詹花秀

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

國際社會福利制度的變化趨勢與中國福利制度模式選擇
——基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析

詹花秀

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

福利制度發(fā)展到今天，它已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)生活不可缺少的部分，它的作用滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活的每個角落。它是一種社會保障制度，同時也是一種經(jīng)濟(jì)制度。作為一種經(jīng)濟(jì)制度，首先它是保證勞動力再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本條件；其次它具有經(jīng)濟(jì)蓄水池的作用；三是它具有宏觀調(diào)控的作用；四是它涉及到效率與公平的平衡，會影響社會經(jīng)濟(jì)前進(jìn)步伐；五是各國社會福利制度的不平衡，已經(jīng)影響到勞動力和資本在全世界范圍內(nèi)的流動?？梢哉f，它的方方面面都涉及到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與穩(wěn)定。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來探討社會福利制度，尋求其最佳發(fā)展模式，更有利于一國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?；仡檱H社會福利制度發(fā)展歷史，剖析我國社會福利制度建設(shè)的現(xiàn)狀與問題，確定中國社會福利制度發(fā)展的方向與模式，解決當(dāng)下面臨的具體問題，有利于我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，有利于提高廣大群眾獲得感、幸福感。

社會福利制度；社會保障；積極福利制度；消極福利制度

社會福利制度是各種社會保障制度的總稱。“社會福利”一詞起源于西方國家，它是指對國民的基本生活保障制度，包括兒童、老年人、婦女、失業(yè)者、病弱者、傷殘者等的保障。我國的社會福利制度最初是民政部針對一些孤寡老人、殘疾人、孤兒等特殊群體的救助項目，它是定期或不定期的，沒有形成完善的制度體系。這種社會福利是狹義的社會福利。我國廣義的社會福利包括狹義的社會福利、社會保障項目及一些扶貧項目。我國的社會保障最先是由單位負(fù)責(zé)，職工生老病死由單位全包，后發(fā)展到由中國人力資源和社會保障部管理。我國的社會福利制度發(fā)展到今天，與西方國家的社會福利制度內(nèi)涵基本相當(dāng)，其內(nèi)容包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險（現(xiàn)已經(jīng)并入醫(yī)療保險）、失業(yè)保險、中小學(xué)義務(wù)教育、住房保障及社會救助等，其中社會救助這塊仍歸民政部管理。目前，有學(xué)者把我國的社會福利根據(jù)其針對的不同群體，劃分為：城鎮(zhèn)已普遍建立的社會保障項目，包括養(yǎng)老、醫(yī)療（含生育）、工傷、失業(yè)等社會保險制度，針對老年人、兒童、殘疾人等的社會福利制度，低保、災(zāi)害救助、社會互助、流動乞討人員救助等社會救濟(jì)制度，住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉價住房等住房社會保障制度以及優(yōu)撫安置等。[1]

福利制度發(fā)展到今天，它已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)生活不可缺少的部分，它的作用滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活的每個角落。它是一種社會保障制度，同時也是一種經(jīng)濟(jì)制度。作為一種經(jīng)濟(jì)制度，首先是保證勞動力再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本條件；其次是經(jīng)濟(jì)蓄水池的作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展景氣時期，政府多收稅，積累社會保障資金，經(jīng)濟(jì)不景氣時，政府多支出，發(fā)放社會福利；三是宏觀調(diào)控的作用，社會福利制度可以緩和社會矛盾，控制社會風(fēng)險；四是涉及到效率與公平的平衡，會影響社會經(jīng)濟(jì)前進(jìn)步伐；五是各國社會福利制度的不平衡，已經(jīng)影響到勞動力在全世界范圍內(nèi)的流動?？梢哉f，它的方方面面都涉及到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與穩(wěn)定。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來探討社會福利制度，尋求其最佳發(fā)展模式，更有利于一國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

一、福利制度的淵源與現(xiàn)狀

福利制度最初出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的西方發(fā)達(dá)國家，以歐洲為典型，英國和瑞典是福利國家的典范，其居民得到了全方位的社會保障。英國是最先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，在20世紀(jì)70年代以前，它是世界經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)跑者。正是由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，才具備了建立福利國家的基礎(chǔ)；也正是因?yàn)橘Y本主義發(fā)展到了一定階段，積累的矛盾相對較多，才有了要建立福利制度以緩和社會矛盾的需要。1942年英國發(fā)表著名的《貝弗里奇報告》，貝弗里奇宣稱要向貧窮、愚昧、骯臟、疾病、失業(yè)開戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)社會公平目標(biāo)。他主張，從兒童補(bǔ)貼、養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)、喪葬補(bǔ)助、殘廢津貼、喪失生活來源者、婦女福利等七方面對全體公民實(shí)施社會保障計劃。從1948年開始，英國工黨開始根據(jù)《貝弗里奇報告》建立幾乎包括“從搖籃到墳?zāi)埂钡默F(xiàn)代福利制度，從此，英國成為現(xiàn)代福利國家的典范。在瑞典，魏克塞爾在20世紀(jì)初就提出了收入均等化的理論和政策主張，20世紀(jì)50年代以后，社會福利計劃得到全面實(shí)施，建立起了包括失業(yè)保險、基本養(yǎng)老金、病休險、兒童津貼等在內(nèi)的社會保障制度，并在教育、醫(yī)療、托兒、老年住宅等方面提供各種免稅或低收費(fèi)社會服務(wù)。[2]

