古 川，張 振

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙 410128；2.農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810）

新時期農(nóng)業(yè)“走出去”政策的演進過程與發(fā)展框架

古 川1，張 振2

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙 410128；2.農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810）

新時期我國農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略被賦予了豐富的內(nèi)涵，支持政策也隨之不斷完善。政策在此過程中大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，呈現(xiàn)出結(jié)合國家戰(zhàn)略更緊密、問題處理更有針對性、操作策略更成熟的趨勢。根據(jù)政策演進過程，預期未來的政策將會結(jié)合國家的要求、企業(yè)的需求和東道國的訴求，形成包含核心層、融合層和形象層的三層體系結(jié)構(gòu)：核心在于確保國家糧食安全；融合過程在于通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，幫助農(nóng)業(yè)企業(yè)實現(xiàn)降成本、補短板和提升競爭力，進而帶動東道國提高生產(chǎn)能力和分享發(fā)展成果；形象層是通過落實國家“一帶一路”戰(zhàn)略，減少企業(yè)海外經(jīng)營的制度風險，團結(jié)各國共同應對全球食物安全，樹立起和平發(fā)展的大國形象。

農(nóng)業(yè)“走出去”政策；支持政策；演進過程；發(fā)展趨勢

2001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）之后，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的情況發(fā)生了巨大變化，2004年出現(xiàn)逆差，2011年進口量超越美國，成為了世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國，而糧食自給率卻下降到90%以下。這些現(xiàn)實情況表明，我國需要借助全球市場才能滿足國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的消費需求。為統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩種資源來保障國內(nèi)糧食的有效供給，我國在2007年首次提出了農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，出臺了配套的政策幫扶農(nóng)業(yè)企業(yè)在海外發(fā)展，截至2015年末，我國境內(nèi)涉外農(nóng)業(yè)企業(yè)達764家，在境外設立1421家農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)對外直接投資流量為25.7億美元，存量達到114.8億美元。

有研究認為，我國選擇農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，是因為糧食安全嚴峻的形勢、農(nóng)業(yè)資源約束的瓶頸以及世界經(jīng)濟全球化的趨勢，決定了我國農(nóng)業(yè)必須要“走出去”（陳偉，2012）。同時，我國農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展和國家經(jīng)濟實力的增強，又為農(nóng)業(yè)“走出去”提供了充分條件（倪國華、張璟、鄭風田，2014）。但是，由于存在自身能力不足的內(nèi)生性問題，和受限于國內(nèi)體制和政策以及東道國的政策環(huán)境等原因（仇煥廣，2013），在經(jīng)濟新常態(tài)下，需要國家實施全球農(nóng)業(yè)資源利用戰(zhàn)略，以“一帶一路”建設為契機，建立投資管理政策、外匯管理政策等政策體系結(jié)構(gòu)（胡月，2016），從多方面加以協(xié)調(diào)、支持與引導（徐明、宋雨星、郭麗楠，2015），解決農(nóng)業(yè)對外投資存在的支持有限、管理過多的問題，推動農(nóng)業(yè)“走出去”（程國強、朱滿德，2014）。

一、我國農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的演進過程

我國與一百多個國家展開了農(nóng)業(yè)交流，合作領域拓展到了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)科技等各個方面。農(nóng)業(yè)“走出去”成為了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中重要的戰(zhàn)略行動，不斷被賦予新的內(nèi)涵，從最初的出口創(chuàng)匯工具發(fā)展到了當前“一帶一路”的建設內(nèi)容，支持政策的重心也隨之改變，從強調(diào)產(chǎn)品競爭力到市場競爭力再到產(chǎn)業(yè)競爭力，直到現(xiàn)在配合農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，整個過程大致分為四個階段：

