□樊友凱，周理

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

基于整體性治理的精準(zhǔn)扶貧體系優(yōu)化研究

□樊友凱，周理

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

整體性治理要求協(xié)調(diào)和整合不同層級(jí)政府、不同功能性部門(mén)以及公私部門(mén)形成整體型治理框架，從而破解公共服務(wù)中職權(quán)分散、政策沖突、功能重疊、組織分割、服務(wù)真空等碎片化難題。精準(zhǔn)扶貧在治理目標(biāo)、治理主體結(jié)構(gòu)、治理價(jià)值三個(gè)層面與整體性治理高度耦合，擺脫扶貧資源碎片化、扶貧主體碎片化、扶貧政策碎片化等困境應(yīng)在整體性治理理念指導(dǎo)下對(duì)精準(zhǔn)扶貧體系進(jìn)行優(yōu)化。具體而言，通過(guò)行政放權(quán)擴(kuò)大縣、鄉(xiāng)政府整合扶貧資源的自主權(quán)，向社會(huì)賦權(quán)以激活市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、貧困人口等扶貧主體的活力促成多元扶貧主體的精誠(chéng)合作，增強(qiáng)跨界合作，打破部門(mén)、制度、政策之間的壁壘，完善精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)，為精準(zhǔn)扶貧整體性治理模式的構(gòu)建提供技術(shù)支撐。

精準(zhǔn)扶貧；碎片化；整體性治理

1 問(wèn)題的提出：精準(zhǔn)扶貧中的碎片化困境

自精準(zhǔn)扶貧政策出臺(tái)以來(lái)，各級(jí)政府積極貫徹中央精神，扶貧工作被上升為中心工作，扶貧任務(wù)被視為政治任務(wù)，扶貧成為當(dāng)下各級(jí)政府甚至整個(gè)社會(huì)最為關(guān)切的問(wèn)題之一。精準(zhǔn)扶貧通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核有效保證扶貧的精準(zhǔn)度進(jìn)而提高了扶貧績(jī)效。但是，在精準(zhǔn)扶貧具體實(shí)踐過(guò)程中也遭遇到了一系列碎片化困境，一定程度上限制了扶貧效應(yīng)的最大化。碎片化困境可以大致概括為以下三點(diǎn)：

1.1 扶貧資源的碎片化

第一，扶貧資金的使用分散。自上個(gè)世紀(jì)80年我國(guó)開(kāi)始有計(jì)劃地幫扶貧困人口脫貧以來(lái)，扶貧瞄準(zhǔn)層級(jí)和對(duì)象不斷下沉，由區(qū)域演變?yōu)榇迩f，再到現(xiàn)階段精準(zhǔn)到戶(hù)，經(jīng)歷了不斷細(xì)化的過(guò)程，精準(zhǔn)到戶(hù)原則一方面符合貧困人口由區(qū)域分布到零散分布的變化規(guī)律，另一方面能夠保障扶貧資源的精準(zhǔn)靶向，防止扶貧資源的靶向偏移，提高扶貧工作的精準(zhǔn)度。與此同時(shí)，在精準(zhǔn)到戶(hù)原則指導(dǎo)下，有限的扶貧資金必須被分割至各個(gè)貧困戶(hù)，造成了扶貧資金使用的分散化，不利于匯集資金解決部分貧困人口面臨的“集體貧困”問(wèn)題，在某些情況下會(huì)稀釋扶貧資金的使用效果。此外，專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金面臨嚴(yán)格的管理規(guī)定和剛性結(jié)構(gòu)約束，必須專(zhuān)款專(zhuān)用，制度設(shè)計(jì)上是為了防止項(xiàng)目資金被挪用、侵占，但“管理過(guò)死”客觀上造成用于扶貧的財(cái)政資金呈現(xiàn)條塊分割的格局；自上而下通過(guò)條條下發(fā)的行業(yè)扶貧資金則過(guò)于分散。故“管理過(guò)死”與過(guò)于分散都不利于扶貧資金通過(guò)整合形成“洼地效應(yīng)”。

