江必新 ，李 育

（1.最高人民法院，北京 100745；2.中南大學，湖南 長沙 410083）

服務型政府是現(xiàn)代政府的基本特征之一。服務型政府也是法治政府。法治政府建設的一個重要指標，是行政相對人權利實現(xiàn)的程度及范圍。通過行政相對人公共服務請求權可以為公民在行政權益受損時獲得司法救濟提供現(xiàn)實路徑，使得服務型政府的理想轉變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘闹贫取?/p>

一、主體與內(nèi)容：行政相對人公共服務請求權的厘定

反映對象的本質(zhì)屬性的思維形式，是人類在認識過程中，對事物的共同本質(zhì)特點從感性認識上升到理性認識的抽象概括，是思維和學科理論的基本單位。行政相對人公共服務請求權的厘定是由行政相對人、公共服務、請求權三個部分組成的。

首先，行政相對人一般是指在行政法律關系中具有行政法上的權利、義務并與行政主體相對應的另一方行政法律關系主體，是行政法學理論體系中的核心概念，是深入行政法理論基礎研究的切入點[1]。從其他國家的經(jīng)驗來看，英美國家沒有行政相對人一詞，如德國行政法上theconcerned person與我國“相對人”的解說較為接近，[2]美國在1981年《州示范行政程序法》第1條中使用Party即“當事人”、在1976年《美國聯(lián)邦程序法》第553、554條中使用“利害關系人”、private party“私方當事人”或individual“私人”等概念[3]。

其次，公共服務目前尚無統(tǒng)一的表述。有學者認為公共服務是以政府為主體的各類組織實現(xiàn)其以滿足公眾需求為使命的基本工具，或者認為“公共服務主要是指由法律授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔的責任”[4]；或者認為“公共服務可以界定為以公共利益為目的提供各種物品（包括有形物和無形物）的活動[5]；還有學者認為公共服務是“為了保障公民的生存權、基本人格尊嚴權和發(fā)展權等權利需要而由中央或地方政府使用公權力和公共資源，向全國或者轄區(qū)內(nèi)全體公民或某一類公民直接或者間接平等提供的產(chǎn)品和服務，既包括服務行為，也包括服務行為的結果?！盵6]由此可見，不論在主體、客體與內(nèi)容上，目前學術界對于公共服務的認知，差異是比較大的。但可以確定的是，公共服務本質(zhì)上就是以政府等符合法治要求的主體基于實現(xiàn)公共利益，為社會提供公共服務產(chǎn)品的行為。

第三，請求權是近代德國民法理論發(fā)展的產(chǎn)物，在權利體系中，請求權居于非常重要的核心地位[7]。請求權在法律上指要求特定人作為或者不作為某一特定行為的權利。如有學者認為：“法律賦予權利主體為滿足自己的利益或需求有要求特定主體作為或者不作為一定行為的權利?！盵6]這一解說是德國法學家溫德賽在羅馬法和德國普通法的“訴”的基礎上創(chuàng)設的。[8]行政法學借用了民法請求權的概念，行政相對人請求權就是指相對人依法向行政主體請求給付的權利。

綜合以上分析，行政相對人公共服務請求權是指行政法律關系中不具有行政職權、職責和行政職務身份的一方當事人，在使用政府或其授權的公共組織所提供的服務產(chǎn)品時，為享有行政權益而主張的請求權。

行政相對人公共服務請求權的存在需遵循幾個前提條件。首先，行政機關應當在法律上具有履行被請求的公共服務的職權和義務。這種職權和義務，首先應當建立在對行政機關的直接規(guī)定和要求之上，既可被法律明文規(guī)定，也可以行政機關的職務規(guī)范形式呈現(xiàn)。其次，相對人應當具有請求公共服務的涉權性，即使法律的規(guī)定或行政機關的這種內(nèi)部職務規(guī)范，已經(jīng)為其設定了公共服務的職責義務，但這種作為職責義務，不能當然地轉化為相對人的行政作為請求權。要實現(xiàn)這種轉化，邏輯上還需要一定的前提條件，即請求行政機關作為的公共服務必須與相對人的權益有關。再次，行政機關的職責義務與相對人個人權益間應有正相關性，除卻一些行政機關的內(nèi)部規(guī)范，行政機關義務的內(nèi)容大多指向相對人的權益，或以相對人權益事項為對象，因此行政機關的公共服務與社會管理職責，成為行政作為請求權的條件之一，即相對人權益被行政作為職責所指向、所針對、所包含、所涉及[9]。