（一）從2001年到2005年，著重強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品的出口

入世之初，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)處于弱勢地位，面對國際農(nóng)業(yè)壟斷豪強的挑戰(zhàn)，農(nóng)產(chǎn)品的出口貿(mào)易受到了直接沖擊，農(nóng)民增收的壓力巨大，所以，此階段的政策關注農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的競爭力，首先考慮的是支持農(nóng)產(chǎn)品出口。2001年發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十個五年計劃》中強調(diào)，“加入世界貿(mào)易組織后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的競爭壓力將會加大”，要學習國外有關農(nóng)業(yè)的法律政策，靈活應用世貿(mào)規(guī)則保護我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。2004年的中央“一號文件”里指明了此階段國內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)對外合作的關鍵任務是要“擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口”，“鼓勵和引導農(nóng)產(chǎn)品出口加工企業(yè)進入出口加工貿(mào)易區(qū)”。

（二）2006年到2009年，農(nóng)業(yè)“走出去”上升為國家戰(zhàn)略

該階段的標志性事件是，2007年中央“一號文件”提出“加快實施農(nóng)業(yè)‘走出去’戰(zhàn)略”，首次把農(nóng)業(yè)“走出去”提升到了國家戰(zhàn)略的高度。一方面，是與“引進來”戰(zhàn)略相對應，通過發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在某些領域的比較優(yōu)勢，鼓勵有實力的龍頭企業(yè)參與全球農(nóng)業(yè)資源開發(fā)，擴展國際農(nóng)業(yè)市場發(fā)展空間，提升我國在世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的市場能力。另一方面，是保障國家糧食安全的需要。2008年我國糧食自給率低于95%，為保障國家糧食安全，《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》中提出“鼓勵國內(nèi)企業(yè)‘走出去’，建立穩(wěn)定可靠的進口糧源保障體系”。由此，農(nóng)業(yè)“走出去”被視作一種保障糧食安全能力的方式，被賦予了執(zhí)行更高等級國家戰(zhàn)略的職能。

（三）2010年到2014年，戰(zhàn)略逐步細化，支持政策逐步完善

2010年中央“一號文件”對農(nóng)業(yè)對外開放作出新的指示，要求“制定鼓勵政策，支持有條件的企業(yè)‘走出去’”。此后，一大批政策開始施行，比如，2011年中國進出口銀行出臺《企業(yè)申請中國進出口銀行支持對外農(nóng)業(yè)合作貸款項目管理工作規(guī)程》、2012年國家開發(fā)銀行與農(nóng)業(yè)部簽署《開發(fā)性金融支持中國農(nóng)業(yè)國際合作協(xié)議》等，都為農(nóng)業(yè)企業(yè)對外合作提供了有力的信貸資金支持；2013年我國簽署《多邊稅收征管互助公約》，與104個國家簽署避免雙重征稅協(xié)定，減輕企業(yè)對外投資的稅收負擔；2014年國家商務部和發(fā)改委分別出臺文件，縮減對外投資核準的范圍和標準，逐漸實行“負面清單制”，便利企業(yè)對外投資；國家外匯管理局也取消了一批外匯行政審批項目。

這段時期特別關注金融支持農(nóng)業(yè)“走出去”，政府頒布的《農(nóng)業(yè)國際合作“十二五”發(fā)展規(guī)劃》指出，要在財稅政策、金融保險服務方面，加大政策扶持力度。同時，2014年“一號文件”還特別強調(diào)了創(chuàng)新金融品種和方式、探索海外發(fā)展基金的重要性。另外，此時政策開始傾向支持農(nóng)墾企業(yè)和糧棉油大型企業(yè)，如《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》就鼓勵農(nóng)墾經(jīng)濟“大力實施‘走出去’戰(zhàn)略，拓展農(nóng)墾發(fā)展空間”，2014年“一號文件”則特別強調(diào)“培育具有國際競爭力的糧棉油等大型企業(yè)”。

（四）2015年后，更具全球化視野，發(fā)展策略日臻成熟

一是宏觀戰(zhàn)略的全局性更強。2015的“一號文件”首次要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際國內(nèi)兩個市場兩種資源，此后政策就不能只顧及外貿(mào)市場和國內(nèi)市場中的一個市場，也不會僅突出“引進來”和“走出去”中的一個方面，而是從更高的視野提出兼顧兩個市場兩種資源，為農(nóng)業(yè)對外合作深入發(fā)展提供了方向指引。

