□盧智增

（桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西桂林 541004）

國外行政問責(zé)機(jī)制研究
——我國異體問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新研究系列論文之四

□盧智增

（桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西桂林 541004）

國外行政問責(zé)實(shí)踐較早，形成了一套比較完善的問責(zé)體系和機(jī)制，尤其是在議會(huì)問責(zé)機(jī)制、法律問責(zé)機(jī)制、績效問責(zé)機(jī)制、倫理問責(zé)機(jī)制、審計(jì)問責(zé)機(jī)制等方面獨(dú)具特色，有效地制約了公權(quán)力，減少官員濫用職權(quán)、營私舞弊等腐敗行為。梳理總結(jié)國外的議會(huì)、法律、績效、倫理、審計(jì)等問責(zé)機(jī)制，挖掘國外行政問責(zé)體系中的問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)機(jī)構(gòu)、問責(zé)方式、問責(zé)程序等較好的相關(guān)規(guī)定，對于構(gòu)建中國特色的行政問責(zé)機(jī)制具有十分重要的借鑒意義。

國外行政問責(zé)機(jī)制；法律問責(zé)；績效問責(zé)；倫理問責(zé)；審計(jì)問責(zé)

西方國家的行政問責(zé)發(fā)展起步比較早，早在1985年，杰·M·謝菲爾茨就提出了行政問責(zé)的概念。自20世紀(jì)80年代開始，全球公共行政改革蓬勃發(fā)展，加快了各國建設(shè)責(zé)任型政府、現(xiàn)代服務(wù)型政府、強(qiáng)化官員責(zé)任意識、轉(zhuǎn)變政府職能的步伐。如今，很多歐美國家都通過建立行政問責(zé)制，加強(qiáng)公權(quán)力制約，減少官員濫用職權(quán)、營私舞弊等現(xiàn)象，形成了一套比較完善的問責(zé)體系和機(jī)制。

1 問責(zé)要素構(gòu)成

1.1 問責(zé)主體

所謂問責(zé)的主體是指由誰來發(fā)起和實(shí)施“問責(zé)”。為了防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，有效控制權(quán)力運(yùn)行，西方建立了包括選民、議會(huì)、政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)、司法、媒體、民間組織等在內(nèi)的全方位的問責(zé)主體體系。我們可以根據(jù)問責(zé)主體的性質(zhì)，把問責(zé)分為議會(huì)問責(zé)、司法問責(zé)、政府內(nèi)部問責(zé)、其他社會(huì)力量問責(zé)等。

在當(dāng)今西方資本主義發(fā)達(dá)國家，雖然政府權(quán)力有所膨脹，議會(huì)在國家政治生活中的地位有所下降，但是，議會(huì)仍然是一種重要的監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的工具，是最重要的問責(zé)主體。

西方國家，無論是總統(tǒng)制國家，還是責(zé)任內(nèi)閣制國家，推行的基本上是一種代議制，權(quán)力與權(quán)力之間，既互相獨(dú)立，又互相制衡，使政府官員的權(quán)力行使得到一種制度上的控制。在代議制下，由選民選出政府，由議會(huì)監(jiān)督、約束政府，如果政府部門人員濫用職權(quán)，或者不正當(dāng)行使行政權(quán)力就會(huì)被問責(zé)。

西方發(fā)達(dá)國家的司法監(jiān)督力量強(qiáng)大，司法問責(zé)是政府工作順利開展的有效保證。如在美國水門事件中，尼克松總統(tǒng)丑聞事件被媒體曝光之后，司法部門立即啟動(dòng)問責(zé)程序，并向有關(guān)部門提出司法訴訟，追究責(zé)任，直至尼克松辭職下臺(tái)。

在西方國家，司法機(jī)構(gòu)是對政府實(shí)施有效問責(zé)的另一重要主體。如德國《基本法》第61條規(guī)定，聯(lián)邦議院或聯(lián)邦參議員有權(quán)提出對總統(tǒng)的彈劾案。司法問責(zé)主要涉及行政訴訟和違憲審查兩方面。行政訴訟，就是公民、法人或其他組織對行政機(jī)關(guān)的權(quán)益侵害不服，可以重新起訴，由司法機(jī)關(guān)來裁決，并向行政機(jī)關(guān)問責(zé)，要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。違憲審查，則是指司法部門對一切違憲行為，尤其是對行政機(jī)關(guān)及其公職人員的違憲行為進(jìn)行違憲審查和制裁，從而保障憲法實(shí)施的一種制度。違憲審查制度，起源于美國，并被其他西方國家廣泛采用。英國對行政機(jī)關(guān)的司法問責(zé)相對比較完善，主要有三種方式。一是直接發(fā)出強(qiáng)制令，對一些不遵守憲法的行政機(jī)關(guān)及公職人員，處以罰金或者進(jìn)行拘留。二是直接發(fā)出禁止令，禁止某個(gè)行政組織或某些官員作出越權(quán)的決定和行為；三是發(fā)出撤銷令，撤銷一切不合適的行政行為。

很多西方國家還在政府內(nèi)部建立了專門的行政機(jī)關(guān)問責(zé)制，如美國的監(jiān)察長制度、英國的行政監(jiān)察專員制度、德國的內(nèi)務(wù)部行政管理司制度。所謂行政機(jī)關(guān)問責(zé)制，就是由政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對政府部門公職人員開展問責(zé)和監(jiān)督工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政系統(tǒng)內(nèi)部，具有相對獨(dú)立的功能和地位，能獨(dú)立行使相應(yīng)的監(jiān)察職權(quán)，不受任何部門的束縛，有些國家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)甚至掌握一定的監(jiān)察立法權(quán)。比如，德國在聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部行政管理司，還設(shè)置了專門的舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)、腐敗案件清理中心，負(fù)責(zé)對公務(wù)員不廉潔行為的處理。美國在全國25個(gè)部門專門設(shè)置了50多個(gè)監(jiān)察長辦公室，監(jiān)察長的權(quán)力有很強(qiáng)的獨(dú)立性，工作上只對總統(tǒng)和國會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，美國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還有很多行政法官以及由行政法官組成的文官管理委員會(huì)，專門對官員侵犯公民權(quán)益的行為，開展監(jiān)察工作。

在西方發(fā)達(dá)國家，其他社會(huì)力量問責(zé)同樣重要。西方發(fā)達(dá)國家注重培育市民社會(huì)，有很多民間的社會(huì)力量，如社會(huì)組織、在野黨、媒體、經(jīng)濟(jì)組織等，而且民間社會(huì)力量十分強(qiáng)大，對行政權(quán)力的行使起到了良好的制衡作用。其中，在野黨和新聞媒體的問責(zé)作用尤為突出。英國就有許多社會(huì)組織擔(dān)任類似在野黨壓力集團(tuán)的角色，對政府在社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)、政治等各個(gè)領(lǐng)域的施政，產(chǎn)生了強(qiáng)有力的影響。新聞媒體，一直是西方國家監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)具特色的有效工具。它們通常把新聞媒體稱為第四種權(quán)力，并且專門立法保障新聞媒體的監(jiān)督權(quán)力和獨(dú)立地位。如果官員發(fā)生腐敗行為，媒體會(huì)毫不留情地予以曝光，從而對官員形成強(qiáng)烈的社會(huì)輿論壓力，并引發(fā)相應(yīng)機(jī)構(gòu)對官員腐敗行為展開調(diào)查，甚至要求官員引咎辭職、追究法律責(zé)任。