第二，扶貧資源的不均衡分配。在扶貧實(shí)踐中，扶貧資源不均衡分配的現(xiàn)象比較突出，某些對(duì)口支援機(jī)構(gòu)因?yàn)閾碛行酆駥?shí)力或掌握豐厚資源而將大量資源輸入到結(jié)對(duì)幫扶的村莊或貧困戶(hù)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)抓包的村莊往往成為扶貧“示范村”，扶貧資源源源不斷地向“示范村”輸入，形成“壘大戶(hù)”現(xiàn)象，而結(jié)對(duì)機(jī)構(gòu)為“清水衙門(mén)”的村莊和貧困戶(hù)則淪為資源分配的“局外人”。扶貧資源分配的不均衡導(dǎo)致某些村莊和貧困戶(hù)因?yàn)橐S厚的外部資源而無(wú)暇或者無(wú)心自主脫貧，并造成資源的浪費(fèi)，而大多數(shù)貧困村和貧困戶(hù)卻面臨扶貧資源不足的困境，不均衡的資源分配加劇了村莊之間的分化程度。

第三，扶貧項(xiàng)目之間缺乏整合。扶貧項(xiàng)目由不同的部門(mén)制定、發(fā)包、考核，項(xiàng)目之間相互重疊或互相沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成扶貧資源的浪費(fèi)。突出的例子是不同部門(mén)擁有相同的項(xiàng)目，譬如提升貧困人口人力資本的培訓(xùn)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)、扶貧、人社、職教、移民等部門(mén)均有這一類(lèi)項(xiàng)目，還有如道路建設(shè)項(xiàng)目，除交通部門(mén)以外，發(fā)改、扶貧、財(cái)政、移民、民宗、林業(yè)等沒(méi)有道路建設(shè)職能的部門(mén)也承接此類(lèi)項(xiàng)目，同一項(xiàng)目多個(gè)不相隸屬的部門(mén)參與勢(shì)必造成管理混亂、效率低下、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源等問(wèn)題。

1.2 扶貧主體的碎片化

第一，政府內(nèi)部的碎片化。首先是部門(mén)之間缺乏協(xié)作。扶貧工作主要由扶貧辦牽頭和具體實(shí)施，其他部門(mén)并不負(fù)有主體責(zé)任，在部門(mén)本位的行為邏輯下，其他相關(guān)部門(mén)欠缺足夠的扶貧動(dòng)力。而精準(zhǔn)扶貧工作是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及多個(gè)部門(mén)，需要部門(mén)之間積極配合，形成多部門(mén)扶貧開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為例，扶貧辦能做的是前期的資金投入，但是產(chǎn)業(yè)后期的技術(shù)指導(dǎo)、管理咨詢(xún)等離不開(kāi)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等部門(mén)的支持，現(xiàn)實(shí)是“在很多地方的產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中條塊化、碎片化的治理格局使得產(chǎn)業(yè)扶貧只注重前期的資金投入、而在后期的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中缺乏扶貧部門(mén)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、民政等部門(mén)的有效銜接”［1］。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)職能部門(mén)之間難以有效協(xié)調(diào)。稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府形成“懸浮性”政府或“空殼”政府，自身缺乏經(jīng)費(fèi)來(lái)源，日常工作的開(kāi)展依賴(lài)條線部門(mén)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，并主要是完成上級(jí)條線下達(dá)的任務(wù)，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付上級(jí)檢查，所謂“上面千條線，下面一根針”就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作狀況的生動(dòng)描述，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的財(cái)政資源與其承擔(dān)的事務(wù)和責(zé)任極不對(duì)稱(chēng)，其后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧精力不足，可用于扶貧的自主資金十分有限，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)職能部門(mén)間的不平等地位使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以根據(jù)貧困的實(shí)際情況與上級(jí)職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，在扶貧中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能往往被壓縮到落實(shí)上級(jí)職能部門(mén)的各類(lèi)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧中的靈活性和自主性受到限制。最后是政府成員在扶貧工作中職責(zé)不清。扶貧開(kāi)發(fā)中的政府力量包括縣級(jí)以上政府下派的村第一書(shū)記、扶貧工作隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，廣泛意義上還包括村級(jí)兩委，政府成員各自在扶貧過(guò)程中職責(zé)不清或者職責(zé)交叉容易造成政出多門(mén)或者管理缺位的情形。比如，扶貧工作隊(duì)的傳統(tǒng)角色是拉項(xiàng)目、找資源，而拉項(xiàng)目、找資源也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職責(zé)，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策背景下，國(guó)家向貧困地區(qū)輸入了大量資源，扶貧工作隊(duì)的主要職責(zé)應(yīng)該是在村莊內(nèi)部幫助項(xiàng)目落地、參與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、提供技術(shù)指導(dǎo)，而非向外部爭(zhēng)取資源，扶貧工作隊(duì)角色轉(zhuǎn)變的滯后性就會(huì)產(chǎn)生角色重疊和角色缺位。