但到20世紀(jì)70年以后，由于資本主義經(jīng)歷了兩次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹，各國政府財政日見困難，加上福利制度本身也出現(xiàn)了一些問題，如效率問題、低就業(yè)率（懶漢拿著政府補(bǔ)貼不愿就業(yè)）、低勞動參與率（工人曠工）、移民問題（大量移民涌入高福利國家，這些國家不堪重負(fù)）等，福利主義思潮日漸被新自由主義和福利多元主義取代。面對沉重的財政負(fù)擔(dān)，政府開始尋找削減社會福利的辦法，減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。削減社會福利也并不是政府放任不管，而是逐步由個人承擔(dān)如由保險公司為個人提供養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險服務(wù)，同時由社會組織提供一部分社會福利。即逐步實(shí)現(xiàn)社會福利的私有化、社會化、多元化，并由消極的福利制度向積極的社會制度轉(zhuǎn)變，把福利開支更多的用于社會投資。英國20世紀(jì)90年代開始改革，要求重新劃定國家、社會、個人的權(quán)利和義務(wù)。布萊爾政府以教育、培訓(xùn)、科技領(lǐng)域?yàn)橹饕顿Y方向，以人力資本投資為核心，將“消極的福利國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極的福利國家”或“社會投資型國家”。[3]北歐福利國家的典范瑞典，于20世紀(jì)80年代開始改革，1990年，社民黨政府進(jìn)行了瑞典史上最大規(guī)模的稅制改革，在削減社會福利的同時，給收入較高的階層減稅達(dá)50%。[4]以刺激投資積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

可以看出，目前，西方社會福利制度的變化趨勢，一是福利供給向私有化、社會化、多元化轉(zhuǎn)變，由政府包攬轉(zhuǎn)向由市場、社會提供多元福利；二是由原來的注重保障與補(bǔ)貼向教育和人力資源投資轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向“積極的”的社會福利政策。這樣，一方面減輕政府財政負(fù)擔(dān)，另一方面激發(fā)社會投資熱情，提高居民就業(yè)能力，使整個社會生產(chǎn)更有效率。

二、社會福利制度發(fā)展的影響因素

從資本主義福利制度發(fā)展歷史可以看出，其發(fā)展受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、路徑依賴的影響。

（一）受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，表現(xiàn)為不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有不同的側(cè)重點(diǎn)

英國和瑞典建立全方位的社會保障制度，堪稱“福利國家”典范。有一個很重要的原因，就是其人口較少，資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，國家有足夠的實(shí)力建立全方位的福利體系。其次是因?yàn)橘Y本主義發(fā)展到一定程度，積累的矛盾也相對較為突出，需要政府對勞資矛盾做出調(diào)整。尤其是20世紀(jì)30年發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使政府認(rèn)識到市場失靈的危險，需要政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)。過去由“看不見的手”引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域和政府行為，大危機(jī)后凱恩斯的政府干預(yù)主義開始引領(lǐng)歐美的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。當(dāng)福利國家面臨各種問題，政府不堪重負(fù)時，新自由主義、福利多元主義為政府開出了藥方，一些歐洲福利國家就選擇了社會福利的私有化、社會化改革。同樣，美國的社會福利制度也是基于不同經(jīng)濟(jì)背景的選擇。過去一直信奉個人自由和個人奮斗的美國，面對20世紀(jì)30年代大危機(jī)，政府為了保障國民基本生活，緩和社會矛盾，1935年頒布了《社會保障法》，建立了包括養(yǎng)老金制度、失業(yè)保險制度、社會救濟(jì)制度在內(nèi)的社會福利體系，規(guī)定由雇主和雇員分別繳納社會保險費(fèi)。經(jīng)過60余年的發(fā)展和完善，到如今，美國的社會福利已經(jīng)形成全面、系統(tǒng)、多樣化制度體系，保障項目達(dá)到300多個，政府在社會保障中的作用也在不斷加強(qiáng)。[5]

（二）社會福利制度是基于不同文化背景的不同選擇

社會福利制度在兼顧公平與效率原則方面，與一個國家的傳統(tǒng)文化有密切聯(lián)系。以歐洲與美國為例，歐洲是福利國家的典范，如英國及北歐國家。這些國家，人口較少，資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全世界遙遙領(lǐng)先，政府考慮的是讓每個公民都過上有保障的生活。美國是一個多民族的新興國家，在其發(fā)展初期，各地的淘金者帶著發(fā)財夢來到這里，崇尚的就是自由主義和個人奮斗。20世紀(jì)80年代福利國家大規(guī)模改革之前，美國社會轉(zhuǎn)移支付率僅占平均稅率的30.7%，而西德為55%，瑞典和英國甚至達(dá)到78%以上。如果從國家社會轉(zhuǎn)移支付占國民生產(chǎn)總值的比例來看這些差別，20世紀(jì)末期，在盎格魯撒克遜國家是34%，在歐洲大陸福利國家占到44%，瑞典和丹麥甚至占到了53%。多數(shù)歐洲國家將稅收的50%以上用于社會轉(zhuǎn)移支付，有些國家甚至高達(dá)70%—80%，但是美國用于社會轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)只相當(dāng)于稅收的30%左右。[6]

