(fā)展、民生改善、城市管理和社會(huì)治理以及民主法治建設(shè)四方面重點(diǎn)工作探索立法保障。

復(fù)次，以廣東省地方重點(diǎn)立法為例。從 2013年開始，廣東省人大常委會(huì)首次在全省范圍內(nèi)開展了為期一個(gè)月的立法大調(diào)研工作。“從調(diào)研的情況來看，當(dāng)前影響廣東省改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題主要集中在信訪、農(nóng)村管理、土地和勞動(dòng)關(guān)系等方面，對(duì)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾工作提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)?！盵13]這些從實(shí)際調(diào)研中所得的實(shí)際立法需求，為廣東省地方立法在選擇重點(diǎn)事項(xiàng)并有所為和推進(jìn)法律體系完善上，提供了重要參考。

除了以上具有代表性的地方立法為中國特色社會(huì)主義法律體系的完善所作出的努力和探索，2015年修改后的《立法法》，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法的行使主體，這是我國立法體制的重大發(fā)展和變化。在 2000 年實(shí)施的《立法法》修改之前，在全國 284 個(gè)設(shè)區(qū)的市中，有立法權(quán)的只有 49個(gè)。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市、省級(jí)人民政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市的人大及其常委會(huì)，根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，有權(quán)制定地方性法規(guī)。也就是說，284 個(gè)設(shè)區(qū)的市中的 49個(gè)較大的市，所擁有的立法權(quán)是有法律依據(jù)的，而其他的設(shè)區(qū)市并無地方立法權(quán)。在 2015 年修改《立法法》之后，在立法體制上全面放開了設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)，回應(yīng)各地改革發(fā)展對(duì)立法權(quán)的需求，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。具體地說，各“設(shè)區(qū)的市”可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)、規(guī)章。除了賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，《立法法》修改還賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市立法權(quán)。即在全國人大的修改決定中，對(duì)以上四市是“比照適用”設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。

時(shí)代在發(fā)展進(jìn)步，地方立法也在保障促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的當(dāng)下，我們重溫彭真關(guān)于發(fā)揮地方積極性和發(fā)揮地方立法作用以及其他完善立法工作的深刻思想觀點(diǎn)，對(duì)于推進(jìn)我國立法體制不斷發(fā)展進(jìn)步、推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法律體系不斷完善，仍然具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代價(jià)值，值得繼承發(fā)展和發(fā)揚(yáng)光大！

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責(zé)任編輯：楊 煉

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：A

：1004-3160（2017）03-0115-07

2017-02-20

教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國的立法體制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15JZD006）。

陳俊，男，浙江蒼南人，華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任，法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：立法學(xué)、法理學(xué)。