李健

摘要 以石屏縣牛街鎮(zhèn)為研究對象，深入調(diào)查研究其土地承包當(dāng)中存在的問題，進(jìn)而對問題原因進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的建議，以期為緩解或解決傳統(tǒng)農(nóng)村土地承包中存在的問題提供有力幫助，為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地承包；經(jīng)營糾紛；調(diào)解仲裁；現(xiàn)狀；建議；云南石屏；牛街鎮(zhèn)

中圖分類號 F321.1；D925.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）01-0294-02

傳統(tǒng)的土地承包是一種在一輪承包基礎(chǔ)上進(jìn)行延包的形式，經(jīng)過多年的實踐總結(jié)，其中存在很多問題。首先，大部分地方土地承包制度體系不完善，存在檔案不全、關(guān)系不穩(wěn)定、四至不清、利益遺留問題難以解決等諸多問題。其次，由于沒有完備的制度體系保障，隨著時間的推移、人口流動，以及土地價值的變動，導(dǎo)致土地糾紛問題不斷增多。當(dāng)前農(nóng)村社會管理中，最突出的問題是土地矛盾和糾紛問題。土地問題處理不好，損害的是農(nóng)民利益，傷害的是農(nóng)民的感情，影響的是黨和政府形象。為此，本文進(jìn)行詳細(xì)分析，并提出相應(yīng)建議。

1 牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的基本情況及原因

1.1 基本情況

1.1.1 家庭承包經(jīng)營面積與實際面積不一致。牛街鎮(zhèn)共有11個村委會，123個自然村，158個村民小組，農(nóng)戶9 746戶，人口30 895人，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)6 425戶。家庭承包經(jīng)營耕地2 828.8 hm2，國土二調(diào)公布的最新面積為8 609.55 hm2，家庭承包經(jīng)營面積與實際面積相差很大。

1.1.2 土地承包流轉(zhuǎn)面積加大，涉及農(nóng)戶數(shù)增多。2010年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積135.87 hm2，涉及農(nóng)戶數(shù)246 戶，人口718人。2011年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積167.2 hm2，涉及農(nóng)戶數(shù)369戶，人口1 056人。2012年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積227.2 hm2，涉及農(nóng)戶數(shù)429戶，人口1 201人。2013年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積2 73.87 hm2，涉及農(nóng)戶數(shù)629戶，人口2 066人。2014年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積353.87 hm2，涉及農(nóng)戶數(shù)749戶，人口2 098人。2015年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積453.87 hm2，涉及農(nóng)戶數(shù)939戶，人口2 629人[1-2]。

1.1.3 糾紛數(shù)量多，增長趨勢明顯。隨著時間推移、人口變化、土地升值，許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種，農(nóng)村土地承包糾紛數(shù)量日益增加。以牛街鎮(zhèn)為例，牛街鎮(zhèn)2010年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛19件，2011年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛23件，2012年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛29件，2013年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛33件，2014年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛36件，2015年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛42件，農(nóng)村土地承包糾紛數(shù)量呈逐年大幅上升的趨勢。

1.2 原因分析

導(dǎo)致以上情況的原因可歸納為以下3點：一是土地承包合同內(nèi)容不規(guī)范糾紛，第二輪土地承包過程中，由于時間要求緊、任務(wù)重，個別工作人員工作不認(rèn)真，部分土地承包合同四至界限不清，合同面積不實。有的同一塊承包土地重復(fù)登記入2份承包合同；二是土地流轉(zhuǎn)合同約定不明，糾紛農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中，未以合同形式對權(quán)力義務(wù)關(guān)系加以約束，多以口頭承諾形式進(jìn)行商定，為后續(xù)土地承包中發(fā)生糾紛埋下了隱患；三是接邊地區(qū)糾紛，牛街鎮(zhèn)東鄰建水縣青龍鎮(zhèn)、官廳鎮(zhèn)，南與紅河縣隔江相望，西與玉溪地區(qū)元江縣僅一河之隔，北與本縣的異龍、壩心鎮(zhèn)接壤，國土面積611.2 km2。但在接邊具體界定方面，由于沒有明確的證書或圖紙，接邊很難明確劃分，加之存在諸多歷史遺留問題，很難順利化解矛盾[3-4]。