二、目標與追求：行政相對人公共服務請求權的價值

行政相對人公共服務請求權的價值在于，通過政府有效服務，保障行政相對人公共服務請求權權益的實現(xiàn)。

（一）理論價值：公法領域權利與義務平衡法制

理論價值是科學理論體系的重要組成部分，構建行政相對人公共服務請求權的理論價值體現(xiàn)在公法領域權利與義務平衡法制的構建。從法治的演進歷程來看，現(xiàn)代政府已實現(xiàn)了由過去的“管制型”向“服務型”政府的轉變。國家行政經(jīng)歷了從“最好的政府最少管理”到“全能政府全面管理”，我國法治政府的實踐，充分吸收了“服務行政說”的理論，并上升到了“服務型政府”的高度，以保障實現(xiàn)社會主義民主與法治的目標。“服務型政府”成為新型現(xiàn)代政府治理模式的代名詞，廣泛見諸于黨和政府的文獻中。這一理論直接影響了政府由原來的社會統(tǒng)治者，變?yōu)槭袌鲋刃虻谋O(jiān)管者和公共服務者。現(xiàn)代法治的邏輯表明，有義務，就應該有權力；有權力，就應該有義務，二者是相輔相成的。服務型政府有服務的義務，那么，誰相應的享有使用服務型政府服務的權利呢？行政法律關系告訴我們，行政相對人應該享有使用服務型政府服務的權利。應用私法上的請求權術語，這一權利可以明確表述為：行政相對人公共服務請求權。在政府服務不到位或存在疏漏時，行政相對人可以通過行使這一權利，督促相關政府職能部門履行服務義務，保障政府的民主及法治價值，實現(xiàn)對傳統(tǒng)管制型政府的超越與替代，以扭轉政府只有權力而匱乏義務，行政相對人只有義務而缺乏權利的傳統(tǒng)，形成公法領域權利與義務平衡的法制體系。

（二）法律價值：彌補民主社會公法請求權的缺失

法律價值存在于作為客體的法律與作為主體的人的關系中。構建行政相對人公共服務請求權的法律價值體現(xiàn)在彌補了民主社會公法請求權的缺失。服務型政府已經(jīng)成為我國政府管理發(fā)展的明確目標，如何實現(xiàn)這一目標已經(jīng)成功地吸引了社會各界的目光。從服務型政府服務的對象入手，進行制度的完善，是具有可操作性的實踐路徑之一。在我國目前有關法治政府的法律文獻中，不論是從行政法的角度，或是從公務員法的角度，還是上升到憲法的層面，都難以找到公民作為行政相對人所享有權利的法律規(guī)定。一些地方政府進行了行政程序的改革，產(chǎn)生了“陽光大廳”“市長電子信箱”“網(wǎng)上政務大廳”“一站式”服務“政務超市”等便民的具體措施。應該說，這些措施，客觀上確實在一定程度上發(fā)揮了政府權力“取之于民、用之于民”的作用，極大地改變了政府機關的衙門作風，提升了政府形象和工作效力。但是，這些行政程序的完善，卻未能完全改變政府行政管理“重管制而忽視服務、重權力而忽視義務”的“政府本位”的行政模式。究其原因，最根本的問題在于：目前的行政改革是政府單方面的行為，政府服務的內(nèi)容、方式、程度等，都是以政府相關部門公布的為準；而行政相對人在這個機制中沒有明確的法律地位和作用，極大地影響了服務型政府的服務質(zhì)量和水準。以民主和法治為目標的服務型政府，必須明確政府職能部門的法定義務與責任，賦予行政相對人在公法領域法定的地位和權利，才能確保法定權力與義務的實現(xiàn)。

（三）實踐價值：有效提升政府公共服務義務實現(xiàn)

