沈亞平，陳建

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

從建設(shè)到治理:公共文化服務(wù)體系優(yōu)化的基本邏輯

沈亞平，陳建

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

以構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的方式提供公共文化產(chǎn)品及服務(wù)，是我國政府履行公共文化服務(wù)職能的基本路徑。我國公共文化服務(wù)體系在架構(gòu)運(yùn)行過程中逐漸形成了“以建設(shè)促供給”的邏輯，導(dǎo)致公共文化服務(wù)實(shí)踐存在政府“劃槳”行為過多、非政府主體力量過弱、重硬件輕軟件等缺陷。而推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系等目標(biāo)的提出為公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化創(chuàng)新提供了契機(jī)。對此，應(yīng)將治理邏輯嵌入公共文化服務(wù)體系，強(qiáng)調(diào)多元主體合作與共治，探索多渠道互補(bǔ)的供給路徑，強(qiáng)化需求表達(dá)與回應(yīng)、服務(wù)規(guī)劃與配置、服務(wù)質(zhì)量評價(jià)等配套機(jī)制建設(shè)。

公共文化服務(wù)體系；建設(shè)邏輯；治理邏輯

提供公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能不可剝離的一部分，也是建設(shè)服務(wù)型政府、保障和改善文化民生的重要路徑。我國政府在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系、履行公共文化服務(wù)職能過程中逐漸形成了以體系建設(shè)保障、促進(jìn)公共文化服務(wù)供給的基本邏輯。這種“以建設(shè)促供給”的邏輯可以在短時(shí)間內(nèi)迅速調(diào)配公共資源，改善公共文化服務(wù)供給不足局面，緩解公共文化服務(wù)供需矛盾。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的不斷深化，人們?nèi)找嬖鲩L的精神文化需求更具異質(zhì)性與多元化，基于建設(shè)邏輯的公共文化服務(wù)體系暴露出諸多缺陷，已開始制約公共文化服務(wù)質(zhì)量提升與社會效益改善。2013年11月，中共十八屆三中全會在將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)同時(shí)，首次提出“建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的目標(biāo)。因此，問題的積累疊加與實(shí)踐的頂層設(shè)計(jì)都要求我國公共文化服務(wù)體系必須進(jìn)行一次深刻的調(diào)整與優(yōu)化。

一、公共文化服務(wù)體系中的建設(shè)邏輯

（一）公共文化服務(wù)體系中建設(shè)邏輯的形成。

進(jìn)入21世紀(jì)后，人們?nèi)找嬖鲩L的精神文化需求與公共文化服務(wù)供給不足的矛盾更加突出。如何有效增加公共文化服務(wù)成為政府文化職能轉(zhuǎn)變及文化體制改革的重點(diǎn)。在這樣的背景下，以構(gòu)建公共文化服務(wù)體系為途徑，以系統(tǒng)性體系建設(shè)增加服務(wù)總體供給，成為政府履行公共文化服務(wù)職能的基本選擇，公共文化服務(wù)體系中的建設(shè)邏輯開始形成。2005年10月，中共十六屆六中全會首次提出要“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，以體系建設(shè)促進(jìn)服務(wù)供給的思路開始明確。2006年3月，十屆全國人大四次會議審議通過的“十一五規(guī)劃”，部署了村村通廣播電視工程、農(nóng)村電影放映工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)工程、文化信息資源共享工程、重大文化設(shè)施建設(shè)工程等多項(xiàng)公共文化服務(wù)建設(shè)重點(diǎn)工程。以這些重大工程項(xiàng)目為突破，建設(shè)邏輯開始貫穿于公共文化服務(wù)體系架構(gòu)與運(yùn)行過程中。2007年8月，央辦、國辦下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》，對公共文化服務(wù)體系做出系統(tǒng)規(guī)劃，完善重大公共文化服務(wù)工程、增強(qiáng)公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給能力成為整個(gè)體系架構(gòu)的重點(diǎn)。此后，十七大、十七屆六中全會、十八大及多次重要會議都對構(gòu)建公共文化服務(wù)體系進(jìn)行了重要論述，并出臺了一系列指導(dǎo)、規(guī)劃公共文化服務(wù)體系建設(shè)的政策文件，公共文化體系中的建設(shè)邏輯開始進(jìn)一步強(qiáng)化。這種強(qiáng)化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：在目標(biāo)上，要求建成覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系；在內(nèi)容上，公共文化服務(wù)設(shè)施、工程、項(xiàng)目建設(shè)在更大范圍內(nèi)鋪開?；诮ㄔO(shè)邏輯的公共文化服務(wù)體系成為我國政府提供公共文化服務(wù)職能的主要途徑。