2 當(dāng)前農(nóng)村土地承包矛盾與糾紛情況

土地承包當(dāng)中存在的矛盾糾紛多種多樣，主要包括如下幾個方面。

2.1 合同效力糾紛

合同形式不規(guī)范、存在重大漏洞，不合法或無效等，都隱藏著糾紛隱患，一旦發(fā)生，調(diào)解難度較大。

2.2 合同履行及侵權(quán)糾紛

如未按合同規(guī)定強行解除土地承包合同，或利用職權(quán)變更等強迫原承包人放棄土地承包等。

2.3 承包地征收補償糾紛

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，大量的農(nóng)戶土地被征收，由于土地已經(jīng)過承包，所以在土地征收補償利益分配方面常常涉及多方面的利益沖突，一旦發(fā)生很難調(diào)解處理。

2.4 承包權(quán)繼承矛盾糾紛

此類矛盾糾紛多發(fā)于家庭、家族之間，如兄弟姐妹爭奪父母生前的土地承包權(quán)、公婆與喪偶兒媳之前爭奪死者生前的土地承包權(quán)，也涉及在父母死亡后，其子女要求解除父母生前與他人簽訂的土地承包合同等。

2.5 接邊土地糾紛

接邊地區(qū)的森林和土地等自然資源相互穿插，邊界分界不清，加上歷史遺留問題，從而成為土地糾紛的頻發(fā)區(qū)域。

2.6 歷史遺留問題

如因拖欠農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌而被收回至今又無地可發(fā)包的問題；一部分村民多地、另一部分少地，村組織機動地多年發(fā)包而引發(fā)的土地矛盾與糾紛；因地界不清或歷史原因引發(fā)的土地糾紛等。

3 糾紛原因分析

3.1 相關(guān)法律不完善

由于我國在農(nóng)村土地承包相關(guān)法律規(guī)定過于原則，有的條款規(guī)定不具、不明確，實施起來具有一定困難。加之相關(guān)法律法規(guī)頒布不久，有待在實踐中檢驗，并且相關(guān)配套的司法解釋較少，面對非常復(fù)雜的土地承包糾紛案件很難加以解釋、約束，調(diào)解和仲裁工作非常困難。

3.2 農(nóng)民維權(quán)意識不強

由于農(nóng)民的文化水平普遍不高，在糾紛發(fā)生時不能選擇合適的維權(quán)形式，不能及時向相關(guān)部門反映，使部分農(nóng)村土地承包的矛盾與糾紛不能得到及時解決。有的農(nóng)村土地承包矛盾與糾紛，過了十幾年才向相關(guān)部門反映，加大了調(diào)解和仲裁工作的難度。

3.3 農(nóng)村土地二輪承包合同不規(guī)范

由于農(nóng)村土地二輪延包工作時間緊、任務(wù)重，多數(shù)地塊沒有實地丈量，只是在一輪承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行延包。二輪承包合同內(nèi)容不具體、不明確、不完善。多數(shù)地塊的面積不實、四至界限不清。此外，合同不規(guī)范，缺乏重要條款、要素，有的合同只有簡單的地塊名稱，連最基本的總面積、承包期限都沒有，由于約定條款不明，一旦發(fā)生糾紛，雙方就會各執(zhí)一詞。

3.4 農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)土地、對外轉(zhuǎn)包土地未簽訂書面合同

農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶對外轉(zhuǎn)包土地時，基本上不簽訂書面合同，只是雙方口頭協(xié)定，發(fā)生糾紛時，雙方難以說清，會以沒有合同為由進(jìn)行反悔。

3.5 “四荒地”不按法律規(guī)定的程序發(fā)包

根據(jù)法律規(guī)定對外承包土地等重要事項需經(jīng)過民主議定程序，應(yīng)當(dāng)在村民代表2/3以上對決議同意的前提下，并經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)方可完成。但實際落實起來難度非常大，村民大會、代表大會很難召開，更提不上民主決議。因此，很多農(nóng)村土地承包并沒有按照法律規(guī)定進(jìn)行，甚者只是有幾個主要村干部決定后便對外承包。

3.6 土地調(diào)整未嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定

由于村干部自身能力有限且素質(zhì)不高，在工作中不按照政策規(guī)定辦事，存在分配不公平、辦事偏倚等問題。此外，更有少數(shù)村干部濫用職權(quán)鉗制農(nóng)民，直接或間接進(jìn)行受賄、索賄行為，或違規(guī)暗箱操作，為關(guān)系人輸送利益、幫助。