西方國家的公民也是重要的問責(zé)力量，可以直接參與對政府的問責(zé)。在法國，選民可以通過議會(huì)和議員，實(shí)現(xiàn)自己對政府行為的問責(zé)權(quán)，而且法國規(guī)定，國外選民也可以直接監(jiān)督和問責(zé)政府及其官員的行為。美國規(guī)定，總統(tǒng)必須向全體國民負(fù)政治責(zé)任，因此，能夠?qū)φ涂偨y(tǒng)起關(guān)鍵作用的是選民，選民問責(zé)是美國最為重要的問責(zé)形式。

1.2 問責(zé)內(nèi)容

在問責(zé)內(nèi)容上，只要是其所管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)，官員就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。西方國家的公務(wù)員一般分為政務(wù)官和文官兩類。由于兩類官員的產(chǎn)生方式不同，對他們的責(zé)任要求也存在差異。政務(wù)官一般是通過選民大選而產(chǎn)生的，應(yīng)該對選民和議會(huì)負(fù)責(zé)。他們不僅要對政府管理、決策、執(zhí)行過程中所發(fā)生的一切重大失誤、違法現(xiàn)象等承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而且要對政府聲譽(yù)、個(gè)人形象、個(gè)人言行負(fù)責(zé)。文官的職責(zé)，則是由該國的公務(wù)員法規(guī)定。如日本的《國家公務(wù)員法》明確規(guī)定了問責(zé)懲戒的內(nèi)容，如果公務(wù)員違反一般性的服務(wù)原則，出現(xiàn)缺勤、遲到、工作態(tài)度不良及一些公務(wù)活動(dòng)之外的一切不良行為，都要追究相應(yīng)的責(zé)任。

問責(zé)的事由則主要有以下幾類：一是發(fā)生重大安全事故，相關(guān)部門要被問責(zé)，如美國明尼蘇達(dá)州密西西比河橋梁垮塌事故；二是政府及其官員作出的重大政策失誤，產(chǎn)生嚴(yán)重后果，要被問責(zé)；三是官員失職或?yàn)E用權(quán)力，要被問責(zé)，如英國管理移民的事務(wù)國務(wù)大臣因造假而被迫辭職；四是官員出現(xiàn)道德失范問題，也要問責(zé)，如私生活糜爛或其他道德敗壞問題。

1.3 問責(zé)機(jī)構(gòu)

在問責(zé)機(jī)構(gòu)方面，因法律環(huán)境、文化背景上的差異，各國各有特色。瑞典在議會(huì)中專門設(shè)立了議會(huì)監(jiān)察專員辦公室、憲政委員會(huì)等問責(zé)機(jī)構(gòu)。議會(huì)監(jiān)察專員由議會(huì)選舉產(chǎn)生，向議會(huì)負(fù)責(zé)，但其獨(dú)立性強(qiáng)，議會(huì)不能干涉其工作，議會(huì)監(jiān)察專員的職責(zé)，就是專門監(jiān)督政府各部門的權(quán)力運(yùn)行情況。瑞典的憲政委員會(huì)權(quán)力更大，可以監(jiān)督內(nèi)閣部長履職情況，可以彈劾有違法違規(guī)行為的部長。

美國于1983年頒布的《聯(lián)邦公務(wù)員法》規(guī)定，人事管理局有權(quán)力制定關(guān)于公務(wù)員懲戒的規(guī)章制度。美國國會(huì)還專門設(shè)立了政府問責(zé)局，其主要職責(zé)是監(jiān)督政府各部門及其官員和國會(huì)議員的行為，同時(shí)有權(quán)調(diào)查聯(lián)邦政府的財(cái)政支出。該機(jī)構(gòu)為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對國會(huì)負(fù)責(zé)，以中立原則開展工作。

法國的《公務(wù)員總法》規(guī)定，只有享有任命權(quán)的機(jī)關(guān)，才能進(jìn)行紀(jì)律處分，而且要和同級行政委員會(huì)一起協(xié)商，才能一致使用紀(jì)律處分權(quán)。同時(shí)，除訓(xùn)誡和警告之外，只有經(jīng)過紀(jì)律委員會(huì)討論和建議之后的懲戒，才能向公眾宣布。日本的《公務(wù)員法》規(guī)定，有人事處分權(quán)的機(jī)構(gòu)只有兩個(gè)，一是人事院，二是有權(quán)任命者。

1.4 問責(zé)方式

在問責(zé)方式上，西方國家對政務(wù)官的問責(zé)，主要是通過議會(huì)的彈劾、罷免選票、投票不信任案等方式來實(shí)現(xiàn)的。對文官的問責(zé)，主要是根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定進(jìn)行。如法國對公務(wù)員的紀(jì)律處分一共有十種，日本則主要規(guī)定了四種問責(zé)方式，即警告、免職、減薪、停職。

1.5 問責(zé)程序

在問責(zé)程序上，法國規(guī)定，首先，紀(jì)律委員會(huì)提送關(guān)于公務(wù)員違法違紀(jì)的事實(shí)報(bào)告及相應(yīng)的證據(jù)、擬處分建議。其次，公務(wù)員問責(zé)答辯程序，公務(wù)員可以向行政機(jī)關(guān)，提交全部材料和檔案資料，也可以委托自己的代理律師出席答辯。再次，紀(jì)律委員會(huì)聽取答辯會(huì)雙方的陳述之后，開展調(diào)查。調(diào)查范圍很廣，對行政機(jī)關(guān)沒有指控到的違法違紀(jì)行為，也可以進(jìn)行調(diào)查。第四，在紀(jì)律委員會(huì)作出紀(jì)律戒懲方面的會(huì)議決定之后，由行政機(jī)關(guān)長官來作出最終是否能夠接納的決議。行政機(jī)關(guān)和紀(jì)律委員會(huì)，都應(yīng)該說明紀(jì)律懲戒的理由，并且將懲戒決定公開。第五，為了杜絕問責(zé)不當(dāng)現(xiàn)象，法國在《公務(wù)員總法》中明確規(guī)定了問責(zé)的救濟(jì)程序，含訴訟和申訴兩個(gè)方面。如果公務(wù)員認(rèn)為懲戒結(jié)果不合理，不認(rèn)可懲戒結(jié)果，可以向掌握處分權(quán)的機(jī)關(guān)提出申訴，或者向行政法院提出撤銷或者賠償損害的訴訟請求，行政長官或行政法院要根據(jù)申訴結(jié)果，做出維持、修改或撤銷處分的決定。