（三）社會福利制度的發(fā)展存在著路徑依賴，改革步履艱難

社會福利制度起源于社會公平的需要，但效率同樣是社會福利制度要解決的問題。缺乏效率的社會福利制度會阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。公平是指每個社會成員都能有基本的生存條件、醫(yī)療條件、住房條件，有最基本的生存尊嚴(yán)。效率是指社會為其成員提供這些條件時，能促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展，而不是影響社會前進(jìn)的步伐。社會福利制度的作用在于保障每個公民的基本需要，不是劫富濟(jì)貧，也不是收入再分配。[3]顯然，北歐福利國家的社會福利制度，已超過了必要的限度。由于幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的襲擊，西方國家經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)滯脹，社會福利也開始成為政府的沉重負(fù)擔(dān)，同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)界也開始質(zhì)疑社會福利制度對經(jīng)濟(jì)效率的影響。福利國家開始改革，并取得了一定成效。從1995年到2003年，瑞典、丹麥、挪威和芬蘭的社會支出占GDP的百分 比 分 別 從34.6%、32.2%、27.3%、31.7%降到 了33.5%、31.1%、25.6%、27.0%。 而 失 業(yè)率也分別從7.7%、7.0%、4.9%、15.5%降到了4.9%、5.5%、4.5%、9.1%。[7]

同時，歐洲一體化的深入發(fā)展也給民族福利國家的繼續(xù)發(fā)展亮出了紅燈。20世紀(jì)90年代以后的歐洲聯(lián)盟開始對各成員國的社會政策進(jìn)行越來越具體的指導(dǎo)。進(jìn)入20世紀(jì)，歐洲聯(lián)盟開始建立超國家的社會政策決策機(jī)制和社會行動計劃。[6]

經(jīng)濟(jì)狀況的變化和歐洲一體化的外在壓力，使得福利國家的改革勢在必行。然而，制度路徑依賴使得一個國家想要變革某種模式受到社會廣泛質(zhì)疑從而面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)社會福利成為政府的沉重負(fù)擔(dān)，政府再想甩包袱卻不那么容易，受到來自民眾的抵制和工會的強(qiáng)大阻力。雖然通過改革福利國家基本上控制住了公共開支不斷增長的勢頭，但真正要削減社會福利需要一個漫長的過程。到2004年，歐洲25國平均社會福利支出占GDP比重仍高達(dá)27%左右。最高的瑞典社會福利支出占GDP比重高達(dá)32.9%。[7]2008年世界金融危機(jī)后，“歐豬四國”糟糕的經(jīng)濟(jì)狀況、希臘債務(wù)危機(jī)使得經(jīng)濟(jì)走到崩潰的邊緣，其實(shí)都與這些國家的體制缺乏效率而難以改變有關(guān)。

三、我國社會福利制度的制度基礎(chǔ)與路徑依賴

中國傳統(tǒng)文化以儒家文化為中心，其中“養(yǎng)兒防老”“治家安邦”“百善孝為先”為其要義，中國傳統(tǒng)文化之所以如此稱道“孝道”，把“孝”提到如此高度，就是因?yàn)椤靶ⅰ痹谥袊彝ド钅酥辽鐣钪芯哂蟹浅Ｖ匾牡匚弧Ｖ袊且粋€以家庭、家族為基本單位的社會，幾千年的封建社會，以家庭為單位，由子女或族人贍養(yǎng)老人，一個人的生活保障靠家庭或家族來提供?！靶ⅰ标P(guān)系到家庭甚至社會的穩(wěn)定。新中國成立后，城市職工由單位建立了包括生老病死在內(nèi)的保障制度，單位內(nèi)部自成體系、應(yīng)有盡有，從幼兒園到學(xué)校、醫(yī)院和養(yǎng)老院，無所不包。但城市沒有就業(yè)的居民和農(nóng)村居民，延續(xù)了過去的體制，仍然是由家庭來負(fù)責(zé)。直到現(xiàn)在，沒有正式職業(yè)的人，其生活保障大部分靠自己和家庭。農(nóng)村六十歲以上的居民每月能領(lǐng)取幾十塊錢養(yǎng)老金，醫(yī)療費(fèi)用在住院時可以報銷一部分，其它大部分由自己負(fù)擔(dān)。城市下崗和失業(yè)職工，政府提供每月幾百元低保金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠基本生活開支。近些年，社會保障（包括養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）向農(nóng)村地區(qū)及自由職業(yè)者普及，力圖覆蓋全國所有人口，取得了一定成效。但目前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，仍存在著各部門各自為政現(xiàn)象，各地方之間及城鄉(xiāng)之間沒有統(tǒng)籌規(guī)劃和很好的銜接，總的來說，社會保障處于低水平、覆蓋面窄、不平衡的狀態(tài)。