第二，政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間合作機(jī)制不健全。綜合性扶貧治理體系要求在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量，三者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力，在扶貧實(shí)踐中，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量都有一定程度的參與，但是政府主導(dǎo)下的扶貧治理結(jié)構(gòu)中，市場(chǎng)力量的扶貧功能還有待進(jìn)一步激活，社會(huì)組織的獨(dú)立性也受到一定壓制。參與到扶貧中的市場(chǎng)力量主要包括合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等龍頭企業(yè)和金融部門(mén)，但是它們與扶貧都有一定程度的脫嵌。合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等龍頭企業(yè)往往自身力量就比較薄弱，難以承擔(dān)起幫助一定數(shù)量貧困人口脫貧的責(zé)任，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的扶貧功能需要國(guó)家在資金、技術(shù)、管理、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面給予更多的扶持［2］。金融部門(mén)則面臨扶貧動(dòng)力不足的困境，盡管中央在十八屆三中全會(huì)中提出了發(fā)展普惠金融的目標(biāo)，在部署精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略時(shí)，也明確要求金融部門(mén)發(fā)揮積極作用，由于地方政府未能建立健全針對(duì)金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，金融部門(mén)缺乏足夠動(dòng)力積極扶持農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和幫扶風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不足的貧困人口穩(wěn)定脫貧。在農(nóng)業(yè)扶貧貸款中普遍出現(xiàn)了金融排斥的現(xiàn)象，扶貧貸款傾向于村莊內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的人群而非貧困人口；而貼息貸款扶貧項(xiàng)目往往需要國(guó)家公職人員作為擔(dān)保。參與到扶貧中的社會(huì)性力量則十分有限，當(dāng)然，這與我國(guó)公民社會(huì)本身發(fā)育不成熟相關(guān)，但是有限的社會(huì)力量在扶貧過(guò)程中的自主性卻受到限制，參與到扶貧中的社會(huì)力量主要是一些公益性組織，公益組織在扶貧過(guò)程中往往演變成落實(shí)政府項(xiàng)目的執(zhí)行方，限制了其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，并導(dǎo)致社會(huì)組織在扶貧過(guò)程中作為第三方應(yīng)有的監(jiān)督、評(píng)價(jià)功能式微。

第三，基層政府與貧困人口的隔閡。扶貧攻堅(jiān)作為當(dāng)前最重要的政治任務(wù)，為順利完成上級(jí)考核任務(wù)、增加自身政績(jī)，基層政府行政干預(yù)代替貧困人口自身意志的現(xiàn)象比較普遍。盡管精準(zhǔn)扶貧政策要求充分發(fā)揮貧困人口的主體性作用，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中貧困人口的參與往往只是形式上的參與或者是被動(dòng)參與。為了在有限的時(shí)間內(nèi)取得扶貧績(jī)效，政府官員傾向于將扶貧資源投入到周期短、見(jiàn)效快的項(xiàng)目或者打造“政績(jī)工程”“形象工程”，不僅與貧困人口的意志相悖，而且背離精準(zhǔn)扶貧政策的初衷，諸如整體搬遷、修葺房屋等短、平、快的項(xiàng)目所需配套資金往往加重了貧困人口的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，其結(jié)果不是有效消除貧困而是誘發(fā)或加深貧困。造成基層政府與貧困人口隔閡的另一方面原因是部分貧困人口缺乏公民精神，自身欠缺脫貧積極性，靠、等、要等思想嚴(yán)重，并不愿意從事生產(chǎn)發(fā)展型扶貧項(xiàng)目，甚至為了長(zhǎng)期占有貧困補(bǔ)助而拒絕脫貧。

1.3 扶貧方式、制度、政策的碎片化

第一，扶貧方式的碎片化。精準(zhǔn)扶貧要求根據(jù)致貧原因精準(zhǔn)幫扶無(wú)疑將極大地提高扶貧效率，但是，現(xiàn)階段貧困人口往往呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性貧困特征或表現(xiàn)為多維貧困，貧困不僅是經(jīng)濟(jì)資本匱乏的表現(xiàn)，而且是經(jīng)濟(jì)資本、人力資本、社會(huì)資本等多種資本的欠缺，很難將貧困原因歸結(jié)于是某一種資本的缺失，從而給精準(zhǔn)幫扶提出了更高的要求。幫助貧困人口穩(wěn)定脫貧需要多維度去改善貧困人口的生活狀態(tài)，但是扶貧實(shí)踐往往局限于改善貧困人口某一方面的困難，未能實(shí)現(xiàn)多種扶貧方式的有效整合。

