馮建麗

（1.長(zhǎng)安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064；2.山東交通職業(yè)學(xué)院，山東 濰坊 261206）

收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策執(zhí)行研究

馮建麗1，2

（1.長(zhǎng)安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064；2.山東交通職業(yè)學(xué)院，山東 濰坊 261206）

政府規(guī)制政策在收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)管理中具有重要作用，然而政策執(zhí)行失靈卻給規(guī)范收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)一系列問(wèn)題。深化收費(fèi)公路行政管理體制改革的關(guān)鍵在于持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,將簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三者有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制向科學(xué)化、規(guī)范化、法定化的根本轉(zhuǎn)變，確保政府全面履行職能，依法行使收費(fèi)公路行政權(quán)力。

收費(fèi)公路；利益集團(tuán)；公共選擇

一、引言

收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)具有明顯的自然壟斷性，其發(fā)展過(guò)程中離不開(kāi)政府規(guī)制。天下之事，不難于立法，而難于法之必行。自2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》頒布到2013年5月份發(fā)布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，回顧收費(fèi)公路政策執(zhí)行情況，我們不難發(fā)現(xiàn)收費(fèi)規(guī)制在具體政策實(shí)施過(guò)程中常會(huì)發(fā)生背離，使得政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)、從而導(dǎo)致政策執(zhí)行失靈。世界銀行在“2020年的中國(guó)”的報(bào)告中也對(duì)我國(guó)的政策執(zhí)行情況表示了擔(dān)憂，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的情況不是缺少制度和法律，而是執(zhí)行不到位。因而，政策執(zhí)行是政策過(guò)程的核心。政策的成功與否，很大程度上取決于政策執(zhí)行是否徹底。在交通運(yùn)輸業(yè)面臨著調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的重要時(shí)期，克服政策執(zhí)行失靈，對(duì)于交通部門貫徹執(zhí)行黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，深化體制改革、推進(jìn)依法治國(guó)、提升執(zhí)政管理能力，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[1][2]。

二、收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策執(zhí)行的相關(guān)概念解析及系統(tǒng)分析

政策執(zhí)行是指政府機(jī)關(guān)及其人員組合各種必要要素，為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過(guò)程，是一切政府行政工作的核心。而政策執(zhí)行失靈則是指某項(xiàng)政策設(shè)計(jì)合理,但執(zhí)行結(jié)果卻與政策目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)[2]。

政策代表了一定的利益，才使得人們?nèi)プ袷鼗蜻`反它[3]。因而，收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的執(zhí)行也可以看作一種利益博弈，即在當(dāng)前體制下執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間基于利益得失而進(jìn)行的博弈[4]。

（一）收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制執(zhí)行主體。

政策主要用來(lái)規(guī)范社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，而其執(zhí)行的最終結(jié)果就是穩(wěn)定與調(diào)整對(duì)象利益。政策執(zhí)行主體是指主要執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)和人員，是政策執(zhí)行的核心。在收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制管理中，國(guó)務(wù)院交通主管部門（即中央政府）和各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門（即地方政府）是主要的執(zhí)行主體。從政策制定角度，中央政府制定政策的本意在于解決全局性的政策問(wèn)題，主要是通過(guò)確立與調(diào)整社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展的目的。但是作為政策制定主體的中央政府與地方政府有可能在政策上存在利益矛盾和利益沖突。在監(jiān)管過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱，可能會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：一是中央政府在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策時(shí)，從社會(huì)整體利益出發(fā)，通過(guò)強(qiáng)制命令形式，地方政府積極響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)高效率、低成本的政策推廣，也使中央政府獲得較多贊譽(yù)，而地方政府則要損失部分利益，但卻提高了其在消費(fèi)者和中央政府中的信譽(yù)[5]。2012年國(guó)務(wù)院下發(fā)《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，要求各省份針對(duì)7座及以下小型客車在春節(jié)等四個(gè)法定節(jié)假日實(shí)行免費(fèi)通行，這一政策使得經(jīng)營(yíng)管理高速公路的地方政府及企業(yè)的合法利益受到一定影響。二是中央政府沒(méi)有采取強(qiáng)制性的監(jiān)督手段，由于信息不對(duì)稱的存在，某些地方政府為謀取利益，鋌而走險(xiǎn)，在公路上亂設(shè)卡、亂收費(fèi)，更有甚者，擅自改變公路性質(zhì)，將政府還貸公路私自轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路等。一方面使地方政府收入增加，有利于增加其他項(xiàng)目投資，也利于財(cái)政經(jīng)費(fèi)的彌補(bǔ)；另一方面，通過(guò)各種收費(fèi)公路投資，稅收額得以增加，甚至有些部門或單位把收費(fèi)公路項(xiàng)目當(dāng)作養(yǎng)人養(yǎng)車，甚至是為本單位謀取小團(tuán)體利益的“唐僧肉”[6]。這種做法影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效果，加大了社會(huì)負(fù)擔(dān)。

