莫洪憲, 楊詔斌

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展視野下的新型警務(wù)合作研究

莫洪憲, 楊詔斌

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

在長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的視野下，傳統(tǒng)警務(wù)合作模式已經(jīng)不能滿足信息化條件下本區(qū)域警務(wù)合作的需要。在綜合分析長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，指明了傳統(tǒng)警務(wù)合作模式的弊端所在，并針對(duì)其中的突出問(wèn)題，從“統(tǒng)一指揮”、“統(tǒng)一規(guī)范”、“情報(bào)共享”與“預(yù)算保障”四個(gè)方面，提出了構(gòu)建長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作理想模式的對(duì)策。

長(zhǎng)江中游城市群; 區(qū)域一體化; 警務(wù)合作

在2013年與2014年分別召開(kāi)的長(zhǎng)江中游城市群四省會(huì)城市首屆與第二屆會(huì)商會(huì)上，武漢、長(zhǎng)沙、合肥、南昌四省會(huì)城市達(dá)成了《武漢共識(shí)》與《長(zhǎng)沙宣言》，開(kāi)始了聯(lián)手打造以長(zhǎng)江中游城市群為依托的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“第四極”的新征程。2015年4月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)實(shí)施《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著長(zhǎng)江中游城市群正式定位為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長(zhǎng)極。而長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，必然對(duì)該城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響，由此也給社會(huì)治安綜合治理帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。因此，在長(zhǎng)江中游城市群協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略視野下開(kāi)展新型警務(wù)合作勢(shì)在必行。2016年10月，鄂湘贛三省檢察機(jī)關(guān)共同簽署了《關(guān)于依法保障和促進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，這也給長(zhǎng)江中游城市群各公安機(jī)關(guān)攜手護(hù)航長(zhǎng)江中游城市群一體化發(fā)展提供了范例[1]。

一、長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

在高度信息化的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“4.0”化，社會(huì)治安防控體系也應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)實(shí)的迫切要求下，向“4.0”高度信息化時(shí)代靠攏。因此，長(zhǎng)江中游城市群的警務(wù)合作，也應(yīng)該回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)時(shí)代潮流。長(zhǎng)江中游城市群開(kāi)展新型警務(wù)合作，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期這個(gè)大的歷史背景下，在經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)等方面都有其充分的現(xiàn)實(shí)必要性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的客觀需要

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。長(zhǎng)江中游城市群所涉及的各大城市及其附近區(qū)域，具有相似的地理區(qū)位與資源配置。這一區(qū)域內(nèi)的各大城市，具有類似的區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢(shì)，由此催生出區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，長(zhǎng)江中游城市群的人、財(cái)、物等各類資源呈現(xiàn)出更大的流動(dòng)性與融合性，因此，固有的省市傳統(tǒng)地域限制在事實(shí)上已經(jīng)被打破。打破地域限制，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)向一體化發(fā)展過(guò)程中的必然結(jié)果，也是使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化更加深入發(fā)展的必要條件。因此，為了保障一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一體化的新型警務(wù)合作的必要性也隨之凸顯出來(lái)。

除此之外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化與市場(chǎng)化，也使得本就具有流竄特性的違法犯罪活動(dòng)也向統(tǒng)一的違法犯罪市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，交通與通訊技術(shù)的進(jìn)步，各種刑事犯罪就已經(jīng)在長(zhǎng)江中游城市群范圍內(nèi)打起了集團(tuán)化的“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”。例如，著名的張君搶劫殺人犯罪集團(tuán)，就多次在長(zhǎng)江中游一帶湖南、湖北之間流竄作案。而到如今，長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化大發(fā)展大繁榮的情形下，隨著社會(huì)的高度信息化與組織化，各種違法犯罪活動(dòng)也在區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出交互性，就如新型的電信詐騙犯罪，在犯罪集團(tuán)愈加呈現(xiàn)統(tǒng)一組織的情況下，犯罪行為發(fā)生地、犯罪結(jié)果發(fā)生地、犯罪嫌疑人藏身地也愈加呈現(xiàn)出分離的趨勢(shì)，這種地域分散的同一犯罪市場(chǎng)隱蔽性更強(qiáng)，打擊難度更大，因此更需要與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、犯罪統(tǒng)一市場(chǎng)化相對(duì)應(yīng)的高度協(xié)同的新型警務(wù)合作來(lái)應(yīng)對(duì)。