從20世紀(jì)80年代開始，隨著改革開放的深入，下崗失業(yè)人員增加，大學(xué)畢業(yè)生找不到工作的現(xiàn)象也比比皆是，這些人生活沒有保障；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)異軍突起，農(nóng)民紛紛加入打工行列，人口流動性加大，家庭結(jié)構(gòu)變化，家庭規(guī)模小型化，城市和農(nóng)村都出現(xiàn)了留守家庭、空巢家庭，留守的老人、婦女、兒童，不僅經(jīng)濟(jì)上拮據(jù)，生活上的照料、精神上的安慰也十分缺乏。實(shí)施幾十年的計劃生育政策后，生育率下降，老齡化到來，扶養(yǎng)比日見提高，養(yǎng)老資金問題、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問題成為嚴(yán)重的社會問題。尤其是四二一家庭結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，家庭養(yǎng)老已經(jīng)無法維持，家庭養(yǎng)老功能的退化，導(dǎo)致了家庭的不穩(wěn)定和社會問題的產(chǎn)生。環(huán)境污染、食品安全問題，使得疾病越來越多，醫(yī)院人滿為患，如何保障足夠的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)，也成為了一個嚴(yán)重的社會問題。

以上種種情況表明，個人生活保障如果說在改革開放以前還能由家庭勉強(qiáng)解決的話，現(xiàn)在則實(shí)實(shí)在在地擺到了政府面前，政府不采取措施解決，就會危及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會影響社會和諧穩(wěn)定。因此，實(shí)現(xiàn)從家庭保障向社會保障轉(zhuǎn)變，建立全覆蓋的社會保障制度迫在眉睫。

四、我國社會福利制度發(fā)展方向與模式選擇

（一）福利水平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會財富積累程度相適應(yīng)

普遍的社會福利，能夠促進(jìn)人們生活水平的提高和健康水平的提高，也能促進(jìn)社會生產(chǎn)的發(fā)展。社會福利不僅是保證生活的需要，也是保證再生產(chǎn)正常進(jìn)行的需要。然而，社會福利的發(fā)展也要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，才能更好地促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，只有先把蛋糕做大，才能讓大家有蛋糕可分。如果一個國家很貧窮，政府想提供社會福利，也無能為力。經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的情況下，太多的社會福利會影響投資者和生產(chǎn)者的積極性，使社會前進(jìn)缺乏動力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高而貧富差距懸殊，基尼系數(shù)達(dá)到0.4甚至0.5，大多數(shù)居民感覺社會不公，甚至有一種被剝奪感，社會福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基本生活需要，養(yǎng)老難、就醫(yī)難、就業(yè)難、住房難，這也不是我們所需要的社會福利制度。只有與較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的居民社會保障水平，才能體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。這就涉及到社會福利的另一個問題，如何把社會福利建立在公平與效率兼顧的基礎(chǔ)上。我們要夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的同時，從扶弱濟(jì)貧到廣泛增進(jìn)社會福利，社會福利從不平衡、低保障向城鄉(xiāng)平衡、體制平衡、廣覆蓋、高保障水平發(fā)展。

（二）建立效率與公平兼顧的社會福利制度

在社會福利制度建設(shè)上，福利國家為我們提供了前車之鑒，公平是基礎(chǔ)，效率也不容忽視。社會福利制度首先是保證全體公民的基本生存條件，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，社會福利只能保證居民的最基本生活，在社會經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，如北歐國家，建立了完善的社會福利體系，甚至不用勞動都可以很好地生活。但這種制度到了一定時候，負(fù)作用顯現(xiàn)，如，一些人不愿意就業(yè)，依賴社會福利生活；政府因社會福利負(fù)擔(dān)，增加稅收，使企業(yè)稅收過重，影響投資積極性；高收入者的財富過多地被社會分享，不愿意繼續(xù)積累財富；勞動者的勞動與收入不能很好的匹配，勞動積極性不高，曠工率日見提高，甚至出現(xiàn)了大批靠救濟(jì)金過活的懶漢；[8]工會力量強(qiáng)大，在勞資談判中占居優(yōu)勢，企業(yè)出口產(chǎn)品因價格過高而在出口中喪失競爭力，導(dǎo)致資本外流。這是為了追求公平而喪失效率的典型。美國則相反，美國雖然是一個高度發(fā)達(dá)的國家，但美國崇尚個人奮斗，對社會福利不夠重視。一段時期內(nèi)，美國貧民窟和大量流浪者的存在，成為了社會不穩(wěn)定因素。所以，把握好社會福利的度，制定適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的覆蓋全社會的社會保障制度，才能保障社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。我國改革開放初期，為了把蛋糕做大，堅持效率優(yōu)先原則，讓一部分人先富起來，這無疑是正確的，但經(jīng)過三十多年后，我們發(fā)現(xiàn)，先富起來的人，并沒有如我們所期待的那樣，帶動其他人共富，而是形成了嚴(yán)重的社會貧富懸殊。在這種情況下，一方面要改革分配制度，另一方面要盡快完善社會福利制度，讓收入水平較低的社會群體，生活有尊嚴(yán)，有保障。這樣方可緩和社會矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

