孫寶林

(北京社會(huì)主義學(xué)院，北京 100029)

健全完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度的若干思考

孫寶林

(北京社會(huì)主義學(xué)院，北京 100029)

新形勢(shì)下，為更好地健全完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度，需要駕馭好統(tǒng)一與自治的關(guān)系，協(xié)調(diào)好民主與集中的關(guān)系，處理好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，配置好中央與民族地區(qū)的權(quán)力，做好民族因素與區(qū)域因素結(jié)合工作，幫助民族區(qū)域自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，提高民族事務(wù)治理法治化水平。

民族區(qū)域自治制度 法治化

我國(guó)的民族區(qū)域自治經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了基本制度、基本政策和基本法律“三位一體”的治理體系，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要組成部分。我國(guó)民族區(qū)域自治一體與多元的辯證設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)多民族國(guó)家政治整合的有效體制架構(gòu)，這一體制框架所蘊(yùn)涵的原則、理念以及在實(shí)踐中所制定和不斷完善的政策和法律法規(guī)，是我國(guó)解決民族問(wèn)題的政治路徑。實(shí)踐證明，這一治理體系符合我國(guó)國(guó)情，深受各族人民群眾的歡迎，在捍衛(wèi)國(guó)家統(tǒng)一、維護(hù)人民團(tuán)結(jié)、加快民族地區(qū)發(fā)展、增強(qiáng)中華民族凝聚力等方面，都起到了不可替代的作用。對(duì)此，我們必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持，與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展。

一、健全完善民族區(qū)域自治制度的基本原則

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的提出，為民族區(qū)域自治制度的發(fā)展完善提供了根本保障，民族區(qū)域自治制度的健全與完善，則成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié)，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的表現(xiàn)形式和生動(dòng)體現(xiàn)。

(一)駕馭好統(tǒng)一與自治的關(guān)系是健全完善民族區(qū)域自治制度的核心

國(guó)家的統(tǒng)一、人民的團(tuán)結(jié)是實(shí)施民族區(qū)域自治制度的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度在我國(guó)之所以能夠成功實(shí)行，最重要的原因就是我們正確認(rèn)識(shí)并較好地駕馭了統(tǒng)一與自治的關(guān)系。從秦漢開(kāi)始我國(guó)就是單一制國(guó)家，地方政府的權(quán)力均來(lái)自于中央政府的授權(quán)。因此，在我國(guó)的語(yǔ)境中討論民族區(qū)域自治，絕對(duì)不能撇開(kāi)中央與地方的關(guān)系孤立討論民族區(qū)域自治問(wèn)題。中央政府代表中華民族的整體利益，民族區(qū)域自治制度必須建立在這個(gè)統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上，而不是之外。民族地區(qū)行使的自治權(quán)，不是脫離統(tǒng)一的自治權(quán)，而是服務(wù)于和服從于統(tǒng)一的自治權(quán)。民族自治地方是中華人民共和國(guó)的組成部分，所以，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)不僅必須要維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保證憲法和法律在本地區(qū)的遵守和執(zhí)行，還必須把國(guó)家的整體利益放在首位，積極完成中央政府交給的各項(xiàng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋。民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了傳承歷史傳統(tǒng)與正視現(xiàn)實(shí)國(guó)情的統(tǒng)一，追求國(guó)家團(tuán)結(jié)與照顧民族差異的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)中華民族一體與尊重各民族多元的統(tǒng)一，是適合我國(guó)國(guó)情實(shí)際的制度選擇。在該制度設(shè)計(jì)中，國(guó)家統(tǒng)一重于泰山，是實(shí)行民族區(qū)域自治制度的基礎(chǔ)和保障。沒(méi)有國(guó)家的統(tǒng)一，也就談不上實(shí)行民族區(qū)域自治，沒(méi)有統(tǒng)一的中央政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，民族區(qū)域自治政權(quán)也就喪失了合法性。

(二)協(xié)調(diào)好民主與集中的關(guān)系是健全完善民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵

