楊 楠 劉國(guó)柱

（1、浙江警察學(xué)院涉外警務(wù)系，浙江杭州310053；2、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058）

20世紀(jì)50年代末的“杰克遜小組委員會(huì)”與美國(guó)國(guó)安會(huì)機(jī)制改革

楊 楠1劉國(guó)柱2

（1、浙江警察學(xué)院涉外警務(wù)系，浙江杭州310053；2、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058）

20世紀(jì)50年代末，美國(guó)國(guó)會(huì)成立了“杰克遜小組委員會(huì)”。在該委員會(huì)主任——參議員杰克遜的領(lǐng)導(dǎo)下，小組委員會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全系統(tǒng)，尤其是國(guó)家安全委員會(huì)的機(jī)制進(jìn)行了一次系統(tǒng)且全面的研究。杰克遜小組委員會(huì)對(duì)艾森豪威爾政府時(shí)期的國(guó)安會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行了批判，提倡對(duì)其進(jìn)行一次“去機(jī)制化”與“人性化”的改革，同時(shí)反對(duì)建立處于美國(guó)總統(tǒng)之下、白宮和內(nèi)閣班子之上的“超級(jí)內(nèi)閣”。小組委員會(huì)的研究成果對(duì)肯尼迪政府產(chǎn)生了重要影響，成為1960年國(guó)安會(huì)機(jī)制改革中的重要理論依據(jù)。一方面，經(jīng)歷了變革的國(guó)安會(huì)擺脫了復(fù)雜機(jī)制的桎梏，在運(yùn)作上更加靈活，“現(xiàn)代國(guó)安會(huì)”時(shí)代由此開啟；另一方面，委員會(huì)結(jié)論中蘊(yùn)含的矛盾也被一同根植進(jìn)美國(guó)國(guó)安會(huì)的體系中，成為日后該機(jī)構(gòu)發(fā)展中的制約因素。

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)；杰克遜小組委員會(huì)；機(jī)制改革；“超級(jí)內(nèi)閣”

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)①需要注意的是，廣義上的“美國(guó)國(guó)安會(huì)”是一個(gè)系統(tǒng)，由四個(gè)部分組成，即國(guó)安會(huì)正式會(huì)議（NSC meetings）、國(guó)安會(huì)行政辦公室（NSC Staff）、國(guó)安會(huì)下屬委員會(huì)（NSC Committees）以及作為國(guó)安會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者的國(guó)家安全顧問(wèn)（National Security Advisor）。國(guó)內(nèi)外學(xué)者在使用“美國(guó)國(guó)安會(huì)”一詞時(shí)，大都泛指國(guó)安會(huì)正式會(huì)議。（National Security Council，NSC，以下簡(jiǎn)稱美國(guó)國(guó)安會(huì)）的建立基于1947年《國(guó)家安全法》的出臺(tái)。法律僅就美國(guó)國(guó)安會(huì)的職能做了闡釋，而對(duì)其具體架構(gòu)及管理模式的描述則十分模糊，以致“難以消弭關(guān)于國(guó)安會(huì)性質(zhì)和功能的認(rèn)識(shí)分歧”〔1〕。作為一種制度路徑的嶄新嘗試，該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制自建立伊始便始終處于變動(dòng)與調(diào)整之中。

國(guó)安會(huì)自創(chuàng)生以來(lái)的首次重大機(jī)制改革發(fā)生于1961年初?；趯?duì)艾森豪威爾國(guó)安會(huì)的批判，新任總統(tǒng)肯尼迪在入主白宮后，于第一時(shí)間對(duì)該機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式進(jìn)行了大刀闊斧的簡(jiǎn)化和調(diào)整。其間，一個(gè)僅有五名正式成員的美國(guó)國(guó)會(huì)參議院小組委員會(huì)——國(guó)家政策機(jī)制小組委員會(huì)（Subcommittee on National Policy Machinery）的研究成果為這次改革提供了理論依據(jù)。該委員會(huì)由知名參議員亨利·M·杰克遜（Henry M.Jackson）領(lǐng)導(dǎo)，因此又被稱為“杰克遜小組委員會(huì)”。1959年初，杰克遜小組委員會(huì)針對(duì)艾森豪威爾政府的國(guó)安會(huì)開展了一次大規(guī)模的質(zhì)詢及研究，留下的重要文獻(xiàn)汗牛充棟，在當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府、學(xué)界和社會(huì)中引發(fā)了極大反響。一方面，該委員會(huì)的大部分研究成果為肯尼迪政府所采納，對(duì)國(guó)安會(huì)在1961年的改革及日后發(fā)展產(chǎn)生了重要影響；另一方面，委員會(huì)結(jié)論中所隱含著的矛盾同樣在這次改革中被嵌入肯尼迪國(guó)安會(huì)的機(jī)制中，并在日后成為該機(jī)構(gòu)發(fā)展的制約因素。本文試圖梳理并解讀杰克遜小組委員會(huì)的研究成果，分析其對(duì)1961年國(guó)安會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的作用，進(jìn)而探析這種作用之于美國(guó)國(guó)安會(huì)機(jī)制發(fā)展的影響。這對(duì)于理解美國(guó)國(guó)安會(huì)的制度演進(jìn)以及美國(guó)國(guó)家安全體系的運(yùn)作至關(guān)重要。

一、杰克遜小組委員會(huì)：創(chuàng)立、探研與成果

在美國(guó)外交及國(guó)家安全相關(guān)機(jī)構(gòu)的發(fā)展史中，艾森豪威爾政府時(shí)期的國(guó)安會(huì)系統(tǒng)因其標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)作流程及復(fù)雜的跨部門協(xié)作機(jī)制而為人所熟知。作為曾經(jīng)的軍事將領(lǐng)，艾森豪威爾深信優(yōu)秀的政策始于完善的制度?！敖M織并不一定會(huì)讓一個(gè)無(wú)能者蛻變?yōu)樘觳?，也不一定?huì)將決策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，但無(wú)組織一定會(huì)導(dǎo)致效率低下，最終招致慘敗”〔2〕。在該理念的指導(dǎo)下，艾森豪威爾政府確立了一種極具規(guī)范性的國(guó)安會(huì)運(yùn)作系統(tǒng)。這一系統(tǒng)被其締造者、時(shí)任國(guó)家安全事務(wù)特別助理羅伯特·卡特勒（Robert Cutler）形象地比喻為“政策山（Policy Hill）”：“假設(shè)國(guó)安會(huì)處于政策山的山巔。在山的一側(cè)，政策建議通過(guò)計(jì)劃委員會(huì)（Planning Board）上行至國(guó)安會(huì)，并由國(guó)安會(huì)篩選后呈予總統(tǒng)。若總統(tǒng)批準(zhǔn)了某項(xiàng)建議，這項(xiàng)建議便經(jīng)由山的另一側(cè)下行至相關(guān)部門，以完成政策的實(shí)踐……而實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程的是行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)（Operations Coordination Board）”〔3〕。