社會福利制度必須在公平與效率之間尋找平衡點(diǎn)，既能保證廣大居民的基本生活無憂，又能充分調(diào)動廣大勞動者的勞動積極性和投資者的投資積極性，同時保證生產(chǎn)效率。社會福利制度的公平體現(xiàn)在貧弱者能公平地享受社會提供的最基本生活保障，有尊嚴(yán)地生活。同時，社會福利制度的公平也表現(xiàn)在為其成員提供其本的保障，而不是劫富貧濟(jì)。一個社會如果過多地為懶漢提供福利，就得向勞動者和投資者征更多的稅，就會抑制他們生產(chǎn)和投資的積極性，這個社會就會變成一個沒有動力的社會，就會喪失效率。所以，也不能因?yàn)樯鐣＠鞫愡^高，以至于影響投資者和生產(chǎn)者的積極性。

（三）從消極福利制度向積極福利制度轉(zhuǎn)變：經(jīng)濟(jì)全球化視角下的社會福利制度變革

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，社會福利本身就有一個效率問題，那就是如何用較少的投入，達(dá)到更好更高的目標(biāo)。從政府扶貧扶弱，負(fù)責(zé)生老病死，到讓貧弱者強(qiáng)大起來，逐漸減少對福利的依賴，是一種最有效的投入方式。目前，從注重社會福利到注重社會投資，成為社會福利制度發(fā)展的國際趨勢。應(yīng)對全球化和生產(chǎn)要素全球流動趨勢，我國必須實(shí)行積極的社會福利制度。在過去幾十年里，國際資本、人才流動速度加快，我國正逢改革開放，接受外國直接投資迅速增加，獲得了大量的工作崗位。中國官方估算，全部外商投資企業(yè)吸納的直接就業(yè)人數(shù)超過4500萬。中國流向發(fā)達(dá)國家的人才也日益增多。但2008年金融危機(jī)后，情況有所改變。很多國家開始改變開放政策，采取貿(mào)易和投資保護(hù)主義政策。中國由于土地、勞動力等價格上漲，一定程度上失去了原有廉價優(yōu)勢，對外資吸引力也下降了。2017年2月16日，中國商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年1月份，中國實(shí)際使用外資額為120億美元，同比下降14.73%。[9]出現(xiàn)了“外資撤離潮”，外資減少必將影響到中國居民的就業(yè)。不僅如此，一些國家采取了針對性的措施，比如美國，特朗普上臺后，強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”的理念，采取了一系列保護(hù)主義措施，以期“恢復(fù)法律秩序、帶回工作崗位”，宣布退出TPP，下達(dá)全面禁令，不準(zhǔn)難民進(jìn)入美國，也限制七個穆斯林國家的人民入境。同時，對中國留學(xué)生的簽證也更加嚴(yán)格。在新的國際形勢下，我國的資本流動、人才流動都受到一定影響，國內(nèi)就業(yè)競爭壓力加大。

面對市場競爭的風(fēng)險與全球競爭的加劇，實(shí)行積極的社會福利政策，增加教育投資、醫(yī)療投資，讓貧弱者從身體上、精神上更強(qiáng)大，才能讓廣大群眾更好地生活，更好地參與市場競爭。

首先，面對全球化、信息化時代的到來，提高國民的就業(yè)能力方面，必須要提高學(xué)校教育和職業(yè)教育水平。我國目前實(shí)行了九年義務(wù)教育制，但很多農(nóng)村的孩子其實(shí)沒有真正接受九年義務(wù)教育，有的是因?yàn)楦改覆辉谏磉?，很早就輟學(xué)了，打工去了；有的是因?yàn)檗r(nóng)村名義上是義務(wù)教育，不交學(xué)費(fèi)，但據(jù)筆者了解，有些地方變相收費(fèi)，收的雜費(fèi)比學(xué)費(fèi)貴多了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起；一些父母看到大學(xué)畢業(yè)生找工作都很難，認(rèn)為讀書無用，耽誤時間，不如早些讓孩子去打工賺錢。所以，提高國民對教育的認(rèn)識，強(qiáng)制九年甚至更長時間的義務(wù)教育，加強(qiáng)教育的針對性和對社會的適應(yīng)性，顯得尤其重要。在職業(yè)教育方面，要加強(qiáng)師資力量，改進(jìn)課程結(jié)構(gòu)和教學(xué)方式，面向社會辦學(xué)，校企聯(lián)合辦學(xué)，提供社會需要的人才。國民就業(yè)能力提升了，一方面能創(chuàng)造更多社會財富，另一方面社會福利的支出也可以隨之減少。

其次，在健康投入方面，不僅要為居民提供安全的食品藥品，而且要在健康教育方面，加大投入。健康問題以防為主，防治結(jié)合，才更有效。從小學(xué)開始，學(xué)校就要開始健康和安全教育，這樣，可以減少疾病和安全事故發(fā)生，減少醫(yī)療開支。健康不僅要身體健康，更要心理健康?，F(xiàn)代社會，競爭日益激烈，心理健康問題困擾了很多人，所以，在健康教育方面，要重視心理教育，一方面要教育學(xué)生樹立正確的人生觀、價值觀，正確處理自己與他人、自己與社會的關(guān)系；同時，也要加強(qiáng)抗挫折能力的教育，提高學(xué)生適應(yīng)復(fù)雜、惡劣環(huán)境的能力。健全的心智和健康的身體，可以讓人們更樂觀更積極地生活和工作，讓社會福利機(jī)構(gòu)減少承擔(dān)病弱人群的負(fù)擔(dān)。

