李鵬

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

城市貧困老年群體養(yǎng)老研究
——基于個(gè)人、家庭、社會(huì)三方協(xié)同供給視角

李鵬

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

利用2016年湖北省城市低保對(duì)象調(diào)研數(shù)據(jù)，運(yùn)用制度分析法從資源約束和主體協(xié)同兩個(gè)維度對(duì)制度規(guī)定、制度執(zhí)行、實(shí)踐效果進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭受家庭資源約束和子代代際分配傾向影響，缺乏為未來養(yǎng)老投資的預(yù)算安排，社會(huì)養(yǎng)老因制度參保繳費(fèi)強(qiáng)制要求權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一，經(jīng)測(cè)算城市低保家庭經(jīng)濟(jì)能力不足以長(zhǎng)期供給，城市最低生活保障制度僅對(duì)貧困家庭的當(dāng)期最低生活消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助，缺乏為貧困家庭未來養(yǎng)老的制度目標(biāo)。研究建議：提高兩項(xiàng)制度協(xié)同銜接水平，加強(qiáng)對(duì)城市貧困老年人的經(jīng)濟(jì)支持，參照新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，已達(dá)到法定領(lǐng)取年齡的城市低保家庭老年人可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，但適齡城市低保家庭成員應(yīng)當(dāng)參加基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府可根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)能力和負(fù)擔(dān)按照不同比例進(jìn)行資助參保。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)狀況核查計(jì)算需要酌情考慮城市老年人養(yǎng)老需要進(jìn)行適當(dāng)扣除。

城市；貧困老年人；資源約束；整合協(xié)同

一、引言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國(guó)60歲及以上人口為22182萬人，占16.15%，其中65歲及以上人口為14374萬人，占10.47%。[1]同“六普”相比，60歲及以上人口比重上升2.89個(gè)百分點(diǎn)，表明我國(guó)人口老齡化速度不斷加快。聯(lián)合國(guó)曾預(yù)測(cè)在2011年到2040年這段時(shí)間，我國(guó)的60歲及以上人口占比將年均增長(zhǎng)16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達(dá)28%左右，到2050年，60歲及以上老人占比將超過30%，社會(huì)進(jìn)入深度老年化階段。[2]和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)面臨的老齡化問題更加嚴(yán)峻，突出地表現(xiàn)在增速快、規(guī)模大、未富先老等明顯特征，特別是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型背景下，傳統(tǒng)的家庭觀念受到?jīng)_擊，還有家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化和少子化等現(xiàn)象，而西方的個(gè)體化思想嚴(yán)重地侵蝕家庭養(yǎng)老的倫理機(jī)制——孝文化，這對(duì)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老提出了前所未有的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍和給付水平經(jīng)過多年發(fā)展正處于穩(wěn)步提升階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高的基礎(chǔ)上，我國(guó)就用較短時(shí)間織就了世界上規(guī)模最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)。

我國(guó)老齡化進(jìn)程加快反映出城市低保對(duì)象貧困老年人比重不斷增加，2013年全國(guó)城市低保對(duì)象60歲及以上老年人3302718人，占比16%，2014年城市低保對(duì)象60歲及以上老年人3157500人，與2013年相比盡管人數(shù)有所減少，但占比上升至16.8%，[3]而且可以預(yù)見，隨著老齡化社會(huì)進(jìn)程推進(jìn)，未來城市貧困老年人群體占貧困人口比例仍將上升，所以城市貧困老年人的養(yǎng)老問題就顯得尤為迫切。與城市普通家庭相比，低保家庭生存環(huán)境比較脆弱，家庭資源和社會(huì)資本非常匱乏，家庭成員的教育水平和認(rèn)知能力都比較低，在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)參與方面處于明顯不利地位，這與城市貧困老年人對(duì)于家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的需求不相適應(yīng)。對(duì)于城市貧困老年人養(yǎng)老問題，政府扮演著十分重要的角色，同時(shí)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地位和作用仍然不可替代。那么在經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型背景下，是否對(duì)于城市低保家庭養(yǎng)老影響更大，城市貧困老年人能否有效參與并獲取社會(huì)養(yǎng)老資源？城市低保制度對(duì)于城市貧困老年人養(yǎng)老是否有積極促進(jìn)作用？