第二，扶貧制度之間銜接不夠緊密。在制度銜接上存在銜接不夠與銜接不暢的問(wèn)題。2009年，我國(guó)實(shí)施了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，簡(jiǎn)稱(chēng)為“兩項(xiàng)制度銜接”，要求兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享進(jìn)而形成扶貧的整體效益，現(xiàn)實(shí)操作層面表現(xiàn)為民政部門(mén)為扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)提供詳細(xì)低保信息，由扶貧部門(mén)對(duì)具有勞動(dòng)能力的低保戶(hù)進(jìn)行幫扶。從綜合性扶貧治理體系來(lái)說(shuō)，兩項(xiàng)制度的銜接是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，扶貧績(jī)效的提升需要扶貧開(kāi)發(fā)政策、最低生活保障制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等多項(xiàng)制度有效銜接。另外，已經(jīng)推行的兩項(xiàng)制度銜接也遇到銜接不同步的困境，根據(jù)“兩項(xiàng)制度”要求，扶貧資金必須“打卡到戶(hù)”，但是產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)在要求是資金聚合，在產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中往往通過(guò)分紅、利潤(rùn)或獲得生產(chǎn)資料等形式讓貧困人口受益，但是這與“打卡到戶(hù)”的原則要求是相悖的，在監(jiān)管部門(mén)看來(lái)，這是違規(guī)使用資金［3］。

第三，扶貧政策之間存在相互矛盾或沖突。以“連片開(kāi)發(fā)”和“扶貧到戶(hù)”政策為例，“連片開(kāi)發(fā)”要求從整體出發(fā)，“扶貧到戶(hù)”要求從個(gè)體出發(fā)，在扶貧資源有限的情況下，并不能兼顧兩者，將資源分配傾向于一方造成另一方資源輸入的減少，在政策執(zhí)行過(guò)程中還有可能發(fā)生抵牾，如產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)需要大面積的土地整治、生態(tài)保護(hù)可能會(huì)暫時(shí)犧牲一部分貧困人口的利益，這就與“扶貧到戶(hù)”的理念背道而馳了。

第四，扶貧政策缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。上文已經(jīng)指出，在考核壓力和政績(jī)沖動(dòng)的驅(qū)使下，政府傾向于上馬短期項(xiàng)目，側(cè)重短期效果和片面發(fā)展，導(dǎo)致扶貧政策缺乏長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、完整性。針對(duì)周期比較長(zhǎng)的項(xiàng)目如產(chǎn)業(yè)扶貧，各個(gè)職能部門(mén)考慮的是產(chǎn)業(yè)落地的一系列前期工作，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的后續(xù)發(fā)展則缺少持續(xù)性扶持，而產(chǎn)業(yè)的順利成長(zhǎng)需要多個(gè)部門(mén)長(zhǎng)時(shí)期在技術(shù)、資金、管理上協(xié)同、追蹤幫扶。此外，扶貧政策并未與區(qū)域發(fā)展政策、農(nóng)村長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)規(guī)劃充分結(jié)合。