實踐價值是指實踐主體與客體雙向的能動活動及效果對實踐主體的發(fā)展與完善所產(chǎn)生的影響和意義。構建行政相對人公共服務請求權的實踐價值體現(xiàn)在可以有效提升義務實現(xiàn)的戰(zhàn)略意義。在我國建設社會主義社會的發(fā)展進程中，存在兩對突出矛盾：一是居民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質(zhì)量較低之間的矛盾；二是市場經(jīng)濟體制逐步完善對政府職能的新要求與政府職能轉變之間的矛盾。公共服務是維護社會基本公平的基礎，其常常發(fā)揮著社會矛盾的“緩沖器”作用。強化政府公共服務職能，加快改善我國公共服務狀況，有利于緩解我國當前經(jīng)濟社會中面臨的各種突出矛盾，順利推進和諧社會建設、促進政府履行公共服務職責，形成可持續(xù)的財政支持體制、政府分工和問責機制、地區(qū)間和城鄉(xiāng)間資源公平配置等等制度，起到積極的推動作用。

（四）學術價值：引發(fā)關于公法請求權的更多探究

由于缺乏更多的制度及學術成果作為研究的基礎，目前的研究內(nèi)容遠遠跟不上社會和學術發(fā)展的需要。從學術界的成果來看，我國有關行政相對人公共服務請求權研究的成果不多見。

從west law、OCLC First earch、Ebooks、Lexis等國外學術網(wǎng)站檢索的情況來看，對這一問題的研究尚未引起國內(nèi)外學者和政府部門的足夠重視。從現(xiàn)有立法的現(xiàn)狀來看，既沒有頒布專門的《公共服務法》，也沒有在公務員法、行政法乃至于憲法的層面明確公民的公共服務請求權。從上述服務型政府建設的目標來看，只有從政府和行政相對人兩方面入手進行制度的構建，才能充分保障政府服務的質(zhì)量和水平；只有行政相對人充分實現(xiàn)了公共服務的請求權，服務型政府才能真正得以實現(xiàn)。行政相對人公共服務請求權的缺失，是服務型政府建設的法治漏洞之一，導致服務型政府的對象沒有法定的地位實現(xiàn)權利訴求，直接影響了法治政府建設的程度和質(zhì)量，需要吸引更多的學者關注這一問題，進行深入的研究。

三、問題與困境：行政相對人公共服務請求權的瓶頸

（一）行政相對人公共服務請求權的理論障礙

由于請求權理論在私法領域相對來說比較完善與成熟，而公法請求權在我國的請求權理論體系中尚無明確的地位。直接影響行政相對人公共服務請求權制度化的問題主要有三個：一是在理論及制度上缺乏行政相對人公共服務請求權的厘清，至于行使與保護請求權的主體、公共服務的范圍、請求權的內(nèi)容都缺乏明確的法律依據(jù)，直接導致行政相對人實現(xiàn)公共服務請求權缺乏明確的主體和義務的理論基礎。二是公共服務請求權與行政責任之間缺乏明確的法律標準，缺乏追究提供公共服務的主體法律責任的依據(jù)。三是公法領域的請求權與我國法律制度之間的關系不夠明確，如公法請求權與社會主義民主及法治國家的聯(lián)系、國家行政的價值追求目標、服務行政的法定程序、政府服務與公民權利的范圍等等理論問題尚缺乏比較成熟的理論學說，直接影響到我國行政法治建設的進程。[10]211-214

（二）行政相對人公共服務請求權的法律疏漏

在我國行政體制改革與法治政府建設的歷史進程中，健全與完善政府法制體系是必不可少的內(nèi)容。行政相對人公共服務請求權的實現(xiàn)，有賴于相應法律制度的完善。從目前的情況來看，其法制化存在的主要問題是：

第一，在制度基礎上，從部門法到憲法都缺乏行政相對人明確享有公共服務請求權的法律依據(jù)，使我國公民在理論上所享有的公共服務請求權沒有從部門法到憲法的明確授權，直接導致這一權利缺乏制度依據(jù)。

第二，在立法上，缺乏一部獨立的《公共服務法》，導致可訴的公共服務請求權與不可訴的公共服務請求權之間缺乏明確的法定標準，使行政相對人公共服務請求權的行使缺乏可操作性。