二是確立“一帶一路”沿線及周邊國家和地區(qū)為農(nóng)業(yè)對外合作的重點區(qū)域。2015年底國務院在《關于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》中，第一次明確要在“一帶一路”沿線國家和重點區(qū)域開展國際農(nóng)業(yè)產(chǎn)能合作；2016年的“一號文件”進一步提出要“加強與‘一帶一路’沿線國家和地區(qū)及周邊國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)投資、貿(mào)易、科技、動植物檢疫合作”。這不僅將農(nóng)業(yè)“走出去”支持的區(qū)域從周邊國家擴展到“一帶一路”沿線，而且將農(nóng)業(yè)“走出去”作為新時期“一帶一路”國家戰(zhàn)略的一個部分。

三是要求優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，培育全產(chǎn)業(yè)鏈大型農(nóng)業(yè)集團。在2015年至2017年三年的中央“一號文件”中，都指出要支持農(nóng)業(yè)企業(yè)在加工、儲運、貿(mào)易等環(huán)節(jié)開展廣泛對外合作，改善海外農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并在《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020）》里設立了涵蓋各個環(huán)節(jié)的八個農(nóng)業(yè)對外合作重點領域，以此鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)在全產(chǎn)業(yè)鏈上推進對外合作，掌握農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)的話語權(quán)。

四是強調(diào)部門協(xié)調(diào)，產(chǎn)生政策合力。2015年“一號文件”提出要“健全農(nóng)業(yè)對外合作部際聯(lián)席會議制度”，促進各部門合力做好農(nóng)業(yè)走出去工作，并要完善投資、財稅、金融、保險、貿(mào)易、通關、檢驗檢疫等七大政策，其中還特別強調(diào)了要落實農(nóng)機農(nóng)資的出境扶持政策。后續(xù)出臺的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020）》中，則進一步明確指定了國家各個相關部委的責任。

五是調(diào)動各方面力量形成全方位支持服務體系。2015年“一號文件”提出要為農(nóng)業(yè)對外合作“開展技術(shù)培訓、科研成果示范、品牌推廣等服務”，后續(xù)政策實施了農(nóng)業(yè)對外合作“揚帆出?！迸嘤?，鼓勵農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)在發(fā)展中國家建立實驗室和示范區(qū)，通過行業(yè)協(xié)會、中介組織、企業(yè)聯(lián)盟等形式為農(nóng)業(yè)對外合作構(gòu)建公共信息服務平臺，聯(lián)合金融保險等機構(gòu)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)對外合作資金渠道等配套工作。

二、我國農(nóng)業(yè)“走出去”支持政策演進的趨勢

入世以后，隨著國內(nèi)外農(nóng)業(yè)競爭環(huán)境的變化，農(nóng)業(yè)“走出去”的內(nèi)容更為豐富，不只是企業(yè)行為，也體現(xiàn)了國家意志，因此，支持政策在運作過程中，也表現(xiàn)出與國家戰(zhàn)略結(jié)合得更加緊密、問題的針對性更強、操作策略日臻成熟的特點。

（一）與國家整體戰(zhàn)略結(jié)合得越來越緊密

我國海外農(nóng)業(yè)的發(fā)展不是一個單純的貿(mào)易和投資問題，而是需要國家在整體戰(zhàn)略上協(xié)調(diào)的復雜問題。入世早期政府擔心開放市場影響農(nóng)民收入，所以政策也主要關注如何支持農(nóng)產(chǎn)品的出口；第二階段糧食安全成為焦點，海外農(nóng)業(yè)就成為了保障國家糧食安全戰(zhàn)略的組成部分；第四階段中農(nóng)業(yè)“走出去”政策則進一步結(jié)合了國家的戰(zhàn)略意志，對外融入了國家“一帶一路”戰(zhàn)略，優(yōu)先選擇沿線國家開展農(nóng)業(yè)合作，對內(nèi)納入了國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把農(nóng)業(yè)對外合作和國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整結(jié)合，鼓勵使用國外資源，彌補國內(nèi)弱勢品種。