計(jì)劃委員會(huì)與行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)是艾森豪威爾國(guó)安會(huì)系統(tǒng)中最具標(biāo)志性的兩個(gè)機(jī)構(gòu)，也是該系統(tǒng)得以運(yùn)作的基石。前者的職能是“政策輸入”，即為國(guó)安會(huì)正式會(huì)議起草政策文件以供討論，而后者主要關(guān)注“政策輸出”，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督相關(guān)部門對(duì)總統(tǒng)決策的執(zhí)行。其中，計(jì)劃委員會(huì)是艾森豪威爾國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的獨(dú)創(chuàng)性機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)由政府各部門助理部長(zhǎng)組成的委員會(huì)。在計(jì)劃委員會(huì)出現(xiàn)前，其職能由國(guó)務(wù)院的政策規(guī)劃小組（Policy Planning Staff）完成；而行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)的建立基于杜魯門時(shí)期的心理戰(zhàn)略委員會(huì)（Psychological Strategy Board），成員包括助理國(guó)務(wù)卿、國(guó)防副部長(zhǎng)、中情局局長(zhǎng)等人。作為艾森豪威爾政府內(nèi)頗具代表性的跨部門機(jī)制，行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)只負(fù)責(zé)為總統(tǒng)決策“搭建舞臺(tái)”，自身并沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力：該機(jī)構(gòu)成員大部分的精力都用來(lái)促進(jìn)總統(tǒng)決策的實(shí)施，但卻不能對(duì)決策本身進(jìn)行調(diào)整和修改。值得注意的是，這兩個(gè)委員會(huì)在運(yùn)作過(guò)程中是相互獨(dú)立、彼此割裂的。

相比杜魯門時(shí)期，艾森豪威爾政府對(duì)國(guó)安會(huì)正式會(huì)議的調(diào)整也凸顯了其機(jī)制化的特征。這種改觀表現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，會(huì)議改為了例會(huì)制，于每周四上午10點(diǎn)定期召開；其次，為了聽取更廣泛的意見，總統(tǒng)逐漸擴(kuò)大了與會(huì)人員的數(shù)量。除法定成員及顧問(wèn)以外，總統(tǒng)邀請(qǐng)了諸多“后座成員”：包括財(cái)政部長(zhǎng)、預(yù)算部長(zhǎng)等不同職能部門的代表作為非正式成員與會(huì)，甚至在必要時(shí)參與討論；再次，總統(tǒng)在任期內(nèi)參與并主持了90%以上的國(guó)安會(huì)會(huì)議〔4〕，充分體現(xiàn)他對(duì)正式會(huì)議的重視；最后，會(huì)議設(shè)有專職人員進(jìn)行記錄，經(jīng)整理后最終形成會(huì)議文件，歸檔留存。

計(jì)劃委員會(huì)——國(guó)安會(huì)正式會(huì)議——行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)的機(jī)制框架以及高度規(guī)范的運(yùn)作理念讓艾森豪威爾政府國(guó)安會(huì)系統(tǒng)達(dá)到了整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期國(guó)家安全機(jī)構(gòu)制度化的頂峰。然而，在20世紀(jì)50年代末期，制度化也成為該系統(tǒng)遭到一系列猛烈批判的誘因。1957年，蘇聯(lián)人造衛(wèi)星的順利升空以及洲際彈道導(dǎo)彈的成功試射使國(guó)際局勢(shì)發(fā)生了微妙的變化，進(jìn)而導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)一度因艾森豪威爾上臺(tái)而受到抑制的冷戰(zhàn)自由主義（cold war liberalism）重新興起①“冷戰(zhàn)自由主義”是冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)政府內(nèi)部重要的意識(shí)形態(tài)，秉持這種觀點(diǎn)的人（大部分來(lái)自民主黨）主張?jiān)谕饨簧戏e極遏制集權(quán)主義以及共產(chǎn)主義，軍事上大幅度增加開支，特別是常規(guī)武器，批判麥卡錫主義，并堅(jiān)決反對(duì)共產(chǎn)主義與保守主義。詳見 Alonzo L.Hamby，Liberalism and Its Challengers:From F.D.R.to Bush，（New York：Oxford University Press，1992）.。來(lái)自政府內(nèi)外的冷戰(zhàn)自由主義者們認(rèn)為艾森豪威爾政府上任初期采取的“新面貌”戰(zhàn)略過(guò)于注重削減軍事開支，并將戰(zhàn)略重心放在隱蔽行動(dòng)、心理戰(zhàn)以及其他非常規(guī)軍事因素方面。這種戰(zhàn)略讓美國(guó)在與蘇聯(lián)的對(duì)峙中處于弱勢(shì)，從而在美國(guó)政府內(nèi)外營(yíng)造了一種不安全感。不安全感同樣來(lái)自艾森豪威爾政府內(nèi)部國(guó)家安全機(jī)構(gòu)，尤其是國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)作方式上。該系統(tǒng)的批評(píng)者稱，艾森豪威爾的國(guó)安會(huì)運(yùn)作過(guò)于死板，由“機(jī)制化”逐步走向了“儀式化”，最終不免淪為“造紙廠”。總統(tǒng)過(guò)度依靠冗雜且繁復(fù)的制度，注定導(dǎo)致美國(guó)無(wú)法應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的冷戰(zhàn)局勢(shì)。為此，他們認(rèn)為一場(chǎng)針對(duì)美國(guó)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的改革勢(shì)在必行①比較有代表性的批判，例如 Walter Millis，Harvey C.Mansfield，Harold Stein，Arms and the State:Civil-Military Elements in National Policy，（New York,1958），pp.390-391 以 及 Dean Acheson，“Thoughts on Thought in High Places，”The New York Times magazine，Oct.11，1959.等。關(guān)于這一時(shí)期的描述，參見 Gary Reichard，“Divisions and Dissent：Democrats and Foreign Policy，1952-1956，”Political Science Quarterly 93，Spring 1978 以及 Anna Kasten Nelson，“John Foster Dulles and the Bipartisan Congress，”Political Science Quarterly 102，Spring 1987.。

作為一名典型的“冷戰(zhàn)自由主義者”，來(lái)自華盛頓州的參議員杰克遜希望自己能夠在對(duì)艾森豪威爾安全戰(zhàn)略的批判中扮演更加積極與重要的角色。由于未能在國(guó)會(huì)中外交事務(wù)領(lǐng)域最有影響力的外交關(guān)系委員會(huì)（Foreign Relations Committee）中謀求一職，他放棄了以現(xiàn)任政府對(duì)外政策作為批判的突破口，轉(zhuǎn)而回到曾任職的另一重要國(guó)會(huì)委員會(huì)——政府運(yùn)作委員會(huì)（Government Operations Committee）中，通過(guò)關(guān)注艾森豪威爾政府國(guó)安會(huì)的機(jī)制缺陷來(lái)實(shí)踐自己的理念。有學(xué)者認(rèn)為，杰克遜對(duì)艾森豪威爾的批判可謂“雙贏”之策：“國(guó)安會(huì)占據(jù)艾森豪威爾決策體系的核心位置，開展深入的研究便于對(duì)外交政策展開批判……同時(shí)，通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)的建構(gòu)而非政策進(jìn)行質(zhì)詢，杰克遜又可以更好地履行作為一名政府運(yùn)作委員會(huì)成員的本分”〔5〕。1959年4月，杰克遜在美國(guó)國(guó)防大學(xué)進(jìn)行了一次公開演說(shuō)，對(duì)艾森豪威爾政府的國(guó)安會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行了猛烈批判，稱其為“極具誤導(dǎo)性的表象”（dangerously misleading faade）。他呼吁美國(guó)國(guó)會(huì)開展一次“針對(duì)國(guó)家安全政策機(jī)構(gòu)全面的、無(wú)黨派偏見的質(zhì)詢”，并在此基礎(chǔ)上提出“明確、富有建設(shè)性意義的補(bǔ)救措施”〔6〕。