收費(fèi)公路治理過(guò)程中，中央與地方兩級(jí)政府的利益目標(biāo)不完全相同，加之信息不對(duì)稱，地方政府出于自身利益，利用信息優(yōu)勢(shì)做出有利于自己的行為，而中央政府的監(jiān)管概率和處罰力度是避免地方政府是否違規(guī)操作的有效措施。然而實(shí)際應(yīng)用中，卻難以將有效監(jiān)管貫穿收費(fèi)公路從審批、融資、運(yùn)營(yíng)到還貸的一系列活動(dòng)中[7]。

（二）目標(biāo)群體。

目標(biāo)群體泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體或個(gè)人，是政策執(zhí)行對(duì)象。目標(biāo)群體的態(tài)度在很大程度上決定著能否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[8]。在自上而下的政策推廣中，目標(biāo)群體只能是被動(dòng)接受和服從。這種推廣方式雖然也能使政策得以實(shí)現(xiàn)，但執(zhí)行主體施加的作用目標(biāo)群體不會(huì)只是被動(dòng)地接受，必然會(huì)把他們對(duì)政策的不同態(tài)度以各種方式表現(xiàn)出來(lái)。如果目標(biāo)群體認(rèn)同政策和執(zhí)行主體的做法，就會(huì)積極支持和主動(dòng)配合政策執(zhí)行，則該政策執(zhí)行成功的可能性大，否則可能導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。影響政策執(zhí)行的重要原因是目標(biāo)群體不認(rèn)同或者不支持政策。消費(fèi)者和收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)是收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制中主要的目標(biāo)群體，他們從各自的利益出發(fā)對(duì)政策執(zhí)行主體施加影響。在執(zhí)行政策時(shí)，執(zhí)行主體對(duì)各利益集團(tuán)的權(quán)重一定的差別，會(huì)對(duì)組織性較強(qiáng)的利益集團(tuán)有所偏袒，以獲取物質(zhì)利益或者其給予的政治支持。

作為利益集團(tuán)之一的收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，政策反應(yīng)敏感，他們對(duì)規(guī)制者有著不一般的影響。它們一般具有較好的組織性，一方面可能借助于信息不對(duì)稱逃避或?qū)拐邎?zhí)行，另一方面可能通過(guò)游說(shuō)、尋租等行為影響政策制定。特別是國(guó)內(nèi)很多收費(fèi)公路企業(yè)都是由國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)管理，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政監(jiān)、政企分開(kāi)，政企合謀的最突出表現(xiàn)就是在政策執(zhí)行時(shí)明顯偏向這些企業(yè)。價(jià)格是利益分配的具體體現(xiàn)，而收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)，基于自然壟斷經(jīng)營(yíng)，很容易使供需均衡破壞，妨礙效率、公平的實(shí)現(xiàn)[9][10]。如某省市的經(jīng)營(yíng)性公路，由于批準(zhǔn)收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)，獲取的通行費(fèi)收入高出投資成本數(shù)倍乃至10倍以上，成為“高價(jià)公路”，帶來(lái)較大的社會(huì)負(fù)擔(dān)[11]。