（二）更加針對“走出去”中的具體問題

我國農(nóng)業(yè)企業(yè)在海外市場競爭中，碰到了許多棘手的問題，特別是和國際巨頭的比拼中，很難取得競爭優(yōu)勢。這里一方面有企業(yè)自身能力不足和經(jīng)驗欠缺的問題，另一方面也有國內(nèi)政策落后于形勢發(fā)展的問題。為了配合農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，我國政府針對企業(yè)碰到的具體問題，在遵循國際貿(mào)易規(guī)則的基礎上，借鑒國際慣例，出臺了一系列的相關政策，經(jīng)過不斷地改進完善后，逐步形成了有中國特色的政策支持體系，為企業(yè)提供全方位的服務支持。比如，政府在財政扶持和金融支持方面的政策，主要指向解決農(nóng)業(yè)企業(yè)資金能力較弱、融資較難的問題；在投資管理、外匯管理的政策方面，則是重點解決政府審批繁瑣、重復管制的問題；而在保險和稅收等方面的政策，則重在幫助企業(yè)降低經(jīng)營風險和避免雙重征稅。

（三）越發(fā)注重“走出去”的可持續(xù)性

2015年我國在海外開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)達到了1421家，其中一些企業(yè)為追求利潤，罔顧當?shù)刈匀画h(huán)境和市場秩序，造成了負面的影響。這種行為違背了我國一貫堅持的互利共贏的國際合作發(fā)展原則，也不利于全球農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，為此我國政府開始探索促進國際農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策，比如制定《對外投資合作環(huán)境保護指南》《對外投資合作和對外貿(mào)易領域不良信用記錄試行辦法》等來約束企業(yè)的行為，減少與東道國的摩擦，防止國內(nèi)企業(yè)之間的惡性競爭，引導中國企業(yè)融洽地進入東道國市場，在海外開展可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、未來農(nóng)業(yè)“走出去”支持政策的需求分析

我國農(nóng)業(yè)“走出去”在新時期勢必會有更大的發(fā)展，這是農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的必然階段，也是國家進一步開放發(fā)展的戰(zhàn)略要求，更是國際社會共同應對人類食物供應挑戰(zhàn)的手段。

（一）國家戰(zhàn)略的要求

首先，務必確保國家口糧絕對安全。人多地少是我國的基本國情，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源約束趨緊，僅耕地要實現(xiàn)供需平衡就存在20%的缺口，加之人口增長和消費結(jié)構(gòu)升級，保障國家糧食有效供給的任務異常艱巨。當前如果僅僅依靠我國自身的農(nóng)業(yè)資源，必將付出更大的資源和環(huán)境代價，得到更低的邊際產(chǎn)出。所以，國家需要從戰(zhàn)略上謀劃農(nóng)業(yè)“走出去”，充分利用國外農(nóng)業(yè)資源，彌補國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的短板，利用國際市場適度進口海外農(nóng)產(chǎn)品，調(diào)劑國內(nèi)市場需求余缺，通過建立開放的糧食安全保障體系，以更有效地應對糧食安全問題。

其次，增強農(nóng)業(yè)國際競爭力，優(yōu)化國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。ABCD四大國際糧商在世界糧食貿(mào)易中占據(jù)著統(tǒng)治地位，他們以全產(chǎn)業(yè)鏈的方式調(diào)動全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，把持著各個領域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國農(nóng)業(yè)企業(yè)如若現(xiàn)在直接同國際巨頭較量，無異于以卵擊石。因此，國家需要扶持一批能夠在國際農(nóng)業(yè)市場占據(jù)一席之地的企業(yè)，一方面利用海外資源生產(chǎn)糧食，形成穩(wěn)定的糧食進口源；另一方面，通過發(fā)展一批具有相對競爭力的農(nóng)業(yè)企業(yè)，引領農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，帶動我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)從全球資源配置的角度進行優(yōu)化，進而增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力。