（二）公共文化服務(wù)體系中建設(shè)邏輯的表現(xiàn)。

公共文化服務(wù)體系中的建設(shè)邏輯主要體現(xiàn)在以下方面。第一，以“建設(shè)促供給”為主線。通過大規(guī)模的場館及硬件設(shè)施建設(shè)，搭建廣覆蓋的硬件設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)，以此履行政府公共文化服務(wù)職能，滿足人們基本精神文化需求。當(dāng)這種建設(shè)導(dǎo)向過于強(qiáng)烈時(shí)，“以建設(shè)促供給”會轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越ㄔO(shè)代供給”，這構(gòu)成了公共文化服務(wù)體系架構(gòu)和運(yùn)行的基本特征。第二，以強(qiáng)烈的政府取向?yàn)楹诵?。在公共文化服?wù)體系建設(shè)邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)中，政府不僅決定公共文化服務(wù)體系的每一步架構(gòu)和運(yùn)行，還通過各類文化事業(yè)單位、文化類國企直接參與公共文化服務(wù)需求感知、生產(chǎn)配置等過程。第三，以硬件建設(shè)為重點(diǎn)。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的主要任務(wù)就是建設(shè)完善各級各類公共文化服務(wù)場館等硬件設(shè)施，形成以博物館、圖書館、藝術(shù)館、美術(shù)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)村與社區(qū)文化活動室（中心）為主的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)，通過一系列重大公共文化服務(wù)工程的建設(shè)，如廣播電視村村通工程、全國文化信息資源共享工程等，進(jìn)一步提高公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍與密集程度，這也是公共文化服務(wù)體系最能體現(xiàn)建設(shè)邏輯之處。第四，以項(xiàng)目建設(shè)為突破。公共文化服務(wù)體系建設(shè)也包含若干個(gè)重大項(xiàng)目建設(shè)，其中，國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）就是典型的項(xiàng)目制形式。通過這一項(xiàng)目，中央政府利用專項(xiàng)資金、政策有效引導(dǎo)、規(guī)范地方與基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)，保證公共文化服務(wù)體系建設(shè)一貫到底。

二、基于建設(shè)邏輯的公共文化服務(wù)體系的缺陷

（一）政府“劃槳”行為過多，公共文化服務(wù)質(zhì)量較低。

企業(yè)家政府理論認(rèn)為，“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳；具有企業(yè)家精神的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)是掌舵者、決策者、催化促進(jìn)者和牽線搭橋者”。[1](p12)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)具有的不同程度的消費(fèi)非競爭性與非排他性決定了政府及相關(guān)公共部門在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建過程中應(yīng)發(fā)揮“掌舵”作用，即以科學(xué)決策引導(dǎo)公共文化服務(wù)體系運(yùn)行。然而在實(shí)踐中，政府過多干預(yù)、操縱了公共文化服務(wù)供需過程，“劃槳”色彩明顯，導(dǎo)致公共文化服務(wù)質(zhì)量不佳。一方面，政府控制公共文化需求感知?！澳壳拔覈饕哉庖姾臀幕膊块T服務(wù)來主導(dǎo)和表達(dá)社會公共文化需求，并作為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的依據(jù)?！盵2](p57-60)然而，公眾實(shí)際的公共文化需求與政府認(rèn)為的公共文化需求偏差較大，并且政府在公共文化需求認(rèn)知上呈現(xiàn)一定程度的供給前置導(dǎo)向，即主觀認(rèn)為供給的公共文化服務(wù)就是公眾所需求的。因此，在某些情況下，政府的公共文化服務(wù)供給已偏離了公眾真實(shí)需求，這也是導(dǎo)致公共文化需求得不到有效滿足的原因之一。另一方面，政府文化、新聞出版廣電等部門及各類文化事業(yè)單位直接參與、操辦公共文化服務(wù)硬件設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共文化服務(wù)生產(chǎn)與供給等具體事項(xiàng)，供給主體單一化、供給內(nèi)容同質(zhì)化等問題較為嚴(yán)重。

