孫龑

（西南政法大學(xué)國際法學(xué)院，重慶401120）

WTO談判規(guī)則的反思與改革

孫龑

（西南政法大學(xué)國際法學(xué)院，重慶401120）

WTO多哈回合談判陷入僵局，直接原因是WTO缺乏完善的談判規(guī)則。實踐中依靠“綠屋會議”、“主席案文”等非正式慣例構(gòu)建共識的方式存在嚴重問題，違背了WTO成員驅(qū)動以及規(guī)則導(dǎo)向的原則。深層次原因是多邊貿(mào)易體制的談判模式轉(zhuǎn)入“一攬子承諾”后，“綠屋會議”、“主席案文”等程序已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢，需要以規(guī)則化為方向進行變革。

世界貿(mào)易組織；決策機制；談判規(guī)則；綠屋會議；主席案文

原定于2005年1月1日之前完成的WTO多哈回合談判已經(jīng)延期十余年，發(fā)達國家與發(fā)展中國家在關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)及非農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入等議題上始終無法達成共識。導(dǎo)致談判陷入僵局的原因很多，其中談判規(guī)則方面的問題尤其值得關(guān)注。

一、多邊貿(mào)易體制談判規(guī)則概述

多邊貿(mào)易談判是WTO一項重要的決策活動，要遵守WTO協(xié)商一致的的決策原則。同時由于談判的復(fù)雜性，僅僅依靠協(xié)商一致原則不足以對談判活動進行有效組織，需要有一套更具體的談判程序才能確保談判的順利進行。即WTO的談判規(guī)則是一個以協(xié)商一致原則為基礎(chǔ)，包含多種具體談判程序的規(guī)則體系。

（一）多邊貿(mào)易談判基于協(xié)商一致原則

決策是一個國際組織存在、發(fā)展、不斷自我更新所必須的基本活動。WTO的決策活動包括進行貿(mào)易談判、任命總干事、批準(zhǔn)年度預(yù)算、確定總部所在地、修改《WTO協(xié)定》、接受新成員加入等。開展多邊貿(mào)易談判是WTO的主要工作，WTO除爭端解決之外的一切決策活動均應(yīng)遵守WTO決策原則，貿(mào)易談判自然也不例外。

WTO的決策原則最早可追溯至二戰(zhàn)后擬成立的國際貿(mào)易組織。二戰(zhàn)后各國尋求建議一個國際組織，推動貿(mào)易和就業(yè)領(lǐng)域的國際合作，相關(guān)努力在1948年達到高潮，通過了《哈瓦那憲章》（Havana Charter）。憲章第75條規(guī)定擬成立的國際貿(mào)易組織的決策規(guī)則為一成員一票簡單多數(shù)決：每個成員擁有一票，決策采取在場并參加投票成員的簡單多數(shù)。

盡管此后由于各種原因國際貿(mào)易組織未能成立，但《哈瓦那憲章》中的決策規(guī)則在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）中得以延續(xù)。GATT 1947第25條規(guī)定：每個締約方擁有一票，一般情況下，決定以所投票的簡單多數(shù)通過。

然而在GATT的運行實踐中，投票僅適用于有關(guān)接納新成員和給予豁免的決定。在GATT中發(fā)揮主導(dǎo)作用的決策規(guī)則是長期實行并已經(jīng)形成慣例的協(xié)商一致方式。WTO成立之后，根據(jù)《WTO協(xié)定》協(xié)定第9條腳注1規(guī)定，如在作出決定時，出席會議的成員均未正式反對擬議的決定，則有關(guān)機構(gòu)應(yīng)被視為經(jīng)協(xié)商一致對提交其審議的事項作出了決定。根據(jù)這一規(guī)定，協(xié)商一致成為WTO正式?jīng)Q策原則，投票機制作為備選手段，基本不使用。

（二）談判規(guī)則的發(fā)展與演變

1947年參加GATT第一輪貿(mào)易談判的國家有23個，參加?xùn)|京回合談判的成員已經(jīng)激增到102個，到烏拉圭回合談判結(jié)束時，《WTO協(xié)定》的簽字國已經(jīng)達到123個，如今WTO成員國更是囊括了全球所有的主要國家。與此同時談判所涉議題的深度、廣度與敏感性都遠遠超出最初單純的關(guān)稅減讓。