而另一個(gè)重要的目標(biāo)群體——消費(fèi)者，也就是收費(fèi)公路的使用者，在收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)，由于自然壟斷，消費(fèi)者的使用者權(quán)益極易受到損害，其只能被動(dòng)地接受價(jià)格，雖然消費(fèi)者數(shù)目龐大，作為政策執(zhí)行的監(jiān)督群體之一，本應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行和決策起著重要作用，但在實(shí)際中，由于“搭便車效應(yīng)”，其訴求往往被忽視，規(guī)制者常常犧牲對(duì)政策反應(yīng)較弱的大利益集團(tuán)（消費(fèi)者群體）的利益，偏袒那些小利益集團(tuán)（收費(fèi)公路企業(yè)）的利益，只因優(yōu)惠的規(guī)制政策對(duì)其具有敏銳反應(yīng)。這是因?yàn)?，某個(gè)人努力為本利益集團(tuán)的利益做貢獻(xiàn)，獲利者會(huì)波及集團(tuán)內(nèi)所有的人，但這個(gè)人承擔(dān)全部成本。這種成本和收益不對(duì)稱的情況下，會(huì)抑制每個(gè)消費(fèi)者為群體而努力的積極性。加之由各個(gè)消費(fèi)者平均分擔(dān)政策對(duì)其造成的不利影響，使得對(duì)個(gè)人的影響微乎其微，導(dǎo)致消費(fèi)者個(gè)人不愿為本集團(tuán)的利益而積極努力，因此消費(fèi)者組織往往比較松散，難以形成有影響力的政治組織。因此在收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制實(shí)踐中，消費(fèi)者的地位幾乎可以忽略不計(jì)，在制定公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)很少考慮消費(fèi)者利益，甚至有些地方政府不經(jīng)聽(tīng)證程序，擅自延長(zhǎng)收費(fèi)期限。

（三）執(zhí)行體制。

執(zhí)行體制是指由政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)和組織人員以及規(guī)范政策執(zhí)行的各項(xiàng)制度的總稱，其核心是組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職能配置。執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面，收費(fèi)公路作為公路體系的一部分，目前缺乏全國(guó)性的專門的組織機(jī)構(gòu)對(duì)其管理。交通運(yùn)輸部公路局的公路養(yǎng)護(hù)與管理職能中提到了收費(fèi)公路的問(wèn)題:“承擔(dān)收費(fèi)公路監(jiān)督管理工作，起草公路有關(guān)規(guī)費(fèi)政策，提出有關(guān)收費(fèi)政策建議，并監(jiān)督實(shí)施；”這也導(dǎo)致了諸多收費(fèi)公路問(wèn)題的產(chǎn)生。

職能配置方面，我國(guó)《公路法》中規(guī)定：國(guó)務(wù)院交通主管部門（交通運(yùn)輸部）主管全國(guó)公路工作（中央）；縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門對(duì)國(guó)道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門（地方）確定[12][13][14][15]。權(quán)力設(shè)置從縱向來(lái)看，存在著分配問(wèn)題?？偟膩?lái)看，在權(quán)限劃分和制約層面，中央與地方政府之間的職權(quán)關(guān)系的界定太過(guò)籠統(tǒng)，由于中央政府享有分權(quán)主導(dǎo)權(quán)，地方能爭(zhēng)多少，爭(zhēng)什么權(quán)，很大程度上取決于中央愿意放多少權(quán)。因缺乏法律保障，交替收放權(quán)的，造成地方政府短期行為，阻礙中央政策在地方的執(zhí)行。

另外，某些交通主管部門同時(shí)承擔(dān)著政府管理和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，而后者本該由企事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)；同時(shí)，企業(yè)也承擔(dān)了某些政府職能。如某些省區(qū)在高速公路建設(shè)中，工程指揮部既擁有行政權(quán)力，又承擔(dān)籌集資金的責(zé)任。某些收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目建成后，收費(fèi)公路公司又承擔(dān)著路政執(zhí)法、養(yǎng)護(hù)管理等政府職能，既充當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，并且規(guī)制機(jī)構(gòu)與被其管理對(duì)象——企業(yè)之間關(guān)系密切，規(guī)制機(jī)構(gòu)很難確保獨(dú)立性，政策執(zhí)行易產(chǎn)生不公平現(xiàn)象[4]。

另一方面，從橫向上看，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)在行政隸屬關(guān)系上，“條條管理”“條塊結(jié)合”“塊塊管理”并存，更多的是條塊結(jié)合制：即各級(jí)地方政府的職能部門既要向同級(jí)和上級(jí)兩級(jí)政府職能部門負(fù)責(zé)。如運(yùn)行得當(dāng)，可使該制度充分發(fā)揮作用。但是，在實(shí)際中，要理順系統(tǒng)間的復(fù)雜關(guān)系，使其相互配合、正常運(yùn)轉(zhuǎn)難度較大[16]。