從影響后果看，政府“劃槳”行為過多，“掌舵”行為不足，容易導(dǎo)致政府對公眾公共文化需求的感知及供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)的誤判，加重公共文化服務(wù)供需非對稱性矛盾，即公共文化服務(wù)供給量少于需求量，公共文化服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到需求滿意水平，單一化供給結(jié)構(gòu)不符合多樣化需求，甚至出現(xiàn)供非所需、無效供給等問題。這些質(zhì)量性與結(jié)構(gòu)化矛盾在很大程度上降低了公共文化服務(wù)的質(zhì)量水平和實(shí)際效能，不利于公共文化服務(wù)公眾滿意度的提高。同時(shí)，受公共資源、政府能力有限性的制約，政府“劃槳”行為過多，必然影響“掌舵”職能的發(fā)揮，這也是導(dǎo)致我國公共文化服務(wù)體系軟件建設(shè)滯后的重要原因。另外，政府過多的“劃槳”行為不僅加重了政府公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)，也擠壓了市場、社會參與公共文化服務(wù)體系運(yùn)作的空間，不利于形成公共文化體系多元參與、共建共享局面的形成。以農(nóng)家書屋工程為例，農(nóng)家書屋工程是我國推行的公共文化服務(wù)重點(diǎn)工程，至今中央財(cái)政累計(jì)投入超200億元，建成農(nóng)家書屋60多萬個(gè)。但新華網(wǎng)記者在2015年的一次走訪調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)的農(nóng)家書屋存在“空殼化”、形同虛設(shè)，圖書配置脫離農(nóng)村居民生產(chǎn)生活實(shí)際，甚至出現(xiàn)“北方介紹種甘蔗、旱地配發(fā)養(yǎng)魚書”的笑話。[3]此外，由于農(nóng)家書屋中的圖書資料多為縣級以上新聞出版部門統(tǒng)一配送，各地農(nóng)家書屋同質(zhì)化較為嚴(yán)重。這些問題都導(dǎo)致農(nóng)家書屋不僅不能滿足農(nóng)村居民的文化需求，反而造成嚴(yán)重的資源閑置與浪費(fèi)。

（二）非政府主體力量過弱，減損公共文化服務(wù)體系的社會效益。

公眾對公共文化服務(wù)的需求并非是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、個(gè)人偏好演進(jìn)表現(xiàn)出動態(tài)變化的特點(diǎn)。[4](p35-38)基于建設(shè)邏輯的公共文化服務(wù)體系具有供給主體單一化、供給內(nèi)容同質(zhì)化、供給方式趨同化等局限，已經(jīng)不能適應(yīng)基本公共文化服務(wù)訴求多元化的新要求。究其根源，在公共文化服務(wù)體系中，社會組織、市場組織等非政府主體參與不足、力量過弱，公共文化服務(wù)多元供給格局尚未形成，各主體之間未形成有效合力，是導(dǎo)致公共文化服務(wù)有效供給不足的主要原因之一。