雖然這項(xiàng)提議遭到艾森豪威爾政府的反感和阻撓，但經(jīng)過(guò)杰克遜的努力，國(guó)會(huì)最終還是于1959年7月通過(guò)參議院第115號(hào)決議，批準(zhǔn)國(guó)家政策機(jī)制小組委員會(huì)的成立。杰克遜擔(dān)任該小組委員會(huì)的主任。委員會(huì)的4名正式成員為明尼蘇達(dá)州議員赫伯特·漢佛萊（Hubert H.Humphrey）、北達(dá)科塔州共和黨議員卡爾·蒙特（Karl E.Mundt）②作為一名共和黨參議員，蒙特的加入使得小組委員會(huì)成為了一支“兩黨委員會(huì)”，從側(cè)面加強(qiáng)了此次研究的客觀性與說(shuō)服力。、緬因州議員埃德蒙德·馬斯基（Edmund S.Muskie）以及紐約州議員雅各布·杰維斯（Jacob K.Javits）。同時(shí)，杰克遜挑選了數(shù)量不多但經(jīng)驗(yàn)豐富的精英擔(dān)任小組委員會(huì)的顧問(wèn)，由與他關(guān)系密切的J.K.曼斯菲爾德（J.K.Mansfield）領(lǐng)導(dǎo)。這些人中，既有如羅伯特·塔夫茨（Robert W.Tufts）這樣的政府要員，也有如理查德·諾伊施塔特（Richard E.Neustadt）等知名學(xué)者〔7〕。小組委員會(huì)的建立迅速引發(fā)了人們的關(guān)注。包括美國(guó)政界、軍界及學(xué)界的多位知名人物紛紛對(duì)委員會(huì)即將開展的行動(dòng)寄予厚望，著名國(guó)際關(guān)系理論家漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）甚至認(rèn)為“該小組委員會(huì)的成敗與否將決定國(guó)家的命運(yùn)”〔8〕。

杰克遜小組委員會(huì)的具體行動(dòng)分為準(zhǔn)備、質(zhì)詢和研究三個(gè)階段。自1959年8月到1960年1月，小組委員會(huì)花費(fèi)半年多的時(shí)間，通過(guò)兩百多次訪談，對(duì)與美國(guó)國(guó)安會(huì)有相關(guān)的背景資料進(jìn)行了搜集、歸納和研究。無(wú)論是喬治·凱南（George Kennan）、亨利·基辛格（Henry Kissinger）、馬修·李奇微（Matthew Ridgway）等政治、學(xué)術(shù)和軍事領(lǐng)域的精英，還是各大高校中政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)及外交史學(xué)等專業(yè)的在讀學(xué)生，均在委員會(huì)的受訪名單之列。這些人大多數(shù)都對(duì)艾森豪威爾國(guó)安會(huì)運(yùn)作模式持懷疑或否定的態(tài)度〔9〕。1960年1月12日，委員會(huì)在總結(jié)這些訪談資料后發(fā)布了第一份中期報(bào)告，列舉了現(xiàn)任政府在國(guó)家安全機(jī)制存在的重大問(wèn)題〔10〕。

經(jīng)充分準(zhǔn)備過(guò)后，小組委員會(huì)于2月23日起于國(guó)會(huì)山定期召開聽證會(huì)。面對(duì)委員會(huì)成員的質(zhì)詢，參與者分為了意見明顯相左的兩派。一派為羅伯特·洛維特（Robert Lovett）、西德尼·索爾斯（Sidney Sours）、喬治·凱南（George Kennan）及保羅·尼采（Paul Nitze）等曾參與杜魯門政府安全決策進(jìn)程的成員，其證詞中無(wú)一不對(duì)現(xiàn)有國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式提出了質(zhì)疑及批判；另一派則是以時(shí)任國(guó)家安全事務(wù)特別助理卡特勒、國(guó)防部長(zhǎng)小托馬斯·蓋茨（Thomas Gates,Jr.）等人為代表的艾森豪威爾政府要員。他們?cè)噲D扭轉(zhuǎn)聽眾對(duì)現(xiàn)有國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的偏見與曲解。由于擔(dān)心泄密情況的出現(xiàn)，卡特勒等人只能通過(guò)假設(shè)的方式列舉國(guó)安會(huì)的運(yùn)作模式。這種證詞在某種程度上起到了反效果，加深了質(zhì)疑者們的困惑①比較有代表性的是1960年5月24日卡特勒的證言。在證言中，他以假設(shè)的方式列舉并分析了當(dāng)前政府國(guó)安會(huì)的運(yùn)作程序——為了應(yīng)對(duì)來(lái)自“某國(guó)（Runitania）”的外部威脅，國(guó)安會(huì)將會(huì)逐次采取包括戰(zhàn)略評(píng)估、召開會(huì)議、起草文件等多達(dá)十四個(gè)步驟來(lái)完成其機(jī)構(gòu)職能。在此基礎(chǔ)上，卡特勒結(jié)合自己的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)并歸納出一套關(guān)于國(guó)安會(huì)運(yùn)作的“指導(dǎo)方針”。見“The National Security Council Under President Eisenhower，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，pp.111-140.。伴隨質(zhì)詢的進(jìn)一步升溫，華盛頓政界普遍認(rèn)為該小組委員會(huì)這場(chǎng)“充滿學(xué)術(shù)色彩、客觀且無(wú)黨派偏見的行動(dòng)將會(huì)成為幾年內(nèi)立法機(jī)構(gòu)最為正確和重要的舉措”〔11〕。

在第二階段接近尾聲時(shí)，小組委員會(huì)分別于12月12日和16日發(fā)布了兩篇階段性報(bào)告。值得注意的是，在其中一篇報(bào)告中，小組委員會(huì)對(duì)當(dāng)時(shí)政府內(nèi)部提倡建立“超級(jí)內(nèi)閣（Super-Cabinet）”、以及“第一秘書（First Secretary）”的呼聲進(jìn)行了駁斥。發(fā)出這種呼聲的政府成員認(rèn)為，白宮內(nèi)部的官僚政治結(jié)構(gòu)使得各部門不得不“求同存異”，最終商議的決策無(wú)法代表美國(guó)利益；而國(guó)務(wù)院的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和軍方的政策偏見也愈發(fā)難以應(yīng)對(duì)日益頻發(fā)的外部危機(jī)。為此，應(yīng)當(dāng)建立一支凌駕于政府內(nèi)白宮班子和內(nèi)閣班子之上的“超級(jí)內(nèi)閣”團(tuán)隊(duì)，由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的“第一秘書”領(lǐng)導(dǎo)，從更為宏觀的角度對(duì)政策進(jìn)行統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)。圍繞該訴求，小組委員會(huì)舉辦了多次聽證會(huì)②例如7月1日對(duì)時(shí)任紐約市市長(zhǎng)尼爾森·洛克菲勒（Nelson Rockefeller）舉辦的聽證會(huì)，見“The Executive Office of the President，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，pp.167-191.。而最終的結(jié)論證明，此機(jī)制不僅不會(huì)解決現(xiàn)有的問(wèn)題，反而會(huì)讓問(wèn)題更加復(fù)雜：所謂的“超級(jí)內(nèi)閣”在行動(dòng)上最終會(huì)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，并成為總統(tǒng)與各部門之間的阻礙〔12〕。

1961年8月，小組委員會(huì)的最后一場(chǎng)質(zhì)詢落下帷幕。至此，委員會(huì)共舉辦了五十場(chǎng)聽證會(huì)，積累了大量有關(guān)美國(guó)國(guó)安會(huì)及諸多國(guó)家安全機(jī)制的資料。同時(shí)，過(guò)長(zhǎng)的時(shí)間跨度以及堆積如山的數(shù)據(jù)逐步使委員會(huì)的行動(dòng)力不從心。在這種情況下，杰克遜宣布小組委員會(huì)的工作進(jìn)入總結(jié)和收尾階段。1961年年底，三卷本著作《國(guó)家安全組織》作為小組委員會(huì)的研究成果最終問(wèn)世〔13〕。其中，第一、二卷收錄了委員會(huì)在前期準(zhǔn)備和質(zhì)詢階段的訪談資料、會(huì)議記錄、研究素材及相關(guān)信件，而第三卷的內(nèi)容則主要是委員會(huì)對(duì)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)提出的改革建議，是整部著作中的精華部分?；趯?duì)艾森豪威爾國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的批判，杰克遜小組委員會(huì)倡導(dǎo)下一任政府對(duì)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行一場(chǎng)“去機(jī)制化”（de-institutionalize）與“人性化”（humanize）〔14〕的改革。這種改革的理念貫穿于國(guó)安會(huì)每個(gè)有機(jī)組成部分。