2 議會(huì)問責(zé)機(jī)制

在西方特有的政體之下，議會(huì)（國會(huì)）是最重要的問責(zé)主體，擁有以下權(quán)力：一是議會(huì)的質(zhì)詢權(quán)。所謂質(zhì)詢，就是議會(huì)對政府部門及人員提出質(zhì)詢或者質(zhì)疑，并且要求政府部門負(fù)責(zé)人作出答復(fù)。質(zhì)詢有兩種，即書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢，一般以口頭質(zhì)詢?yōu)橹鳎?］65-68。二是議會(huì)的彈劾權(quán)。彈劾是議會(huì)對行政權(quán)力的一種最為嚴(yán)厲的制約方式，主要面對的就是和職務(wù)有關(guān)的違法犯罪，如賄賂罪、叛國罪、以及其他輕罪或者重罪。美國憲法第一條明確規(guī)定，國會(huì)和眾議院，擁有對一切文官、副總統(tǒng)、總統(tǒng)提出彈劾案的權(quán)力［2］240。三是議會(huì)的否決權(quán)。議會(huì)對一切政務(wù)活動(dòng)，如重要的行政官員的提名和任命、政府重大決策的表決、條約締結(jié)、財(cái)政預(yù)算等，都擁有一種通過或者否決的權(quán)力。如果議會(huì)對政府決策不滿，可以通過不信任案的方式來表示反對，或者要求某些官員辭職。如美國國會(huì)一般使用聽證會(huì)的形式，對政府的一些重大事項(xiàng)采取通過或者否決的方式，達(dá)到有效監(jiān)督政府權(quán)力的目的。

西方國家還建立了議會(huì)監(jiān)察制度。這一制度的最大特點(diǎn)就是議會(huì)至上，由議會(huì)專門監(jiān)督司法、行政機(jī)關(guān)。世界上首位監(jiān)察專員隨之誕生，專員以議會(huì)代表的身份對司法和行政部門的官員遵紀(jì)守法、履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。1719年，瑞典議會(huì)為了進(jìn)一步削弱王族勢力，擴(kuò)大議會(huì)權(quán)力，強(qiáng)化議會(huì)對政府的控制，決定實(shí)施一部新憲法，這一做法為議會(huì)監(jiān)察專員制的確立奠定了基礎(chǔ)。18世紀(jì)中葉，瑞典又仿效國王任用大法官的做法，議會(huì)從官員隊(duì)伍中選取杰出人才擔(dān)任監(jiān)察官員，以代表其行使監(jiān)督職能，監(jiān)察地方官員，受理公眾申訴，以有效防止政府權(quán)利膨脹及濫用職權(quán)。隨著歷史的遷移和發(fā)展，瑞典監(jiān)察制度不斷完善，瑞典成為西方國家監(jiān)察制度的發(fā)源地，其在行使監(jiān)督職能方面的成功經(jīng)驗(yàn)，彰顯了西方國家監(jiān)察制度的獨(dú)特價(jià)值［3］46-47。

英國是實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制的國家，也是最早實(shí)行行政問責(zé)制的國家，立法權(quán)和行政權(quán)兩權(quán)分立，分別由議會(huì)和內(nèi)閣掌握，議會(huì)擁有至高無上的國家權(quán)力，內(nèi)閣政府由議會(huì)選舉產(chǎn)生，并向議會(huì)負(fù)責(zé)。英國雖然有司法問責(zé)、內(nèi)部問責(zé)、公務(wù)員問責(zé)，但占據(jù)主要地位的還是議會(huì)問責(zé)。英國的議會(huì)問責(zé)主要有以下三種方式：第一，質(zhì)詢。英國法律明文規(guī)定，在議會(huì)例會(huì)召開期間，議員可以就政府的施政方針等事項(xiàng)，向行政首長和政府高級官員提出質(zhì)詢，并要求內(nèi)閣政府給予答復(fù)。質(zhì)詢的對象上至首相，下至政府各部門首長。如2011年7月20日，英國首相卡梅倫曾因雇傭卷入竊聽丑聞的新聞發(fā)言人安迪·庫爾森而接受議會(huì)質(zhì)詢。英國的議會(huì)質(zhì)詢也有書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢兩種形式。英國議會(huì)還專門設(shè)置了14個(gè)專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督職能對口的政府部門，并對其開展質(zhì)詢工作。第二，不信任投票。對于內(nèi)閣政府的方針、政策、綱領(lǐng)、重大的行政活動(dòng)，以及內(nèi)閣成員的瀆職、重大違法行為，議會(huì)通過不信任投票制度，對內(nèi)閣政府采取嚴(yán)厲的監(jiān)督和問責(zé)。第三，調(diào)查。就是議會(huì)組織專門的機(jī)構(gòu)，通過特別委員會(huì)調(diào)查、聽證調(diào)查、國政調(diào)查等途徑，采取視察、考察、走訪等方式，對行政主體的瀆職、消極腐敗、失職等行政行為進(jìn)行調(diào)查，以便對行為事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。

美國是典型的“三權(quán)分立”的國家，即立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)分別由國會(huì)、法院和總統(tǒng)掌握，三者之間彼此牽制，相互制衡。美國的這種三權(quán)分立性質(zhì)，決定了美國議會(huì)對政府的問責(zé)約束并不像英國那樣強(qiáng)烈，但美國憲法賦予國會(huì)財(cái)政權(quán)、任命批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)等權(quán)力。美國議會(huì)主要采取以下三種問責(zé)方式：第一，國會(huì)調(diào)查與議員個(gè)別案件調(diào)查。為了監(jiān)督政府行為，測評政府的行政績效，美國眾議院和參議院都設(shè)立了專門的政府活動(dòng)委員會(huì)，眾議院和參議院設(shè)立了專門的撥款委員會(huì)，專門對行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)使用和分配情況進(jìn)行監(jiān)督。有時(shí)候，美國國會(huì)還聯(lián)合中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)展開重大事項(xiàng)調(diào)查。同時(shí)，采取聽證的方式，并結(jié)合面談和報(bào)告，對政府官員展開調(diào)查。美國還允許國會(huì)議員針對選民的請求展開個(gè)別案件調(diào)查。第二，總審計(jì)署的審計(jì)方式。美國的總審計(jì)署，是美國公共財(cái)政的看守人，代表國會(huì)的利益，其問責(zé)職權(quán)是通過對政府執(zhí)行計(jì)劃和政府活動(dòng)的實(shí)際效果進(jìn)行審計(jì)，向國會(huì)提供客觀公正的、專業(yè)的審計(jì)調(diào)查報(bào)告，以監(jiān)督政府的財(cái)政支出情況。第三，彈劾。為防止總統(tǒng)違法和濫用權(quán)力，美國1787年憲法設(shè)立了總統(tǒng)彈劾制，以此約束總統(tǒng)的行為。后來彈劾的對象擴(kuò)展到總統(tǒng)、副總統(tǒng)、法官及聯(lián)邦文職官員。美國憲法規(guī)定，彈劾案由眾議院提起，參議員負(fù)責(zé)審理，參議員議長擔(dān)任審判長。如果彈劾案中的被彈劾者的行為構(gòu)成犯罪，則應(yīng)就處罰部分移交聯(lián)邦最高法院審判。