(二)傳統(tǒng)屬地管轄模式的運(yùn)行障礙

警務(wù)行為傳統(tǒng)的屬地管轄模式在應(yīng)對(duì)跨地區(qū)違法犯罪時(shí)所呈現(xiàn)出的運(yùn)行障礙，是長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作的政治動(dòng)因。警務(wù)行為是職權(quán)行為，而在我國(guó)，國(guó)家職權(quán)的行使，主要地是以行政區(qū)劃為界限，由區(qū)域內(nèi)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)行使的，呈現(xiàn)出“各人自掃門前雪”的態(tài)勢(shì)。這種傳統(tǒng)的屬地管轄模式，是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)人、財(cái)、物相對(duì)固定的情形相適應(yīng)的。而我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)組織形式的改變，無(wú)論是人、財(cái)、物，乃至是信息等各種資源的流動(dòng)性都越來(lái)越大。而且，由于屬地管轄作為基本原則，面對(duì)復(fù)雜的區(qū)域性公共危機(jī)，管轄權(quán)方面也難以確定[2]。因此，警務(wù)行為傳統(tǒng)的屬地管轄模式無(wú)法對(duì)社會(huì)實(shí)施有效管控，具體而言，有以下幾個(gè)突出障礙：

其一，缺乏統(tǒng)一的警務(wù)合作指揮機(jī)構(gòu)。盡管跨地區(qū)的警務(wù)合作早就開(kāi)展，但是其結(jié)構(gòu)大多限于相對(duì)松散的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。各地公安機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議雖然很有必要，但是聯(lián)席會(huì)議機(jī)制不具有常態(tài)化，而且沒(méi)有統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)，更多的是靠“同志友誼”維系起來(lái)的，在處理具體案件時(shí)依然是堅(jiān)持“屬地管轄”，效率相對(duì)低下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)重特大跨地區(qū)公共安全事件的快速應(yīng)對(duì)。此外，對(duì)于跨省份的警務(wù)行為，雙方的共同上級(jí)在公安部，但每一個(gè)跨省區(qū)案件都讓公安部來(lái)指揮，既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。因此，對(duì)于長(zhǎng)江中游城市群來(lái)說(shuō)，可以考慮在這個(gè)合作區(qū)域范圍內(nèi)，突破傳統(tǒng)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制與松散的合作框架協(xié)議，由各地區(qū)公安機(jī)關(guān)協(xié)商組建明確的跨地區(qū)警務(wù)行為指揮機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)處理跨地區(qū)公共安全事務(wù)時(shí)的統(tǒng)一指揮。

其二，缺乏統(tǒng)一的警務(wù)行為規(guī)范體系。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異較大，因此體現(xiàn)在警務(wù)行為方面，各種操作規(guī)范、立案標(biāo)準(zhǔn)都有一定的區(qū)別，這是客觀存在的現(xiàn)象。但是在一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一或者說(shuō)向統(tǒng)一市場(chǎng)邁進(jìn)的區(qū)域來(lái)說(shuō)，在其區(qū)域范圍內(nèi)，要構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)，包含警務(wù)行為在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使也應(yīng)該盡量向相對(duì)統(tǒng)一的方向轉(zhuǎn)化?？梢韵胍?jiàn)，如果一個(gè)區(qū)域內(nèi)警務(wù)行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范體系，則一地的公安機(jī)關(guān)需要另一地公安機(jī)關(guān)協(xié)助行使職權(quán)時(shí)，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)規(guī)范沖突，因?yàn)榇蠹衣殭?quán)行使的基礎(chǔ)與具體的操作規(guī)范就各自不同。因此，長(zhǎng)江中游城市群的公安機(jī)關(guān)有必要在制定各種警務(wù)行為規(guī)范時(shí)，達(dá)成相對(duì)一致的意見(jiàn)，構(gòu)建統(tǒng)一的警務(wù)行為規(guī)范體系；