首先，小組委員會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)安會(huì)正式會(huì)議進(jìn)行改革，這體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，委員會(huì)認(rèn)為“國(guó)安會(huì)的會(huì)議以及議程不應(yīng)被儀式化”，而應(yīng)在總統(tǒng)有需求時(shí)再召開，反對(duì)正式會(huì)議的例會(huì)制度；第二，委員會(huì)認(rèn)為會(huì)議的“規(guī)模不宜過(guò)大，并應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制國(guó)安會(huì)辦公室成員參會(huì)……但同時(shí)保證會(huì)議紀(jì)要的記載”〔15〕。這是對(duì)艾森豪威爾后期與會(huì)人員逐漸增多的修正；第三，委員會(huì)認(rèn)為過(guò)多且未經(jīng)篩選的政策諫言將導(dǎo)致總統(tǒng)本人無(wú)所適從。因此，會(huì)議目的并非是為總統(tǒng)提供盡可能多的意見，而是為總統(tǒng)提出適當(dāng)數(shù)量但相對(duì)合理的選擇。

國(guó)安會(huì)行政辦公室及其領(lǐng)導(dǎo)者同樣也是委員會(huì)提倡改革的主要對(duì)象。建議中指出，行政辦公室的成員應(yīng)當(dāng)“數(shù)量少但彼此聯(lián)系緊密”，并以“體系之外”的眼光向總統(tǒng)建言獻(xiàn)策〔16〕；同時(shí)，辦公室的領(lǐng)導(dǎo)者，即國(guó)家安全事務(wù)特別顧問(wèn)不應(yīng)是主管政策協(xié)調(diào)的“秘書”，而是總統(tǒng)關(guān)于外交和國(guó)家安全政策的顧問(wèn)。

作為艾森豪威爾國(guó)安會(huì)體系內(nèi)的標(biāo)志性機(jī)構(gòu)，計(jì)劃委員會(huì)與政策協(xié)調(diào)委員會(huì)遭到了小組委員會(huì)的徹底否定。研究結(jié)論中指出，計(jì)劃委員會(huì)的存在已經(jīng)失去意義，應(yīng)以一支能夠“批判和評(píng)估來(lái)自總統(tǒng)或其他機(jī)構(gòu)制定的政策”的組織取而代之。為此，白宮可以更加依賴“非正式工作組織”（informal working groups）以及來(lái)自政府外部的顧問(wèn)來(lái)完成這一職能。同時(shí)，結(jié)論中也明確提出廢除協(xié)調(diào)委員會(huì)的建議，原因是該組織的“實(shí)施”及“監(jiān)管”職能超出了《國(guó)家安全法》對(duì)國(guó)安會(huì)職能的描述，且跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制“本身也具有內(nèi)部缺陷”，會(huì)造成個(gè)人職責(zé)的缺失、過(guò)多的妥協(xié)以及整個(gè)政府效率的滯后，應(yīng)“建立專門的部門、任用專門的官員來(lái)處理整合與協(xié)調(diào)工作”〔17〕。

此外，杰克遜小組委員會(huì)還在書中梳理了國(guó)安會(huì)的發(fā)展史，厘清了國(guó)安會(huì)與其他美國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。高屋建瓴的國(guó)會(huì)背景、翔實(shí)的相關(guān)資料以及鮮明的改革理念使小組委員會(huì)的研究成果不出意外地成為同時(shí)期美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)安會(huì)最為系統(tǒng)、全面的著作。縱觀20世紀(jì)60年代，“幾乎所有對(duì)國(guó)安會(huì)的研究都是基于杰克遜小組委員會(huì)成果之上完成的”〔18〕。

二、小組委員會(huì)與肯尼迪國(guó)安會(huì)機(jī)制改革

早在競(jìng)選期間，仍為參議員的肯尼迪便曾公開表達(dá)了對(duì)杰克遜小組委員會(huì)“探研”進(jìn)程的關(guān)注與贊賞。1960年6月14日，在參議院的一次演說(shuō)中，肯尼迪指出：“如今，我們的政府內(nèi)部已經(jīng)存在諸多貫徹外交政策的相關(guān)工具，包括統(tǒng)一的軍事機(jī)制……以及國(guó)安會(huì)等。然而，伴隨著世界局勢(shì)的不斷變化，除了參議員杰克遜及其領(lǐng)導(dǎo)的小組委員會(huì)在最近開展的質(zhì)詢外，幾乎沒有人對(duì)這些機(jī)制的有效性進(jìn)行重新評(píng)估”〔19〕。

隨著小組委員會(huì)最終報(bào)告的出臺(tái)，美國(guó)大選也落下了帷幕。新任總統(tǒng)在上臺(tái)之初面臨的首要問(wèn)題之一就是對(duì)國(guó)安會(huì)的框架與機(jī)制進(jìn)行改造、重組，以便其早日發(fā)揮樞紐性體制的效用，借此實(shí)現(xiàn)自己競(jìng)選時(shí)期“簡(jiǎn)化國(guó)家安全機(jī)制”的承諾?？夏岬嫌?961年1月1日發(fā)表的公告是這種改革啟動(dòng)的標(biāo)志。雖然這次公告的主要目的在于宣布任命麥克喬治·邦迪（McGeorge Bundy）擔(dān)任總統(tǒng)國(guó)家安全顧問(wèn)①艾森豪威爾時(shí)期該職位的名稱為國(guó)家安全事務(wù)特別助理（Special Assistant for National Security Affairs）。，并突出總統(tǒng)與邦迪在國(guó)安會(huì)改革中的領(lǐng)導(dǎo)性地位，但肯尼迪也同時(shí)在公告中強(qiáng)調(diào)了杰克遜小組委員會(huì)報(bào)告對(duì)于改革的重大意義?？夏岬戏Q，報(bào)告中的諸多“建設(shè)性批判意見”令他“印象深刻”，對(duì)“增強(qiáng)”和“簡(jiǎn)化”國(guó)安會(huì)運(yùn)作機(jī)制具有重要的意義，也會(huì)“為邦迪接下來(lái)開展的工作提供重要幫助”。在此基礎(chǔ)之上，肯尼迪提出了一系列改革的原則與綱領(lǐng)，即對(duì)艾森豪威爾時(shí)期國(guó)安會(huì)機(jī)制進(jìn)行“盡可能的簡(jiǎn)化”，進(jìn)而打造一支“單一、規(guī)模相對(duì)較小，但強(qiáng)有力的國(guó)安會(huì)辦公團(tuán)隊(duì)”，以“靈活”的運(yùn)作方式，為他和政府內(nèi)其他機(jī)構(gòu)“提供有關(guān)國(guó)家安全問(wèn)題的建議，協(xié)調(diào)有關(guān)國(guó)家安全領(lǐng)域的政策”〔20〕。可以說(shuō)，這份聲明充分體現(xiàn)了小組委員會(huì)對(duì)新任總統(tǒng)的重要影響，也突出了委員會(huì)研究成果在國(guó)安會(huì)機(jī)制改革中的指導(dǎo)性地位。