法國是“半總統(tǒng)制”的國家，雖然總統(tǒng)掌握了重要的權(quán)力，但政府仍然要向議會(huì)負(fù)責(zé)。根據(jù)民主共和制，法國議會(huì)通常采用四種方式問責(zé)。其一，議會(huì)審查政府的財(cái)政法案。法國議會(huì)主要采取預(yù)算督查、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算審查等三種方式，對政府部門進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。法國議會(huì)還設(shè)置了專門委員會(huì)，專門調(diào)查政府的活動(dòng)。必要的時(shí)候，議會(huì)還可以委托有關(guān)審計(jì)法院，審計(jì)政府部門的經(jīng)費(fèi)使用、預(yù)算執(zhí)行等情況。其二，彈劾。當(dāng)總統(tǒng)的行為對整個(gè)國家的安全產(chǎn)生威脅時(shí)，或者內(nèi)閣成員觸犯刑事案件時(shí)，議會(huì)兩院可以通過行使彈劾權(quán)的方式問責(zé)，并罷免其職務(wù)，追究其刑事責(zé)任。其三，對不信任案的表決。國民議會(huì)有權(quán)對內(nèi)閣制定的政策投不信任票，對于國民議會(huì)投票表決的不信任案，應(yīng)追究法律責(zé)任。其四，質(zhì)詢。就是議會(huì)每個(gè)星期安排一次專門的會(huì)議，以口頭或者書面的形式，質(zhì)疑并詢問政府工作情況，并要求政府在法律限制的時(shí)間內(nèi)，對質(zhì)詢作出回應(yīng)。

德國二戰(zhàn)后實(shí)行代議民主制，政府經(jīng)議會(huì)選舉產(chǎn)生，并對議會(huì)負(fù)責(zé)。因此，議會(huì)問責(zé)成為德國最重要的問責(zé)方式。在德國的議會(huì)問責(zé)中，彈劾、質(zhì)詢與英、法、美等國比較相近，而不信任投票制卻別具一格，當(dāng)議會(huì)對聯(lián)邦總理表決不信任投票時(shí)，只有選舉出一位新總理，不信任案才能通過。

3 法律問責(zé)機(jī)制

20世紀(jì)90年代以來，建立完善的法律問責(zé)機(jī)制，以監(jiān)督和制約各級各類政府的行政權(quán)力，預(yù)防和懲處政府官員的違法違紀(jì)行為，成為西方發(fā)達(dá)國家公共管理創(chuàng)新的重要趨勢。

所謂法律問責(zé)，就是問責(zé)主體根據(jù)相關(guān)法律，按照法定程序，追究政府部門及其官員的行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任甚至于違憲責(zé)任，讓其承擔(dān)一切不良后果。西方國家的法律問責(zé)具有以下五個(gè)方面的特征：

第一，形成了以議會(huì)為主導(dǎo)、其他組織參與的多元問責(zé)主體。議會(huì)，是法律問責(zé)制中最重要的問責(zé)主體。比如，在美國，雖然總統(tǒng)由公民投票選舉產(chǎn)生，不需經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)，政府服從總統(tǒng)的安排和決策，只對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，但是，美國國會(huì)卻擁有監(jiān)督政府的權(quán)力。如果總統(tǒng)或議員出現(xiàn)違法行為，國會(huì)仍然可以根據(jù)法律程序，對總統(tǒng)或議員進(jìn)行法律問責(zé)。上世紀(jì)70年代尼克松總統(tǒng)的水門事件和90年代克林頓總統(tǒng)的性丑聞事件就是明證。英國議會(huì)毫無疑問是最重要的問責(zé)主體，它可以通過普通訴訟、上訴、司法審查等方式，對政府機(jī)構(gòu)及官員進(jìn)行法律問責(zé)，并追究其法律責(zé)任。瑞士的聯(lián)邦憲法也對議會(huì)行使聯(lián)邦的最高權(quán)力作出了明文規(guī)定，賦予議會(huì)提問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、個(gè)人動(dòng)議權(quán)等，并要求聯(lián)邦委員會(huì)就其行政工作向國民作出解釋。

除了議會(huì)，選民和司法機(jī)關(guān)在官員問責(zé)制中也不可或缺，也是重要的問責(zé)主體。比如，德國的聯(lián)邦憲法明文規(guī)定，法院機(jī)構(gòu)作為國家最高司法機(jī)關(guān)，有權(quán)審理總統(tǒng)的彈劾案件。法國法律也賦予司法部門重要的問責(zé)權(quán)力。美國對于選民問責(zé)權(quán)力有較多規(guī)定，如美國憲法明確規(guī)定，當(dāng)選民們對政府官員行為感到不滿意的時(shí)候，可以要求官員下臺(tái)，對官員開展罷免和問訊等法律問責(zé)。英國則設(shè)立行政裁決所，為群眾參與監(jiān)察工作提供平臺(tái)，并在行政裁決體系外逐步制定行政專員制度，增強(qiáng)群眾參與行政裁決的審查。

第二，十分重視通過必要的法定程序來保障法律問責(zé)的實(shí)施。比如，法國建立了比較完備的司法問責(zé)機(jī)制，為了落實(shí)議員的質(zhì)詢權(quán)，法國規(guī)定，議會(huì)在開例會(huì)期間，每周都安排一次專門會(huì)議，讓議員質(zhì)詢、政府答辯。法國還規(guī)定，在《政府公報(bào)》發(fā)布社會(huì)民眾的書面質(zhì)詢之后，政府不僅不得以任何公共利益為理由拒絕答復(fù)，而且應(yīng)在一個(gè)月時(shí)間之內(nèi)作出答復(fù)，并將答復(fù)結(jié)果發(fā)布在公報(bào)上。如果議員提出口頭質(zhì)詢，議會(huì)主席會(huì)議要將此口頭質(zhì)詢列入議事日程，并由政府負(fù)責(zé)答復(fù)［4］9-1 3。美國憲法、州法律及各地方政府的條例，也明確規(guī)定了對官員問責(zé)的受理、立案、調(diào)查、決定、執(zhí)行、申訴等程序。即使對總統(tǒng)的彈劾，也制定了完善的法律程序：第一，眾議院指定專門的司法委員會(huì)，對彈劾事件進(jìn)行調(diào)查，并作出相應(yīng)的總統(tǒng)彈劾理由書。第二，眾議院審議總統(tǒng)彈劾理由書，并選出相應(yīng)的代理人，代表眾議院把彈劾案呈交給參議院。第三，參議院組建審訊法庭，對彈劾案進(jìn)行審理。在美國，選民罷免官員一般要經(jīng)過以下程序：一是選民申請罷免官員；二是征集支持罷免官員的選民簽名；三是重新選舉新的官員。