再次，肩負和平發(fā)展使命，推進“一帶一路”建設。和平發(fā)展、合作共贏是世界發(fā)展的趨勢，中國農(nóng)業(yè)對外合作，既不是轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)問題和矛盾的手段，也不是所謂的“新殖民主義”掠奪，而是互利互惠地開展經(jīng)貿(mào)往來。農(nóng)業(yè)“走出去”必須要體現(xiàn)出我國堅持和平發(fā)展的理念，這不僅是對世界壟斷廠商的沖擊，更是帶動發(fā)展中國家提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的方式。但是，中國畢竟還是發(fā)展中國家，先有重點地從“一帶一路”國家及周邊國家開始，導入“全球責任”的食物權(quán)利保障觀點，開展全球供應鏈建設示范，提高落后國家地區(qū)基本的食物自給能力，通過農(nóng)業(yè)合作構(gòu)建和平友好的國際關系。

（二）農(nóng)業(yè)企業(yè)的需求

第一，企業(yè)需要減輕“走出去”的各種成本費用。農(nóng)業(yè)企業(yè)想要出海經(jīng)營，先要甩掉國內(nèi)沉重的包袱。其一是資金成本，對外投資的農(nóng)業(yè)企業(yè)，除極少數(shù)大型企業(yè)外，大量的中小企業(yè)不僅融資難，而且融資成本高，一些資金量大、投資期長的農(nóng)業(yè)基礎設施項目，融資成本甚至高于項目收益，導致企業(yè)無利可圖，不愿意擴大海外投資。其二是時間成本，市場競爭中企業(yè)的投資機會稍縱即逝，但我國政府主管部門審批環(huán)節(jié)多，需要發(fā)改委、商務部、外匯管理局甚至國資委審批蓋章，整個審核流程下來，可能企業(yè)已經(jīng)失去了市場。其三是機會成本，相對于在國內(nèi)生產(chǎn)所獲得的大量補貼和稅收優(yōu)惠，農(nóng)業(yè)企業(yè)對外投資不僅沒有這些補貼和優(yōu)惠，反而對內(nèi)銷售的農(nóng)產(chǎn)品還有配額限制，一進一出相加，海外農(nóng)業(yè)的機會成本非常高。

第二，企業(yè)需要彌補資源要素缺乏競爭力的短板。農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”存在資源要素缺乏競爭力的問題，主要表現(xiàn)在人才匱乏、技術(shù)限制、組織乏力、信息缺失四個方面。一是國內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)在對外人才儲備方面不足，缺乏了解國際貿(mào)易規(guī)則、懂當?shù)卣Z言和傳統(tǒng)習俗的專業(yè)人才，人才瓶頸束縛了企業(yè)海外業(yè)務的開展；二是海外項目的技術(shù)效率較低，受限于國內(nèi)出入境管制農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)資料方面的政策，農(nóng)業(yè)企業(yè)在海外不能使用某些國內(nèi)成熟的科學技術(shù)，影響了企業(yè)創(chuàng)造利潤；三是中國農(nóng)業(yè)企業(yè)對外經(jīng)營中組織合力不夠，單打獨斗多、相互合作少，甚至有些企業(yè)還在海外搞惡性競爭、相互拆臺，弱化了企業(yè)的市場優(yōu)勢；四是農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去的信息渠道少，經(jīng)營信息多來自傳統(tǒng)外貿(mào)渠道，各企業(yè)之間、政府與企業(yè)之間溝通交流不暢，錯失了不少經(jīng)營機會。

第三，企業(yè)需要規(guī)避投資國的各種制度風險。異域的社會習俗和制度環(huán)境較之國內(nèi)有很大差異，加之我國農(nóng)業(yè)企業(yè)缺乏國外經(jīng)營的經(jīng)驗，習慣性地采用已有方式處理問題，比如某些“人情關系”的方法，觸及了所在國法律紅線，給企業(yè)帶來了巨額損失，甚至斷送項目。另外，也有國家隨意地設置保護性政策，比如設置高投資門檻、限定土地使用、增加農(nóng)產(chǎn)品出口稅等，這給農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營帶來非常大的不確定性。