我國(guó)收費(fèi)公路管理主要由交通運(yùn)輸部門和公安部門分別管理，由于法律法規(guī)的滯后，各地管理模式五花八門，并未形成統(tǒng)一合理的模式，不同職能部門不能明確配置執(zhí)行權(quán)力時(shí):若有利而為，政策制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)將會(huì)成為各部門相互爭(zhēng)奪的目標(biāo)，結(jié)果可能是政出多門；若無(wú)利可圖，則會(huì)推諉扯皮，監(jiān)管缺位，缺乏執(zhí)行力。

三、完善收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策執(zhí)行的具體建議

深化收費(fèi)公路行政管理體制改革的總體目標(biāo)，就是建立精簡(jiǎn)高效、事權(quán)清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)行順暢的收費(fèi)公路行政體制。持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,將簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三者有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制向科學(xué)化、規(guī)范化、法定化的根本轉(zhuǎn)變，確保政府全面履行職能，依法行使收費(fèi)公路行政權(quán)力。

（一）改革政策執(zhí)行主體。

1.依法履行政府職能。

完善收費(fèi)公路相關(guān)法律法規(guī)制度，嚴(yán)格規(guī)范相應(yīng)規(guī)制機(jī)構(gòu)、權(quán)限、職責(zé)等的制定，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。保證權(quán)力運(yùn)行體系能夠決策科學(xué)、執(zhí)行徹底、監(jiān)督有力,建立完善公共政策智庫(kù)，健全決策咨詢制度。堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為；增強(qiáng)政策執(zhí)行的透明度、完善信息披露機(jī)制，加大力度推進(jìn)決策公開(kāi)等各項(xiàng)公開(kāi)制度，各級(jí)收費(fèi)公路規(guī)制組織依據(jù)清單，向社會(huì)全面及時(shí)公開(kāi)規(guī)制依據(jù)等重要事項(xiàng)。

2.提高地方政府政策執(zhí)行力。

增強(qiáng)政府執(zhí)行力，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。地方政府之所以不合作，主要是因?yàn)槟承┱吲c當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾，因此要重視矛盾，不能以狹隘的部門利益代替國(guó)家利益。一方面，中央政府要完善現(xiàn)行的政策和評(píng)價(jià)方法，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量，使地方政府不再過(guò)于重視短期利益[18]。一方面中央政府應(yīng)對(duì)包括考核方式在內(nèi)的政策進(jìn)行改革，考核中重點(diǎn)考查環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展等綜合指標(biāo)，使得地方政府不再局限于短期利益；并且，給予地方各級(jí)政府自由裁量權(quán)是必要的，通過(guò)“制約激勵(lì)”機(jī)制設(shè)計(jì)，促使地方政府由“被迫行為”到“自愿行為”的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)地方政府法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化法治隊(duì)伍，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，增強(qiáng)地方政府干部執(zhí)政為民的意識(shí)，提高依法辦事能力。對(duì)收費(fèi)公路行政執(zhí)法人員嚴(yán)格要求，必須持證上崗，未經(jīng)考試合格人員，不能執(zhí)法。

（二）保障和維護(hù)目標(biāo)群體利益。

1.加強(qiáng)收費(fèi)公路規(guī)制政策宣傳和輿論引導(dǎo)。

運(yùn)用“兩微一端”等多種傳播媒介將收費(fèi)公路政策目標(biāo)、相應(yīng)法律法規(guī)、相應(yīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理等向社會(huì)公眾宣傳，使被規(guī)制企業(yè)和消費(fèi)者能充分認(rèn)知。

2.引導(dǎo)并保障目標(biāo)群體參與政策實(shí)踐。

積極引入目標(biāo)群體參與政策制定與實(shí)施，使其與執(zhí)行主體平等協(xié)商、討論和對(duì)話。首先確保目標(biāo)群體參與前、參與中的信息公開(kāi)，采取各種方式提供收費(fèi)公路政策信息，不只是公開(kāi)審批單位、管理單位、收費(fèi)站點(diǎn)、收費(fèi)期限等基礎(chǔ)信息，還要定期公開(kāi)管理信息,如通行費(fèi)收支運(yùn)營(yíng)情況、收費(fèi)公路監(jiān)管政策的實(shí)施效果,績(jī)效評(píng)估和企業(yè)受到的處罰、整改措施等。優(yōu)化參與環(huán)境，拓展參與內(nèi)容，創(chuàng)新參與方式。完善聽(tīng)證制度，拓寬聽(tīng)證范圍，探索網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證。