2 整體性治理：精準(zhǔn)扶貧的理論底色和優(yōu)化路徑

整體性治理的興起源于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)衍生的碎片化現(xiàn)象的反思和回應(yīng)，新公共管理運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)分權(quán)化、市場(chǎng)化、私有化，造成了政府行政過(guò)程碎片化、服務(wù)分散化，進(jìn)而導(dǎo)致職責(zé)不清、目標(biāo)重疊、效率低下、公民需求得不到及時(shí)回應(yīng)等問(wèn)題，為此，英國(guó)著名學(xué)者佩里·?？怂箤?duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)引起的“碎片化”現(xiàn)象進(jìn)行了系統(tǒng)性分析，并率先提出了“整體性治理”這一新的行政范式，以破解公共行政中的“碎片化”困境。他認(rèn)為碎片化的治理會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題：成本轉(zhuǎn)嫁、項(xiàng)目沖突、項(xiàng)目重復(fù)、目標(biāo)沖突、缺乏溝通使得缺乏干預(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想、各自為政、服務(wù)真空、服務(wù)差距等［4］。要避免碎片化治理的問(wèn)題，必須重塑治理方式，引入整體性治理，不同于新公共管理旨在提高行政效率，整體性治理更加關(guān)注解決公眾問(wèn)題，堅(jiān)持以公共問(wèn)題為導(dǎo)向，核心機(jī)制是協(xié)調(diào)與整合，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)政府的整合、不同功能主體的整合、公私部門(mén)間的整合，以提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)。實(shí)現(xiàn)整體性治理的技術(shù)條件是現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，通過(guò)數(shù)字協(xié)同為協(xié)調(diào)和整合提供信息資源。在治理價(jià)值層面，要求公眾的回歸，改變新公共管理運(yùn)動(dòng)視公眾為消費(fèi)者、納稅者、顧客的角色假設(shè)，強(qiáng)調(diào)公眾在治理過(guò)程中的積極參與。

考察精準(zhǔn)扶貧政策背景及其主要內(nèi)涵，可以發(fā)現(xiàn)它帶有鮮明的整體性治理色彩，精準(zhǔn)扶貧與整體性治理高度契合?，F(xiàn)階段，我國(guó)貧困人口的分布主要集中在少數(shù)自然條件異常艱苦的片區(qū)或者零星散落在某些村莊或社區(qū)，受艱苦的自然條件、天賦的不平等、教育資源的匱乏、自然災(zāi)害或身體疾病等因素的影響而致貧或者受其制約而不能脫貧，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性貧困的特征，貧困的復(fù)雜性決定了扶貧任務(wù)的艱巨性，要幫助這些貧困人口穩(wěn)定擺脫貧困，靠單一的政府力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要在政府主導(dǎo)下，積極引入多元扶貧力量，并注重提高貧困人口自身的脫貧能力，實(shí)現(xiàn)多個(gè)主體的協(xié)同、聯(lián)動(dòng)幫扶；貧困的深度向扶貧的精準(zhǔn)性提出了要求，必須充分挖掘貧困人口的真實(shí)需要，進(jìn)行有效幫扶?；诖?，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確要求“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、增強(qiáng)社會(huì)合力。強(qiáng)化政府責(zé)任，引領(lǐng)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，鼓勵(lì)先富幫后富。構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局”，“堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力……增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力”，“堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶，提高扶貧績(jī)效”，“堅(jiān)持因地制宜，創(chuàng)新體制機(jī)制。突出問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)路徑……創(chuàng)新扶貧考評(píng)體系，由側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核脫貧成效轉(zhuǎn)變?！睆摹稕Q定》的具體內(nèi)容可以看出精準(zhǔn)扶貧與整體性治理在以下三個(gè)方面高度契合：（1）在治理目標(biāo)上，精準(zhǔn)扶貧要求以解決貧困人口的現(xiàn)實(shí)難題為導(dǎo)向與整體性治理強(qiáng)調(diào)解決公眾關(guān)心的問(wèn)題相契合；（2）在治理主體結(jié)構(gòu)上，精準(zhǔn)扶貧要求形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)大扶貧格局與整體性治理強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和整合不同部門(mén)的理念相契合；（3）在治理價(jià)值上，精準(zhǔn)扶貧要求充分發(fā)揮貧困人口的主體性，與整體性治理強(qiáng)調(diào)公眾參與相契合。從一定程度上說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧政策蘊(yùn)含了整體性治理的底色。

所以，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的整體性治理模式既符合精準(zhǔn)扶貧的理論底色，也是解決扶貧實(shí)踐中碎片化難題的現(xiàn)實(shí)需要，具體而言，就是要在精準(zhǔn)扶貧體系中實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)政府的整合、不同功能的整合以及公私部門(mén)的整合，并充分借助現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享、信息互動(dòng)，為有效整合提供信息資源。

3 精準(zhǔn)扶貧“逆碎片化”的優(yōu)化路向

3.1 不同層級(jí)的整合：行政放權(quán)以擴(kuò)大縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的自主權(quán)