二、理論回顧與研究框架

家庭養(yǎng)老作為重要的養(yǎng)老方式之一，其功能和地位得到了諸多學(xué)者的高度認(rèn)同。作為一種非正式的養(yǎng)老支持，與正式的養(yǎng)老支持（如社會(huì)養(yǎng)老）形成了互補(bǔ)機(jī)制。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為家庭養(yǎng)老不但是子女贍養(yǎng)老人的方式，更是中國(guó)社會(huì)生存與發(fā)展的重要基石。[4]也有學(xué)者指出家庭養(yǎng)老作為最古老、最重要、最基本同時(shí)也是最有生命力的養(yǎng)老方式。[5]與家庭養(yǎng)老相比，制度性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老體系中提供了正式的社會(huì)支持，進(jìn)而對(duì)老年人養(yǎng)老產(chǎn)生重要影響，[6]在養(yǎng)老體系不健全的情況下，由于收入水平下降致使老年人陷入貧困，子女增加了對(duì)父母的代際轉(zhuǎn)移支付。[7]有學(xué)者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)子代對(duì)比如養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共產(chǎn)品普遍持有支持態(tài)度，并借以減輕自身的養(yǎng)老壓力，[8]也有認(rèn)為在弘揚(yáng)家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)之上，協(xié)調(diào)家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老兩者的關(guān)系，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老的各自優(yōu)勢(shì)，從而解決我國(guó)老年人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。[9]

由于貧困本身是個(gè)多維度的概念，收入低下只是一個(gè)重要方面，最終指的是個(gè)體或家庭所經(jīng)歷的真實(shí)的生活困頓，阿瑪?shù)賮啞ど岢隽素毨У摹澳芰儕Z”視角即認(rèn)為貧困就是不具備享有自己所珍視的生活的能力，[10]對(duì)于我國(guó)城市老年人來講，能夠獲取足夠多的資源實(shí)現(xiàn)基本條件下的養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)是區(qū)分是否貧困的重要依據(jù)。同時(shí)本研究側(cè)重于家庭和社會(huì)對(duì)貧困老年人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持，研究前提之一就是城市貧困老年人經(jīng)濟(jì)收入不足以滿足養(yǎng)老基本經(jīng)濟(jì)需求。基于此，本研究主要從家庭經(jīng)濟(jì)收入低下角度考察貧困，鑒于政府把城市低保家庭作為重點(diǎn)保障對(duì)象，建立起相對(duì)完善的社會(huì)救助制度體系，所以把城市低保老年人作為研究對(duì)象，將有利于從個(gè)人、家庭、政府等多元主體角度考察城市貧困老年人的養(yǎng)老問題。本研究結(jié)合2016年5—7月對(duì)湖北省城市低保家庭入戶調(diào)查，該調(diào)查根據(jù)湖北省區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異選取湖北省武漢市武昌區(qū)、鄂州市鄂城區(qū)和宜昌市西陵區(qū)進(jìn)行城市低保家庭問卷調(diào)查，本次調(diào)查采取多階段分層抽樣的方法，從每個(gè)調(diào)研城區(qū)到街道再到社區(qū)逐層抽樣，每個(gè)城區(qū)抽取3～6個(gè)街道，每個(gè)街道抽取2～4個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)抽取20～30個(gè)樣本。由于采取入戶訪談的方式，調(diào)查質(zhì)量較高，共發(fā)放問卷830，回收有效問卷746份，有效回收率為90%。在有效樣本中，武漢市武昌區(qū)289份，鄂州市鄂城區(qū)245份，宜昌市西陵區(qū)212份。

三、城市貧困老年人養(yǎng)老資源約束

（一）自身資源有限

無論是家庭養(yǎng)老還是社會(huì)養(yǎng)老，其中隱含的一個(gè)前提是依靠老年人自身難以滿足正常的養(yǎng)老需求，老年人自身所擁有資源數(shù)量的多寡對(duì)于支付養(yǎng)老成本會(huì)產(chǎn)生直接影響。對(duì)于老年人養(yǎng)老來說，主要資源是直接具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或者可以通過轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。本研究將此界定為經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源。經(jīng)濟(jì)資源主要包括人力、物力、財(cái)力等，社會(huì)資源是與外部聯(lián)系交往形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并從中可以獲取發(fā)展機(jī)會(huì)或者經(jīng)濟(jì)效用。社會(huì)資源與經(jīng)濟(jì)資源都具有增值的資本屬性，同為老年人自身支撐養(yǎng)老的重要資源。對(duì)于屬于城市低保對(duì)象的老年人來講，自身經(jīng)濟(jì)資源十分有限，由于年齡較大伴有疾病或者殘疾且文化程度非常低，人力資本嚴(yán)重不足難以獲取穩(wěn)定的收入，主要來源是低保金和打零工，前者主要由政府調(diào)整相對(duì)增長(zhǎng)幅度比較穩(wěn)定，而后者收入低而且十分不穩(wěn)定只能作為維持最低生活的臨時(shí)性補(bǔ)充。同時(shí)人際交往范圍狹窄頻率之低與外界的聯(lián)系幾乎中斷，依靠社會(huì)資本獲取發(fā)展機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源十分有限。另一方面，當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)低保對(duì)存款等金融資產(chǎn)有著嚴(yán)格財(cái)產(chǎn)限制，因此按照規(guī)定領(lǐng)取低保的城市低保家庭基本上不具備未來養(yǎng)老所需的存量資產(chǎn)。