多邊貿(mào)易談判作為WTO最重要的一項決策活動，首先必須要符合協(xié)商一致原則。然而，由于貿(mào)易協(xié)定內(nèi)容高度復(fù)雜且涉及各國重大利益關(guān)切，由一百多個成員對復(fù)雜的敏感事項達成協(xié)商一致，多邊貿(mào)易談判的難度遠遠超過了半個世紀之前。為了提高談判效率，在最終取得協(xié)商一致之前，必然要經(jīng)歷一個通過談判取得各方妥協(xié)的過程。這個談判過程可以稱之為“共識醞釀”過程或“共識構(gòu)建”過程。經(jīng)過充分談判，已經(jīng)取得各方利益平衡的協(xié)議才提交WTO總理事會供其通過協(xié)商一致進行決策，避免出現(xiàn)在最后表決階段有成員阻礙協(xié)商一致的情況發(fā)生。

而“共識構(gòu)建”作為一個多邊參與的復(fù)雜的談判過程，僅依靠協(xié)商一致原則不足以保障談判的順利進行。除協(xié)商一致原則之外，貿(mào)易談判必須建立專屬的談判規(guī)則對談判流程進行控制。

1.正式談判規(guī)則

《哈瓦那憲章》第17條“關(guān)稅削減與消除特惠”規(guī)定了擬成立的國際貿(mào)易組織的談判模式，這是多邊貿(mào)易體制中關(guān)于談判規(guī)則最早的規(guī)定。該規(guī)定在GATT 1947第28條“減讓表的修改”中得到部分繼承。隨后GATT締約方全體對GATT的文本做出修改，增加了第28條之二“關(guān)稅談判”，這是GATT正式條約中關(guān)于貿(mào)易談判規(guī)則的主要規(guī)定。

根據(jù)條約規(guī)定，關(guān)稅減讓談判基于“主要供應(yīng)國原則”以產(chǎn)品對產(chǎn)品、國家對國家的方式主要在雙邊層面上展開。即對于某種產(chǎn)品減讓關(guān)稅的請求，只能由該產(chǎn)品的主要供應(yīng)國向該產(chǎn)品的進口國提出。待雙方就關(guān)稅減讓事宜談判完畢之后，將關(guān)稅減讓成果通過無條件最惠國待遇原則適用到GATT所有締約方。

其次，關(guān)稅減讓談判應(yīng)基于互惠互利原則。締約方?jīng)]有義務(wù)做出單方面減讓或者沒有足夠回報的減讓。

基于主要供應(yīng)國原則的雙邊關(guān)稅減讓談判模式持續(xù)了五輪貿(mào)易回合，在肯尼迪回合時發(fā)生了巨大改變。首先，各工業(yè)化國家之間關(guān)于工業(yè)制成品的關(guān)稅減讓談判不再采用主要供應(yīng)國原則，相應(yīng)的談判也不再基于雙邊展開，而是采用大體上線性的關(guān)稅減讓公式進行多邊談判。其次，在保留互惠原則作為談判一般指導(dǎo)原則的同時，發(fā)達國家不再期望從欠發(fā)達國家得到互惠的減讓。從此，多邊貿(mào)易談判由雙邊模式進入多邊模式。

東京回合談判時，談判內(nèi)容不再局限于關(guān)稅減讓，談判結(jié)果被分為數(shù)個相互獨立的“守則”，由關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方“點菜式”的選擇性接受。這種做法破壞了多邊貿(mào)易規(guī)則的完整性與統(tǒng)一性，造成了多邊貿(mào)易體制的碎片化。烏拉圭回合談判吸取了東京回合的教訓(xùn)，首先繼承東京回合分議題展開談判的傳統(tǒng)，但最終將所有議題的談判成果以“一攬子承諾”的方式打包為一個整體，締約方必須概括接受。這種分組談判與“一攬子承諾”相結(jié)合的方式在確保新的多邊貿(mào)易規(guī)則完整性的同時，通過分議題談判的方式盡可能地提高了談判效率。

WTO多哈回合談判完全繼承了烏拉圭回合的談判模式。整個談判分為9個議題，根據(jù)議題設(shè)立談判小組負責(zé)展開具體談判。各談判小組達成的最終協(xié)議由貿(mào)易談判委員會（TNC）主席集合在一起作為一攬子協(xié)議提交總理事會進行決策。

2.非正式談判規(guī)則

貿(mào)易談判進入多邊模式以后，隨著多邊貿(mào)易體制成員的增加，談判的難度直線上升。而東京回合的“點菜式”選擇接受以及烏拉圭回合與多哈回合采用的“一攬子承諾”都只提供了談判的模式，缺乏提高談判效率、促進“共識構(gòu)建”的具體規(guī)則。在GATT/WTO正式規(guī)則缺位的情況下，“綠屋會議”與“主席案文”作為非正式的決策慣例應(yīng)運而生。