（四）制度模式：政府主導(dǎo)，多元參與

基于福利國家出現(xiàn)的低效率及財政困難等問題，理論界開始對福利國家進(jìn)行反思，出現(xiàn)了新自由主義、合作主義、福利多元主義等思潮。福利多元主義是在20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)后出現(xiàn)的一種福利思想。由于福利國家?guī)淼闹T多問題，有學(xué)者主張福利多元化，從政府包攬到由政府、市場、社區(qū)、志愿組織、家庭多方提供。但筆者認(rèn)為，福利多元主義的主張不能解決中國目前的問題，中國的福利體系建設(shè)，必須由政府主導(dǎo)。社會福利制度的目標(biāo)是追求社會公平，保障人民的基本生活需求。市場競爭甚至國際競爭日益激烈，競爭是無情的，總會產(chǎn)生破產(chǎn)和失業(yè)；而殘疾人、老年人、未成年人等，一開始就無力參與市場的競爭；還有婦女由于各種原因容易遭受不公正待遇。社會保障制度必須對這些人群編織一張最低生活標(biāo)準(zhǔn)線上的安全網(wǎng)。[2]作為社會主義國家，有責(zé)任和義務(wù)保障公民的基本權(quán)利。而目前看來，家庭、社會組織、市場組織都無法作為主導(dǎo)者，只能作為參與者。

從家庭來說，我國目前正處在一個家庭結(jié)構(gòu)小型化、人口老齡化時期，雖然中國傳統(tǒng)家庭肩負(fù)了養(yǎng)老、扶弱的主要功能，但在改革開放三十多年后，中國的城鎮(zhèn)化與人口流動，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，空巢老人尤其是農(nóng)村空巢老人快速增加，年輕人在城市的工作和生活壓力很大，在經(jīng)濟(jì)上、精力上無法滿足家庭養(yǎng)老的需要。更重要的是，20世紀(jì)70年代開始的計劃生育，造就了千千萬萬的獨(dú)生子女家庭，他們處于四二一家庭結(jié)構(gòu)中，目前，又開放了二胎政策，一對夫婦將面對四個老人，二個甚至更多小孩，家庭負(fù)擔(dān)實(shí)在太重。所以，無論城市還是農(nóng)村，家庭作為生活保障的單位，都已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)其保障功能。

非政府組織也存在不穩(wěn)定性、不平衡性、效率低下的問題。眾所周知，美國是一個社會組織足夠發(fā)達(dá)的國家，其社會組織在社會福利提供方面，作用巨大，但它的資金來源，并不如我們想象的那樣，主要來源于社會捐助，而是來源于政府財政支持。財政資金通過社會組織變成社會福利，同樣存在效率問題。不少學(xué)者認(rèn)為，其社會組織籌集的資金，也會受到各種因素的影響，存在著效率不高或不公平問題。一是不穩(wěn)定性，在經(jīng)濟(jì)不景氣時期，個人捐款會減少，不利于社會福利的穩(wěn)定及時供給；二是個人偏好，個人捐助根據(jù)個人意愿提供給不同的社會組織，有的社會組織接受大量的社會捐款，而一部分社會組織可能難以維持；三是社會組織本身可能存在效率和偏向問題。[10]從我國的社會組織來看，大部分社會組織是基于我國政府職能部門轉(zhuǎn)型而來的社會組織，都具有“二政府”性質(zhì)，其運(yùn)作方式與組織模式都與政府相似，效率并不比政府職能部門高，所以，由他們來承擔(dān)福利提供，至少在目前看來沒有太多意義。而民間草根社會組織，處于起步階段，存在著規(guī)模小、組織程度低、自身發(fā)展不規(guī)范等問題，目前還難以勝任社會福利提供者的角色。

市場微觀組織也不能作為福利提供的主體。過去幾十年，市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，由于我國城鄉(xiāng)之間、各地之間、各種所有制之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，導(dǎo)致了社會福利在各地區(qū)、各行業(yè)、各企業(yè)不平衡。正是由于這種情況的存在，我國的社會保障要進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌。

因此，多元福利模式在我國可能使社會不能為其成員提供公平、有保障的福利。政府則不同，政府的稅收具有穩(wěn)定性，社會保障稅就像一個蓄水池，在經(jīng)濟(jì)景氣時，多征稅，在經(jīng)濟(jì)不景氣時，多支出。政府提供社會保障，會在一個制度框架內(nèi)，均衡為有需要的所有社會成員提供較為均等的福利。因此，中央政府至少應(yīng)制定一個提供社會福利的制度框架，并為其成員提供基本生活保障，然后由各地方政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織、個人、家庭作為多元參與主體，共同為社會成員提供保障。