在扶貧體系中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府是責(zé)任主體，但是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府卻沒(méi)有足夠的權(quán)力整合扶貧資源，所以不同層級(jí)的整合關(guān)鍵是要保障縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府充分的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)扶貧權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在現(xiàn)階段的扶貧管理體制中，省市兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)扶貧資金和項(xiàng)目監(jiān)管，扶貧項(xiàng)目審批管理權(quán)限下放到縣，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到縣”制度，“四到縣”改革增強(qiáng)了縣級(jí)政府的自主權(quán)，但是，縣級(jí)政府自由裁量權(quán)仍然有限，按照規(guī)定可以對(duì)扶貧資金和扶貧項(xiàng)目進(jìn)行整合，實(shí)際上，各個(gè)部門(mén)的扶貧資金都是“條線管理”，各個(gè)部門(mén)在考慮自身利益的前提下安排扶貧項(xiàng)目和資金，縣級(jí)政府審批的項(xiàng)目大多是預(yù)先規(guī)定的“帶帽項(xiàng)目”，難以進(jìn)行修正和更改［5］。在各種扶貧項(xiàng)目仍然由各個(gè)條線決定的情況下，縣級(jí)政府實(shí)際上是在做選擇題，在既定的項(xiàng)目范圍內(nèi)進(jìn)行選擇、搭配，扶貧資源的整合權(quán)限并沒(méi)有完全落地。

相對(duì)于縣級(jí)政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧中的主要角色是執(zhí)行者而非決策者，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為政府的神經(jīng)末梢，對(duì)貧困和貧困人口有著更加清晰、深刻的認(rèn)識(shí)，提高扶貧資源的使用效益需要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性和靈活性?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以更改資金分配比例，但是局限于既定的項(xiàng)目之間，并且更改幅度必須限制在一定范圍內(nèi)，在強(qiáng)大的審計(jì)和問(wèn)責(zé)壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把遵守資金使用規(guī)定放在首位，是否充分發(fā)揮扶貧資金的效益放在第二位［6］。為此，提高基層政府對(duì)扶貧資源的整合能力，必須在加強(qiáng)省、市監(jiān)管責(zé)任的情況下，要進(jìn)一步擴(kuò)大縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的自主權(quán)，賦予基層組織更大的資源支配權(quán)。一是要完善縣級(jí)政府的項(xiàng)目審批權(quán)，落實(shí)縣級(jí)政府的項(xiàng)目決定權(quán)；二是要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的靈活性，切實(shí)保障其自主使用扶貧資金的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“所有投入到某一地區(qū)的資源由基層組織牽頭，會(huì)同各投入主體進(jìn)行統(tǒng)一的使用安排，以發(fā)揮資源的整體效應(yīng)”［7］。此外，還必須強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組職能，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力，進(jìn)而能夠有效整合扶貧資源。

3.2 公私部門(mén)的整合：社會(huì)賦權(quán)以激活多元扶貧力量

精準(zhǔn)扶貧要求積極引入市場(chǎng)力量和社會(huì)力量進(jìn)入扶貧工作領(lǐng)域并充分激發(fā)貧困人口脫貧積極性，形成多元主體分工協(xié)作、有機(jī)結(jié)合的扶貧大格局，在強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的結(jié)構(gòu)條件下，激活多元扶貧力量就必需進(jìn)一步向社會(huì)賦權(quán)。從宏觀制度上講，迫切需要制訂《扶貧法》，厘清政府與市場(chǎng)在扶貧工作中各自的邊界，明確和規(guī)范政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、貧困戶(hù)等各類(lèi)扶貧脫貧主體的責(zé)任與義務(wù)，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，對(duì)其他扶貧主體的扶貧功能、合法地位、合法權(quán)益給予法律確認(rèn)和保護(hù)。在扶貧功能定位上，政府的主要功能應(yīng)該是制定目標(biāo)、整合資源、工具創(chuàng)新、監(jiān)管監(jiān)督等，市場(chǎng)組織決定扶貧資源的具體去向，對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)貧困人口的真實(shí)需要，發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)、監(jiān)督的功能。從微觀機(jī)制上講，要優(yōu)化市場(chǎng)力量、社會(huì)力量、貧困人口積極參與扶貧工作的動(dòng)力機(jī)制，增加對(duì)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等龍頭企業(yè)的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，如稅費(fèi)減免、涉農(nóng)補(bǔ)貼等；完善金融扶貧政策，建立健全金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制；在扶貧工作中放開(kāi)對(duì)社會(huì)組織的限制，并保障其獨(dú)立地位；發(fā)揚(yáng)基層協(xié)商民主，尊重和保護(hù)貧困人口在扶貧決策中的話語(yǔ)權(quán)，為貧困人口參與扶貧工作創(chuàng)造條件，培育貧困人口的公民精神，激發(fā)貧困人口參與扶貧工作的熱情。