從發(fā)展歷程看，基于建設(shè)邏輯的公共文化服務(wù)體系是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的文化單位體制和改革開放后形成的公益性文化事業(yè)體系發(fā)展而來。這種制度變遷上的路徑依賴決定了政府及相關(guān)公共部門仍然是公共文化服務(wù)生產(chǎn)、供給的基本力量。但目前公共文化需求擴(kuò)大化與公共資源稀缺性之間的矛盾更加突出，公共文化需求多樣性與政府能力有限性之間的差距明顯擴(kuò)大，以政府為主的有限公共部門在公共文化服務(wù)生產(chǎn)、供給等方面暴露出資源緊張、力量不足的局限。而社會組織、市場組織、公民個(gè)人等非政府主體又因?yàn)楦鞣N因素的制約無法充分參與到公共文化服務(wù)體系架構(gòu)與運(yùn)作實(shí)踐。目前，我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域“約有8700多支館辦文藝團(tuán)隊(duì)、30多萬個(gè)群眾業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)以及不計(jì)其數(shù)的自發(fā)文藝組織，但真正符合依法在登記管理部門登記、具有比較健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理制度、具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力要求的社會組織，為數(shù)還很少，并且多數(shù)還不能成為承接政府購買公共文化服務(wù)的社會組織”。[5](p14-16)政府過多的“劃槳”行為、對社會組織的不信任，也擠壓了市場、社會多元主體參與及功能發(fā)揮的空間，導(dǎo)致非政府力量過弱，多元主體有效合力不足，減損了公共文化服務(wù)體系的社會效益。

（三）“重硬件輕軟件”的錯(cuò)位格局制約公共文化服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

以硬件工程為重點(diǎn)、以項(xiàng)目建設(shè)為引導(dǎo)是公共文化服務(wù)體系建設(shè)邏輯的具體外化。近些年來，政府通過大規(guī)模文化基礎(chǔ)設(shè)施投資，已在公共文化服務(wù)硬件網(wǎng)絡(luò)方面取得了顯著成績。然而，公共文化服務(wù)體系軟件建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，公共文化服務(wù)需求反應(yīng)及供給機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制、評價(jià)反饋機(jī)制等多項(xiàng)機(jī)制建設(shè)均存在較大空白，公共文化服務(wù)體系的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、人才培養(yǎng)機(jī)制仍處于起步探索階段。公共文化服務(wù)體系這種“重硬件輕軟件”的錯(cuò)位格局已嚴(yán)重制約公共文化服務(wù)體系運(yùn)行。一方面，以評價(jià)機(jī)制為例，評價(jià)機(jī)制不健全導(dǎo)致公共文化服務(wù)質(zhì)量水平無法得到有效監(jiān)測，從而無法發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的問題，公共文化服務(wù)體系建設(shè)也就無法進(jìn)入“建設(shè)—評價(jià)—反饋—改進(jìn)”的良性循壞，最后導(dǎo)致公共文化服務(wù)體系建設(shè)不能盡快轉(zhuǎn)入精細(xì)化階段。另一方面，因?yàn)闆]有制度、機(jī)制的長程約束和保障，“重硬件輕軟件”的錯(cuò)位格局會助長政府不良政績觀念，容易導(dǎo)致各種公共文化服務(wù)“政績工程”、“形象工程”頻出，從而降低了公共文化服務(wù)的有效性。據(jù)報(bào)載，某個(gè)人口不足13萬的西部縣城以促進(jìn)文化繁榮為名，計(jì)劃投入6.5億元在縣城周邊的山體上安裝2700余盞霓虹燈，用以打造“月光之城”；一些縣市斥巨資打造硬件設(shè)施一流的劇院、文化廣場，卻利用率極低，造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)。[6]這類“文化項(xiàng)目”耗資巨大、規(guī)模宏大，往往是在政府缺乏有效制度約束、盲目決策下啟動，是政府官員畸形文化觀、政績觀的表現(xiàn)，最終結(jié)果卻勞民傷財(cái)，嚴(yán)重違背了政府公共文化服務(wù)的宗旨。