然而，以政府為主導(dǎo)，并不意味著個人和社會組織就可以放棄責(zé)任。一國的社會福利制度不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，還要與一國的社會環(huán)境和文化傳統(tǒng)相適應(yīng)。我國幾千年來的文化傳統(tǒng)，不會在短時期內(nèi)改變，比如農(nóng)村居家養(yǎng)老問題，是農(nóng)村居民根深蒂固的觀念，要讓他們?nèi)ヰB(yǎng)老院，就會認(rèn)為是兒女不孝，短時期內(nèi)，農(nóng)村居民最多能實(shí)現(xiàn)從家庭養(yǎng)老到社區(qū)養(yǎng)老的變化，不可能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老院養(yǎng)老。這樣，家庭和社區(qū)就要發(fā)揮主力軍作用，而政府只能是在社區(qū)建設(shè)、資金提供上發(fā)揮作用。而且，改革開放幾十年來，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和有條件的社區(qū)應(yīng)為其居民提供更多更好的福利，讓所有居民共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

五、尚待解決的具體問題

（一）城鄉(xiāng)之間、體制之間不平衡問題

社會福利的覆蓋范圍與深度要隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高而不斷拓展。但由于城鄉(xiāng)之間、體制之間、企業(yè)之間的差異，使得我國社會保障水平差異巨大，城市與農(nóng)村居民、國有與民營企業(yè)、效益好與效益差企業(yè)間不平衡。社會福利的供給與居民需求之間存在巨大缺口。就拿在城市工作的農(nóng)村居民來說，他們離開了土地就失去了土地的保障，在城市工作，就要面對城市生活的風(fēng)險，尤其是新生代農(nóng)民工，他們也與城市職工一樣，已經(jīng)不會種地，在農(nóng)村謀生已經(jīng)相當(dāng)困難。然而，他們的社會保障在投保與接轉(zhuǎn)方面存在諸多問題，有很多人因?yàn)樽儞Q工作單位或工作地點(diǎn)，而使社會保障繳費(fèi)中斷。又如，醫(yī)療保險在城市居民與農(nóng)村居民之間存在巨大差異，城市有單位的職工，就醫(yī)有保障，每年還可由單位組織定期檢查身體，防治結(jié)合，而農(nóng)民工或城市無業(yè)者，則在就醫(yī)方面沒有保障，只有住院時，才能報銷一部分費(fèi)用。因此，建立健全農(nóng)民工及無業(yè)城市居民的各項保障制度（包括失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險）刻不容緩。

（二）社會保障項目統(tǒng)一管理問題

我國的社會救助工作，原來由民政部負(fù)責(zé)，城市收容站、福利院，農(nóng)村孤寡老人救助，是比較典型的形式。但這些福利形式和機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了不少問題，曾經(jīng)轟動一時的“孫志剛事件”，把城市收容站與遣送工作推上了輿論的風(fēng)口浪尖。之后改收容站為救助站。然而，體制沒有改變，觀念沒有改變，救助站也只能是換湯不換藥。2016年底，湖南經(jīng)濟(jì)電視臺《鐘山說事》欄目報道救助站流浪者受辱事件，報出救助工作不堪的一面。從流浪者寧愿流落街頭也不愿意接受救助來看，我國有些救助站的思維仍停留在“收容”“遣送”水平上。這些機(jī)構(gòu)的工作人員，并沒有認(rèn)識到每個人都有基本生存的權(quán)利，把殘弱群體看作是社會異類，從內(nèi)心里歧視他們，看不起他們。把對他們的救助當(dāng)作一種施舍，認(rèn)為自己高高在上，被救助者可以任意踐踏。有流浪者反映，他們“在救助站天天吃面條，反正也吃不飽，干脆出來還好些?！边^去他們害怕被收容被遣送，現(xiàn)在他們害怕進(jìn)救助站。還有，像城鄉(xiāng)低保對象的補(bǔ)助，被有錢人占用；醫(yī)保資金被暗箱操作，由部分人占用，等等。所以，對于需要政府幫助的人，并不僅僅是政府建立了相應(yīng)制度，問題就解決了。體制機(jī)制運(yùn)行不暢，政策就沒法落實(shí)。所以，一是健全制度，把所有社會福利工作歸口管理，把救助工作納入社會保障體系，將其法制化、程序化。要把對流浪者的救助納入統(tǒng)一的社會保障范圍，救助資金定時定點(diǎn)領(lǐng)取。流浪人員一樣有生存的權(quán)利，有生活的尊嚴(yán)，對他們的保障同樣是一個政府義不容辭的責(zé)任。二是要建立監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，這樣，可以避免一些素質(zhì)低下的機(jī)構(gòu)和人員對福利發(fā)放對象和被救助者不作為或亂作為。