“綠屋會議”最早產(chǎn)生于東京回合期間，[1]是指當(dāng)面臨爭議性的談判議題時，少數(shù)國家先行展開秘密、非正式的小范圍磋商，待小范圍磋商取得共識后再將此共識擴大到GATT/WTO的全體成員。[2]

而“主席案文”程序是指在構(gòu)建共識的過程中，在面臨爭議性的談判議題時，由談判者以外的第三方，通常是談判小組主席或者TNC主席，提出類似條約草案的一攬子建議，通過這種手段打破談判僵局。這種由主席提出的條約草案被稱為“主席案文”。

根據(jù)談判所處的階段以及各方利益分歧的不同，主席案文的內(nèi)容有可能是非常完整具體的“準(zhǔn)條約”，談判各方接受之后最終條約即宣告成立；也可能是存在一定數(shù)量的空白或者模糊，留待談判者再進行博弈。盡管具體形式有所不同，主席案文的基本模式始終是通過提供一份條約草案，彌合各方分歧、推動談判向前發(fā)展。

當(dāng)主席提出一份主席案文之后，如果各成員均表示接受，那么下一階段的談判就以此案文為基礎(chǔ)展開；如果有成員表示不愿接受該案文，那么可以等待主席修改后重新提出新的案文，或者不借助主席的力量，直接由成員國提出建議。

二、WTO談判規(guī)則缺陷造成嚴重影響

自GATT時代起，多邊貿(mào)易體制的談判規(guī)則始終未能得以完善，這一缺陷延續(xù)至WTO。由于正式談判規(guī)則不足以推動談判前進，大量非正式規(guī)則在談判實踐中應(yīng)運而生，導(dǎo)致談判始終處于不透明、不民主、不公正的狀態(tài)。綠屋會議以及主席案文等談判規(guī)則的產(chǎn)生是為了促進形成共識，在現(xiàn)實中卻成為了共識形成的阻礙。

（一）“綠屋會議”導(dǎo)致WTO立法程序仍然基于權(quán)力導(dǎo)向

國際組織的運作方式大約可分為權(quán)力導(dǎo)向與規(guī)則導(dǎo)向兩類。權(quán)力導(dǎo)向是指國際組織在進行立法、爭端解決、執(zhí)行等各種活動時，運作的基礎(chǔ)是各成員國的權(quán)力。而規(guī)則導(dǎo)向是指在國際組織中各成員國在進行立法談判、爭端解決、執(zhí)行等各種活動時，其權(quán)利不是來源于自身的經(jīng)濟實力、政治影響力，而是根據(jù)該組織的決策機制賦予成員國的權(quán)利與義務(wù)。所有的成員根據(jù)決策機制獲得相應(yīng)的權(quán)力，用于設(shè)定談判議程、展開談判、最終表決，從而達成談判結(jié)果。[3]

WTO將自身定義為一個規(guī)則導(dǎo)向的、由成員驅(qū)動、通過協(xié)商一致進行決策的組織。即WTO的運作基于規(guī)則而非成員國的權(quán)力，并且該規(guī)則是由且僅由成員國通過談判制定。

經(jīng)過GATT時代半個世紀的漫長發(fā)展，多邊貿(mào)易體制的規(guī)則導(dǎo)向得到了極大的完善，特別是烏拉圭回合達成的爭端解決機制極大地提高了多邊貿(mào)易規(guī)則的執(zhí)行力。但是在立法領(lǐng)域，“綠屋會議”以及“主席案文”等非正式程序的流行反映了規(guī)則導(dǎo)向在WTO立法領(lǐng)域仍未真正得以樹立。

隨著多邊貿(mào)易體制成員的增多，達成共識的難度迅速上升，有必要在共識構(gòu)建階段通過某種程序增強磋商的效果，為達成共識創(chuàng)造有利條件?！熬G屋會議”正是因應(yīng)這種需求而產(chǎn)生的。但在實際運作中，“綠屋會議”在民主與透明度方面存在嚴重缺失，違背了規(guī)則導(dǎo)向與成員驅(qū)動等WTO原則。