第三，營造實(shí)施異體問責(zé)的法治環(huán)境。西方國家十分強(qiáng)調(diào)健全問責(zé)法律制度，通過制定法律，明確政府及官員在違法的情況下，需承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，使問責(zé)有法可依，營造問責(zé)的法治環(huán)境。如英國制定了《部長級官員準(zhǔn)則》《防止貪污法》《行政裁判所和調(diào)查法》《議會(huì)行政申訴專員法》，法國制定了《反貪法》，美國制定了《政府工作人員道德準(zhǔn)則》《政府道德法案》《信息自由法》《揭發(fā)者保護(hù)法》，德國制定了《德國基本法》《利益法》《聯(lián)邦政府官員法》《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》等。

第四，加強(qiáng)政府信息公開。西方各國普遍實(shí)行政府信息公開，要求政府向議會(huì)、媒體、公眾、社會(huì)團(tuán)體等公開行政信息，并經(jīng)常向議會(huì)提交工作報(bào)告，接受議會(huì)的檢查、監(jiān)督。美國分別于1966年和1976年通過了《信息自由法》和《陽光下的政府法》，規(guī)定了政府官員僅有最小程度的隱私權(quán)，全體國民享有最大限度的知情權(quán)，除法律特別禁止的之外，每個(gè)公民都有權(quán)查看聯(lián)邦文件或者州政府文件，而且這種知情權(quán)是不需要任何請求和理由的。美國憲法還規(guī)定，總統(tǒng)有義務(wù)向全體國民報(bào)告政府工作情況，必須每年發(fā)表國情咨文。1978年開始實(shí)施的《政府道德法案》規(guī)定，政府官員應(yīng)將自己的財(cái)產(chǎn)狀況向全社會(huì)公布。法國于1988年制定了加強(qiáng)政治家生活資金透明度的法律條文，要求每個(gè)總統(tǒng)候選人在總統(tǒng)大選前，向有關(guān)憲法委員會(huì)上報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)狀況，要求所有政府官員在上任15天之內(nèi)，在《政府公報(bào)》上發(fā)布自己的財(cái)產(chǎn)狀況。西方國家除了保障公民的知情權(quán)之外，還采取措施保障新聞媒體的獨(dú)立報(bào)道權(quán)。如瑞典的《出版自由法》第一條就對出版自由作了明文規(guī)定，強(qiáng)調(diào)追究侵犯出版自由的法律責(zé)任。

第五，法律問責(zé)制的專業(yè)化趨勢。在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的大背景下，面對日益復(fù)雜的行政體系和政治活動(dòng)，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，西方國家特別重視問責(zé)制度的專業(yè)化建設(shè)，注重成立專業(yè)化的問責(zé)機(jī)構(gòu)，以保障法律問責(zé)制的有效實(shí)施。比如，為了提高法律問責(zé)專業(yè)化程度，凸顯問責(zé)的司法性特征，英國下議院專門設(shè)立了十四個(gè)專門委員會(huì)，對政府部門開展對口監(jiān)督，專門就政府部門的工作質(zhì)詢政府官員，揭露政府工作的不足，督促政府整改，從而實(shí)現(xiàn)了問責(zé)的規(guī)范化和專業(yè)化［5］。1993年，法國頒布了《反貪法》，并由高級法官、地方行政法庭、內(nèi)政部、稅務(wù)機(jī)關(guān)專家、司法警察等組成一個(gè)跨部門的、專門預(yù)防貪污腐敗的中心，該中心負(fù)責(zé)定期對公私企業(yè)、國家機(jī)關(guān)培訓(xùn)專門的監(jiān)督人員［6］62-66。美國國會(huì)也專門設(shè)置了相應(yīng)的政府責(zé)任辦公室，專門協(xié)助國會(huì)調(diào)查聯(lián)邦政府部門及其官員，跟蹤監(jiān)督財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用情況，并對政府工作績效和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估。該辦公室大約有三萬工作人員，成員素質(zhì)都很高，大多是審計(jì)師、律師、采購專家、信息技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)專家等各領(lǐng)域高級專業(yè)人才，這樣有利于保證監(jiān)督問責(zé)的效果。

4 績效問責(zé)機(jī)制

績效問責(zé)，是行政問責(zé)和政府績效評估活動(dòng)的結(jié)合，是在對政府績效水平考察評估的基礎(chǔ)上啟動(dòng)的問責(zé)，它通過考察評估政府的工作績效，衡量政府工作成果，對沒有達(dá)到績效目標(biāo)的政府及公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)。在以往的問責(zé)機(jī)制中，大多關(guān)注官員的過失或過錯(cuò)，而在績效問責(zé)制中，強(qiáng)調(diào)的則是官員行政活動(dòng)的績效和貢獻(xiàn)，體現(xiàn)了社會(huì)對政府工作績效水平的期待，“無過”再也不是政府官員逃避責(zé)任的理由。通過推行績效問責(zé)制，有利于政府及公務(wù)員的角色由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品的服務(wù)者和提供者，有利于降低公共支出成本，提高政府的工作效率和服務(wù)水平。因此，從這個(gè)意義上來說，績效問責(zé)對政府官員形成了一定的壓力，對其行政能力要求更高，是行政問責(zé)制的深化和發(fā)展。

美國是世界上最早對政府管理活動(dòng)進(jìn)行績效問責(zé)的國家。早在上世紀(jì)60年代，美國總審計(jì)辦公室就提出了關(guān)于政府行為的效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性“三E審計(jì)”計(jì)劃。到了20世紀(jì)90年代，美國民間組織，如坎貝爾研究所逐漸開展政府績效評估活動(dòng)。1993年，美國制定了《政府績效和結(jié)果法案》，通過三個(gè)項(xiàng)目報(bào)告來實(shí)現(xiàn)對政府機(jī)構(gòu)管理活動(dòng)的績效評估。第一，戰(zhàn)略規(guī)劃。各政府部門的負(fù)責(zé)人要向國會(huì)和有關(guān)預(yù)算管理局提交未來五年內(nèi)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。各部門戰(zhàn)略規(guī)劃，要涵蓋各部門的職責(zé)使命、總體目標(biāo)、主要工作職責(zé)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中政府的管理方式、所消耗的資本、信息、人力資源以及評估體系等。第二，年度績效計(jì)劃。各政府部門每年要向預(yù)算管理局提交部門年度績效計(jì)劃。各政府部門要在年度績效計(jì)劃中詳細(xì)列出年度績效目標(biāo)、每一項(xiàng)活動(dòng)所需的預(yù)算、績效指標(biāo)體系等，預(yù)算管理局則評估年度績效預(yù)算的可行性和合理性。第三，年度績效報(bào)告。每年3月底，各個(gè)部門要向總統(tǒng)和國會(huì)提交上一財(cái)政年度的績效報(bào)告，說明績效計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的程度、績效目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)的原因和改進(jìn)意見。美國規(guī)定，開展政府績效評估、實(shí)施政府績效問責(zé)的機(jī)構(gòu)，主要是預(yù)算管理局和國會(huì)。