（三）東道國的發(fā)展需求

我國農(nóng)業(yè)企業(yè)在“走出去”過程中，不能一味追求自身利益，必須兼顧東道國的需求，謀求可持續(xù)合作，走共同發(fā)展的道路。首先，東道國作為一個主權(quán)國家，本國國民擁有人類基本食物獲取的權(quán)利，尊重東道國的發(fā)展意愿是合作的前提。其次，某些發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)基礎設施缺乏、農(nóng)業(yè)技術(shù)落后、糧食產(chǎn)量低，亟需外部援助提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，分享農(nóng)業(yè)開發(fā)的成果。再次，有的國家除了有增加本國資本的需求外，還要求雇傭當?shù)毓と?，并限制使用土地。最后，東道國的文化習俗也需要保護，在開拓海外農(nóng)業(yè)基地的過程中，必須尊重民族的禁忌和信仰，避免沖突。

四、我國農(nóng)業(yè)“走出去”支持政策體系框架構(gòu)建

我國未來農(nóng)業(yè)“走出去”支持政策的制定，需要融合國家的要求、企業(yè)和東道國的需求，前提是要維護國家利益指明出行道路，基礎在于滿足企業(yè)利益激發(fā)企業(yè)大步走出去的熱情，條件是要考慮東道國需求引導企業(yè)持續(xù)走下去，根本目的是順應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢支持企業(yè)提高競爭力。

由此，國家的支持政策未來將進一步協(xié)調(diào)國家、企業(yè)和東道國三個維度的需求，以國家利益、農(nóng)業(yè)發(fā)展和國際擔當為目標，形成以安全為核心，以農(nóng)業(yè)競爭力提升和結(jié)構(gòu)調(diào)整為執(zhí)行方式，與各個國家共同維護世界食物安全和國際市場秩序，展示和平發(fā)展的大國形象，形成目的明確、層次分明的農(nóng)業(yè)“走出去”政策體系結(jié)構(gòu)。

（一）核心層：強化和擴展糧食安全保障功能

十四億人的吃飯問題是頭等大事，農(nóng)業(yè)“走出去”必須服從服務于這個大局，保障飯碗牢牢端在自己手上。我國糧食的供需長期處于緊平衡的狀態(tài)，糧食和食物安全面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，“走出去”的支持政策必將堅持安全這個中心問題，通過整合海外農(nóng)業(yè)資源和國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源，保證農(nóng)產(chǎn)品供給穩(wěn)定，并利用國際市場和國內(nèi)市場調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品價格，防止市場出現(xiàn)劇烈波動，實現(xiàn)整體的供需均衡，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。

（二）融合層：助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)國際競爭能力提升，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)全局優(yōu)化

其一，支持政策將按照國家農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革要求增加競爭力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助企業(yè)降低成本費用和彌補要素短板。

一方面，政府完善服務管理政策，整合信貸、稅收、進出口、保險、外匯等政策，增加部門聯(lián)合行動，減少分散性政策審批和檢查，簡化農(nóng)業(yè)走出去的手續(xù)，這對企業(yè)而言，就是減少運行成本，提高農(nóng)業(yè)投資的靈活性。另一方面，打造全方位的政策支持服務體系，政府通過提供及時信息服務，培育海外中國農(nóng)業(yè)企業(yè)商會，設立農(nóng)業(yè)“走出去”發(fā)展基金等方式，引導企業(yè)在海外擴大經(jīng)營規(guī)模、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，在區(qū)域形成規(guī)模效益、范圍效益和集聚效應，進而增強企業(yè)的國際市場競爭能力。企業(yè)發(fā)展壯大、國際市場話語權(quán)增強，反過來，又能激勵國內(nèi)農(nóng)業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)，促進市場競爭淘汰落后產(chǎn)能，進而從國際市場和資源的角度來優(yōu)化國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。

其二，政策支持農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”做大做強，與東道國分享發(fā)展成果。

農(nóng)業(yè)企業(yè)借助國內(nèi)的政策支持，依靠東道國資源，為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品和加工品的全球生產(chǎn)，不僅會投資建立生產(chǎn)種植基地，并且在延展產(chǎn)業(yè)鏈過程中，還會增加倉儲、物流、港口、加工等設施，形成龐大的產(chǎn)業(yè)集團。但是，我國農(nóng)業(yè)對外投資，不只是做大做強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這塊蛋糕，更重要的是要合理地分配這塊蛋糕。未來政策將兼顧東道國的訴求，指向共享和合作，在基礎設施建設、農(nóng)業(yè)技術(shù)培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)資源利用等方面更深入地和所在國開展聯(lián)合開發(fā)，與東道國協(xié)作開發(fā)農(nóng)業(yè)項目，發(fā)揮出農(nóng)業(yè)對外投資的溢出效應，提高東道國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)技術(shù)水平。