同時(shí)，小組委員會(huì)也對(duì)國(guó)安會(huì)改革產(chǎn)生了間接的影響。1960年9月18日，杰克遜親自安排小組委員會(huì)的重要顧問(wèn)、哥倫比亞大學(xué)教授諾伊施塔特與肯尼迪會(huì)面。在會(huì)面中，諾伊施塔特向肯尼迪遞交一份有關(guān)新任政府機(jī)制過(guò)渡的備忘錄。這份備忘錄帶有杰克遜委員會(huì)的烙印，反復(fù)強(qiáng)調(diào)機(jī)制的靈活性在政府日常運(yùn)作中發(fā)揮的重要作用〔21〕。在這次會(huì)面后，諾伊施塔特逐步成為艾森豪威爾-肯尼迪過(guò)渡政府時(shí)期最為重要的顧問(wèn)，而肯尼迪自己也承認(rèn)，自此諾伊施塔特便“牽著他走了”〔22〕。同年12月，諾伊施塔特向肯尼迪提交名為《國(guó)家安全委員會(huì)：第一步》的備忘錄，明確聲明自己對(duì)杰克遜小組委員會(huì)研究成果的支持與認(rèn)可，并在此基礎(chǔ)上向肯尼迪提出國(guó)安會(huì)改革的建議。這些建議與小組委員會(huì)的報(bào)告結(jié)論是高度吻合的〔23〕。

可見，肯尼迪非常重視杰克遜小組委員會(huì)的研究成果，而這些成果對(duì)總統(tǒng)的影響也十分深刻。系統(tǒng)化的探研在某種意義上成了國(guó)安會(huì)改革的理論依據(jù)，同時(shí)也為改革賦予了合法性。1961年2月1日，邦迪在新任政府的首次國(guó)安會(huì)正式會(huì)議上為該機(jī)構(gòu)在日后的發(fā)展定下了基調(diào)：“從今以后，國(guó)安會(huì)將采取新的組織架構(gòu)與工作程序，辦公人員數(shù)量變少，規(guī)模變小，但都由高級(jí)人才組成”〔24〕。在改革實(shí)施的進(jìn)程中，肯尼迪政府更是從委員會(huì)的報(bào)告中汲取諸多養(yǎng)分。這可從以下幾點(diǎn)體現(xiàn)出來(lái)：

第一是對(duì)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行“去機(jī)制化”的改革?？夏岬嫌?961年2月19日，即他走馬上任僅一個(gè)月后——發(fā)布一項(xiàng)聲明，宣布廢除艾森豪威爾政府國(guó)安會(huì)中的標(biāo)志性機(jī)構(gòu)行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)履行該機(jī)構(gòu)的原有職能?？夏岬显诼暶髦兄赋?，“并非僅靠復(fù)雜的正式機(jī)制才能完成協(xié)調(diào)的任務(wù)……為此國(guó)務(wù)卿將指派一名專門的助理國(guó)務(wù)卿負(fù)責(zé)部門政策間的統(tǒng)籌與整合”〔25〕。這迎合了小組委員會(huì)報(bào)告中“任用專門官員來(lái)負(fù)責(zé)此類事務(wù)”的觀點(diǎn)。該聲明發(fā)表于小組委員會(huì)最終報(bào)告出臺(tái)僅兩個(gè)月后，也從側(cè)面體現(xiàn)了總統(tǒng)對(duì)其研究成果的重視程度。此后不久，計(jì)劃委員會(huì)也被廢除，其職能交由國(guó)務(wù)院的政策計(jì)劃委員會(huì)（Policy Planning Staff）行使〔26〕。至此，肯尼迪政府在建設(shè)國(guó)安會(huì)制度框架方面完全采納了杰克遜委員會(huì)的建議，通過(guò)“摧毀委員會(huì)（committee-killing）〔27〕”的方式消解了上屆政府國(guó)安會(huì)中復(fù)雜的機(jī)制，打破了以往“整合”與“規(guī)劃”兩項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)壁壘，極大地簡(jiǎn)化了國(guó)安會(huì)的組織架構(gòu)。

第二是對(duì)國(guó)安會(huì)職能進(jìn)行“人性化”的調(diào)整，體現(xiàn)為國(guó)家安全事務(wù)助理與國(guó)安會(huì)行政辦公室地位的大幅度提升?？夏岬显?961年的聲明中明確表示，希望邦迪能夠“仔細(xì)研究現(xiàn)有國(guó)安會(huì)系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上盡可能對(duì)其（制度）進(jìn)行簡(jiǎn)化，爭(zhēng)取建立一支規(guī)模小但高度機(jī)制化的團(tuán)隊(duì)”以協(xié)助總統(tǒng)處理國(guó)家事務(wù)〔28〕。在引領(lǐng)此次國(guó)安會(huì)改革的過(guò)程中，邦迪逐步完成了國(guó)家安全事務(wù)助理在國(guó)家安全體系中地位與職能的提升：從辦公環(huán)境上看，國(guó)家安全事務(wù)助理在白宮中擁有了專屬辦公室，位置緊鄰美國(guó)總統(tǒng)的橢圓形辦公室，增加了其與總統(tǒng)進(jìn)行非正式場(chǎng)合溝通的機(jī)會(huì)；從職能上看，這一時(shí)期的國(guó)家安全事務(wù)助理完全成了“總統(tǒng)的私人助理”，他們參與政治討論，在具體問(wèn)題上建言獻(xiàn)策，不通過(guò)任何固定機(jī)制而是以總統(tǒng)的偏好履行國(guó)安會(huì)的職能。相應(yīng)地，總統(tǒng)也給與國(guó)家安全事務(wù)助理以極大的信任，賦予其規(guī)劃外交政策與國(guó)家安全戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)。該職位此時(shí)已經(jīng)“潛在具備參與和影響（戰(zhàn)略規(guī)劃）的能力”〔29〕，這是杰克遜小組委員會(huì)所提倡國(guó)安會(huì)“人性化”的體現(xiàn)：國(guó)家安全事務(wù)助理地位的提升與轉(zhuǎn)變有助于總統(tǒng)汲取直接且未經(jīng)干擾的意見，從而擺脫機(jī)制對(duì)政策的影響與干擾。

第三是對(duì)國(guó)安會(huì)行政辦公室結(jié)構(gòu)和職能的轉(zhuǎn)換。從1961年到1965年，邦迪逐步將辦公室職員數(shù)量由原來(lái)的71人削減至48人，其規(guī)模被壓縮近三分之一〔30〕；與此同時(shí)，辦公室的職能范圍有所延伸，重要性逐步增加。過(guò)去的辦公室職員更加側(cè)重國(guó)安會(huì)的運(yùn)作進(jìn)程，大部分時(shí)間只單純扮演文職人員角色；而邦迪的團(tuán)隊(duì)則是專注于政策研究，并為總統(tǒng)提供意見。這些人皆為政府內(nèi)外的專家，由總統(tǒng)而非國(guó)會(huì)任命，并在其專精的領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，彼此間聯(lián)系也非常緊密。這使得行政辦公室不再身處艾森豪威爾時(shí)期復(fù)雜的官僚體系之中，而成了“邦迪的耳目”“總統(tǒng)的工作班子”?！叭藬?shù)少但聯(lián)系緊密，由內(nèi)、外部專家共同組成”的國(guó)安會(huì)行政辦公室與杰克遜小組委員會(huì)報(bào)告中所倡導(dǎo)的機(jī)構(gòu)如出一轍。