3.7 土地承包過程中存在歧視女性思想

在農(nóng)村土地承包具體實施工作中，存在歧視女性的老舊思想，損害或剝奪婦女應(yīng)有的承包權(quán)力?！掇r(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定，在宅基地、口糧田、責(zé)任田的劃分過程中，男女權(quán)力平等。但具體執(zhí)行過程中存在明顯不公平情況，比如剝奪離異婦女、出嫁女性的土地承包經(jīng)營權(quán)。

4 建議

4.1 盡快出臺相應(yīng)法規(guī)

建議有關(guān)部門盡快根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》出臺適合當(dāng)?shù)氐牡胤椒ㄒ?guī)，根據(jù)具體情況制定更有針對性的實施意見或?qū)嵤┘?xì)則，以便提供更完備的法律依據(jù)，為妥善解決土地承包糾紛做準(zhǔn)備，切實提高可操作性。

4.2 加強教育投資力度

不斷提升農(nóng)民的自身文化素養(yǎng)，加強法律法規(guī)宣教，通過開展一系列的培訓(xùn)活動、科普活動等切實將農(nóng)業(yè)教育融入到本地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。

4.3 引導(dǎo)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

政府要加強農(nóng)村勞動力市場體系建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序地流動。對缺地或無地農(nóng)民優(yōu)先進(jìn)行非農(nóng)崗位技能培訓(xùn)，不斷提升他們的工作技能和文化素養(yǎng)，將其輸送到更多的非農(nóng)崗位中去，提升家庭的整體收入。發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和無地農(nóng)民創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。

4.4 建立健全的指導(dǎo)監(jiān)督管理體系

上級政府應(yīng)當(dāng)積極探索并制定對村委會工作的監(jiān)督機制，尤其在土地承包方面應(yīng)當(dāng)做到全程監(jiān)督，切實做到以村民的利益為重，切實維護(hù)他們的根本權(quán)益。此外，規(guī)范土地合同樣本，明確合同責(zé)任范圍、細(xì)化合同條款，盡量保證合同的專業(yè)性、合法性。

4.5 開展確權(quán)登記頒證工作

把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書全面落實到戶，把土地承包關(guān)系用法律的、憑證的形式固定下來，強化承包農(nóng)戶的市場主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，為保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定提供強有力的制度保障。

4.6 充分利用傳統(tǒng)民間糾紛解決機制

自古以來，德高望重的人通常具備重要的地位或較強的影響力。因此，在糾紛調(diào)解過程中充當(dāng)著重要角色，他們出面通常能夠使矛盾化解、糾紛平息。因此，應(yīng)當(dāng)有效利用這種民間特有的糾紛解決機制，為當(dāng)今社會治理提供重要手段。

4.7 尊重并注重經(jīng)村民討論認(rèn)可的村規(guī)民約，充分利用當(dāng)?shù)孛褡迕袼孜幕Y源

積極探索社會治理模式建設(shè)，由以往政府管理改為村民積極參與，充分發(fā)揮信息治理模式的先進(jìn)性、有效性。在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用，實現(xiàn)地方民主自治與法制之間的有效銜接，切實處理好國家與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，最終實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的健康發(fā)展、實現(xiàn)基層群眾自治與政府治理的良性互動。

4.8 建立接邊地區(qū)聯(lián)防、聯(lián)調(diào)、聯(lián)誼、聯(lián)創(chuàng)工作制度

建立和完善接邊地區(qū)縣鄉(xiāng)村各級聯(lián)席會議、聯(lián)排聯(lián)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)誼聯(lián)創(chuàng)等工作機制，不斷提高邊界地區(qū)矛盾糾紛聯(lián)防聯(lián)治工作水平，實現(xiàn)接邊地區(qū)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

5 結(jié)語

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題是近年來黨和政府關(guān)注的熱點和焦點問題，也是關(guān)乎國計民生和社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。在農(nóng)村土地承包合同的訂立、履行、變更和解除過程中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主動能動性，明確各方義務(wù)與權(quán)力，切實保障村民依法行使參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。為維護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營合法權(quán)益、完善土地承包關(guān)系、維護(hù)農(nóng)民的最根本利益保駕護(hù)航。

6 參考文獻(xiàn)

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