三、從建設(shè)到治理：公共文化服務(wù)體系優(yōu)化的邏輯轉(zhuǎn)換

（一）治理概念與公共文化服務(wù)體系的兼容性。

從基本概念看，治理與公共文化服務(wù)體系具有較大兼容性?！爸卫怼痹从诠畔ＥD語和古拉丁文的“掌舵”一詞，帶有控制、引導(dǎo)之意。1989年，“世界銀行首次運(yùn)用“治理危機(jī)”一詞來描述當(dāng)時(shí)非洲一些國家的危機(jī)狀況，其后治理的含義不斷擴(kuò)展豐富。詹姆斯·羅西瑙將治理界定為“一系列雖未被正式授權(quán)，但卻能在其活動領(lǐng)域有效發(fā)揮作用的規(guī)章機(jī)制”。[7](p5)羅茨從最小國家的管理活動、公司管理、新公共管理、善治、社會—控制體系、自組織網(wǎng)絡(luò)六個(gè)方面界定了治理的不同含義。[8](p89-96)全球治理委員會對治理的定義更加全面精確，認(rèn)為治理是“各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”。[9](p60-65)從以上概念界定可以看出，治理具有較強(qiáng)的包容性與開放性，它對多元主體共治、政府之外的社會及市場力量的強(qiáng)調(diào)恰恰可以彌補(bǔ)基于建設(shè)邏輯的公共文化服務(wù)體系的缺陷。

（二）從建設(shè)到治理的必然性。

1.漸進(jìn)調(diào)整累積促成的質(zhì)變。

道格拉斯·C.諾斯認(rèn)為絕大多數(shù)的制度變遷都是漸進(jìn)的，重大的制度變遷往往是通過無數(shù)次具體且微小的變化累積而成的。[10](p105)這一觀點(diǎn)對公共文化服務(wù)體系的變遷同樣適用。公共文化服務(wù)體系作為將制度、組織等諸多因素雜糅在一起的復(fù)雜框架也具有變遷上的路徑依賴性，其重大變遷的實(shí)現(xiàn)需要具體漸進(jìn)調(diào)整的累積，即由量變到質(zhì)變的過程。我國公共文化服務(wù)體系在形成、發(fā)展過程中逐漸形成的建設(shè)邏輯具有難以消除的內(nèi)在矛盾，即這種公共文化服務(wù)體系在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容及制度化建設(shè)上的“粗放化”與人們公共文化需求的“精細(xì)入微”難以匹配。如果公共文化服務(wù)體系不從基本邏輯上轉(zhuǎn)變，這一矛盾就會愈演愈烈，進(jìn)而“倒逼”公共文化服務(wù)不斷找尋新的供給方式或途徑。當(dāng)這種漸進(jìn)調(diào)整積累到一定程度，就會引起公共文化服務(wù)體系核心邏輯、基本理念以及具體內(nèi)容的重大變化，也即由量變到質(zhì)變。從具體實(shí)踐看，基于建設(shè)邏輯的公共文化服務(wù)體系的漸進(jìn)調(diào)整主要集中在多元主體的不斷引入、多元供給渠道的開拓以及精細(xì)化機(jī)制建設(shè)方面。例如在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建過程中鼓勵社會及市場力量參與，加強(qiáng)相應(yīng)的公共文化服務(wù)保障、協(xié)調(diào)、評價(jià)機(jī)制建設(shè)等。這些具體調(diào)整都具有明顯的治理意味。因此，由量變達(dá)成質(zhì)變的過程，在很大程度上也就是公共文化服務(wù)體系由建設(shè)向治理轉(zhuǎn)變的過程。

2.關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)。

歷史制度主義在研究制度變遷時(shí)格外強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的重要性，認(rèn)為“具有特定順序的因果變量的相互影響在某一具體時(shí)刻的這一點(diǎn)上結(jié)合在一起”。[11](p186)具體到公共文化服務(wù)體系的變遷過程，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)作為頂層設(shè)計(jì)的提出成為實(shí)現(xiàn)由建設(shè)到治理的轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2013年11月，中共十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，并首次提出“建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的目標(biāo)?！艾F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的提出預(yù)示著公共文化體系構(gòu)建在頂層理念上將發(fā)生重要調(diào)整。2015年1月，央辦、國辦下發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，對構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系做出系統(tǒng)規(guī)劃。至此，現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系基本完成了從理念創(chuàng)新到頂層設(shè)計(jì)的過程。這一重大變化為實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)體系從建設(shè)轉(zhuǎn)為治理提供了契機(jī)，也使得之前長期累積的漸進(jìn)調(diào)整和邊際變化產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。與以往相比，這次規(guī)劃已超越了公共文化服務(wù)體系中建設(shè)邏輯的范疇，其中對多元力量參與、政府購買公共文化服務(wù)、政府與社會資本合作等治理范疇的強(qiáng)調(diào)都顯示出現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系遵循治理邏輯，而不是過去的建設(shè)邏輯。因此，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系就是在治理現(xiàn)代化引導(dǎo)下的公共文化服務(wù)體系優(yōu)化過程。