第三，在法律救濟制度上，行政訴訟程序的制度，是否可以直接延用于公共服務領域？諸如行政相對人公共服務請求權的法定程序、訴訟的時效等制度，如何體現(xiàn)公共服務與其它行政行為的相互關系，還有待于進一步明確。

第四，在相關配套措施方面，如在更為深層次的制度建設上，包括行政相對人公共服務請求權的限制制度、特殊制度與例外制度以及解決行政相對人公共服務請求權的沖突與競合制度（如與政府績效考核制度、行政問責等制度的沖突與競合）等等問題都尚未提上議事日程。

行政相對人公共服務請求權的缺失，使服務型政府的義務沒有納入法制的軌道。從一般意義來看，行政相對人公共服務請求權是保障政府的法定義務得以履行，并對從憲法的視角來指導法定權利的構建與實施均具有革命性的價值。

（三）行政相對人公共服務請求權的實踐問題

從權利社會論的角度來看，從法律傳統(tǒng)方面洞識到中國人的權利意識淡薄，導致義務常常成為一種政治口號。[11]它在一定程度上標示了中國法學研究的現(xiàn)狀與走向，反映出中國法制建設中所比較普遍存在的忽視法定權利的構建問題。制度與理論的不足，直接導致了我國行政相對人實踐上難以實現(xiàn)公共服務請求權，即使在該請求權受到損害時也無從獲得法定救濟的途徑，行政相對人維權于法無據(jù)。我國行政相對人實現(xiàn)公共服務請求權在實踐中體現(xiàn)的問題主要有：政治上，民主化程度需進一步提高，政府職能轉變未完全到位，公共服務產(chǎn)品短缺、公共服務產(chǎn)品分配不均衡等；思想上部分公務員服務意識淡薄，特權思想嚴重，缺乏服務的理念及素質(zhì)；經(jīng)濟上，政府公共服務的投入不足，導致教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境等系列民生問題的服務水平難以滿足行政相對人的要求；特別是在市場體制下受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，導致部分政府官員以權謀私、徇私枉法、執(zhí)法不公，不嚴格履行法定職能等等情況在一定程度上存在。法律上由于缺乏嚴格的責任追究制，導致執(zhí)法行為缺乏自律和他律機制，使得政府機關及其工作人員不同程度地存在著主體價值觀念錯位、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、執(zhí)法犯法、徇私枉法等等問題，公共權力得不到有效的制約，當事人投訴無門等。這些問題的存在，嚴重地損害了政府的形象，惡化了法治政府建設的生態(tài)環(huán)境，阻礙了服務型政府的進程[12]。從我國的國家性質(zhì)來看，我國政府公共服務的現(xiàn)實狀況與理想目標存在比較大的差距。這些問題的普遍存在，應該說，與在法律上缺乏給予行政相對人的行政請求權有極大的關系。

四、回應與建言：行政相對人公共服務請求權實現(xiàn)路徑

為實現(xiàn)行政相對人公共服務請求權，通過制度化的方式是最為有效迅捷的。在法治主義時代，依法治理已經(jīng)成為社會治理的主要方式，政府往往通過法律設定政府目標實現(xiàn)的法律依據(jù)、監(jiān)督機制與責任追究制度，以向社會提供全方位的公共服務為最高價值取向。因此行政相對人公共服務請求權必須上升到法律的層面，予以制度化，才能擺脫“畫餅充饑、紙上談兵”的境況。

（一）明確行政相對人公共服務請求權的重要意義

理想的終極政府始終是一個被主要探討的理論問題。[13]自從國家產(chǎn)生，歷史上陸續(xù)出現(xiàn)了不同的政府治理模式。若以政府的兩大職能——服務職能和管理職能為要素來進行分類，政府主要分為三種類型：統(tǒng)治型政府模式、管理型政府模式和服務型政府模式。[13]無庸諱言，在官本位、權力至上等傳統(tǒng)觀念未被徹底摒棄的時下，要真正實現(xiàn)行政權與行政相對方權利在平衡基礎上的既相互監(jiān)督制約又互相激勵促進，尚有雄關漫道，有賴于行政法理論與實踐的發(fā)展和突破[1]。