特別指出的是2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“以房養(yǎng)老”，成為城市老年人養(yǎng)老方式的一種新的探索，但是“以房養(yǎng)老”前提是老年人自身?yè)碛挟a(chǎn)權(quán)房屋，且能夠獨(dú)立處置并不考慮子女繼承等因素，同時(shí)具有一定的市場(chǎng)價(jià)值。但根據(jù)本研究調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城市貧困老年人擁有自己產(chǎn)權(quán)房屋的比例約46%，而多達(dá)一半多的城市貧困居民租住或者借住，而擁有自己產(chǎn)權(quán)房屋90平米以下面積約占69%，且基本上房齡時(shí)間長(zhǎng)，小區(qū)配套落后，主要是房改房、還建房等，所以市場(chǎng)價(jià)值估算也難以有效彌補(bǔ)將來養(yǎng)老缺口。根據(jù)當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)城市低保的財(cái)產(chǎn)限制家庭至多能擁有一套自己產(chǎn)權(quán)住房，所以城市低保家庭基本上都是兩代甚至更多代同堂一起居住，對(duì)其來說房屋無論從客觀還是主觀上講，都只是具有居住屬性而不具備較大的投資屬性支付未來的養(yǎng)老成本，所以“以房養(yǎng)老”對(duì)于城市低保家庭難以有效實(shí)施。

（二）家庭經(jīng)濟(jì)條件難以支撐

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)取低保的城市低保家庭中在職人員僅占約2%，靈活就業(yè)人員約占23%，而失業(yè)人員（含未登記）約占38%，通過參與勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取收入的城市貧困人口只有約25%，而且90%以上屬于靈活就業(yè)，即多數(shù)從事非全日制、臨時(shí)性和彈性工作等非正規(guī)就業(yè)，根據(jù)2015年湖北省最低工資標(biāo)準(zhǔn)，月最低工資標(biāo)準(zhǔn)和小時(shí)最低工作標(biāo)準(zhǔn)分別為1100元和12.5元，[11]考慮到城市低保家庭經(jīng)濟(jì)收入來源干擾波動(dòng)比較頻繁，抗風(fēng)險(xiǎn)性非常差，就業(yè)人口少且工作收入低導(dǎo)致家庭收入極其有限，這對(duì)于就業(yè)人口不足贍養(yǎng)比非常高的城市低保家庭來說，維持家庭最低生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)就非常緊張，對(duì)未來養(yǎng)老自然是無暇更無力顧及。

衡量家庭經(jīng)濟(jì)條件同時(shí)需要考量家庭支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而家庭支出規(guī)模結(jié)構(gòu)可以通過家庭人口結(jié)構(gòu)反映，調(diào)查發(fā)現(xiàn)老人、在校生，以及其他未成年人占城市低保家庭總?cè)藬?shù)的43%，城市低保家庭戶均約有1名老年人、在校生或其他未成年人。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭中有已經(jīng)成年但因病因殘缺乏自理能力的情況并不少見。所以，這些缺乏獨(dú)立經(jīng)濟(jì)能力甚至生活自理能力的家庭成員無疑是增加城市低保家庭支出，而且對(duì)于有老人和缺乏自理能力的貧困家庭，這種支出缺乏經(jīng)濟(jì)回報(bào)并且是基于全生命周期的投入。城市低保家庭對(duì)家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持與家庭經(jīng)濟(jì)決策存在顯著的零和博弈，因?yàn)榱愫筒┺臋C(jī)制發(fā)揮作用的重要前提是家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)投入和家庭維持最低生活的投入在家庭總收入中的比重都比較大，這對(duì)于收入非常有限又缺乏家庭資產(chǎn)的城市低保家庭來說是顯而易見的。在家庭當(dāng)期收入一定的情況下，對(duì)老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持會(huì)擠壓城市低保家庭的當(dāng)期可支配收入，而本身家庭收入非常有限且缺乏穩(wěn)定預(yù)期，通過家庭個(gè)別就業(yè)人員所得收入和政府低保金僅可能維持最低家庭生活，從而會(huì)減少家庭決策者對(duì)家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持。