民主與集中的關(guān)系體現(xiàn)在民族區(qū)域自治制度中，便是中央政權(quán)與地方政權(quán)的關(guān)系。不容懷疑的是，所有民族區(qū)域自治地區(qū)都是中華人民共和國(guó)的構(gòu)成部分，實(shí)行民族區(qū)域自治的地方政權(quán)是中央政權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)政權(quán)，這就是民族區(qū)域自治制度中的整體和集中。在這一大前提下，要照顧少數(shù)民族自治地方的特殊性，充分發(fā)揮各民族區(qū)域自治地方的積極性，這是民族區(qū)域自治制度中的民主。在此需要特別注意的是，依法保障民族自治地方廣泛的自治權(quán)，對(duì)于解決我國(guó)的民族問(wèn)題、改變民族地區(qū)落后面貌、與全國(guó)一起步入小康社會(huì)具有特殊重要意義。所以，依法推動(dòng)民族自治權(quán)的貫徹執(zhí)行，成為發(fā)展與完善民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵。在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》允許的范圍內(nèi)，民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)應(yīng)最大限度地行使自治權(quán)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)共同繁榮發(fā)展，將民族區(qū)域自治制度的優(yōu)勢(shì)最大化。

(三)處理好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系是發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的重要內(nèi)容

《憲法》就民族自治地方自治權(quán)、公民基本權(quán)利與義務(wù)做了明確規(guī)定，貫徹執(zhí)行好憲法的規(guī)定，教育并引導(dǎo)各民族群眾正確處理好公民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，是健全完善民族區(qū)域自治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從國(guó)家的維度而言，通過(guò)法治化的途徑保證民族自治地方公民權(quán)利的行使，確保公民的利益不受侵犯。從公民的維度而言，個(gè)人權(quán)利的行使不能與國(guó)家、民族和集體的利益相違背，無(wú)論何時(shí)何地都要切實(shí)維護(hù)和保障國(guó)家的整體利益不受損害，尤其是要立場(chǎng)堅(jiān)定地依法打擊各種形式的分裂祖國(guó)、破壞民族團(tuán)結(jié)制造民族動(dòng)亂的暴力恐怖活動(dòng)，這是《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予給包括民族地區(qū)的全體公民的基本義務(wù)。只有加快民族工作法治化進(jìn)程，民族區(qū)域自治制度的健全完善才有可靠的保證。

二、如何健全完善民族區(qū)域自治制度

新形勢(shì)下，在實(shí)現(xiàn)偉大的中國(guó)夢(mèng)的過(guò)程中，如何更好地健全完善民族區(qū)域自治制度，保證國(guó)家統(tǒng)一層面普遍性與民族多元層面特殊性的良性互動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)各民族之間平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧，提升民族區(qū)域自治制度的整合功能，使中華民族走向繁榮富強(qiáng)，是擺在各級(jí)中共黨委和政府面前的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。

(一)科學(xué)配置中央與民族自治地方的權(quán)力

在一個(gè)多民族的國(guó)家中，中央與民族自治地方權(quán)力能否科學(xué)地配置，換言之，能否清晰地界定好中央政府與地方政府在責(zé)、權(quán)、利三方面的關(guān)系，保證二者之間利益博弈的相對(duì)均衡，是決定民族關(guān)系好壞的一個(gè)重要變量。從前蘇聯(lián)和東歐一些國(guó)家處理民族關(guān)系的教訓(xùn)來(lái)看，沒(méi)有處理好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，是上述一些多民族國(guó)家走向分裂的重要原因之一。從我國(guó)的具體實(shí)踐來(lái)看，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)行地方分權(quán)民族區(qū)域自治并不矛盾。這里的關(guān)鍵是在民主集中制原則下，形成協(xié)調(diào)中央與地方的體制機(jī)制和制度體系，科學(xué)配置中央與民族自治地方的權(quán)力，使中央和地方兩個(gè)積極性有機(jī)結(jié)合起來(lái)。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，民族區(qū)域自治地方政府對(duì)中央政府仍有很大的依賴(lài)性。中共十八大以來(lái)，中央政府采取了一系列向地方下放權(quán)力的舉措，不僅受到地方政府的普遍歡迎，而且也收到很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但中央政府的權(quán)力還有進(jìn)一步下放的空間，尤其是對(duì)民族區(qū)域自治地方政府更要解放思想，無(wú)論是國(guó)有資產(chǎn)和資源的控制權(quán)，還是財(cái)政的收入和支出權(quán)，亦或是已經(jīng)擁有的制定具體政策的自主權(quán)和執(zhí)行政策的自由裁量權(quán)等，都應(yīng)該進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，從而使少數(shù)民族地方政府在某種程度上享有更大的改革空間。