其三，缺乏統(tǒng)一的警務(wù)情報(bào)共享機(jī)制。在傳統(tǒng)的屬地管轄模式下，各地公安機(jī)關(guān)的情報(bào)來(lái)源，主要依靠各自的警務(wù)情報(bào)體系。因此，在情報(bào)收集上，既有可能出現(xiàn)重復(fù)收集，浪費(fèi)司法資源的情形；也有可能出現(xiàn)各方都沒(méi)有去收集，情報(bào)處于真空的狀態(tài)。這種傳統(tǒng)的警務(wù)情報(bào)收集模式，既不能實(shí)現(xiàn)對(duì)局勢(shì)的有效掌控，也會(huì)造成重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。因此，構(gòu)建統(tǒng)一的警務(wù)情報(bào)體系，實(shí)現(xiàn)信息共享，可以有效收集與運(yùn)用警務(wù)情報(bào)，妥善處理跨地區(qū)警務(wù)。

其四，缺乏統(tǒng)一的警務(wù)合作經(jīng)費(fèi)保障。警務(wù)行為需要活動(dòng)經(jīng)費(fèi)作支撐，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障，警務(wù)行為就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。而傳統(tǒng)的屬地管轄模式下，不同地區(qū)的公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物資源都局限于各自的區(qū)域范圍，無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的調(diào)配。尤其是一地公安機(jī)關(guān)需要另一地公安機(jī)關(guān)配合時(shí)，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題往往就成為辦理案件的阻礙。辦案經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)來(lái)付，或者誰(shuí)先墊付，均缺乏明確的規(guī)定，由此也可能帶來(lái)占用其他地方司法資源的問(wèn)題。因此，對(duì)于警務(wù)合作的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題必須妥善處理。

(三)信息化社會(huì)的治安管控難度加大

高度信息化條件下，社會(huì)治安管控難度加大，是長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作的社會(huì)動(dòng)因。近些年，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展與廣泛應(yīng)用，社會(huì)的信息化程度大大提高，甚至在諸如移動(dòng)支付等方面的發(fā)展，在全世界都處于前列。而以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用為代表的高度信息化的發(fā)展，使得我們的社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)融合程度愈加提高，既不同于傳統(tǒng)社會(huì)，也不是網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)，而是網(wǎng)絡(luò)與實(shí)際生活緊密聯(lián)系的、現(xiàn)實(shí)化的信息社會(huì)。而在這種新的社會(huì)形態(tài)下，信息的交流更加便利，人、財(cái)、物等各項(xiàng)資源的區(qū)域流動(dòng)也愈加頻繁，地域限制進(jìn)一步被突破，由此帶來(lái)的是治安管控難度進(jìn)一步加大，因此，加強(qiáng)能夠應(yīng)對(duì)高度信息化社會(huì)的新型警務(wù)合作，也已經(jīng)是迫在眉睫。

在這種高度信息化條件下，一方面，網(wǎng)絡(luò)犯罪愈演愈烈，形勢(shì)嚴(yán)峻；另一方面，傳統(tǒng)犯罪也充分滲入信息化元素，其隱蔽性、擴(kuò)散性、組織性也進(jìn)一步增強(qiáng)，管控難度可想而知。而無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)犯罪，還是滲透信息化元素的傳統(tǒng)犯罪，其地域限制都大為突破。犯罪人，犯罪行為，犯罪結(jié)果分散在不同的地域，沒(méi)有強(qiáng)有力的區(qū)域警務(wù)合作，確實(shí)很難在打擊違法犯罪時(shí)有“道高一尺魔高一丈”的底氣與自信。

二、長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作的理論依據(jù)

發(fā)展新型警務(wù)合作，推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群協(xié)作發(fā)展，不僅僅具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)多方面的現(xiàn)實(shí)必要性，同時(shí)也有深厚的理論依據(jù)。公安學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)新近的理論發(fā)展，也為我們積極推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作提供了理論上的指導(dǎo)。