（三）政府財(cái)力支持不足

政府特別是財(cái)政資金通過制度進(jìn)行供給主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度，政府對(duì)前者主要承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任，從宏觀整體上確保制度平穩(wěn)可持續(xù)運(yùn)行，而這種分配是基于已經(jīng)履行個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)，直接受益群體也僅限于滿足正常給付條件的社會(huì)成員，而因?yàn)槿狈ψ銐虻闹Ц赌芰ξ茨芑蛭赐瓿衫U費(fèi)義務(wù)的貧困群體自動(dòng)不能獲得政府養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持。城鄉(xiāng)最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱低保制度）瞄準(zhǔn)機(jī)制是針對(duì)整個(gè)家庭，而缺乏從家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)等微觀因素考量，實(shí)際上每個(gè)家庭成員的最低生活邊際成本不同，老人因身體、疾病等原因相對(duì)最低生活成本要高，維持其生存僅從一般的生活必需品角度測(cè)量顯然過于狹窄，盡管一些地方對(duì)高齡老人按一定比例增發(fā)低保金，比如湖北武漢市對(duì)70周歲以上（含70周歲）老人按照當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的20%增發(fā)，但是仍不能滿足貧困家庭老人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的缺口，假定該市一名70歲老人可以獲得全額及增發(fā)的低保金，按照月580元的標(biāo)準(zhǔn)，該老人每月可獲得696元，當(dāng)期當(dāng)?shù)貚徳u(píng)工資為5052元，替代率不足14%，遠(yuǎn)低于當(dāng)期養(yǎng)老金替代率。[12]所以城鄉(xiāng)基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖能夠?yàn)轲B(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持，但其要求必須正常履行繳費(fèi)義務(wù)，本質(zhì)上仍然是個(gè)人收入延期支付，具有資產(chǎn)積累性質(zhì)，同時(shí)和政府財(cái)力支持、資金統(tǒng)籌分配機(jī)制一起構(gòu)建起基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持基礎(chǔ)。而城市低保制度雖瞄準(zhǔn)城市低保家庭，但僅是對(duì)延續(xù)家庭生活予以最低補(bǔ)助，目的主要是補(bǔ)助當(dāng)期家庭最低生活消費(fèi)，不具有資產(chǎn)積累性質(zhì)，對(duì)高齡老年人盡管有一定資金傾斜但更多是福利照顧性質(zhì)，對(duì)于為貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持并不是制度主要目標(biāo)，因此，兩項(xiàng)最可能有助于為城市貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的制度缺乏呼應(yīng)和銜接，客觀上“擠出”城市貧困老年人的基本養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)福利。

四、多元主體供給缺乏整合協(xié)同

（一）個(gè)人和家庭資源傾向子代分配

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近40%的城市低保家庭至少有一位60歲老人，近51%的城市低保家庭至少有一名未成年兒童需要撫養(yǎng)，因病因殘需要家庭照顧的城市低保家庭接近80%，因此城市低保家庭面臨“雙重”困境，即由于肢體殘疾、缺乏勞動(dòng)技能、照料家庭成員等因素從勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取收入非常有限，但同時(shí)面臨家庭子女教育、吃藥看病等剛性支出，由政府提供的低保金是按照家庭總?cè)藬?shù)進(jìn)行補(bǔ)助，而顯然城市低保家庭因家庭人數(shù)帶來的邊際支出成本遠(yuǎn)大于因人數(shù)增加而帶來的邊際收入效應(yīng)，因此家庭支出預(yù)算必然與家庭總收入存在缺口，所以有限的資源投向養(yǎng)老的多寡取決于家庭該如何決策。由于中國(guó)家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化和少子化，同時(shí)傳統(tǒng)孝文化觀念受到西方倫理沖擊，有限資源約束條件下的城市低保家庭決策首要目標(biāo)是滿足子代需要，[13]所以是父母向子女分配，老人向孩子分配，這既有父輩的補(bǔ)償心理作用，也是將家庭未來和脫離貧困的希望寄托于后代，這種對(duì)子代的資源投入和未來期望一方面“擠占”了當(dāng)期家庭養(yǎng)老投入，另一方面未來養(yǎng)老寄希望于家庭狀況好轉(zhuǎn)和子代撫養(yǎng)。

（二）制度本身保護(hù)支持不足

政府對(duì)城市家庭老人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持主要通過制度供給進(jìn)行分擔(dān)，當(dāng)前最主要的是城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這兩種制度具有一定普惠性質(zhì)，門檻低覆蓋面比較廣，前一種制度體現(xiàn)政府、企業(yè)、個(gè)人三方責(zé)任共擔(dān)，而后一種則是體現(xiàn)政府財(cái)政支持和家庭責(zé)任分擔(dān)，二種制度分別針對(duì)是職工個(gè)人和家庭成員，職工本身具有更強(qiáng)的社會(huì)屬性，具有勞動(dòng)關(guān)系意味著可以獲取比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，而這種勞動(dòng)關(guān)系也通過法律為其提供保護(hù)。但是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度針對(duì)是家庭成員，更多地受到家庭資源總量和家庭內(nèi)部決策的影響，而由于缺乏外部資源的介入和保護(hù)，相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大和不穩(wěn)定性較強(qiáng)，一旦遇到家庭大額大宗支出支出增加就會(huì)陷入中斷，出現(xiàn)斷繳、停繳等情況，這樣會(huì)出現(xiàn)到法定退休年齡達(dá)不到領(lǐng)取條件無法領(lǐng)取養(yǎng)老金的情況。而政府通過社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持是基于權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，即如果要獲取政府對(duì)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持，那么個(gè)人首先應(yīng)當(dāng)履行正常的繳費(fèi)等方面義務(wù)，隱含條件是個(gè)人具有相應(yīng)的繳費(fèi)經(jīng)濟(jì)條件并通過決策愿意繳納并履行相關(guān)義務(wù)。