四、基于治理邏輯的公共文化服務(wù)體系優(yōu)化策略

（一）理念層面：治理邏輯的融入。

將現(xiàn)代治理理念融入到公共文化服務(wù)體系中去，以治理邏輯取代建設(shè)邏輯，應(yīng)堅(jiān)持以下理念：第一，開放性，應(yīng)將公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化與運(yùn)作視為開放性系統(tǒng)運(yùn)作過程，而不是單一的封閉式建設(shè)實(shí)踐；第二，多元性，公共文化服務(wù)體系構(gòu)建與優(yōu)化需要政府作用，但也離不開多元主體的共同參與，必須將共建共享的原則融入到具體實(shí)踐中去；第三，互動合作，公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化與運(yùn)作需要權(quán)威，但更需要持續(xù)的互動、協(xié)商與合作，互動合作是公共文化服務(wù)體系優(yōu)化和運(yùn)行的關(guān)鍵；第四，需求導(dǎo)向，堅(jiān)持公眾需求導(dǎo)向，強(qiáng)化回應(yīng)性與責(zé)任性，是提高公共文化服務(wù)質(zhì)量的基本要求；第五，服務(wù)取向，公共文化服務(wù)體系存在和運(yùn)行的意義在于滿足人們基本文化需求，保障人們基本文化權(quán)益，其宗旨在于服務(wù)，體系建設(shè)只是工具和手段，公共文化服務(wù)供給必須堅(jiān)守服務(wù)取向。

（二）主體層面：多元合作與共治。

“在多元社會治理力量并存的條件下，已經(jīng)不再是一個(gè)政府‘少干預(yù)’和‘不代替社會’去開展行動的問題了，而是一個(gè)政府如何去與多元社會治理主體共同開展行動的問題了”。[12](p2-13)在當(dāng)下公共文化服務(wù)主體力量有限的情況下，鼓勵、引導(dǎo)社會力量或市場力量參與，實(shí)現(xiàn)多元互補(bǔ)共進(jìn)應(yīng)是公共文化服務(wù)體系優(yōu)化的必要選擇。不同主體在公共文化服務(wù)體系優(yōu)化過程中應(yīng)有不同的強(qiáng)化點(diǎn)。第一，政府及文化行政部門作為管理主體，應(yīng)正確認(rèn)識、遵循公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)律，以治理的思路引導(dǎo)公共文化服務(wù)體系優(yōu)化與運(yùn)行，減少不必要的“劃槳”行為，強(qiáng)化掌舵職能，為公共文化服務(wù)體系運(yùn)行營造良好的環(huán)境。第二，文化事業(yè)單位作為供給主體，應(yīng)在推動事業(yè)單位改革的同時(shí)，著重提高公共文化服務(wù)的效能，以高效管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)提高公共文化服務(wù)質(zhì)量水平。第三，對于公民個(gè)人、市場組織、社會組織等參與性主體，只要其有利于公共文化服務(wù)發(fā)展，政府除了給予必要的政策、財(cái)力支持及規(guī)范監(jiān)督外，就不應(yīng)該過多干預(yù)，而是應(yīng)該積極引導(dǎo)，鼓勵參與?？傊?，這幾類主體在結(jié)構(gòu)、層次、性質(zhì)等方面具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，可以營造各類主體間的合作伙伴關(guān)系，以形成良好的合作共治局面。