澳大利亞一直是政府績效管理活動(dòng)的倡導(dǎo)者，從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，就在各地方政府推行績效評估體系，并在實(shí)踐中逐步完善這一體系。澳大利亞的政府績效問責(zé)的重要特色之一，就是科學(xué)設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)體系。澳大利亞政府績效評估委員會(huì)認(rèn)為，績效評估指標(biāo)主要由公平、效率、效果三個(gè)要素組成。效率主要強(qiáng)調(diào)特定的時(shí)間內(nèi)投入與產(chǎn)出兩者關(guān)系的比率，公平主要著眼于服務(wù)的可得性和公平性，效果主要側(cè)重于服務(wù)質(zhì)量效果。因此，澳大利亞設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)體系，側(cè)重于政府組織履行職責(zé)的最終效果，并關(guān)注取得最佳效果的行動(dòng)計(jì)劃、創(chuàng)新能力、業(yè)務(wù)流程等能力類指標(biāo)，以及產(chǎn)出（提供服務(wù)數(shù)量）、技術(shù)效率（產(chǎn)出和投入之關(guān)系）、結(jié)果（服務(wù)目標(biāo)所達(dá)成狀況）、成本效益（投入與結(jié)果之間關(guān)系）等因素［7］6-8。澳大利亞聯(lián)邦政府2010年明確規(guī)定了政府績效指標(biāo)數(shù)據(jù)，并要求政府績效指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要體現(xiàn)可比性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性、實(shí)用性、平衡性。根據(jù)這一原則，澳大利亞籌建績效評估指導(dǎo)委員會(huì)，專門制定了關(guān)于政府和公務(wù)員績效評估指標(biāo)的一個(gè)總體框架，各地方績效評估小組根據(jù)這一框架，確定住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、國民教育、應(yīng)急管理等各領(lǐng)域的具體績效評估指標(biāo)，并在實(shí)踐中不斷修正和完善。

澳大利亞的政府績效問責(zé)的重要特色之二，就是績效問責(zé)主體多元化。澳大利亞績效評估的主體主要有兩類：一類是政府內(nèi)部的評估主體，另一類是政府外部的評估主體。政府內(nèi)部的評估主體主要由三種人員組成：一是由總理、財(cái)政部長、國庫部長等五名主要負(fù)責(zé)財(cái)政支出的內(nèi)閣成員組成的支出審核委員會(huì)，主要承擔(dān)年度預(yù)算編制工作。二是支出審核委員會(huì)的工作人員，由國庫部和財(cái)政部的人員組成，主要負(fù)責(zé)對聯(lián)邦各個(gè)單位的資金預(yù)算開展財(cái)務(wù)績效的監(jiān)控評估工作。三是公共服務(wù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)擬定公務(wù)員行為準(zhǔn)則手冊、公共事業(yè)部門服務(wù)工作準(zhǔn)則，以此作為績效評估的基本根據(jù)。

政府外部的評估主體，也有三類人員。一是參議院（上院）、眾議院組成的財(cái)政委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)財(cái)政資金審批核算工作。二是公共賬目聯(lián)合和審計(jì)工作委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資金使用狀況的績效審核和對各部門的年度績效報(bào)告的審核。三是聯(lián)邦審計(jì)署，其職責(zé)主要是專門為政府部門提供績效審計(jì)服務(wù)，并將審計(jì)結(jié)果直接報(bào)告議會(huì)。

澳大利亞的政府績效問責(zé)的重要特色之三，就是以結(jié)果和目標(biāo)為主要路徑，以戰(zhàn)略愿景為最終導(dǎo)向的績效評估問責(zé)體制。這一體制，主要有兩個(gè)特點(diǎn)。一是把“結(jié)果”和“戰(zhàn)略規(guī)劃”作為政府及其公務(wù)員績效評估的基礎(chǔ)和前提。澳大利亞的預(yù)算撥款方式非常有特色，推行的是為結(jié)果服務(wù)而不是為投入服務(wù)的預(yù)算撥款方式。這種為結(jié)果服務(wù)的預(yù)算撥款方式，對績效評估制度設(shè)計(jì)有直接影響。在這種制度下，各部門會(huì)對照上級部門的工作要求，制定“結(jié)果”和“產(chǎn)出”相呼應(yīng)的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，確保組織目標(biāo)和績效評估問責(zé)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，從而提高以目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向的績效水平，推動(dòng)政府行政工作水平和公務(wù)員服務(wù)效率的提高。二是在權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上簽訂績效協(xié)議。澳大利亞主張公共行政部門的多樣性，要求各部門的首席執(zhí)行官必須具備為部門“產(chǎn)出”進(jìn)行資源調(diào)配的靈活性，并采取簽訂績效協(xié)議的剛性約束方式，要求不同部門的首席執(zhí)行官，以不同方式承擔(dān)績效責(zé)任，接受議會(huì)的質(zhì)詢。

澳大利亞的政府績效問責(zé)的重要特色之四，就是構(gòu)建了保障績效問責(zé)實(shí)施的規(guī)范程序。制定規(guī)范化的程序運(yùn)行體系，是建立績效問責(zé)制的重要環(huán)節(jié)，也是預(yù)防權(quán)力濫用、制約權(quán)力腐敗的客觀要求。澳大利亞績效評估問責(zé)制分為四個(gè)階段：第一，戰(zhàn)略規(guī)劃階段；第二，評估報(bào)告起草階段；第三，績效考評回顧階段；第四，評估效果檢驗(yàn)階段。