政府這種養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持屬于基于全生命周期的延時(shí)支付，不會(huì)在當(dāng)期產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益形成即時(shí)激勵(lì)，同時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)算復(fù)雜性帶來的個(gè)人和家庭對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信息不對(duì)稱，容易對(duì)當(dāng)期個(gè)人和家庭決策容易產(chǎn)生短視行為和逆向選擇問題。調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，僅不到2%的城市低保家庭成員屬于正規(guī)就業(yè)，近35%城市低保家庭成員屬于靈活就業(yè)人員，可以自愿參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是僅有不到15%參加過社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而從未斷繳的僅占5%，其中參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員中高達(dá)95%的比例選擇最低檔進(jìn)行繳費(fèi)。究其不愿參?；蛘唠y以持續(xù)參保的原因是家庭收入來源非常有限，僅能維持當(dāng)期最低生活支出，而參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出會(huì)嚴(yán)重?cái)D壓家庭生活支出，嚴(yán)重影響家庭生活延續(xù)。以武漢市中心城區(qū)為例，2016年5月份城市低保標(biāo)準(zhǔn)為580元，當(dāng)期城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為606.24元，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)占到低保標(biāo)準(zhǔn)約105%，這對(duì)于基本依靠低保維持生存的城市低保家庭來說參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)成本太過昂貴。[14]

（三）制度缺乏養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求考量

當(dāng)前對(duì)城市低保家庭進(jìn)行收入補(bǔ)助是要經(jīng)過嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，對(duì)家庭的財(cái)產(chǎn)和收入狀況有非常嚴(yán)格的門檻限制，一旦家庭人均收入和家庭財(cái)產(chǎn)超過救助標(biāo)準(zhǔn)就不能獲取收入補(bǔ)助。所以如何界定家庭收入及家庭收入水平門檻反映出制度覆蓋面和制度目標(biāo)。關(guān)于家庭收入界定，特別是對(duì)家庭成員領(lǐng)取的社會(huì)養(yǎng)老金制度也納入家庭收入范疇，那么本屬于個(gè)人養(yǎng)老權(quán)益的養(yǎng)老金被作為家庭收入進(jìn)行平均化，因而會(huì)將原本非常困難的家庭因?yàn)轲B(yǎng)老金而導(dǎo)致收入超標(biāo)不能獲取收入補(bǔ)助，必然自身養(yǎng)老權(quán)益因?yàn)檎麄€(gè)家庭經(jīng)濟(jì)狀況差而得不到保障，因?yàn)榧彝テ渌蓡T缺乏收入來源或收入不足從而使養(yǎng)老金功能隨意擴(kuò)大化，實(shí)際用來養(yǎng)老部分因?yàn)楸患彝ギ?dāng)期消費(fèi)擠占而嚴(yán)重不足。嚴(yán)格意義上講養(yǎng)老金本身不是當(dāng)期的家庭收入，而是基于履行繳費(fèi)義務(wù)的個(gè)人收入的延期支付，是基于全生命周期的個(gè)人總收入分配，其主要目的恰恰就是克服個(gè)人短視行為和比如家庭內(nèi)部再分配等其他因素對(duì)個(gè)人養(yǎng)老資產(chǎn)的影響，同時(shí)國(guó)家通過財(cái)力支持和制度統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老權(quán)益的再分配，以此來支持老年人能夠獲取基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障。所以從這個(gè)角度看，家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查將養(yǎng)老金納入家庭總收入稀釋分散了這種針對(duì)老人的個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)益以及國(guó)家和養(yǎng)老制度對(duì)老人的經(jīng)濟(jì)支援，根本上對(duì)老人養(yǎng)老權(quán)益產(chǎn)生損害并生成隱性不公平。