早期的“綠屋會議”是由相對少數(shù)的幾個發(fā)達國家以及發(fā)展中國家聚集在一起召開閉門會議。哪些成員能夠獲得參加會議的資格沒有客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)。在東京回合“綠屋會議”剛剛開始出現(xiàn)時，有資格參加會議的成員通常不超過8個，包括4個在國際貿(mào)易中占據(jù)主要份額的締約方（美國、歐共體、加拿大與日本，通常被稱為“QUAD”，即四巨頭）以及其他一些發(fā)達國家，發(fā)展中國家很少得到機會參與“綠屋會議”。

后期“綠屋會議”開始嘗試進行改革，其成員不斷增加，擴大到25～30個，除”四巨頭”以及主要發(fā)達國家之外，部分經(jīng)濟規(guī)模較大、積極參與談判的發(fā)展中國家也常受邀參加會議，如阿根廷、巴西、智利、中國、埃及、印度等。[4]然而受制于缺乏足夠的資源或者能力不足等原因，越是弱小的發(fā)展中國家越是難以得到參加“綠屋會議”的機會。1999年WTO共有29個最不發(fā)達國家成員，但其中只有12個在日內(nèi)瓦擁有代表團。即使是在多哈回合談判進行得如火如荼的2003年，30個最不發(fā)達國家中也有10個國家缺乏常駐日內(nèi)瓦代表團。由于沒有代表團，這些國家尚不可能參加WTO日常的會議，更不可能參加“綠屋會議”。

“綠屋會議”作為非正式的閉門會議，其協(xié)商的內(nèi)容不會公開，其他未能參加“綠屋會議”的國家無法得知會議的內(nèi)容。例如在1999年西雅圖會議期間，在會議的最后一天美國代表巴爾舍夫斯基決定召開“綠屋會議”，就各方分歧進行最終談判。大量WTO成員被排除在“綠屋會議”之外，對會議內(nèi)容一無所知，尤其是肯尼亞作為全體非洲國家的的唯一談判代表，也被排除在會議之外。非洲國家發(fā)表正式聲明對此表示強烈反對：“程序完全沒有透明度，在對我們的人民及其未來至關(guān)重要的議題上，非洲國家被邊緣化并被完全排除于談判之外?！盵5]

WTO所有重要的正式會議之前都會召開“綠屋會議”，會議產(chǎn)生的草案往往會被隨后召開的正式全體會議通過協(xié)商一致接受，而不做修改或僅作細微修改。[3]由此，“綠屋會議”的性質(zhì)由通過小規(guī)模磋商協(xié)助產(chǎn)生共識，演變?yōu)樯俨糠执髧柚浣?jīng)濟政治實力壟斷WTO決策權(quán)利的手段。大部分WTO成員國無法有效參與WTO的立法決策，WTO的立法程序仍然處于實力導(dǎo)向的陰影之下。

（二）“主席案文”程序違背了WTO成員主導(dǎo)與規(guī)則導(dǎo)向原則

與IMF、世界銀行等國際經(jīng)濟組織不同，WTO是成員驅(qū)動的組織，一切決策僅能通過成員做出。WTO屬于政府間國際組織，只有其正式成員才有決策權(quán)，觀察員（包括申請加入國或其他國際組織）無權(quán)參與WTO的決策。也就是說，只有WTO成員才有權(quán)參與WTO的決策，所有重大的決定均需全體成員共同作出。換言之，WTO的觀察員、非政府組織、其他法人、自然人均無權(quán)參與WTO決策。

上述規(guī)則適用于WTO所有決策實踐。秉承同樣的精神，《多哈部長宣言》第48段對參與談判的資格作出規(guī)定：“談判應(yīng)對下列對象開放：（1）所有WTO成員；（2）目前在加入進程中的國家、單獨關(guān)稅區(qū)和那些在總理事會例會上，將他們關(guān)于成員資格條件進行談判的意愿通知給WTO其他成員，且總理事會已經(jīng)為他們設(shè)立了加入工作組的申請者們。關(guān)于談判結(jié)果的決定只能由WTO成員作出。”

在多哈回合談判中，盡管處于加入進程中的國家獲得了參與談判的資格，但仍然只有WTO正式成員有權(quán)對最終談判結(jié)果做出決定。

然而，在多邊貿(mào)易體制的談判實踐中，“主席案文”導(dǎo)致主席以及為其提供支持的秘書處介入到談判中來，通過對各方的提案內(nèi)容進行取舍或者提出獨立的建議，主席實現(xiàn)了對談判的有效參與。這是對WTO成員驅(qū)動的重大違背。