新加坡在實(shí)施績效問責(zé)制方面，也有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。第一，推行任人唯賢、論功行賞的賢能管理體制。在新加坡，公務(wù)員的選拔、職務(wù)晉升、加薪、培訓(xùn)等都與個(gè)人能力密切相關(guān)。對公務(wù)員的績效考核，從年初布置任務(wù)開始，一直到年終考核才結(jié)束。新加坡一方面制定了嚴(yán)格的公務(wù)員管理辦法，另一方面鼓勵(lì)各級公務(wù)員充分發(fā)揮聰明才智，創(chuàng)造性地工作，努力提高工作效率。第二，借鑒企業(yè)管理模式，強(qiáng)化公務(wù)員工作績效。受英國議會(huì)內(nèi)閣制的影響，新加坡把整個(gè)國家當(dāng)成一個(gè)“無限責(zé)任公司”，公務(wù)員的主要職責(zé)就是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。新加坡在公共行政領(lǐng)域引入企業(yè)化模式管理，強(qiáng)調(diào)一種面對面的結(jié)果反饋，以促進(jìn)公務(wù)員正視工作中的不足，不斷提升服務(wù)水平，提升工作績效。新加坡還實(shí)行末位淘汰制，通過績效考核，問責(zé)和淘汰那些不稱職的的公務(wù)員。第三，推行以職業(yè)規(guī)劃為目的的雙軌績效評估制，以儲(chǔ)備人才。雙軌績效評估制，就是分別出臺(tái)工作評價(jià)報(bào)告和潛能評估報(bào)告。工作評價(jià)報(bào)告?zhèn)戎赜诳己嗽u價(jià)一定時(shí)期內(nèi)公務(wù)員的工作績效；潛能評估報(bào)告，則是為一些具有發(fā)展?jié)摿Φ墓珓?wù)員建立跟蹤和升職的檔案。通過雙軌績效評估制，既可以激勵(lì)公務(wù)員勤奮工作，又可以幫助公務(wù)員有效設(shè)計(jì)職業(yè)生涯規(guī)劃，從而適應(yīng)未來更高職位的要求。第四，引入第三方機(jī)構(gòu)，確?？冃栘?zé)結(jié)果的公正性。新加坡特別強(qiáng)調(diào)將管人與管事、政策制定與政策執(zhí)行分開，其中負(fù)責(zé)對公務(wù)員管理的機(jī)構(gòu)主要是人事委員會(huì)和公共服務(wù)委員會(huì)。人事委員會(huì)隸屬于總理公署，專門負(fù)責(zé)公務(wù)員管理方面的政策法規(guī)制定。公共服務(wù)委員會(huì)是公務(wù)員管理的最高機(jī)構(gòu)，由公務(wù)員體制之外的第三方人士組建而成。在績效問責(zé)過程中，這些第三方人士對公務(wù)員進(jìn)行績效考核，并根據(jù)考核結(jié)果決定公務(wù)員的升遷或懲戒，這樣可以杜絕公務(wù)員權(quán)力濫用，確?？冃栘?zé)結(jié)果的公正性。

5 倫理問責(zé)機(jī)制

倫理問責(zé)，就是對政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員進(jìn)行道德問責(zé)的一種問責(zé)形式。倫理問責(zé)的重心，就是考察公務(wù)員的道德行為是否符合法律所認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)［8］49。B.蓋伊·彼得斯認(rèn)為，倫理問責(zé)是加強(qiáng)政府責(zé)任的最后途徑，“是可達(dá)到的最經(jīng)濟(jì)的控制形式，最終也是最有效的形式”［9］342。倫理問責(zé)是與倫理法制分不開的，開展倫理問責(zé)，必須建立完善的倫理法制。西方國家在倫理法制化建設(shè)上經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，一些國家制定了專門的《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》《政府責(zé)任法》之類的法律法規(guī)，用法律的形式，對公務(wù)員責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，以規(guī)范其倫理行為，其中最為突出的共性主要有：一是注重倫理問責(zé)法制化建設(shè)，以制度約束公務(wù)員的行政倫理行為。二是建立倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。很多西方國家在各層級國家機(jī)關(guān)中設(shè)置了相應(yīng)級別的倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。三是建立倫理培訓(xùn)機(jī)制。

美國實(shí)施倫理問責(zé)時(shí)間長，制度較完善，上至國家大法，下到各個(gè)地方的法規(guī)條例，對官員行為都進(jìn)行了明確規(guī)定。1978年，美國聯(lián)邦政府頒發(fā)了《文官制度改革法》《政府道德法》，明確規(guī)定了政府官員的行為準(zhǔn)則，要求政府官員廉潔自律、秉公執(zhí)法、不能參與任何政治捐款等收受性質(zhì)的活動(dòng)。由于有了這些規(guī)定，所以美國較多地實(shí)行事前問責(zé)，而不是事后問責(zé)。1989年，美國修訂了《道德改革法》，建立政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，要求主要官員必須在任職前申報(bào)自己家庭的財(cái)產(chǎn)狀況，之后在工作中也要按時(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)情況，如不真實(shí)申報(bào)，將受到一定的懲罰。此外，在《廉政法》中，也明確要求政府官員必須向公眾申報(bào)自己的收入和財(cái)產(chǎn)，如果逾期不報(bào)，官員就會(huì)被司法部門起訴［10］58。而且，為了提高官員財(cái)產(chǎn)的透明度，美國還將政府官員的財(cái)產(chǎn)情況向社會(huì)公眾和媒體公開。

美國倫理問責(zé)法制化主要有以下特征：第一，法律較健全、內(nèi)容較具體、可操作性強(qiáng)。美國的行政倫理法規(guī)涉及面廣，涵蓋了行政機(jī)關(guān)及立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)等，而且詳細(xì)規(guī)定了政府工作人員的倫理行為。如1978年，美國國會(huì)頒布了《政府道德法案》，該法案詳細(xì)規(guī)定了官員財(cái)產(chǎn)公開辦法以及對官員的調(diào)查程序［11］6-8。第二，行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)健全，問責(zé)有力度。如美國眾議院成立了“行為活動(dòng)規(guī)范委員會(huì)”，參議院成立了“道德特別委員會(huì)”，其主要職責(zé)就是跟蹤調(diào)查政府官員及公職人員是否有違背道德行為。美國還專門成立了政府道德辦公室，其工作職責(zé)是制定道德政策和預(yù)防腐敗計(jì)劃。有時(shí)候，美國一些民間監(jiān)督組織也發(fā)揮著倫理問責(zé)作用，產(chǎn)生了很好的監(jiān)督效果，如美國華盛頓的“公仆廉政中心”、芝加哥的“政府工作改進(jìn)委員會(huì)”。除此之外，美國黨派之爭形成的黨際監(jiān)督，以及新聞輿論監(jiān)督，也對政府官員有一定的倫理約束作用。第三，成立行政倫理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。美國最權(quán)威的行政倫理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，就是美國公共事務(wù)管理科學(xué)院。該機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就是承擔(dān)高級公務(wù)員的倫理道德培訓(xùn)工作，并獲得政府和議會(huì)撥款及一些社會(huì)贊助。美國還通過各高等院校對公務(wù)員進(jìn)行行政倫理培訓(xùn)。

英國要求政府公職人員不僅要遵守國家各項(xiàng)法律，還要自覺遵守不成文的“榮譽(yù)法典”。英國文官法規(guī)定了公職人員進(jìn)行懲處的條件，如公職人員不誠實(shí)、不請假而缺勤、賭博、違法違紀(jì)等。英國于1996年還專門頒布并實(shí)施了公務(wù)員良好道德規(guī)范，英國“公共生活標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”則提出了公務(wù)員的七項(xiàng)倫理原則，即無私、廉政、客觀、責(zé)任、公正、誠實(shí)、表率。為了落實(shí)倫理責(zé)任，英國于1994年專門成立了諾蘭委員會(huì)，負(fù)責(zé)對公務(wù)員進(jìn)行道德評價(jià)。

為了約束公務(wù)員的行政行為，法國制定了一系列法律制度。1946年10月，法國制定了《法國公務(wù)員總章程》，1959年，法國國民議會(huì)對《法國公務(wù)員總章程》作了一百多處修正，并補(bǔ)充了七個(gè)條例。1983年，法國國會(huì)頒布了《公務(wù)員權(quán)利和義務(wù)總章程》，之后，為了區(qū)別管理，又頒布了《國家公務(wù)員章程》《法院工作人員章程》《議會(huì)工作人員章程》《地方公務(wù)員章程》等［12］1145。