(一)區(qū)域公共管理理論

區(qū)域公共管理理論及制度創(chuàng)新，是近些年公共管理學(xué)的重大進(jìn)步，為區(qū)域治理提供了很有價(jià)值的指導(dǎo)。區(qū)域公共管理，是指由區(qū)域內(nèi)的各級(jí)地方政府組織、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)主體所構(gòu)成的區(qū)域公共問(wèn)題的治理主體的組織形態(tài)，也包括這些主體在治理區(qū)域公共事務(wù)過(guò)程中所共同遵循的治理理念和相關(guān)制度設(shè)計(jì)[3]。根據(jù)區(qū)域公共管理理論，“加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃”、“地方政府間的頻繁互動(dòng)與合作協(xié)定的簽署”、“部門間的協(xié)商與協(xié)議”、“加強(qiáng)組織建設(shè)”這幾項(xiàng)措施是推進(jìn)區(qū)域一體化，治理區(qū)域公共事務(wù)的重要措施[4]。而區(qū)域公共管理理論所提及的幾項(xiàng)措施，正是我們需要運(yùn)用到新型警務(wù)合作中的。首先，加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)合作制度安排的統(tǒng)一化，對(duì)區(qū)域警務(wù)合作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；其二，加強(qiáng)各地方公安機(jī)關(guān)的頻繁互動(dòng)，簽署各類合作協(xié)定；其三，加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)合作的組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。這充分體現(xiàn)了公共管理學(xué)中區(qū)域公共管理理論的創(chuàng)新對(duì)區(qū)域新型警務(wù)合作實(shí)踐的總結(jié)與指導(dǎo)。

(二)社會(huì)治安防控理論

創(chuàng)新社會(huì)管理體制，加強(qiáng)轉(zhuǎn)型期社會(huì)治安防控，是近些年來(lái)治安學(xué)乃至整個(gè)法學(xué)界的重要議題。黨的十八大報(bào)告明確將“社會(huì)治安防控體系”升格為國(guó)家的治安策略。而社會(huì)治安防控理論也得到了迅速發(fā)展。根據(jù)社會(huì)治安防控理論，社會(huì)治安防控體系因我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生，是有效維護(hù)轉(zhuǎn)型期社會(huì)秩序、確保穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)復(fù)雜的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略工程，其本質(zhì)是以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的有組織的社會(huì)化控制[5]。而加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)合作，建設(shè)新型警務(wù)合作體制機(jī)制，正是構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的題中之意。社會(huì)治安防控體系，其本質(zhì)在于“社會(huì)控制”。而“社會(huì)控制”[6]要求調(diào)動(dòng)多種社會(huì)力量，運(yùn)用多種方式，通過(guò)互動(dòng)發(fā)展使社會(huì)實(shí)現(xiàn)有序化。長(zhǎng)江中下游城市群各地公安機(jī)關(guān)密切協(xié)作，有利于發(fā)揚(yáng)各自優(yōu)勢(shì)，共享成果，積極拓展社會(huì)管理創(chuàng)新的思路，豐富社會(huì)管理創(chuàng)新內(nèi)容。通過(guò)新型警務(wù)合作，可以協(xié)調(diào)不同地區(qū)的警力，充分調(diào)動(dòng)各類警務(wù)資源，多重互動(dòng)，對(duì)完善社會(huì)治安防控體系具有重要意義。

(三)協(xié)作系統(tǒng)論與組織平衡論

廣泛運(yùn)用于社會(huì)管理中的協(xié)作系統(tǒng)論與組織平衡論，是管理學(xué)、社會(huì)學(xué)的兩大貢獻(xiàn)。著名的管理學(xué)家巴納德認(rèn)為，從協(xié)作系統(tǒng)論的角度來(lái)看，協(xié)作是整個(gè)社會(huì)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本而又重要的前提條件，社會(huì)的各種組織都是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)；從組織平衡論的角度來(lái)看，一個(gè)組織生存和發(fā)展必須具備貢獻(xiàn)與誘因的平衡，組織成員愿意并且確實(shí)能夠進(jìn)行合作，為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)作出貢獻(xiàn)[7]。而推進(jìn)新型警務(wù)合作，在構(gòu)建新型警務(wù)合作的體制機(jī)制時(shí)，也應(yīng)該充分運(yùn)用與落實(shí)這兩個(gè)理論。