WTO秘書處對此的解釋是：“主席所提交的案文，不是主席本人的建議，也不是WTO的建議。換言之，并不是主席本人認為某問題應(yīng)該怎么辦，而是根據(jù)各個成員的意見匯總后的一種個人判斷，根據(jù)以往談判的經(jīng)驗和過程，判斷哪些有可能達成一致，哪些不可能。主席案文往往會被成員接受，作為談判的出發(fā)點或者基礎(chǔ)，但有時也會被成員推翻和拋棄。成員如有意愿，主席可以一稿、二稿、三稿反復(fù)地提出修改案文，到各方均滿意為止。”[6]

然而，一個無法回避的現(xiàn)實是，主席案文的內(nèi)容對談判具有重大影響，在主席案文的基礎(chǔ)上稍加損益或幾乎原封不動形成最終協(xié)議是多邊貿(mào)易談判的常態(tài)。例如烏拉圭回合談判期間就TRIPS協(xié)定進行談判時，在1988年12月召開蒙特利爾會議期間，當(dāng)時的土耳其部長Yusuf Ozal作為TRIPS談判的主席之友（由主席選擇的幫助主席開展談判工作的專業(yè)人士）提出了一份主席案文（被稱作蒙特利爾-奧扎爾案文，the Montreal-Ozal text），隨后于1989年4月GATT締約方全體達成的1989年4月決定幾乎完全基于這份案文。[7]

更嚴重的是，由于主席案文居于談判程序的核心，主席案文的內(nèi)容直接影響最終達成的協(xié)議，各國都努力實現(xiàn)對主席案文影響的最大化，希望主席案文能夠在最大程度上反映本國立場。然而“主席案文”缺乏明確的形成機制，主席以及秘書處自由行事的空間極大。一方面，WTO的總干事以及高級職員大部分來自發(fā)達國家，其觀點先天受發(fā)達國家影響；另一方面，由于“綠屋會議”機制導(dǎo)致少數(shù)貿(mào)易大國在談判過程中始終處于強勢地位，主席及秘書處在準(zhǔn)備案文時深知，無法得到貿(mào)易大國支持的案文是不可能通過的。這必然導(dǎo)致主席提供一份基于發(fā)達國家提案或更多地反映發(fā)達國家利益的提案，以求談判能夠順利進行。

面對這種情況，利益被忽視的廣大發(fā)展中國家只有選擇接受提案，并在此基礎(chǔ)上展開進一步談判，或者干脆拒絕。例如在烏拉圭回合談判最終階段，時任總干事鄧克爾提交的“鄧克爾文本”就主要反映美國與歐盟的意見。[3]最終美國與歐盟在鄧克爾文本的基礎(chǔ)上達成布萊爾宮協(xié)議（Blair House Agreement）并最終結(jié)束了談判。

而多哈回合期間，2003年8月，歐盟、美國就農(nóng)業(yè)問題聯(lián)手提出“混合公式”。該公式的特點是進行非線性削減，關(guān)稅水平越高的產(chǎn)品削減的程度也越高。根據(jù)這一公式，關(guān)稅水平較高的發(fā)展中國家將作出比發(fā)達國家更大幅度的削減，明顯處于不利地位。隨后的《坎昆部長宣言草案》（即德貝茲案文）在農(nóng)業(yè)問題上滿足美國與歐盟要求的同時，不顧發(fā)展中國家的強烈反對，將新加坡議題納入談判議程。發(fā)展中國家無法接受該協(xié)議，最終導(dǎo)致會議不歡而散。

（三）多哈回合談判僵局的實質(zhì)原因

多哈回合談判陷入僵局，直接原因是“綠屋會議”與“主席案文”程序違背了WTO成員驅(qū)動與規(guī)則導(dǎo)向的特性，缺乏民主與透明度的“共識構(gòu)建”程序，導(dǎo)致能夠被各方接受的、公平的多邊貿(mào)易規(guī)則始終無法產(chǎn)生。深層次的原因是多邊貿(mào)易體制中談判模式與構(gòu)建共識規(guī)則的配合問題。