3.完善收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理制度，一方面要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，另一方面對(duì)企業(yè)的違法、違規(guī)行為嚴(yán)格處罰，加大對(duì)被規(guī)制企業(yè)違法、違規(guī)行為的處罰力度，提高被規(guī)制企業(yè)的違法成本，而且不僅要嚴(yán)格執(zhí)法，更要善于管理，防止以罰代管，不僅要對(duì)違法行為依法查處，更要事前預(yù)防，實(shí)現(xiàn)懲防結(jié)合。

（三）建立健全收費(fèi)公路政策執(zhí)行體制。

有效的政策執(zhí)行制度是收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的保證。按照十八屆三中、四中全會(huì)的精神，深化收費(fèi)公路管理體制改革的總體目標(biāo)就是建立事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、分工合理、執(zhí)行順暢的收費(fèi)公路行政體制。

1.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)專門管理機(jī)構(gòu)。

堅(jiān)持、完善《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》關(guān)于“依法設(shè)立專門的不以營(yíng)利為目的的法人組織”的規(guī)定，許多國(guó)家的收費(fèi)公路都設(shè)立一個(gè)專門的全國(guó)性管理機(jī)構(gòu)[17]，負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理收費(fèi)公路。像日本高速公路管理課設(shè)在國(guó)土交通省道路局，該課下設(shè)收費(fèi)公路調(diào)整室，它的職責(zé)是制定高速公路規(guī)劃、建設(shè)和資產(chǎn)管理；設(shè)計(jì)公路收費(fèi)制度、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和審查方案,制定民間融資的計(jì)劃與調(diào)整,等等。我國(guó)可以借鑒日本的做法，為適應(yīng)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的需要，可將專門機(jī)構(gòu)兼設(shè)在中央與省政府交通運(yùn)輸行政主管部門[18]。

2.優(yōu)化權(quán)力配置機(jī)制。

在縱向上，一方面是要正確界定各級(jí)政府在收費(fèi)公路管理上的職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范各級(jí)政府事權(quán)及相應(yīng)法律制度,加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控,適當(dāng)情況下,可建立相應(yīng)的執(zhí)法體系,省級(jí)政府管理重點(diǎn)著眼于促進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任均等化,在各級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍中，大力減少市縣兩級(jí)的隊(duì)伍種類，加強(qiáng)市縣政府行政執(zhí)法，使地方政府這一責(zé)任主體相對(duì)獨(dú)立，使其能更多考慮整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。加強(qiáng)各部門綜合執(zhí)法，強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，提高執(zhí)法水平和服務(wù)水平。

（3）監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

首先，設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（相對(duì)于被監(jiān)管對(duì)象和消費(fèi)者是獨(dú)立的，至少是在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的獨(dú)立），以保證其中立性和公正性。由國(guó)務(wù)院設(shè)立收費(fèi)公路監(jiān)督管理委員會(huì)，并在全國(guó)各地設(shè)立收費(fèi)公路監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行使收費(fèi)公路的監(jiān)管職能。

其次，完善地方政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督[19]。對(duì)收費(fèi)公路財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資等權(quán)力集中的部門和崗位應(yīng)當(dāng)按照事權(quán)、崗位、等級(jí)分別授權(quán)，加強(qiáng)內(nèi)部過(guò)程控制來(lái)防止權(quán)力濫用。制定政府權(quán)力清單，防止權(quán)力尋租。上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行常態(tài)化監(jiān)察制度，定期檢查政策執(zhí)行情況，推進(jìn)地方政府的治理法治化。完善審計(jì)監(jiān)督制度，嚴(yán)格落實(shí)收支兩條線和罰繳分離制度，杜絕與部門利益直接或間接掛鉤的有償性罰款。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在收費(fèi)公路政策建設(shè)中的積極作用。實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。建立健全其參與收費(fèi)公路管理的制度化渠道，支持行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。

再者，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。將行政問(wèn)責(zé)與政府績(jī)效管理結(jié)合起來(lái)，健全問(wèn)責(zé)方式和程序。貫徹執(zhí)行本政策實(shí)施過(guò)程中的行政問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究。對(duì)重大決策貫徹執(zhí)行終身責(zé)任機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。監(jiān)管企業(yè)可以通過(guò)法律渠道監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定，并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)回應(yīng)企業(yè)的監(jiān)管質(zhì)疑,以促進(jìn)問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)施。

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1003-8477（2017）09-0088-05

馮建麗（1977—），女，長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，山東交通職業(yè)學(xué)院講師。

責(zé)任編輯 郁之行