將協(xié)作系統(tǒng)論與組織平衡論運(yùn)用到我們的警務(wù)合作中，首先，要認(rèn)識(shí)到區(qū)域警務(wù)合作是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，因此要加強(qiáng)協(xié)作系統(tǒng)本身的構(gòu)建。與此同時(shí)，要想?yún)⑴c區(qū)域警務(wù)合作的各個(gè)成員愿意并切實(shí)進(jìn)行合作，則需要這個(gè)協(xié)作系統(tǒng)能夠使大家通過(guò)區(qū)域警務(wù)合作，在作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，獲得實(shí)際效果。所以，長(zhǎng)江中下游城市群警務(wù)合作系統(tǒng)的構(gòu)建，也要遵循貢獻(xiàn)與誘因的平衡，激發(fā)各成員的合作意愿，調(diào)動(dòng)其積極性，使得警務(wù)合作能夠落到實(shí)處而不是流于形式。

三、長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作理想模式

加快推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作，有著充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與理論依據(jù)。上文在談及長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)必要性時(shí)，已經(jīng)指出了現(xiàn)行警務(wù)合作模式的弊端所在。而所謂的“新型”警務(wù)合作，正是要在現(xiàn)有各方面條件的基礎(chǔ)之上，在理論的指導(dǎo)下，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的關(guān)切，克服既有模式的弊端。在筆者看來(lái)，構(gòu)建長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作體系，要解決的突出問(wèn)題，就在于“統(tǒng)一指揮”、“統(tǒng)一規(guī)范”、“情報(bào)共享”與“預(yù)算保障”四個(gè)方面。

(一)統(tǒng)一的警務(wù)合作指揮機(jī)構(gòu)

加強(qiáng)長(zhǎng)江中游城市群新型警務(wù)合作，首先要加強(qiáng)組織建設(shè)，即建立統(tǒng)一的警務(wù)合作指揮機(jī)構(gòu)。由于長(zhǎng)江中游城市群所屬成員分布于多個(gè)省，其公安機(jī)關(guān)不一定有隸屬關(guān)系，因此在警務(wù)合作實(shí)踐中，應(yīng)該由各方預(yù)先組建好警務(wù)合作的指揮機(jī)構(gòu)，以在處理個(gè)案和類型任務(wù)時(shí)，能夠明確指揮責(zé)任，防止出現(xiàn)“都可履行職責(zé)，都不履行職責(zé)”的尷尬局面。借鑒珠江三角洲警務(wù)合作的經(jīng)驗(yàn)，在這個(gè)統(tǒng)一的警務(wù)合作機(jī)構(gòu)下，還應(yīng)該融合“常態(tài)化的警務(wù)合作聯(lián)席會(huì)議制度”、“各地公安局指揮中心協(xié)調(diào)制度”與“各業(yè)務(wù)部門銜接落實(shí)制度”[8]。至于誰(shuí)來(lái)指揮統(tǒng)一的警務(wù)合作指揮機(jī)構(gòu)，可以由作為長(zhǎng)江中游城市群警務(wù)合作成員借鑒“輪值主席”的制度，輪流擔(dān)任指揮任務(wù)，以維護(hù)合作的公平性。此外，除了各地區(qū)公安機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一的警務(wù)合作指揮機(jī)構(gòu)外，對(duì)于分?jǐn)?shù)不同地區(qū)的同一警種，也可以相應(yīng)地組建指揮小組，以協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)的具體案件。