關(guān)于家庭資產(chǎn)限制，城市低保制度對(duì)申請(qǐng)低保救助的家庭有嚴(yán)格的資產(chǎn)限制，比如對(duì)家庭房屋數(shù)量、銀行存款等有價(jià)證券均有明確數(shù)量和金額限制，超出限制即不符合制度要求不能領(lǐng)取低保補(bǔ)助，城市貧困家庭通過資產(chǎn)收入積累為未來養(yǎng)老投資必然會(huì)受到政策影響，即使受到家庭資源約束，但在理性預(yù)期和低風(fēng)險(xiǎn)偏好下，城市貧困家庭仍有一定的邊際儲(chǔ)蓄傾向，這樣的儲(chǔ)蓄投資偏好有利于家庭形成長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，對(duì)未來養(yǎng)老投資也有積極作用。家庭資產(chǎn)形成一定規(guī)模，對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)和自立會(huì)產(chǎn)生積極作用，提高了家庭供給未來養(yǎng)老成本的能力，對(duì)未來家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)投入也更有保障，同時(shí)家庭資源約束和家庭內(nèi)部決策的影響將會(huì)弱化。所以，嚴(yán)格的家庭資產(chǎn)限制導(dǎo)致城市貧困邊緣家庭因資產(chǎn)超標(biāo)不能獲取政府當(dāng)期最低生活補(bǔ)助，導(dǎo)致當(dāng)期消費(fèi)能力不足從而擠占家庭未來投資，而獲取政府最低生活補(bǔ)助的城市貧困家庭由于家庭資產(chǎn)不足容易導(dǎo)致家庭未來發(fā)展受限，致使家庭脆弱性明顯和抗風(fēng)險(xiǎn)能力非常弱，未來養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持缺乏安全穩(wěn)定預(yù)期。

（四）制度執(zhí)行缺乏多方銜接

本研究對(duì)制度執(zhí)行側(cè)重于從執(zhí)行過程的準(zhǔn)度和執(zhí)行完成的效果兩個(gè)方面評(píng)價(jià)，對(duì)于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說，覆蓋面和保障水平是制度執(zhí)行準(zhǔn)度和效度的兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，兩個(gè)指標(biāo)體現(xiàn)制度的公平性和可持續(xù)性，2016年我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率達(dá)到85%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)水平接近230元，而根據(jù)調(diào)查僅5%城市低保家庭參保對(duì)象未中斷參保，[15]因此符合規(guī)定但未參保主要是城鄉(xiāng)家庭非常困難人員。影響參保覆蓋面的動(dòng)機(jī)和因素較多，但對(duì)于家庭收入和家庭資產(chǎn)嚴(yán)重不足的城市低保家庭講，主要是參保費(fèi)用占家庭總收入比例太高，不易“擠出”其他家庭維持生存的剛性消費(fèi)支出。而近年來，為激勵(lì)城鄉(xiāng)居民參保，一些地方增加了繳費(fèi)檔次，提高最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，特別是繳費(fèi)檔次越高政府補(bǔ)貼越多，而政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助全部納入個(gè)人賬戶，屬于個(gè)人權(quán)益并可以繼承，這種激勵(lì)參保機(jī)制體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，政府資源向繳費(fèi)能力強(qiáng)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高的參保群體傾斜，但對(duì)于缺乏最低繳費(fèi)能力的城市低保群體，則因?yàn)檫_(dá)不到制度最低門檻而無法獲取制度紅利。對(duì)于激勵(lì)機(jī)制主要是提供制度經(jīng)濟(jì)規(guī)模和支付能力，但從提高制度覆蓋面和制度公平性角度看，城市低保家庭等低收入社會(huì)群體是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最后一塊“短板”，將其中符合條件的參保對(duì)象納入制度保障尤為必要。

從城市低保制度看，盡管共同生活的家庭成員包括配偶、父母和未成年子女等，對(duì)家庭人均可支配收入的計(jì)算也將贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)費(fèi)包含在內(nèi)，但實(shí)際執(zhí)行卻遇到不少困難。法律規(guī)定子女對(duì)父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)，但是本身贍養(yǎng)扶助形式多樣，可以是金錢支持也可以是物質(zhì)幫助，提供精神慰藉和生活照料服務(wù)同樣也是一種贍養(yǎng)扶助形式，因此單純地以經(jīng)濟(jì)支持衡量贍養(yǎng)扶助義務(wù)履行是否到位顯得過于狹窄，而且本身除了有協(xié)議或有關(guān)法律文書規(guī)定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)金額的情況外，其他與這種義務(wù)正常履行掛鉤的金額標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算缺乏法律層面的支持而影響約束力，對(duì)負(fù)有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的家庭成員由于不共同生活甚至不在同一個(gè)省市，對(duì)其收入核查和支付能力的確定實(shí)施起來面臨諸多困難。另一方面，法律規(guī)定當(dāng)子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時(shí)，無勞動(dòng)能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利，但實(shí)際上城市低保家庭父母較多地存在對(duì)子女的愧疚和補(bǔ)償心理，本來有限的家庭資源側(cè)重于向子代分配，向子女追償贍養(yǎng)費(fèi)用一方面自身有所顧忌，積極性不高，另一方面也缺乏明確的法律支持，實(shí)踐執(zhí)行比較困難。同時(shí)城市貧困家庭的成年子女因?yàn)槭芙逃潭绕偷仍?，收入水平也比較低而且單親離異家庭比較多見，向父母支付贍養(yǎng)費(fèi)用對(duì)于他們來講也存在現(xiàn)實(shí)困難。所以對(duì)城市低保家庭老年人提供經(jīng)濟(jì)支援方面的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)既缺乏嚴(yán)格明確的法律、制度依據(jù)，而實(shí)踐需要付出較大成本而效果并不理想。正是這種雙重困境影響對(duì)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費(fèi)用納入家庭人均可支配收入，導(dǎo)致城市低保家庭成員特別是子女對(duì)老人贍養(yǎng)觀念和責(zé)任感弱化，從而對(duì)家庭養(yǎng)老產(chǎn)生消極影響，異化為城市低保家庭無論是子女還是老人對(duì)制度養(yǎng)老的過多依賴。