首先要從理論上明確公共服務的范疇。根據(jù)各國政府承擔的公共服務職能來看，教育服務、社會保障、衛(wèi)生服務、就業(yè)服務、環(huán)境保護、公共事業(yè)、科技服務等方面都是當代政府公共服務的主體和核心部分。其中，教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務是國家政府職能的主要內(nèi)容。政府提供的公共服務應該包括：政治服務（選舉、監(jiān)督與法治機制）、經(jīng)濟服務、科技文化服務、教育服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、公共安全服務、社會保障服務等七大門類。每一類需要根據(jù)相關領域的行政法律法規(guī)予以明確服務的具體內(nèi)容與程度。

其次從法理上看，還必須有實體法上的請求權，才能保障權利的實現(xiàn)。使得權利有了實現(xiàn)的路徑，幫助權利人實現(xiàn)權利。目前，盡管行政法的法律法規(guī)在實體與程序上都賦予了行政相對人行政請求權，但是這一權利在理論上和制度上都沒有在法理上形成明確的法定行政請求權，更沒有延伸到政府服務的領域。為了實現(xiàn)服務型政府的目標，在法理上確立行政相對人公共服務請求權的概念是必要而不可或缺的。

最后，從制度上看，在服務型政府的理念已經(jīng)得到公認的背景下，《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國賠償法》等法律法規(guī)，以及《國家基本公共服務體系"十二五"規(guī)劃》都明確規(guī)定了行政主體和公職人員的服務義務，法律對政府公共服務的職能范圍、法定責任以及行政相對人的公共服務請求權具體的規(guī)定[14]。時代賦予我們的責任在于：通過履行政府義務以保障公民的權利。

（二）明確行政相對人公共服務請求權的法律特征

行政相對人公共服務請求權必須上升到法律層面，予以制度化，才能保障公民真正享有公共服務。法律特征是法律作為社會行為規(guī)范相對于其他政治、經(jīng)濟、文化行為而言所獨有的本質(zhì)屬性。法律特征主要體現(xiàn)為法律關系三要素：主體、客體與內(nèi)容三個方面。

從法制化的要求來看，行政相對人公共服務請求權的主體應該包括請求人、被請求人與受理機關。請求人即行政相對人，是享有但未能獲得公共服務的法定社會主體；被請求人是應該履行社會公共服務職能的機構或當事人；受理機關是公共服務上級主管或監(jiān)督機關等法定職能部門。這些主體的確定，將使得行政相對人公共服務請求權的行使具有可操作性。行政相對人公共服務請求權的客體是行政相對人受到損害的法定公共服務權益。

從客體上看，目前，行政相對人請求權法制化的困境在于，政府提供公共服務的范圍缺乏明確的法律依據(jù)。理論上講，行政相對人公共服務請求權一般包括三類，即社會性公共服務、維護性公共服務及經(jīng)濟性公共服務請求權。社會性公共服務是指政府等法定主體為全社會提供的如教育公共服務、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障公共服務、就業(yè)公共服務等公共服務產(chǎn)品。這一類公共服務產(chǎn)品的特點是具有“公民權利”的性質(zhì)。如許多國家都將教育、醫(yī)療、訴訟等作為基本權利受到憲法的認可與保護。經(jīng)濟性公共服務指政府等主體為促進經(jīng)濟發(fā)展而提供的公共服務，如公共基礎設施建設、公用事業(yè)的公共生產(chǎn)、生產(chǎn)者的公共補貼、環(huán)境保護等。而維護性公共服務是指確保社會秩序、市場秩序、國家安全等公共服務。公共服務的提供主要可以歸納為政府組織提供、非政府組織提供、多元化提供和聯(lián)合提供等四種模式，是以政府為主要主體的各類組織實現(xiàn)其以滿足公眾需求為使命的基本工具。[15]5-6不論是哪一類型的公共服務，都應該是設定該公共服務的內(nèi)容。因此，客體可以概括為提供公共服務的主體在不作為或不當作為未能履行公共服務職能時所侵害的行政相對方的“法益”。在內(nèi)容上，由于公共服務的范圍非常廣泛，內(nèi)容差異較大，性質(zhì)上從屬于行政法的義務與責任范疇，可以結合相關行政法律法規(guī)的內(nèi)容綜合，造成行政相對人人身或財產(chǎn)損失的，由部門或責任人承擔相應的行政、民事或刑事責任。