（三）下崗失業(yè)及待業(yè)人員保障水平過低的問題

我國社會福利制度中的不公平性，有一種現(xiàn)象是被長期忽視的，或者說長期沒有得到解決的。自20世紀(jì)80年代城市經(jīng)濟(jì)體制改革以來，就出現(xiàn)了一個不容忽視的社會群體——下崗失業(yè)人員。一些事業(yè)單位或企業(yè)單位因?yàn)檗D(zhuǎn)制或效益不好，把大量員工拋向社會。一些工人由于年齡偏大或文化程度偏低，在社會上難以立足。20世紀(jì)90年代，偶爾聽聞下崗工人或找不到工作的大學(xué)生自殺的事情。如果說，年輕的員工下崗后還可以到沿海地區(qū)找到工作，那么，年齡大一些的人，生存狀態(tài)十分艱難。因?yàn)槲覈芏鄦挝辉谡泄r，都有年齡上限，超過年齡就不要。國有企業(yè)和集體企業(yè)的職工，原來都有一份體面的工作，失業(yè)后成了游擊隊，這里找點(diǎn)零活，那里打點(diǎn)短工。他們拿著幾百元的低?；蛳聧徆べY，生活根本沒有保障。生活的艱難，心里的失落，他們成了剝奪感最強(qiáng)烈的一群人。一些人從三四十歲下崗，到六十歲退休，苦熬幾十年。有些大學(xué)生，求學(xué)十幾年，耗費(fèi)了父母半生的心血，畢業(yè)以后卻找不到工作，或一個月能領(lǐng)到一兩千塊錢工資，生活十分拮據(jù)。所以，適當(dāng)增加這一群體的保障程度，讓其能滿足基本生活需要，同時，培養(yǎng)職工就業(yè)能力、為其廣開就業(yè)門路顯得異常重要。這是一種更重要更合理的保障措施。

福利制度是二次分配，它建立在初次分配的基礎(chǔ)上。如果初次分配不公平，差距懸殊，想通過福利制度來解決公平問題，只能是杯水車薪。目前，我國的農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)、下崗職工再就業(yè)，干著臟累差的工作，拿著低工資，大學(xué)畢業(yè)生拿著一兩千元工資，自己都養(yǎng)不活，這種狀況使社會流動性加大，社會不滿情緒日益積累。個人投資的價值喪失，“讀書無用”，人們表現(xiàn)得急功近利，對社會的長遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。所以，在最低工資方面，要逐步提高，讓勞動者有尊嚴(yán)地生活，這是激勵勞動者就業(yè)的關(guān)鍵，也是維持良好社會秩序的前提。同時，政府要加強(qiáng)對教育等方面的投資，鼓勵就業(yè)，為失業(yè)、待業(yè)人員提供更多就業(yè)渠道，形成正面激勵，可以減少社會消極福利方面的支出，形成良性循環(huán)。更多的就業(yè)，更高的工資，也可以減少失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放，從而可以減少社會保障稅的征收，激發(fā)投資者的積極性。

（四）社會保障資金的穩(wěn)定來源與保值增值問題

完善的社會福利制度首先離不開資金的供給。較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，充裕的社會保障基金，是完善社會福利制度的前提。我國目前雖然面臨著制度不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)偏少等問題，但資金仍然是首要問題。近幾年，延遲退休的政策引起社會廣泛熱議，職工紛紛表示不滿，都是社會保障資金缺口惹的禍。由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制過渡，工人增加養(yǎng)老金以實(shí)現(xiàn)體制之間平衡，增加農(nóng)村醫(yī)保和養(yǎng)老保險以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間平衡，都需要大量的資金，政府財政面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。所以，一方面要從更多渠道籌集社會保障資金，另一方面要實(shí)現(xiàn)社保資金的保值增值?；I集資金除了適當(dāng)提高個人和單位的繳費(fèi)比例外，還可以在某些稅種中提出一部分資金，作為社保資金。在社保資金的保值增值方面，可以為社保資金提供一些收益較為穩(wěn)定的投資渠道。

[1]曾國安，胡晶晶.論中國城市偏向的社會保障制度與城鄉(xiāng)居民收入差距[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2008（1）：9-14.

[2]陳麗潔.從公平與效率角度分析社會保障制度[J].學(xué)術(shù)研究，1999（8）：21-24.

[3]于景輝.從矛盾到和諧：社會保障制度發(fā)展中公平與效率的博弈[J].學(xué)術(shù)交流，2010（12）：140-142.

[4]周園緣.“福利多元主義”的興起——福利國家到福利社會的轉(zhuǎn)變[J].理論界，2013（6）：59-62.

[5]劉翠霄.從英美看社會保障制度在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用[J].環(huán)球法律評論，2010（4）：136-143.

[6]周弘.福利國家向何處去[J].中國社會科學(xué)，2010（3）：93-129.

[7]袁群，安曉敏.北歐福利國家的改革及對我國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2006（11）：139-142.

[8]楊解樸.德國福利國家的自我校正[J].歐洲研究，2008（4）：131-143.

[9]警鐘敲響中國4500萬人將丟飯碗是真的嗎？[DB/OL].中國青年網(wǎng).（2017-02-26）[2017-02-27]http：//new. item.btime.com/news/36j4slqrirl93lrisfo15qdotmp?from=jt 1w3.

[10][韓]李鐘玄.美國的社會福利政策及其社會工作[J].2013（6）：99-104.

責(zé)任編輯：譚桔華

F2

A

1004-3160（2017）04-0080-08

2017-03-26

詹花秀，女，湖南桃江人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院研究員，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。