五、結(jié)論和政策建議

利用湖北省三地城市低保家庭調(diào)研數(shù)據(jù)，從個(gè)人、家庭、社會(huì)三個(gè)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持供給主體協(xié)同視角，從三方供給資源約束和零和博弈角度分析，個(gè)人和家庭經(jīng)濟(jì)資源不足以支持養(yǎng)老，并且側(cè)重于向子代分配，以政府為主體的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老制度保護(hù)不足，城市低保家庭因缺乏自主繳費(fèi)能力而無法獲取制度再分配和制度激勵(lì)紅利，同時(shí)以當(dāng)期最低生活救助為制度目標(biāo)的城市低保制度缺乏支持低保家庭養(yǎng)老的目標(biāo)和制度安排，嚴(yán)格的家計(jì)調(diào)查也并未將社會(huì)養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)扣除，未能有效保護(hù)個(gè)人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而制度執(zhí)行環(huán)節(jié)由于家庭收入核算的復(fù)雜性和家庭責(zé)任規(guī)定的模糊性，實(shí)踐中未能有效干預(yù)家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)資源分配，造成制度之間與家庭養(yǎng)老三者出現(xiàn)錯(cuò)位和空隙缺乏呼應(yīng)銜接。因此提出以下政策建議：

（一）建立基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資助參保體系

根據(jù)城市貧困家庭的貧困程度和養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求，結(jié)合家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模等微觀因素考慮家庭支出負(fù)擔(dān)，對(duì)政府資助參保財(cái)力支出進(jìn)行合理測(cè)算，參照城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)資助參保政策，建立分層次、適度可持續(xù)的資助參保體系，在條件得以保障情況下可以將資助參保范圍由城市低保家庭擴(kuò)展至城市低收入家庭。可以建立兩種資助參保方式，一種是固定標(biāo)準(zhǔn)資助參保，對(duì)城市低保家庭按照當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)檔次予以全額資助，另一種是對(duì)城市低保家庭根據(jù)能力意愿選擇不同繳費(fèi)檔次給予不同比例資助，選擇繳費(fèi)檔次越高同時(shí)給予資助比例越高。另一種思路是為避免家庭追求短期效應(yīng)和家庭決策偏好影響，將城市低保制度與城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行銜接，增加城市低保制度養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持功能，然后適度提高城市低保金并專門劃出一定比例和政府專項(xiàng)資助參保資金、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府以及集體繳費(fèi)補(bǔ)貼一起由財(cái)政部門直接劃轉(zhuǎn)到個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，享受相應(yīng)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)權(quán)益。同時(shí)資助參?！把a(bǔ)入口”和待遇確定“補(bǔ)出口”相結(jié)合，綜合考慮城市低保家庭參保范圍、參保期限和繳費(fèi)檔次，在計(jì)發(fā)養(yǎng)老金待遇時(shí)對(duì)其基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行適度增發(fā)。