（三）完善行政相對人公共服務請求權的相關制度

為實現(xiàn)行政相對人公共服務請求權，通過制度化的方式是最為有效及迅捷的。在法治主義時代，依法治理已經(jīng)成為社會治理的主要方式，政府往往通過法律確保政府目標的實現(xiàn)的法律依據(jù)、監(jiān)督機制與責任追究制度，以向社會提供全方位的公共服務為最高價值取向[12]。因此，在制度上完善相關法律的建議是：

第一，在法律依據(jù)方面，應該爭取在憲法、行政法的層面上明確公共服務請求權是公民應該享有的一項基本權利。許多國際條約及國家都以法律的形式明確認可了公民享有公共服務的權利。如《世界人權公約》《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》等等公約以及國際勞工組織的公約、宣言及建議書等等，都明確規(guī)定了各成員國要保證公民享有公共服務權利[15]4。

第二，在制度的層面，應該盡快出臺統(tǒng)一的《公共服務法》，明確政府服務的范圍與責任，建立公共服務請求權的一般制度、特殊制度與例外制度體系，使得公共服務請求權的法律責任具有明確的界定標準。如日本公共服務改革立法于2006年經(jīng)過眾議院、參議院通過，使得政府服務的職權與責任都具有明確的法律依據(jù)與可操作性。再如法國公用事業(yè)市場法隸屬于行政法的范疇，由公共利益、公共服務和公共用途三大理論基礎支撐，最終目的是為了滿足社會需要。[16]法國的法律和法規(guī)對各個行業(yè)的定義和劃分做了清晰的解釋，像如何界定公共服務法對公用事業(yè)市場內(nèi)具有壟斷性網(wǎng)絡機構部門，如何區(qū)別公共服務和行業(yè)中的公共活動，如何劃分私營部門，私有成分和公用私營化等，都有明確的規(guī)定。國際社會其它相關立法還有：《公共電力服務法》《公共供水服務法》《澳大利亞海外學生教育服務法》《志愿者服務國家權利法》、英國《2007法律服務法》《公共工程及相關服務法》等等，都為我國建立健全《公共服務法》提供了制度經(jīng)驗。

第三，在程序法方面，通過明確政府服務的法定范圍，明確現(xiàn)有行政程序法與行政相對人公共服務請求權申訴程序的關系，建立健全相應的法定程序，保障公共服務請求權具有可訴性。[17]

第四，在法律責任方面，應該明確政府沒有依法保障相對人公共服務的法律責任。沒有救濟的權利是紙上談兵的權利?？上驳氖牵?016年年底，我國出臺了第一部公共服務單行法——《公共文化服務保障法》，其中第五章專門規(guī)定了法律責任。根據(jù)其規(guī)定，政府在公共（文化）服務方面的法律責任形式主要有兩種：責令限期改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。本文認為，政府的公共服務法律責任還可以增加兩種形式：一是通報批評，即對于不履行或者不正確履行公共服務義務的行政機關給予通報批評；二是行政賠償，即有些公共服務如果沒有及時履行，給行政相對人造成損失的，行政機關應當賠償。