第四是對(duì)國(guó)安會(huì)正式會(huì)議進(jìn)行逐步的削弱。通過(guò)改革，艾森豪威爾時(shí)期國(guó)安會(huì)的例會(huì)制度被取消，取而代之的是由行政辦公室所主導(dǎo)的非正式會(huì)議。這類會(huì)議的召開帶有極大的隨意性和偶然性：不僅會(huì)議召開的時(shí)間不確定，而且參與人員也因議題的不同而發(fā)生改變。在理論上，這種調(diào)整不僅可以使總統(tǒng)更好地面對(duì)外部冷戰(zhàn)局勢(shì)，同時(shí)還能避免時(shí)間和資源的浪費(fèi)，減少泄密情況的出現(xiàn)。顯而易見，例會(huì)制度的取消帶有明顯的“去機(jī)制化”特色，會(huì)議規(guī)模的縮小與人員配置的調(diào)整也非常貼近小組委員會(huì)所提出的理想模式。

杰克遜委員會(huì)的理論支撐使得肯尼迪政府在僅僅半年的時(shí)間內(nèi)便完成了國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的機(jī)制改革。到6月末，國(guó)安會(huì)行政辦公室成員“已經(jīng)有多于三分之二的人員在工作上步入正軌”〔31〕。9月，邦迪在給杰克遜的回信中對(duì)自肯尼迪上任以來(lái)國(guó)安會(huì)在機(jī)制上的調(diào)整進(jìn)行了概述，并肯定了小組委員會(huì)在此進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用〔32〕。同年11月，小組委員會(huì)受到美國(guó)政府的嘉獎(jiǎng)，杰克遜本人也得到了肯尼迪總統(tǒng)的肯定〔33〕。至此，隨著肯尼迪政府國(guó)安會(huì)以及國(guó)家安全系統(tǒng)的最終形成與運(yùn)作，小組委員會(huì)完成了自己的使命，最終于1962年初解散。

通過(guò)這次改革，國(guó)安會(huì)正式會(huì)議的作用下降，國(guó)家安全事務(wù)助理與行政辦公室的地位相對(duì)上升，舊有國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的大部分機(jī)制被拆解，取而代之的是一套被政府標(biāo)榜為運(yùn)作更靈活、職能偏向“危機(jī)治理”的體系。在肯尼迪三年的任期內(nèi)，體系內(nèi)盡管設(shè)立了諸多“常設(shè)委員會(huì)（Standing Group）”，然而發(fā)揮主要作用的大多是針對(duì)某一具體事件所設(shè)立的臨時(shí)工作小組與特別小組①肯尼迪國(guó)安會(huì)系統(tǒng)中最有代表性的機(jī)構(gòu)、于1962年古巴導(dǎo)彈危機(jī)后設(shè)立的執(zhí)行委員會(huì)（Executive Committee，“ExCom”）就是這樣一種機(jī)制。從1962年10月到1963年3月，該委員會(huì)共進(jìn)行了42次會(huì)議，其中39次的議題是古巴問(wèn)題。相比國(guó)安會(huì)正式會(huì)議，執(zhí)委會(huì)會(huì)議規(guī)模小，運(yùn)作更為靈活，總統(tǒng)也常常邀請(qǐng)政府外部顧問(wèn)來(lái)參與商討。參 見 Bromley K.Smith，Organizational History of the National Security Council during the Kennedy and Johnson Administrations（Washington，DC：U.S.Government Printing Office，1988）.。比起艾森豪威爾相對(duì)僵化的國(guó)安會(huì)機(jī)制，這種類似小組委員所會(huì)所倡導(dǎo)“去機(jī)制化”與“人性化”的國(guó)安會(huì)制度架構(gòu)似乎更加適應(yīng)當(dāng)時(shí)冷戰(zhàn)局勢(shì)的變化、順應(yīng)美國(guó)的國(guó)家安全訴求。同時(shí)，舊有國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的“計(jì)劃”與“實(shí)施”職能被移交國(guó)務(wù)院，行政辦公室的人員也變得專業(yè)化，使得肯尼迪時(shí)期的國(guó)安會(huì)更加突出其顧問(wèn)職能（advisory role）。國(guó)安會(huì)在經(jīng)歷了艾森豪威爾政府時(shí)期職能的擴(kuò)展后再次回到了1947年《國(guó)家安全法》中所描述的機(jī)構(gòu)，杰克遜本人也被認(rèn)為是“行使了保羅·尼采的職責(zé)”〔34〕。

三、小組委員會(huì)的結(jié)論與后肯尼迪時(shí)期國(guó)安會(huì)機(jī)制走勢(shì)

盡管杰克遜小組委員會(huì)最終解散，但其對(duì)國(guó)家安全相關(guān)機(jī)構(gòu)的影響并沒有隨之式微。作為肯尼迪政府國(guó)安會(huì)改革的理論源泉，委員會(huì)的成果在某種意義上開啟了“現(xiàn)代國(guó)安會(huì)系統(tǒng)”（Modern NSC）②關(guān)于“現(xiàn)代國(guó)安會(huì)”的說(shuō)法，見Amy B.Zegart，F(xiàn)lawed by Design：The Evolution of The CIA，JCS，and NSC，（California：Stanford University Press，1999），pp.85-88.的先河，對(duì)整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)國(guó)家安全相關(guān)機(jī)制的設(shè)置均產(chǎn)生了不同程度的影響?？偟膩?lái)看，后肯尼迪時(shí)期的國(guó)安會(huì)大體上都奉行小組委員會(huì)所倡導(dǎo)的“去機(jī)制化”、“人性化”的理念，在運(yùn)作機(jī)制上呈現(xiàn)共同的特點(diǎn)：國(guó)家安全事務(wù)助理逐步成了總統(tǒng)的私人顧問(wèn)，而非過(guò)去國(guó)安會(huì)和總統(tǒng)之間的中立協(xié)調(diào)者；行政辦公室不再由僅關(guān)注長(zhǎng)期政策規(guī)劃、沒有實(shí)質(zhì)權(quán)力的各部門雇員組成，而是涵蓋了眾多側(cè)重短期危機(jī)治理、被賦予實(shí)質(zhì)權(quán)力、來(lái)自政府內(nèi)外部的專家們；國(guó)安會(huì)正式會(huì)議再無(wú)嚴(yán)格意義上的例會(huì)制，重要性日漸式微，有時(shí)甚至僅僅等同于為政策賦予合法性的“橡皮圖章”。經(jīng)歷了改革的國(guó)安會(huì)最終成了“總統(tǒng)的工具”（President’s Instrument）〔35〕，免去了繁復(fù)的機(jī)制對(duì)總統(tǒng)行動(dòng)以及思想的掣肘?？梢哉f(shuō)，此類“總統(tǒng)中心”的運(yùn)作模式是杰克遜委員會(huì)頗為推崇的。

然而，這種講求機(jī)動(dòng)性的運(yùn)作模式在具體實(shí)施時(shí)卻存在諸多弊病，例如人員職責(zé)的模糊、文件管理的混亂、部門間協(xié)調(diào)的困難以及長(zhǎng)期政策規(guī)劃的缺乏等。這些缺陷使得冷戰(zhàn)時(shí)期歷屆美國(guó)政府的國(guó)安會(huì)機(jī)制始終處于變動(dòng)之中。對(duì)于這種不穩(wěn)定性，杰克遜小組委員會(huì)難辭其咎，原因就在于探研所得出的結(jié)論內(nèi)部蘊(yùn)含著巨大的矛盾。作為其結(jié)論的核心概念，“去機(jī)制化”與“人性化”實(shí)質(zhì)是通過(guò)拆解原有國(guó)安會(huì)架構(gòu)的方式將本屬于制度與規(guī)則的權(quán)力賦予國(guó)家安全事務(wù)助理以及國(guó)安會(huì)行政辦公室的顧問(wèn)們，意圖利用個(gè)人能力維持機(jī)制的運(yùn)作，取代原有死板的制度框架。但是，令杰克遜小組委員會(huì)沒有預(yù)料到的是，由于國(guó)安會(huì)正式會(huì)議的衰落，缺乏制度約束的總統(tǒng)會(huì)愈發(fā)傾向利用非正式渠道咨議國(guó)家安全及外交等相關(guān)問(wèn)題；與此同時(shí)，躍升為總統(tǒng)私人顧問(wèn)的國(guó)家安全事務(wù)助理以及國(guó)安會(huì)行政辦公室成員則逐步把持了總統(tǒng)汲取相關(guān)政策建議的重要通道。這些人的觀點(diǎn)對(duì)總統(tǒng)的影響舉足輕重，而來(lái)自政治象牙塔底層的建議則很難達(dá)到總統(tǒng)身邊，以至于讓總統(tǒng)最終處于“政策孤島”之中。這種“政策包圍圈”形成了介于總統(tǒng)與內(nèi)閣各部門之間的新一層級(jí)，其本質(zhì)正是杰克遜小組委員會(huì)嗤之以鼻的“超級(jí)內(nèi)閣”。