(二)統(tǒng)一的警務(wù)合作規(guī)范體系

規(guī)范是行動(dòng)的指引，要推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群警務(wù)的一體化建設(shè)，對(duì)于建設(shè)統(tǒng)一的警務(wù)合作規(guī)范體系要引起足夠的重視。在原有的屬地管轄模式的情形下，各地公安機(jī)關(guān)出臺(tái)的各種警務(wù)規(guī)范之間，勢(shì)必有抵觸，有的甚至帶有地方保護(hù)主義的色彩，這對(duì)保障區(qū)域一體化發(fā)展極為不利。事實(shí)上，在長(zhǎng)江中游城市群一體化建設(shè)如火如荼推進(jìn)的情況下，繼續(xù)抱殘守缺強(qiáng)調(diào)“地區(qū)差異”已經(jīng)過(guò)時(shí)。而且，“如果規(guī)范內(nèi)容相同，規(guī)范層級(jí)越高，其效力等級(jí)越高，得到實(shí)際遵守和執(zhí)行的可能性也就越大”[9]。因此，對(duì)于長(zhǎng)江中游城市群來(lái)說(shuō)，各公安機(jī)關(guān)也應(yīng)該在統(tǒng)一的警務(wù)合作指揮機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，通過(guò)友好協(xié)商，制定《警務(wù)合作框架協(xié)議》、《警務(wù)合作章程》以及各業(yè)務(wù)部門警務(wù)合作具體細(xì)則，以構(gòu)建完整統(tǒng)一的長(zhǎng)江中游城市群警務(wù)合作規(guī)范體系。事實(shí)上，長(zhǎng)江中游城市群所屬的各省區(qū)公安機(jī)關(guān)在構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范體系方面已經(jīng)有了一定的嘗試，2010年12月，湖北、湖南、安徽、江西、河南五省公安機(jī)關(guān)就共同簽署了《中部五省警務(wù)合作框架》，值得長(zhǎng)江中游城市群各公安機(jī)關(guān)借鑒，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步做出具體化的、反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化的規(guī)定。

(三)大數(shù)據(jù)條件下的情報(bào)共享機(jī)制

所謂大數(shù)據(jù)，是指無(wú)法在一定時(shí)間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進(jìn)行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合，是需要新處理模式才能具有更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長(zhǎng)率和多樣化的信息資產(chǎn)[10]。落實(shí)到公安情報(bào)來(lái)說(shuō)，這些大數(shù)據(jù)就是各種與人、事、物、時(shí)、空、痕跡等相關(guān)的海量的信息。對(duì)于不同地區(qū)的公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其所收集的公安情報(bào)信息，由于人財(cái)物的流動(dòng)，既有可能出現(xiàn)重疊的地方，也有可能照顧不到。因此，對(duì)于長(zhǎng)江中游城市群各公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)大數(shù)據(jù)條件下各方共享的情報(bào)體系，以減少重復(fù)工作量，同時(shí)盡可能的覆蓋更多的信息目標(biāo)。建立統(tǒng)一的情報(bào)體系，在強(qiáng)大信息處理系統(tǒng)的支撐下，可以使得各公安機(jī)關(guān)將自己獲取的情報(bào)及時(shí)上傳的統(tǒng)一的系統(tǒng)，在各方協(xié)作處理跨地區(qū)的警務(wù)時(shí)，就能夠不再浪費(fèi)時(shí)間、警力去收集已經(jīng)為其他地區(qū)公安機(jī)關(guān)所搜集的情報(bào)信息，這對(duì)合理運(yùn)用警務(wù)資源，提高警務(wù)合作效率將會(huì)起到強(qiáng)有力的保障。長(zhǎng)江中下游城市群各公安機(jī)關(guān)，在進(jìn)行跨地區(qū)警務(wù)情報(bào)信息查詢的時(shí)候，可以考慮統(tǒng)一情報(bào)信息共享標(biāo)準(zhǔn)[11]，按照統(tǒng)一規(guī)定落實(shí)查詢權(quán)限，以提高工作效率。