（四）強化行政相對人公共服務請求權的實踐路徑

世界經(jīng)濟論壇報告表明，直接影響我國競爭力排名的有五大因素，行政效率問題首當其沖。從國際層面上來看，不論哪個國家，政府公共服務在不同層次上都存在著這樣那樣的問題。英國政府就是通過試錯的改革、漸進的改革及實績考量等不同路徑逐步實現(xiàn)了政府公共服務制度的完善[10]202-205。為了保障行政相對人公共服務請求權的實現(xiàn)，除了完善相關理論，完備相關法律之外，還可以通過以下措施，強化理論與制度的實踐效果。一是在行政管理上，通過政府服務質(zhì)量考核監(jiān)督機制，形成從評估方法、指標驗證、監(jiān)督考核、調(diào)查數(shù)據(jù)、責任追究的完整機制。從技術層面上來說，如果能夠?qū)隝SO質(zhì)量管理體系，可以使得我國建立起符合國際規(guī)范的社會監(jiān)督機制。通過進行IS09000質(zhì)量體系認證，將實現(xiàn)行政行為考核的公開、公正、量化的制度運作，有助于強化行政管理工作的規(guī)范化、高效化，形成一個科學、合理、有條不紊的行政體系[18]。從管理機制上保障行政相對人能夠清楚自己擁有的公共服務請求權的范圍與標準，在受到損害時能夠通過法定的途徑獲得救濟。二是在公共服務產(chǎn)品的開發(fā)上，應該逐步完善公共服務產(chǎn)品體系，在公共服務改革中導入競爭機制，通過市場化的運作提升公共服務的范圍和質(zhì)量。切實保障行政相對人公共服務的質(zhì)量，盡可能減少不必要的訴訟。三是在財政經(jīng)濟上，應該迅速提高政府公共服務的投入，加大對基本公共服務供給的財政保障力度。他山之石的經(jīng)驗是，美國注重形成保障公共服務職能履行的公共財政體制，保障公共服務的質(zhì)量提供了良好的經(jīng)濟與財政制度基礎[19]。通過保障公共服務的經(jīng)濟基礎，達到提升行政相對人公共服務質(zhì)量，減少請求權訴訟的目的。四是政府管理的方式上，公共服務應該與日新月異的科學技術與時俱進，如美國布什政府在2002年就發(fā)布了《電子政務法案》，奧巴馬當選總統(tǒng)后更是大力推動透明政府，投入近50億美元建設國家電信與信息局，架構國家的寬帶信息網(wǎng)絡，建立了兩個網(wǎng)站用于聯(lián)邦政府的信息披露和數(shù)據(jù)公開。這一方式大大增加了公民直接參與政治的程度，公民獲得公共服務的權利有了高科技的實現(xiàn)路徑[19]。通過以上措施，可以為行政相對人提供有保障的和有效的公共服務，滿足行政相對人行使公共服務請求權的客觀需求，形成政府治理的民主制度安排。

五、以公民教育請求權實現(xiàn)為例的分析

公民的受教育權是受憲法和法律保護的一種兼具自由權與社會權屬性的公民基本權利，對受教育權進行行政法保護不僅是人權保障的客觀要求，也是這一憲法基本權利實現(xiàn)的具體化。但是，應然層面的受教育權并不直接對應實然層面利益的獲得，由于教育資源的數(shù)量有限性和受教育權實現(xiàn)對公共權力的天然依賴性，侵犯公民教育權的事件時有發(fā)生。

目前，我國存在著受教育權的私法救濟途徑，即通過民事訴訟程序解決公民與公民之間或公民與學校之間關于受教育權的民事爭議，但程序性的行政法保護制度卻長期存在法律上的空白，而受教育權的行政法保護恰恰對此有著民事訴訟無法替代的優(yōu)勢，通過對學校行政管理行為合法性的審查，用行政決定或司法判決撤銷、變更學校部分行政管理行為，恢復相對人的受教育合法權益。因此，當相對人權益受損時，應當將其受害的利益具體地納入權利框架之中，為自己的利益尋求一個準確的“法律據(jù)點”。

（一）應當遵循的法律原則

合法性審查原則。我國《行政訴訟法》第6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！焙戏ㄐ詫彶槭切姓V訟中的一項基本原則，其實質(zhì)是對司法審查權的限制，體現(xiàn)在其不能代行教育行政權。對學校行政管理行為的監(jiān)督，只能限制在具體教育行為的合法審查范圍內(nèi)，即只審查學校管理決定的合法、正當性，且應更側重于程序性審查。

程序正當原則。正當?shù)某绦虿粌H是權利行使的保證，而且程序本身也具有獨立存在意義。受教育權的行政法保護呼喚正當程序原則，此原則至少要求：第一，行政主體在提供公共服務或作出影響相對人權益的整個過程中，必須遵遁正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由；第二，行政相對人依法享有陳述、申辯、聽證和獲知相應救濟途徑等權利；第三，行政相對人有獲得法院公正審判的權利。