在肯尼迪回合之前，GATT通過主要供應(yīng)國原則展開貿(mào)易談判。談判主要在占世界主要貿(mào)易份額的發(fā)達國家之間進行。貿(mào)易大國之間通過談判做出關(guān)稅減讓承諾，其他國家通過無條件最惠國待遇原則享受關(guān)稅減讓的成果。也就是說，在GATT誕生的初期，談判程序完全基于權(quán)力導(dǎo)向進行，絕大多數(shù)發(fā)展中國家由于其在全球貿(mào)易中所占比重不高，沒有參與談判的資格。然而，在這種談判模式下，不參加談判意味著可以在不用做出減讓承諾的前提下，享受其他國家國家的關(guān)稅減讓成果，即大部分發(fā)展中國家是可以免費“搭便車”的，所以盡管貿(mào)易大國基于主要供應(yīng)國原則主導(dǎo)了談判進程，但發(fā)展中國家可以非互惠地享受貿(mào)易自由化的利益。因此，盡管發(fā)展中國家對于發(fā)達國家控制談判感到不滿，在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅等問題上利益受損，但多邊貿(mào)易談判仍然能夠順利進行。

GATT談判進入多邊談判模式以后，成員數(shù)量進一步增長，談判內(nèi)容日趨深入。為促成共識，“主席案文”以及“綠屋會議”等程序應(yīng)運而生。依靠這些非正式談判規(guī)則，多邊貿(mào)易談判仍然處于發(fā)達國家掌控之下。例如東京回合談判時，對發(fā)展中國家非常重要的農(nóng)業(yè)問題仍然被排除在談判范圍之外。由于東京回合談判的成果是分議題達成數(shù)個“守則”，各國有權(quán)選擇是否接受。而所有談判成果的適用都是非互惠的，即只有接受相關(guān)“守則”的國家才享有守則賦予的權(quán)利、承擔(dān)守則規(guī)定的義務(wù)。因此，面對發(fā)達國家控制的東京回合談判，發(fā)展中國家一方面積極參與談判，為自身爭取最大利益。例如通過“授權(quán)條款”，發(fā)展中國家得到了永久性的特殊與差別待遇。另一方面，不參加對自身不利的“守則”。例如在談判所達成的“東京守則”,只有41個國家簽署了“報告書”,其中包括23個主要工業(yè)化國家,而發(fā)展中國家只有阿根廷決定接受最終的協(xié)定。[8]

由于東京回合談判造成了多邊貿(mào)易規(guī)則的碎片化，烏拉圭回合轉(zhuǎn)而采用“一攬子承諾”方式展開談判，要求所有成員參與談判，并且談判成果對所有成員產(chǎn)生效力。通過“一攬子承諾”，符合發(fā)展中國家利益的農(nóng)業(yè)與紡織品問題，以及體現(xiàn)發(fā)達國家訴求的服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護等議題都被納入談判議程。由于所有成員都必須接受談判結(jié)果，發(fā)展中國家無法再“搭便車”或通過選擇性接受談判成果以保全自身利益。無論是否參加談判，談判的結(jié)果都將對本國利益產(chǎn)生重大影響，所有國家都不得不努力參加談判。[4]同時，伴隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟實力的上升，以及談判成員集團化的發(fā)展，部分發(fā)展中國家開始有能力在談判過程中與發(fā)達國家展開博弈。而此時依然基于權(quán)力導(dǎo)向運行的“共識構(gòu)建”程序成為發(fā)達國家與發(fā)展中國家展開博弈的場所，發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵議題上不愿做出讓步，而發(fā)達國家也無法再次完全主導(dǎo)談判進程。

因此，WTO多哈回合陷入談判的直接原因是權(quán)力導(dǎo)向的非正式談判規(guī)則違背了WTO成員驅(qū)動、規(guī)則導(dǎo)向的宗旨。發(fā)展中國家面對不公平、缺乏透明度的談判規(guī)則，堅持維護自身利益，不愿做出讓步。而實質(zhì)原因是在WTO的談判模式轉(zhuǎn)變的大背景下，舊的以“綠屋會議”與“主席案文”為代表的共識構(gòu)建規(guī)則已經(jīng)不能適應(yīng)新的談判模式以及發(fā)展中國家整體力量上升的新形勢，以往能夠促成共識的機制開始阻礙共識達成。

三、改革WTO談判規(guī)則的建議

WTO談判規(guī)則問題的實質(zhì)是非正式的、基于權(quán)力導(dǎo)向的共識構(gòu)建規(guī)則與基于“一攬子承諾”的談判模式之間無法協(xié)調(diào)運作。要解決這一問題，應(yīng)從改革共識構(gòu)建規(guī)則著手。