(四)專項(xiàng)合作經(jīng)費(fèi)的預(yù)算保障模式

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，警務(wù)合作行為作為上層建筑，脫離了經(jīng)費(fèi)保障，就會(huì)難以為繼，這對(duì)跨區(qū)公安機(jī)關(guān)合作打擊違法犯罪、構(gòu)建社會(huì)治安防控體系都極為不利。在實(shí)踐之中，接受警務(wù)合作請(qǐng)求的公安機(jī)關(guān)為了處理相關(guān)警務(wù)，勢(shì)必會(huì)占用本轄區(qū)范圍內(nèi)的警務(wù)資源，如果僅僅是個(gè)案尚且好說(shuō)，但是，如果是常態(tài)化的，尤其是長(zhǎng)江中游城市群這種邁向一體化的警務(wù)合作模式，這種單方面提供警務(wù)資源的狀況對(duì)合作的公平而言，確實(shí)有一定的損害。不過(guò)，作為一個(gè)整體，又不能僅僅囿于本位主義的觀點(diǎn)來(lái)看問(wèn)題。因此，要解決這一項(xiàng)矛盾，可以考慮采用專項(xiàng)合作經(jīng)費(fèi)的預(yù)算保障模式。所謂“專項(xiàng)合作的預(yù)算保障模式”，就是由作為警務(wù)合作成員的各個(gè)公安機(jī)關(guān)，從各自的辦案經(jīng)費(fèi)中，按照公平原則，共同出資設(shè)立專項(xiàng)的警務(wù)合作基金，各方為進(jìn)行警務(wù)合作所支出的經(jīng)費(fèi)，由這一專項(xiàng)基金來(lái)提供。這樣就有利于在加強(qiáng)警務(wù)合作實(shí)際效果的同時(shí)，公平合理地分配與調(diào)用警務(wù)資源。

[1]湖南省人民檢察院官網(wǎng).鄂湘贛三省檢察機(jī)關(guān)召開(kāi)服務(wù)長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)第二次工作聯(lián)席會(huì)議[EB/OL]. http://www.hn.jcy.gov.cn/xwfb/jcyw/2016/content_62036.html， 2016-11-15.

[2]楊龍、鄭春勇.地方合作在區(qū)域性公共危機(jī)處理中的作用[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011(1):57-68.

[3]陳瑞蓮.區(qū)域公共管理的緣起與發(fā)展[J].政治學(xué)研究,2003(4):75-85.

[4]張緊跟.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新分析—以珠江三角洲為例[J].政治學(xué)研究,2010(3):63-75.

[5]宮志剛、李小波.社會(huì)治安防控體系若干基本問(wèn)題研究[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(2):107-115.

[6]鄭杭生.社會(huì)運(yùn)行導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,1993: 430.

[7]王錦.區(qū)域警務(wù)協(xié)作的理論和現(xiàn)實(shí)困境[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2012(7):160-162.

[8]張緊跟.從多中心競(jìng)逐到聯(lián)動(dòng)整合—珠江三角洲城市群發(fā)展模式轉(zhuǎn)型思考[J].城市問(wèn)題,2008(1): 34-39.

[9]劉為軍.打擊犯罪新機(jī)制背景下的區(qū)域警務(wù)合作[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015(6): 65-70.

[10] 中國(guó)大數(shù)據(jù)網(wǎng).大數(shù)據(jù)究竟是什么？一篇文章讓你認(rèn)識(shí)并讀懂大數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.thebigdata.cn/YeJieDongTai/7180.html， 2016-11-16.

[11]鮑曉燕.京津冀協(xié)同戰(zhàn)略視野下公安情報(bào)交流與協(xié)作問(wèn)題研究 [J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào),2015(6):51-56.

TheNewPolicingCooperationStudyundertheVisionofCoordinatedDevelopmentofUrbanAgglomerationsintheMiddleReachofYangtzeRiver

MO Hong-xian，YANG Zhao-bin

(Wuhan university, Hubei Wuhan 430072, China)

Under the Vision of coordinated development of urban agglomerations in the middle reach of Yangtze River,the traditional police cooperation model has not satisfied the need of the police cooperation in the area under the information condition.Based on the comprehensive analysis of both practical basis and theoretical basis of the new police cooperationof urban agglomerations in the middle reaches of the Yangtze River, the paper points out the disadvantages of traditional policing cooperation mode.For major problems, it builds the ideal pattern of new policing cooperationof urban agglomeration in the middle reach of Yangtze Riverfrom the "unified command", "unified norms", "intelligence sharing" and "budget security" four aspects.

urban agglomerations in the middle reach of Yangtze River;regional integration;police cooperation

2017-03-26

莫洪憲(1954— )，女，湖北武漢人，武漢大學(xué)刑事法研究中心主任，法學(xué)博士、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)和刑法學(xué)。楊詔斌(1994— )，男，湖北咸豐人，武漢大學(xué)法學(xué)院刑法學(xué)研究生。

D631

A

1008-2433(2017)05-0127-05

(責(zé)任編輯：岳凱敏)