3.3 不同功能的整合：實(shí)現(xiàn)部門(mén)、制度、政策之間的有效銜接

一是加強(qiáng)部門(mén)之間的合作與協(xié)調(diào)，在扶貧辦的牽頭下，建立多部門(mén)參與的扶貧治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的信息互通、資源共享，避免項(xiàng)目重疊、沖突。二是擴(kuò)大制度銜接范圍，在“兩項(xiàng)銜接制度”基礎(chǔ)上，擴(kuò)大制度銜接范圍，涵蓋農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、教育救助制度、災(zāi)害救助制度等，形成制度合力攻堅(jiān)“多維貧困”。三是做好政策之間的銜接工作，在扶貧中制定的具體政策應(yīng)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化等宏觀政策相對(duì)接，通過(guò)強(qiáng)化不同政策之間目標(biāo)的協(xié)同性產(chǎn)生扶貧的整體效益，推進(jìn)貧困人口脫貧進(jìn)程和鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.4 數(shù)字協(xié)同：建立健全扶貧信息共享機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧要求建檔立卡并錄入全國(guó)性扶貧信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提升了中央的監(jiān)管能力，為具體扶貧舉措的制定提供了一定量的大數(shù)據(jù)支持，但是現(xiàn)代信息技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧工作中還有巨大的可為空間，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)扶貧信息公開(kāi)和扶貧信息共享機(jī)制建設(shè)，為精準(zhǔn)扶貧的整體性治理模式提供技術(shù)支撐。一是要進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧信息系統(tǒng)的涵蓋范圍，也即擴(kuò)大扶貧信息公開(kāi)范圍，不能僅僅局限于貧困戶(hù)的具體信息，應(yīng)囊括整個(gè)扶貧進(jìn)程的決策、實(shí)施、驗(yàn)收等全程信息，并以信息公開(kāi)為民主監(jiān)督提供條件，防止扶貧資源的浪費(fèi)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處扶貧中的腐敗現(xiàn)象，確保扶貧的公平性和正義性；二是建立統(tǒng)一的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)充分信息共享，避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)和“信息孤島”現(xiàn)象，節(jié)省行政成本，以有效信息溝通協(xié)調(diào)部門(mén)決策，避免重復(fù)決策或決策沖突；三是建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，將其打造為上級(jí)與下級(jí)、政府與貧困人口信息交流的重要窗口，保障民意的暢通，保證扶貧工作中的問(wèn)題和不足能夠得到及時(shí)反饋，從而為扶貧工作科學(xué)決策、民主決策提供依據(jù)。

總之，現(xiàn)階段我國(guó)貧困人口呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性貧困特征，即多維貧困，貧困問(wèn)題的復(fù)雜性決定了必須構(gòu)建扶貧大格局，引入多元扶貧力量，實(shí)現(xiàn)多種制度、政策的協(xié)同，精準(zhǔn)扶貧的政策理念與整體性治理理念高度契合；同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐面臨一系列碎片化困境，精準(zhǔn)扶貧的政策底色和現(xiàn)實(shí)困境決定了必需借鑒整體性治理理論的有益養(yǎng)分，對(duì)精準(zhǔn)扶貧體系進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，形成扶貧的整體效益。

［1］［2］李博，左停.精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧政策執(zhí)行邏輯的探討:以Y村大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)扶貧為例［J］.西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（4）：70，71.

［3］廖小東，滕湘君.精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)難題與方略要?jiǎng)?wù)［J］.華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（2）：51.

［4］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國(guó)行政管理，2008（10）：52-53.

［5］許漢澤.貧困治理轉(zhuǎn)型與“治理型貧困”的興起:以滇南南縣調(diào)查為討論中心［J］.中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）：121.

［6］徐加玉.農(nóng)村基層精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐問(wèn)題分析:基于云南鄧鎮(zhèn)的調(diào)查［J］.中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）：134.

［7］許源源，彭馨瑤.基于系統(tǒng)思維的精準(zhǔn)脫貧實(shí)施機(jī)制：一個(gè)分析框架［J］.行政論壇，2012（3）：18.

責(zé)任編輯梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.027

C913.7

A

1004-0544（2017）05-0150-05

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（105-210800005）。

樊友凱（1990—），男，湖北潛江人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生；周理（1988—），男，貴州貴陽(yáng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生。