（二）對(duì)城市貧困家庭收入適當(dāng)豁免

城市貧困家庭本身缺乏養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，當(dāng)期老年人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)資源因家庭內(nèi)部決策分配也難以集中有效支持養(yǎng)老，因此需要幫助城市貧困家庭對(duì)未來養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)投入，弱化當(dāng)期家庭支出對(duì)老年人養(yǎng)老金的“擠占”和再分配。所以，以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系需要對(duì)申請(qǐng)救助的城市困難家庭予以適當(dāng)?shù)氖杖牖砻?，而收入豁免部分可以明文?guī)定全部或按一定比例參加基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成城市低保制度和基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接呼應(yīng)。另一方面，對(duì)具備社會(huì)養(yǎng)老金領(lǐng)取條件已經(jīng)或未來可以領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的城市家庭，通過測(cè)算當(dāng)?shù)爻鞘凶畹宛B(yǎng)老費(fèi)用和物價(jià)水平，結(jié)合家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)考慮支出負(fù)擔(dān)因素，在計(jì)算家庭收入時(shí)劃分若干檔次給予一定比例扣除，從而擴(kuò)大制度對(duì)當(dāng)期城市貧困家庭生活救助覆蓋面，提高社會(huì)養(yǎng)老金對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老更加公平有效的支持。另一方面，城市低保制度對(duì)家庭資產(chǎn)限制可以適當(dāng)照顧家庭當(dāng)前以及未來養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)安排，對(duì)與養(yǎng)老直接關(guān)聯(lián)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)（年金）等家庭投資可以適當(dāng)豁免。

（三）重視引導(dǎo)和培育孝道文化

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景條件下，家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老不是一種零和博弈關(guān)系，不存在資源相互擠占或角色替代，二者是一種角色互補(bǔ)良性互動(dòng)的關(guān)系。因病因殘城市貧困家庭不僅存在經(jīng)濟(jì)養(yǎng)老“缺口”，而且需要照料服務(wù)、精神慰藉。目前我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系尚未完全建立起來，城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平相對(duì)較低，因此家庭在提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持和養(yǎng)老照料服務(wù)仍然發(fā)揮著主要作用。所以，需要重視引導(dǎo)和培育孝道文化，對(duì)城市貧困家庭子女責(zé)任感缺失、孝道文化衰落等問題，社區(qū)或社會(huì)專業(yè)組織、志愿者經(jīng)常性家庭介入和關(guān)心幫扶。

（四）明晰責(zé)任和重塑制度執(zhí)行力

以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系對(duì)家庭責(zé)任特別是子代贍養(yǎng)義務(wù)需要出臺(tái)更加明確、更具操作性的細(xì)則，家計(jì)調(diào)查需要涵蓋所有家庭成員，對(duì)子女贍養(yǎng)費(fèi)用需要嚴(yán)格執(zhí)行并計(jì)入家庭收入，對(duì)因家庭收入超標(biāo)而不能領(lǐng)取低保救助，社區(qū)工作人員可以向其子女反饋，對(duì)子女贍養(yǎng)費(fèi)的給付情況不定時(shí)深入貧困戶中了解，對(duì)未能盡到贍養(yǎng)義務(wù)的貧困家庭子女予以說服教育，通過嚴(yán)格的制度執(zhí)行推動(dòng)子女履行贍養(yǎng)義務(wù)，為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持。

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[14]武漢市人力資源與社會(huì)保障局.關(guān)于2016年度參保單位職工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的通告[EB/OL].http://www. wh12333.gov.cn/publish/rbj/C1201607221625432206.shtml，2016-07-22.

[15]中國(guó)人民共和國(guó)人力資源與社會(huì)保障部.養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到85%10年待遇提高3倍[EB/OL].http://money.163. com/16/0229/11/BH05A1C100252G50.html，2016-02-29.

（責(zé)任編輯：盧君）

Urban Poverty Elderly Group Pension Research——Based on Individual,Family and Social Tripartite Collaborative Supply Perspective

LI Peng
（Research Center of Social Security,Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China）

This study makes use of the data of urban subsistence allowances in Hubei Province in 2016,and analyzes the two dimensions of resource constraints and subjective coordination through institutional analysis,system implementation and practice effect.It is found that urban subsistence allowances are affected by Family resources constraints and the influence of the generation and the generation of intergenerational distribution,the lack of budget for the future pension investment arrangements,the social pension due to the system to pay the compulsory payment of compulsory rights and obligations,the city's economic capacity is not enough to provide long-term supply,urban minimum living security The system only subsidizes the minimum living expenses of the poor families,and lacks the institutional goals for the future pension of the poor families. Research proposals:to improve the level of convergence of the two systems to strengthen the economic support of urban poor elderly,with reference to the new rural social endowment insurance system,has reached the legal age of the city subsistence allowances elderly people can receive basic pension on a monthly basis,but The members of the family of low-income families of the appropriate age should participate in the basic social endowment insurance.The government can subsidize the insurance according to the different economic expenses and burden.At the same time,the economic and economic situation verification calculation need to take into account the appropriate needs of urban elderly pension appropriate deduction.

city;poor elderly;resource constraints;integration collaboration

F840.612

A

1672－626X（2017）02-0091-07

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.02.014

2017-01-27

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（15JJD630009）

李鵬（1986-），男，河南鄧州人，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心博士研究生，主要從事公共政策與社會(huì)救助研究。