（三）形象層：走和平發(fā)展道路，共同維護世界食物安全和市場秩序

我國農(nóng)業(yè)對外合作致力于引導國際社會建立公正合理的全球糧食安全和市場新秩序，是我國和平發(fā)展道路的具體體現(xiàn)。未來政策將在規(guī)避東道國政治法律風險和保護企業(yè)利益之間尋求最大公約數(shù)。

第一是推動多邊談判，尊重東道國意愿簽訂互助共贏的雙邊“投資保護協(xié)定”。加強與重要國家的經(jīng)濟聯(lián)系，特別是積極與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)進行農(nóng)業(yè)投資和貿(mào)易磋商，并全力與周邊國家建設自貿(mào)區(qū)，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，以改善農(nóng)業(yè)企業(yè)在海外的經(jīng)營環(huán)境，降低企業(yè)投資的不確定性。

第二是政策將約束農(nóng)業(yè)企業(yè)在海外的經(jīng)營行為。制定海外經(jīng)營的警示制度和征信體系，避免國內(nèi)企業(yè)在海外惡性競爭，擾亂當?shù)厣踔潦菄鴥?nèi)的產(chǎn)品市場和要素市場秩序，防止企業(yè)違約和過度使用東道國資源，破壞當?shù)厣鷳B(tài)和文化環(huán)境，損害我國農(nóng)業(yè)對外合作形象。

第三是今后我國在世界上將更主動地承擔應盡的人類食物安全保障責任，政策更傾向引導農(nóng)業(yè)合作國家共同維護國際糧食安全。為把我國農(nóng)業(yè)全球戰(zhàn)略融入到全球農(nóng)業(yè)共同治理的過程中，未來我國政府將通過積極參與國際農(nóng)業(yè)投資規(guī)則的制定、協(xié)助聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際機構(gòu)和非政府組織工作、搭建地區(qū)間政府農(nóng)業(yè)合作聯(lián)絡平臺等方式，更好地銜接我國政策和國際規(guī)則，有的放矢地組織企業(yè)在國際市場發(fā)揮作用。

五、結(jié)束語

入世后，伴隨著國內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際情況的變化，我國農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略不斷被賦予新的內(nèi)涵，相關的支持政策也隨之進行了調(diào)整，整個調(diào)整過程大致經(jīng)歷了四個階段，政策正在演進過程中，表現(xiàn)出與國家戰(zhàn)略結(jié)合地更加緊密、問題的針對性更強、操作策略日臻成熟等特點，我們預期未來的政策將會考慮到國家的要求、企業(yè)的需求和東道國的訴求：首先會堅決捍衛(wèi)國家糧食安全這個核心；其次將協(xié)調(diào)提升農(nóng)業(yè)競爭力和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的國家目標、降成本和補短板的企業(yè)需要、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和分享發(fā)展成果的東道國需求；最后在落實國家“一帶一路”戰(zhàn)略中，幫助企業(yè)減少海外的制度風險，并與合作國家共同應對全球食物安全問題，樹立起中國走和平發(fā)展道路的負責任大國形象。

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責任編輯：詹花秀

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1004-3160（2017）04-0088-06

2017-04-18

農(nóng)業(yè)部2016年法制建設與政策調(diào)研項目“農(nóng)業(yè)對外直接投資對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響研究”（項目編號：488616）；農(nóng)業(yè)部2016年國際交流與合作項目“農(nóng)業(yè)走出去智庫建設”（項目編號：482216）；國家自然科學青年基金項目（項目編號：71403087）。

1.古川，男，湖南懷化人，湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院副教授，主要研究方向：農(nóng)業(yè)企業(yè)管理；2.張振，男，山東棗莊人，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員，主要研究方向：國際農(nóng)業(yè)合作。