（一）改革“一攬子承諾”談判模式

最徹底的方法是改革現(xiàn)行的“一攬子承諾”談判模式，重新采用類似東京回合時期的談判模式。2005年WTO成立十周年之際，時任總干事蘇帕猜委托8位國際經(jīng)濟法領(lǐng)域的專家組成咨詢委員會，就WTO的未來提交一份報告。其結(jié)果是形成《WTO的未來——應(yīng)對新千年的體制性挑戰(zhàn)》。該報告建議對“一攬子承諾”談判模式進行改革，研究引入“多速前進”的可能性。[9]

所謂“多速前進”是指“在WTO承諾中引入多速前進機制”，對“不同成員間的義務(wù)加以區(qū)分”，“某些成員可以選擇承擔(dān)更多或更少的義務(wù)”。具體的實現(xiàn)方法包括締結(jié)諸邊協(xié)定、發(fā)展中國家的特殊與差別待遇以及區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定。

然而，上述三種方法在現(xiàn)行的多邊貿(mào)易體制中均屬于例外情況，其適用范圍受到嚴格限制?！耙粩堊映兄Z”對于維護多邊貿(mào)易規(guī)則的統(tǒng)一性、確保WTO“規(guī)則導(dǎo)向”特性具有重要意義。[8]一旦將“多速前進”正式引入WTO決策機制，短期內(nèi)有可能加速談判進程。然而長期來看，“多速前進”允許部分雄心勃勃的成員先走一步，勢必造成這些成員壟斷談判進程，在各種不同議題上快速推動貿(mào)易自由化，造成已經(jīng)統(tǒng)一的多邊貿(mào)易規(guī)則回到東京回合結(jié)束時破碎化的狀態(tài)，同時部分不愿或無法做出更多承諾的發(fā)展中國家只能選擇被動接受新的協(xié)定，或者被排除在多邊貿(mào)易體制之外。

（二）改革“共識構(gòu)建”程序的思考

1.強化“主席案文”管理

“主席案文”程序的缺陷在于WTO成員無法實現(xiàn)對主席案文的管理與控制，主席可以提出包含任意內(nèi)容的案文。正是這種高自由度導(dǎo)致案文極易受到大國影響。因此，改善“主席案文”程序必須從加強管理入手，實現(xiàn)“主席案文”的規(guī)則導(dǎo)向與成員驅(qū)動。

首先是增加主席退出機制。WTO現(xiàn)有規(guī)則僅僅規(guī)定了主席的任職資格，缺乏相應(yīng)的退出機制。一旦各談判小組的主席獲得任命，其任期將持續(xù)到下一次部長級會議，在這期間WTO成員無法撤換主席。因此，有必要增加主席退出機制，當(dāng)一定數(shù)量的WTO成員認為主席在公正性、專業(yè)能力或者其他方面不再能夠滿足其履行職務(wù)的要求時，可以提出罷免主席。

其次是主席案文的內(nèi)容控制。目前主席在秘書處的支持下撰寫主席案文，直到完成之后提交給WTO成員，整個撰寫過程缺乏控制。未來應(yīng)增加主席案文形成過程的透明度，定期公布主席案文的制作進度，收集談判成員的意見，從而形成良好互動，避免再次出現(xiàn)類似德貝茲案文的事件。

2.改革“綠屋會議”機制

對于改革“綠屋會議”，學(xué)者們提出了大量的改革方案，如將“綠屋”正式化，成立正式的“咨詢董事會”；設(shè)立非正式的“指導(dǎo)委員會”；以“議題”為中心，以談判集團為單位參加“綠屋會議”等模式。各種模式雖然具體細節(jié)各異，但大致都是將“綠屋會議”參與權(quán)規(guī)則化，打破少數(shù)貿(mào)易大國憑借其政治經(jīng)濟實力壟斷“綠屋會議”的現(xiàn)狀。比如根據(jù)貿(mào)易份額與地區(qū)決定參加“綠屋會議”的名額，以兼顧國家實力與地區(qū)平衡，確保貿(mào)易大國參加“綠屋會議”的前提下，各地區(qū)也都有代表參加；或者成員國根據(jù)具體“議題”結(jié)成談判集團，以談判集團為單位參加“綠屋會議”，從而確保照顧到所有利益集團。[10]另外還包括設(shè)置信息傳達機制以確?！熬G屋會議”的透明度等。[11]

然而，正是“綠屋會議”秘密會議、小范圍磋商的特征起到了促進“共識構(gòu)建”、提高談判效率的效果。提高“綠屋會議”的透明度、基于規(guī)則導(dǎo)向路徑改善“綠屋會議”談判規(guī)則，意味著縮小與會國家的談判空間。改革后的“新綠屋”還能否起到其應(yīng)有的作用難以預(yù)料。