法國特別強(qiáng)調(diào)公務(wù)員必須履行義務(wù)，其一，有服從義務(wù)，要無條件服從上級領(lǐng)導(dǎo)的命令和安排，除非領(lǐng)導(dǎo)的表示是違反法律或者是給國家利益帶來傷害的。其二，有獻(xiàn)身公務(wù)員職業(yè)的義務(wù)。即使辭職，也要履行手續(xù)，否則要被有關(guān)部門嚴(yán)厲處罰。其三，有工作廉潔的義務(wù)。公務(wù)員要始終保持工作獨(dú)立性質(zhì)，不貪污受賄，不兼職從事一切經(jīng)營活動(dòng)。其四，有保守國家機(jī)密的義務(wù)。其五，有向社會(huì)公眾提供咨詢的義務(wù)。在不涉及保密的前提下，公務(wù)員有義務(wù)滿足社會(huì)公眾對各種信息查詢的需要。

澳大利亞規(guī)定，技術(shù)類公務(wù)員在政治上應(yīng)保持中立，在公平化、專業(yè)化的工作方式下，履行專業(yè)化的工作職責(zé)，而且要求他們遵守社會(huì)上最高層次的道德準(zhǔn)則，對議會(huì)、政府、國民承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行政府的管理計(jì)劃和政策，為本國國民提供多樣化的服務(wù)，滿足公眾需求。

澳大利亞《公務(wù)員法》對公務(wù)員的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則進(jìn)行了明確規(guī)定，如規(guī)定公務(wù)員必須以公平和專業(yè)化的方式履行其職責(zé)，必須模范遵守最高層次道德標(biāo)準(zhǔn)，必須杜絕歧視，等等［13］5。公務(wù)員還必須遵守現(xiàn)行法律制度，執(zhí)行所在部門長官的命令，并對工作上的來往信息嚴(yán)密控制；對雇員或者受雇方在利益上的沖突，采取公開或者合理的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)；有效使用國家的一切資源，不得濫用職務(wù)權(quán)力為他人或者自己謀利。

韓國在行政倫理法制化上雖然起步較晚，但相對較完善，制定了很多管理公務(wù)員的法規(guī)，如《地方公務(wù)員法》《國家公務(wù)員法》《公職人員倫理法》《公務(wù)員服務(wù)規(guī)定》《公職人員倫理憲章》《防止腐敗法》，規(guī)范公務(wù)員的行政倫理行為。其中，比較有特色的內(nèi)容主要有：第一，任職前的宣誓制度，要求公務(wù)員上崗前必須宣誓就職，以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感；第二，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，甚至于細(xì)分為有形財(cái)產(chǎn)到無形財(cái)產(chǎn)的申報(bào)制度；第三，金融實(shí)名制；第四，公務(wù)員離職后的就業(yè)限制政策；第五，成立了倫理委員會(huì)和防止腐敗委員會(huì)，加強(qiáng)行政倫理監(jiān)督。

日本也建立了完善的行政倫理法制體系，出臺(tái)了《國家公務(wù)員法》《國家公務(wù)員倫理法》等法律，對國家公務(wù)員的義務(wù)、行為規(guī)范、違法違紀(jì)處罰等都予以明確規(guī)定，如規(guī)定公務(wù)員必須公正地為全體國民服務(wù)，不得將個(gè)人私利凌駕于公共利益之上。另外，為了明確國家公務(wù)員違法違規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，日本還專門出臺(tái)了《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》《人事院規(guī)則》等，明確了公務(wù)員工作的倫理原則，對公務(wù)員行為進(jìn)行了各種詳細(xì)的規(guī)定，可操作性較強(qiáng)。

6 審計(jì)問責(zé)機(jī)制

審計(jì)問責(zé)是委托代理理論的必然邏輯。從政治學(xué)的視角來看，人民與政府的關(guān)系就是一種委托——代理關(guān)系。雖然國家權(quán)力來源于人民，屬于人民，但人民與政府之間形成了一種“委托責(zé)任關(guān)系”［14］3。人民無法直接行使其國家權(quán)力，只能通過間接的選舉政府，委托政府代其行使國家權(quán)力。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對政府及其組成部門的財(cái)政支出情況進(jìn)行審計(jì)，以保證納稅人的錢的合理合法使用，其實(shí)質(zhì)是對政府經(jīng)濟(jì)行為及其結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督。

當(dāng)前，西方國家的審計(jì)問責(zé)機(jī)制主要有以下立法模式、司法模式、獨(dú)立模式等三種。

6.1 立法模式的審計(jì)問責(zé)

這種審計(jì)問責(zé)模式以美國、英國、瑞典、澳大利亞等國為代表，其主要特點(diǎn)是，國會(huì)掌握審計(jì)權(quán)力，最高審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)關(guān)，并直接向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，直接向國會(huì)報(bào)告其工作，審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，就是利用議會(huì)賦予的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督政府對國家財(cái)政的使用情況，對違規(guī)政府官員，可以通過法定程序彈劾或進(jìn)行行政處理。

6.2 司法模式的審計(jì)問責(zé)

在司法模式下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)被賦予司法屬性，擁有司法權(quán)、檢察權(quán)、建議權(quán)。采用這一模式的多為大陸法系國家，目前法國的審計(jì)問責(zé)最具特色。法國于1807年通過了《審計(jì)法院法》，并建立了審計(jì)法院，審計(jì)法院有相對獨(dú)立性，獨(dú)立于政府和議會(huì)，只有總統(tǒng)才可以任命審計(jì)法院院長，而且只受總檢察長領(lǐng)導(dǎo)。

6.3 獨(dú)立模式的審計(jì)問責(zé)

獨(dú)立模式的審計(jì)問責(zé)是司法模式的演變形式。獨(dú)立模式下的國家審計(jì)機(jī)關(guān)相對獨(dú)立，既獨(dú)立于議會(huì)，也獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)，還獨(dú)立于政府，國家審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)要求糾正違法違規(guī)的財(cái)務(wù)交易行為，退還或賠償公共資產(chǎn)損失，并對領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行行政處分。目前采取這一模式的國家主要是德國和日本，德國《聯(lián)邦審計(jì)法院法》規(guī)定，聯(lián)邦審計(jì)法院是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)，是最高聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，只需對法律負(fù)責(zé)。而日本的會(huì)計(jì)檢察院（審計(jì)機(jī)關(guān)）擁有對被審計(jì)單位執(zhí)行行政處理權(quán)，包含對相關(guān)人員的行政處分判定。

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責(zé)任編輯朱文婷

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.030

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1004-0544（2017）05-0165-09

國家社科基金一般項(xiàng)目（13BMZ058）。

盧智增（1973-），男，瑤族，湖南江永人，政治學(xué)博士，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師。