正如前文所述，在汲取了小組委員會(huì)大部分研究成果的同時(shí)，肯尼迪政府也將該矛盾一同埋藏于自己的國(guó)安會(huì)機(jī)制之中；總統(tǒng)在改革之初便宣稱對(duì)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的機(jī)制進(jìn)行既“增強(qiáng)”又“簡(jiǎn)化”的調(diào)整，自相悖離的觀點(diǎn)正是小組委員會(huì)結(jié)論中所含矛盾的集中體現(xiàn)，也從一開始就為“現(xiàn)代國(guó)安會(huì)系統(tǒng)”的機(jī)制埋下了制度上的禍根。這一時(shí)期，豬灣事件被公認(rèn)為國(guó)家安全決策層的重大失誤，也被大多數(shù)人總結(jié)為非正式國(guó)家安全運(yùn)作模式下決策失敗的典型案例，卻沒有人意識(shí)到這次失敗早在肯尼迪借鑒杰克遜小組委員會(huì)的理論成果時(shí)就埋下了伏筆。

到了約翰遜政府時(shí)期，國(guó)安會(huì)“去機(jī)制化”與“人性化”的程度進(jìn)一步加深。這體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，在面臨諸如越南問(wèn)題等具體國(guó)家安全訴求時(shí)，約翰遜傾向于繞過(guò)正式咨議機(jī)制，直接向國(guó)家安全事務(wù)助理邦迪、國(guó)務(wù)卿臘斯克以及國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉這“三巨頭”征求意見。其次，國(guó)安會(huì)正式會(huì)議機(jī)制在這一時(shí)期進(jìn)一步衰退：如果說(shuō)肯尼迪時(shí)期國(guó)安會(huì)正式會(huì)議的目標(biāo)是“將消息通知每個(gè)人，并讓這些人感受到自己是政策進(jìn)程的一員”〔36〕，那么約翰遜時(shí)期的大部分正式會(huì)議則僅僅成了“周二午餐會(huì)”①“周二午餐會(huì)”（Tuesday luncheons）是約翰遜在任期內(nèi)與自己幕僚商議國(guó)家安全政策的非正式機(jī)制。雖然總統(tǒng)與各位官員“并不在午飯時(shí)見面，有時(shí)也并不是在周二，但大部分時(shí)間他們是這樣做的，因此才有了這個(gè)綽號(hào)”。見John Prados，p.149。的預(yù)演，前者甚至在某些情況下被后者所取代。最后，國(guó)家安全事務(wù)助理以及國(guó)安會(huì)行政辦公室的權(quán)限繼續(xù)上升?？夏岬蠒r(shí)期，改革的理念使得國(guó)安會(huì)行政辦公室成員的數(shù)量急劇減少并在職能上專業(yè)化，而約翰遜總統(tǒng)則是直接將國(guó)安會(huì)行政辦公室抽離國(guó)安會(huì)機(jī)制，讓他們成為“總統(tǒng)的辦公室成員”，其內(nèi)部的18位專家的重要性遠(yuǎn)勝于國(guó)安會(huì)正式會(huì)議。甚至連約翰遜自己也承認(rèn)，在提到“國(guó)安會(huì)”時(shí)，他指的是國(guó)安會(huì)行政辦公室，而非國(guó)安會(huì)正式會(huì)議〔37〕?！叭揞^”、“周二午餐會(huì)”以及國(guó)安會(huì)行政辦公室共同造就了約翰遜政府時(shí)期國(guó)家安全政策制定與規(guī)劃的機(jī)制，在一定程度上具備了“超級(jí)內(nèi)閣”的雛形。

也許是看到了約翰遜政府國(guó)安會(huì)機(jī)制的諸多弊端，也許是由于曾經(jīng)在艾森豪威爾政府時(shí)期擔(dān)任副總統(tǒng)的經(jīng)歷，尼克松在入主白宮前便希望阻止國(guó)安會(huì)系統(tǒng)“去機(jī)制化”的趨勢(shì)，并讓其“重回過(guò)去的優(yōu)勢(shì)地位”〔38〕。為此，尼克松任命了相對(duì)弱勢(shì)的國(guó)務(wù)卿威廉·羅杰斯（William Rogers）以及相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家安全事務(wù)助理亨利·基辛格（Henry Kissinger），并授意后者對(duì)國(guó)安會(huì)機(jī)制進(jìn)行改革。盡管在改革進(jìn)程中，基辛格認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)“結(jié)合艾森豪威爾政府與約翰遜政府國(guó)安會(huì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)”〔39〕，也在這種指導(dǎo)思想下建立了包括跨部門小組（Interdepartmental Group）、高級(jí)回顧小組（Senior Review Group）、國(guó)家安全研究備忘錄（National Security Study Memorandum，NSSM） 以及國(guó)家安全決策備忘錄（National Security Study Memorandum，NSDM）等相關(guān)機(jī)制，但卻仍舊沒有能夠化解杰克遜小組委員會(huì)結(jié)論中遺留的矛盾，以至于基辛格與其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)安會(huì)行政辦公室人員職權(quán)不斷增大，發(fā)展成為總統(tǒng)與行政機(jī)構(gòu)之間的“第三層級(jí)”?！俺?jí)內(nèi)閣”最終在尼克松政府出現(xiàn)了，基辛格也成了美國(guó)歷史上唯一的一位“第一秘書”②基辛格完全契合杰克遜小組委員會(huì)對(duì)“第一秘書”的定義，唯一不同的就是在當(dāng)時(shí)沒有得到國(guó)會(huì)的認(rèn)可。而在福特時(shí)期，基辛格兼任國(guó)務(wù)卿后，這種唯一的不同點(diǎn)也消失了。。

不難解釋為何基辛格嘗試的改革未能抑制“超級(jí)內(nèi)閣”的出現(xiàn)。在此期間，國(guó)安會(huì)的機(jī)制僅是從表面上緩解了“去機(jī)制化”所帶來(lái)的問(wèn)題。許多政府成員認(rèn)定該系統(tǒng)是“利用繁忙的機(jī)制與諸多文件作掩護(hù)，以便讓尼克松和基辛格就在沒有干擾的情況下處理真正的事務(wù)”〔40〕，就連基辛格自己也承認(rèn)，“許多關(guān)鍵決策是在沒有國(guó)家安全研究備忘錄、國(guó)家安全決策備忘錄以及脫離了官僚機(jī)制的情況下制定的”〔41〕。因此，這種“去機(jī)制化”在大部分時(shí)間都是與基辛格和國(guó)安會(huì)行政辦公室分離的。與此同時(shí)，國(guó)安會(huì)“人性化”的程度卻在進(jìn)一步加深。不僅基辛格無(wú)限制地?cái)z取外交與國(guó)家安全方面的權(quán)力，其手下行政辦公室的成員更是在職權(quán)與人員數(shù)量上急劇膨脹。國(guó)務(wù)院本應(yīng)作為國(guó)安會(huì)權(quán)力的重要制約，但由于羅杰斯被排除在決策圈之外，這種制約形同虛設(shè)。徒有其表的“機(jī)制化”以及愈發(fā)嚴(yán)重的“人性化”使“超級(jí)內(nèi)閣”的出現(xiàn)具備了充分的條件。與其說(shuō)國(guó)務(wù)院的大部分職能被轉(zhuǎn)移到了國(guó)安會(huì)，不如說(shuō)兩者的職能被合二為一了。這也解釋了為何到了福特政府時(shí)期，盡管基辛格轉(zhuǎn)任國(guó)務(wù)卿，美國(guó)的國(guó)家安全機(jī)制卻并未發(fā)生明顯的變化和改觀。