限度原則。司法權是一種國家權力，其行使具有被動性和局限性，且使用司法權解決一切利益沖突的爭議不僅在必要性上值得質(zhì)疑，也可能造成司法資源的過度消耗。在受教育權的行政法保護方面，既要保障公民的救濟權利，又要尊重教育主體的行政自治權。一般認為，涉及公民受教育權利保護的基本方面，司法權應該適當介入；而其他涉及學校自治范圍內(nèi)的其他事件處理，由學校自己做出或由學校根據(jù)內(nèi)部管理規(guī)定加以糾正即可，避免請求權的濫用。

（二）制度完善及程序保護

完善申訴制度。申訴制度是教育行政爭議解決的主要渠道，凡能納入司法救濟的行為都可以經(jīng)過申訴程序先行解決。因此，應當擴大申訴權的行使范圍，細化教育行政申訴的具體程序規(guī)范及制度設計，以及將聽證制度引入到教育行政申訴程序中，保障受教育者的陳述、申辯權利。

完善復議與訴訟制度。雖然行政復議制度與行政訴訟的受理機關各異，具體程序上也稍有不同，但兩者在制度和原理上有極大相似性。完善復議與訴訟制度，應當注重審查范圍的有限性，為了避免司法權力過多干涉學校教育和行政自由，審查的標準應當主要集中在學校是否違反了法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定和法定程序上，不宜深入到因教育行政自主權賦予的評定標準自治或純粹的學術評價等事項。另外，應將學校規(guī)章納入合法性審查范圍，特別是程序性審查原則，對于違反法律、法規(guī)或其他上位規(guī)范性文件的規(guī)定，可以依法拒絕適用。

完善賠償制度。對相對人權利的保護和救濟除恢復權利內(nèi)容外，也可能涉及相應的損害賠償。民事賠償和國家賠償是我國現(xiàn)有法律體系里的兩種賠償方式，這兩種方式在理論上分別適用于不同對象的權利救濟過程，分別適用于私法領域和公法領域內(nèi)的權利損害的救濟程序和標準。根據(jù)現(xiàn)行《國家賠償法》的規(guī)定，學校作為法律、法規(guī)授權組織，應當由學校自己作為直接賠償?shù)牧x務機關，由于學校承擔國家賦予的教育職能，多數(shù)是由國家授權及財政支持，其賠償責任也由國家作為真正意義的賠償主體來承擔。同樣，追償制度也適用于教育行政賠償案件，在學校承擔了全部賠償責任后，學校可以對故意或有重大過錯的直接責任者，可以追償全額或部分賠償金。[20]

結語

服務型政府是在公民本位、社會本位理念的指導下，將政府定位于服務者的角色，通過法定程序?qū)崿F(xiàn)行政相對人的法定權利，以實現(xiàn)民主政府的職能。[1]總而言之，行政權與行政相對方權利，其實質(zhì)是國家權力與公民權利、政府職權與市場主體權利，在行政法律關系領域之延伸，兩者之良性互動、同步加強，意味著社會中個體利益和整體利益均獲維護、公平與效率得到兼顧，標志行政民主與法治化的真正實現(xiàn)，故行政法理應“為兩者之平衡作出很多貢獻”。[1]目前，行政相對人公共服務請求權在理論、制度與實務方面所存在的現(xiàn)實問題，可以通過理論的完善、制度的完備及強化措施加以克服，以行政相對人實現(xiàn)公共服務請求權為契機，帶來我國公共服務體制的轉型和變化，實現(xiàn)服務型政府和法治國家的目標。通過突破請求權局限于私法的傳統(tǒng)思維，形成從私法到公法的請求權制度的完整體系，為保障我國公民充分行使行政監(jiān)督權、享有行政權益，提供司法救濟的現(xiàn)實路徑，將服務型政府的理想目標轉變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘默F(xiàn)實制度。在此基礎上，通過增加財政支持，以電子政務為平臺等措施，為行政相對人實現(xiàn)公共服務請求權奠定理論、制度及現(xiàn)實基礎。

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