另外，所有的改革方案都無法回避只能有少數(shù)國家參加“綠屋會議”的現(xiàn)實。也就是說“綠屋會議”在本質(zhì)上是有違WTO民主原則的。無論是基于談判集團參加“綠屋會議”，還是根據(jù)地區(qū)平衡原則產(chǎn)生談判代表，都類似于將直接民主轉(zhuǎn)換為間接民主，通過代議制的方法實現(xiàn)所有國家對“綠屋會議”的有效參與，與會國家作為代表有義務(wù)維護其所代表國家的利益。

這種新的代議制“綠屋會議”模式將帶來許多新的問題。在出席“綠屋會議”之前，各談判集團將首先進行內(nèi)部的利益平衡，產(chǎn)生集團的立場以及談判策略，隨后由一國家作為代表參加“綠屋會議”，這仍然是一個利益博弈的過程。以目前的“綠屋會議”模式，弱小的國家由于無法參加“綠屋會議”，只能被動接受大國在“綠屋會議”上達成的共識。在改革后的“綠屋會議”中，弱小國家盡管得到了在小集團內(nèi)部進行利益博弈的權(quán)利，然而由于國家弱小，仍然難以抵御集團內(nèi)部大國的壓力，導(dǎo)致集團整體立場被集團內(nèi)少數(shù)大國操控。

其次，談判必然伴隨著妥協(xié)與交易，在談判前預(yù)先設(shè)置的談判立場并非不容妥協(xié)。如何確保參加“綠屋會議”的國家努力維護集團整體立場，而非以弱小國家利益為籌碼謀求本國利益最大化，該問題也將成為焦點。

為解決上述問題，應(yīng)以擴大相對透明度為起點，完善“綠屋會議”規(guī)則。首先是在集團內(nèi)部擴大“綠屋會議”透明度。即一方面盡量保留“綠屋會議”秘密會議的特點，以提高談判效率；另一方面在各集團內(nèi)部大幅提高透明度，確保集團內(nèi)各國都能夠有效地了解談判狀況。其次是對被派出參加“綠屋會議”的國家進行有限授權(quán)。在集團內(nèi)部協(xié)商階段，各國可提出重大利益保留，即事先設(shè)定某些利益不可妥協(xié)。如果在“綠屋會議”上，某國的重大利益保留被妥協(xié)掉，那么事后相關(guān)談判集團內(nèi)部對“綠屋會議”進行檢討時，將直接宣布業(yè)已達成的協(xié)議是無效的。

參考文獻：

[1]Margaret Liang.Evolution of the WTO Decision Making Process[J].Singapore Year Book of International Law，2005，（9）：125-132.

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[3]Richard H.Steinberg.In the Shadow of Law or Power? Consensus-BasedBargainingandOutcomesinthe GATT/WTO[J].International Organization,2002,（56）:339-374.

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[5]Dr.John Abu MP.Minister of Trade and Industry of the Republic of Ghana and 1st Vice-President of the OAU/ AEC Ministerial Committee on Trade[R].African Ministers of Trade，1999.

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[10]余鋒.“綠屋會議”:WTO走出合法性危機的一道坎[J].北方法學(xué)，2010，（2）：111-117.

[11]翁里，唐卓然.綠屋會議改革研究——構(gòu)建WTO決策機制中的“埃俄羅斯之風(fēng)”與“忒彌斯之秤”[J].時代法學(xué)，2013，（6）：73-85.

（責(zé)任編輯：彭晶晶）

The Problems and Thinking of the WTO Negotiation Rules

SUN Yan
（School of International Law,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China）

The immediate cause of the Doha deadlock is the lack of perfect negotiation rules.In practice,the use of informal rule such as"green room"or"chair's text"to build consensus is a violation of WTO member-driven and rule-oriented principle.And the deeper cause of the Doha deadlock is the old procedures such as"green room"and"chair's text"can not adapt to the new situation after the negotiation pattern changed into"single undertaking".The negotiation rules have to change toward a rule-based direction.

WTO;decision-making mechanism;negotiating rule;green room;chair's text

D922.295

A

1672－626X（2017）02-0121-07

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.02.019

2016-12-30

國家社科基金項目（12AFX017）

孫龑（1984-），男，河南開封人，西南政法大學(xué)國際法學(xué)博士研究生，主要從事國際經(jīng)濟法學(xué)研究。