(二)做好“兩個(gè)結(jié)合”工作

健全完善民族區(qū)域自治制度必須堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。建立和捍衛(wèi)一體多元的人民民主國(guó)家，既是整個(gè)國(guó)家的最高利益，也是中華民族的最高利益，離開(kāi)了這個(gè)最高利益，也就談不上民族區(qū)域自治，更談不上少數(shù)民族的特殊利益。由于我國(guó)各民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化形態(tài)有明顯的差異，因此，在確保國(guó)家法律和政令暢通的前提下，依法保障少數(shù)民族地方行使自治權(quán)，依據(jù)民族自治地方的規(guī)律和特點(diǎn)解決好自己的問(wèn)題是完全必要的。民族區(qū)域自治制度有利于把中華民族的整體利益與各少數(shù)民族的具體利益統(tǒng)一起來(lái)，既確保了國(guó)家的統(tǒng)一和人民的團(tuán)結(jié)，又確保了各少數(shù)民族在整個(gè)中華民族大家庭中當(dāng)家作主的權(quán)利。

健全完善民族區(qū)域自治制度，必須堅(jiān)持民族和區(qū)域因素有機(jī)結(jié)合。無(wú)論是就全國(guó)而言，還是就少數(shù)民族地區(qū)而言，其分布均呈交錯(cuò)雜居的格局，而且這種分布格局還有擴(kuò)大和蔓延的趨勢(shì)。在一個(gè)民族區(qū)域自治的地方，大多是幾個(gè)、甚至幾十個(gè)民族共同居住。我國(guó)自治區(qū)、州、縣、鄉(xiāng)都是中華人民共和國(guó)管轄的地方，都是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地方政權(quán)，以某個(gè)民族的名稱(chēng)命名，是要求被命名的這個(gè)民族擔(dān)當(dāng)其維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和人民團(tuán)結(jié)的更大責(zé)任。所以，民族區(qū)域自治不是某一單一民族自治，民族區(qū)域自治地方，并不是某一個(gè)單一民族獨(dú)有的地方。因此，民族區(qū)域自治不僅使少數(shù)民族享受自治的權(quán)利，而且也使雜居在此的其他民族享受自治的權(quán)利。在民族自治地方，不存在特殊民族，各民族同樣享有平等的政治地位和法律地位，共同建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)。

(三)幫助民族區(qū)域自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生

2014年召開(kāi)的第四次中央民族工作會(huì)議提出，落實(shí)民族區(qū)域自治制度，核心是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。這一論斷充分闡明了發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的重點(diǎn)與難點(diǎn)，表明了中共黨中央加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的基本態(tài)度，是社會(huì)主義本質(zhì)要求在民族工作上的具體體現(xiàn)。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)等諸多方面的原因，我國(guó)民族自治地區(qū)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是民生水平仍然比較落后，與內(nèi)地尤其是東部地區(qū)比較還存在較大的差距。全面建設(shè)小康社會(huì)，民族地區(qū)是短板，是重點(diǎn)，更是難點(diǎn)。全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)，其中有11個(gè)包含民族自治地方。按貧困率計(jì)算，全國(guó)貧困率平均8.5%，民族地區(qū)貧困率平均17.1%，比全國(guó)高一倍。[1](P21)雖然民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速高于全國(guó)平均水平，但與東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距仍在拉大；綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，但自我發(fā)展能力仍然薄弱；社會(huì)事業(yè)全面推進(jìn)，但基本公共服務(wù)均等化水平仍然較低；生態(tài)環(huán)境惡化勢(shì)頭得到一定程度的遏制，但發(fā)展面臨的生態(tài)制約還很明顯。