（三）路徑層面：多渠道互補(bǔ)供給。

在治理現(xiàn)代化視野下，市場經(jīng)濟(jì)的完善、社會力量的興起、政府職能轉(zhuǎn)變都為公共文化服務(wù)多元化供給創(chuàng)造了有利條件。在實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)主體多元化的同時(shí)，應(yīng)著重探索多樣化的公共文化服務(wù)生產(chǎn)與供給路徑。第一，塑造政府、市場、社會三者之間的合作互補(bǔ)關(guān)系。政府必須改變以往在三者關(guān)系中的“上位”角色，以平等的身份與市場、社會開展良好互動，這是優(yōu)化公共文化服務(wù)供給的基本前提。第二，在具體渠道上，政府可以根據(jù)具體公共文化服務(wù)事項(xiàng)，選擇不同的生產(chǎn)與供給方式。對于基礎(chǔ)、核心的公共文化服務(wù)，如投資數(shù)額巨大、回報(bào)周期過長的農(nóng)村或貧困地區(qū)的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府仍要擔(dān)負(fù)主要責(zé)任；對條件成熟、市場與社會力量愿意承擔(dān)的公共文化服務(wù)事項(xiàng)，政府可以通過購買、公私合作、委托代理、招投標(biāo)等方式，引入多元力量參與。第三，公共文化服務(wù)生產(chǎn)、供給多樣化路徑的暢通有效，有賴于政府契約意識、法治觀念、合同管理能力、監(jiān)督考核能力的強(qiáng)化。第四，激發(fā)公民在公共文化服務(wù)中的創(chuàng)造性，引導(dǎo)公民“自服務(wù)”。通過農(nóng)村和社區(qū)文化資源的科學(xué)開放、人力資源的積極培養(yǎng)，引導(dǎo)公民積極開展各種文化活動，以公民自行動、自服務(wù)實(shí)現(xiàn)精神文化需求的滿足，以此彌補(bǔ)公共文化服務(wù)的不足與空白。

（四）配套機(jī)制層面：全方位、多層次機(jī)制建設(shè)。

公共文化服務(wù)體系的優(yōu)化需要加強(qiáng)相關(guān)配套機(jī)制的構(gòu)建與完善。第一，建立公共文化需求表達(dá)與回應(yīng)機(jī)制，增加、暢通表達(dá)渠道，并將公眾基本公共文化訴求與權(quán)益保障作為政策制定的基本依據(jù)。第二，完善以補(bǔ)償均衡為取向的公共文化服務(wù)規(guī)劃與配置機(jī)制。所謂補(bǔ)償均衡，就是要通過加大對農(nóng)村和其他公共文化服務(wù)落后區(qū)域的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給，并在財(cái)政投入和政策支持上適度向這些地方傾斜，補(bǔ)齊公共文化服務(wù)發(fā)展“短板”，提升整體公共文化服務(wù)質(zhì)量與均等化水平。第三，加強(qiáng)公共文化服務(wù)質(zhì)量評價(jià)機(jī)制建設(shè)。既要讓政府、社會公眾、第三方評估機(jī)構(gòu)等多元主體共同參與公共文化服務(wù)評價(jià)過程，建立多元參與、交互作用、開放透明的公共文化服務(wù)評估機(jī)制，以機(jī)制建設(shè)帶動評估常態(tài)化；又要將評價(jià)結(jié)果反饋納入現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系運(yùn)作全過程，形成“運(yùn)作—評價(jià)—反饋—發(fā)展”持續(xù)化過程；同時(shí)，還應(yīng)將評價(jià)結(jié)果納入政府績效評估體系，作為考核政府政績的重要參考，變公共文化服務(wù)評價(jià)“軟指標(biāo)”為“硬約束”。第四，強(qiáng)化公共文化服務(wù)保障機(jī)制建設(shè)，建立健全適應(yīng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、保障機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等全方位、多層次機(jī)制建設(shè)。

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責(zé)任編輯申華

G123；D63-3

A

1003-8477（2017）04-0028-06

沈亞平（1956—），男，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；陳建（1990—），男，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生。

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系研究”（12AGL009）的階段性成果。