如果上述情況長(zhǎng)期得不到改變，就很容易使少數(shù)民族群眾產(chǎn)生被剝奪感，激化民族意識(shí)，影響到對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。因此，落實(shí)民族區(qū)域自治制度要牢牢把握幫助民族區(qū)域自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生這一中心任務(wù)，以民族區(qū)域自治制度為依托，充分調(diào)動(dòng)中央、發(fā)達(dá)省市和少數(shù)民族地區(qū)“三個(gè)積極性”， 在對(duì)少數(shù)民族自治地區(qū)加大支持力度和優(yōu)化對(duì)口支援的基礎(chǔ)上，千方百計(jì)地加快民族地區(qū)和少數(shù)民族的發(fā)展。民族區(qū)域自治地方的各級(jí)中共黨委和政府要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央全面深化改革的總體部署，科學(xué)謀劃和制定民族地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，在打牢基礎(chǔ)、發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、突破體制機(jī)制障礙上下功夫，抓住建設(shè)“一帶一路”的新機(jī)遇，提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平，增強(qiáng)自身造血功能，不斷縮小民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距。這不僅有助于遏制民族意識(shí)中的消極成分，增強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)中華人民共和國(guó)和中華民族大家庭的認(rèn)同感，而且有助于消除民族分裂主義、宗教極端勢(shì)力和暴力恐怖勢(shì)力的社會(huì)基礎(chǔ)。

(四)提高民族事務(wù)治理法治化水平

善于用法治思維和法治方式來(lái)規(guī)范和調(diào)整民族關(guān)系和處理民族問(wèn)題。要依法不斷健全完善民族區(qū)域自治制度，嚴(yán)格依法開(kāi)展民族工作，保障少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利和利益。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為?！皬膰?guó)家層面來(lái)說(shuō)，堅(jiān)持依法治國(guó)，履行好國(guó)家機(jī)關(guān)法定職責(zé)，既在法律框架內(nèi)保障自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)，又依法制定和落實(shí)加快民族自治地方發(fā)展的政策措施。從民族自治地方層面來(lái)說(shuō)，要保證憲法和法律在本地區(qū)的遵守和執(zhí)行，堅(jiān)持依法治理地方事務(wù)，在貫徹國(guó)家統(tǒng)一政令前提下依法行使自治權(quán)。”[2]

民族區(qū)域自治地方的政府和少數(shù)民族群眾，一是要下大力氣提高民族區(qū)域自治制度的整合效能，在民族區(qū)域自治制度的框架內(nèi)，通過(guò)配套的政策措施來(lái)滿(mǎn)足少數(shù)民族切實(shí)利益要求，以求建構(gòu)和諧的民族關(guān)系，從而為整個(gè)國(guó)家的利益提供必要的保障。同時(shí)，民族自治地方政府和少數(shù)民族群眾，在民族自治權(quán)利得到保障的同時(shí)，也要承擔(dān)其相應(yīng)的義務(wù)，在堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的過(guò)程中，要有大局意識(shí)，要把中華民族的利益放在至高地位，想問(wèn)題，辦事情要從全體中華民族的角度來(lái)考慮和謀劃本民族的利益與本地區(qū)的發(fā)展。二是要把《憲法》和《民族區(qū)域自治法》落實(shí)好，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關(guān)法規(guī)和制度的研究。各級(jí)中共黨委特別是民族區(qū)域自治地方黨委要擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)民族區(qū)域自治制度實(shí)施的責(zé)任，教育引導(dǎo)各族群眾增強(qiáng)法制觀念和守法意識(shí)。有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)民族區(qū)域自治法的普及宣傳，特別是要搞好對(duì)貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，凡是帶有民族因素的社會(huì)矛盾和群體事件，處理時(shí)都要依法有據(jù)。三是關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題和涉及群眾切實(shí)利益的實(shí)際問(wèn)題決策程序中要吸收少數(shù)民族群體的代表參與，確保少數(shù)民族群體利益在決策過(guò)程中得到切實(shí)的維護(hù)，讓少數(shù)民族干部群眾真切感受到自己是國(guó)家和社會(huì)的主人。

[1]國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)編.中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本[M].北京：民族出版社，2015.

[2]郝時(shí)遠(yuǎn).民族區(qū)域自治：中央民族工作會(huì)議講了什么？[J].中國(guó)人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料《民族問(wèn)題研究》2015，(05).

責(zé)任編輯：梁世峰

??日期]2017-04-17

孫寶林(1958—)，男， 河北保定人，北京社會(huì)主義學(xué)院副教授， 博士。

D633

A

1671-2803(2017)03-0036-04