“超級(jí)內(nèi)閣”最大的弊端是抑制了總統(tǒng)聽取廣泛意見的可能性，并且讓國(guó)安會(huì)的運(yùn)作長(zhǎng)期脫離既定的制度路徑，帶有較大的隨機(jī)性和任意性。這不僅抹殺了國(guó)安會(huì)最為重要的咨議職能，更在某種程度上等同于對(duì)總統(tǒng)權(quán)的掠奪。后基辛格時(shí)代，美國(guó)總統(tǒng)似乎意識(shí)到了過(guò)度“去機(jī)制化”與“人性化”帶來(lái)的惡果，試圖采取不同的措施來(lái)扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)：卡特任命了相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家安全事務(wù)助理布熱津斯基，希望利用他的個(gè)人能力帶動(dòng)國(guó)安會(huì)機(jī)制的運(yùn)作，與此同時(shí)也任命了同樣強(qiáng)勢(shì)的國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯對(duì)國(guó)安會(huì)進(jìn)行制衡，借此抑制“超級(jí)內(nèi)閣”的出現(xiàn)，維護(hù)自己的總統(tǒng)權(quán)。然而高度對(duì)立的國(guó)安會(huì)與國(guó)務(wù)院卻最終導(dǎo)致國(guó)家安全政策與外交政策嚴(yán)重脫節(jié)，缺乏應(yīng)有的連貫性，具體表現(xiàn)為在朝鮮撤軍問(wèn)題上的舉棋不定以及伊朗人質(zhì)危機(jī)的處理上。里根則是采取任命弱勢(shì)國(guó)家安全事務(wù)助理以及將國(guó)安會(huì)體系排除于核心決策圈之外的方式從根本上控制“超級(jí)內(nèi)閣”的出現(xiàn)，但缺乏了總統(tǒng)的指導(dǎo)方針的國(guó)安會(huì)行政辦公室在決策的制定與實(shí)施上自行其是，有如“脫韁的野馬”，最終導(dǎo)致了“伊朗門”的發(fā)生。

可以看出，后肯尼迪時(shí)期的美國(guó)總統(tǒng)在塑造國(guó)安會(huì)機(jī)制時(shí)往往面臨著兩難的境地：刻意追求“機(jī)制化”會(huì)造成效率的低下，而過(guò)度的“去機(jī)制化”與“人性化”則會(huì)導(dǎo)致“去理性化”與“排他化”，最終異化出“超級(jí)內(nèi)閣”。這種“機(jī)制悖論”的直接結(jié)果就是國(guó)安會(huì)在制度上的不穩(wěn)定。冷戰(zhàn)末期，由老布什政府國(guó)家安全事務(wù)助理布倫特·斯考克羅夫特（Brent Scowcroft）所設(shè)立的國(guó)安會(huì)架構(gòu)暫時(shí)讓這種尷尬情況告一段落。這種被諸多學(xué)者稱為“斯考克羅夫特模式”的國(guó)安會(huì)由自上至下的部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)、副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)以及政策協(xié)調(diào)委員會(huì)的三級(jí)結(jié)構(gòu)組成，權(quán)限和管轄范疇依次遞減，職能與具體事務(wù)逐步增多。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，作為后冷戰(zhàn)時(shí)期歷任美國(guó)政府所沿用的國(guó)安會(huì)機(jī)制，“斯考克羅夫特模式”的實(shí)質(zhì)是維持“過(guò)度機(jī)制化”與“超級(jí)內(nèi)閣”兩極之間的一種動(dòng)態(tài)平衡。盡管其結(jié)構(gòu)并不冗雜，不至于“過(guò)度機(jī)制化”，但由于注重各部門在中下層級(jí)的合作，使得國(guó)安會(huì)失去了其宏觀政策規(guī)劃能力；同時(shí)，為了保證“人性化”的同時(shí)不至于讓權(quán)力過(guò)度集中，委員會(huì)中大部分任職人員都是兼職，這難免會(huì)讓美國(guó)外交與國(guó)家安全政策失去連貫性。盡管“斯考克羅夫特”模式被認(rèn)為是一種相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)作模式，但就該體系的締造者自己也承認(rèn)，該系統(tǒng)“存在較大的缺陷”〔42〕，隨時(shí)可能出現(xiàn)“權(quán)力失衡”?！八箍伎肆_夫特模式”并沒有在根本上解決國(guó)安會(huì)機(jī)制內(nèi)的矛盾，可謂是一種權(quán)宜之計(jì)。

奧巴馬政府時(shí)期，“斯考克羅夫特模式”所維持的平衡被打破。一方面，國(guó)安會(huì)再度出現(xiàn)了“過(guò)度機(jī)制化”的傾向：在其8年任期內(nèi)，國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的規(guī)模急劇膨脹，成員數(shù)量大幅度增長(zhǎng)。截至2016年中旬，國(guó)安會(huì)行政辦公室內(nèi)部的雇員數(shù)量多達(dá)400余人，這在美國(guó)歷史上是絕無(wú)僅有的〔43〕。同時(shí)，對(duì)政策制定細(xì)節(jié)的過(guò)分管控、對(duì)政策實(shí)施環(huán)節(jié)的反復(fù)插手以及對(duì)諸多內(nèi)閣部門固有權(quán)力的大肆掠奪不僅讓國(guó)安會(huì)成員其成為“霸道”和“偏執(zhí)”的代名詞，也讓整個(gè)國(guó)家安全系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制日趨冗雜，效率逐步走低〔44〕。另一方面，伴隨著時(shí)間的推移，杰克遜委員會(huì)所反對(duì)的“超級(jí)內(nèi)閣”再次出現(xiàn)：也許是感知到了國(guó)安會(huì)系統(tǒng)政策產(chǎn)出的遲鈍，奧巴馬愈發(fā)傾向于“圈內(nèi)決策”為導(dǎo)向的國(guó)家安全政策管理模式。這些圈內(nèi)的成員大都來(lái)自2008年奧巴馬的競(jìng)選團(tuán)隊(duì)①奧巴馬政府公認(rèn)在國(guó)家安全方面的“圈內(nèi)成員”包括前任國(guó)家安全顧問(wèn)托馬斯·多尼倫（ThomasDonilon）、現(xiàn)任國(guó)家安全顧問(wèn)蘇珊·賴斯（Susan Rice），幕僚長(zhǎng)丹尼斯·麥克多諾（Denis McDonough），副國(guó)家安全顧問(wèn)本·羅茲（Ben Rhodes）等。見David J.Rothkopf，National Insecurity:American Leadership in an Age of Fear（New York:Public Affairs，2014），pp.208-220.，處于圈外的成員則基本上不具備左右政策走向的能力。這種模式讓內(nèi)閣成員深受其害，也嚴(yán)重挫傷了團(tuán)隊(duì)士氣。

鑒于奧巴馬時(shí)期的國(guó)安會(huì)系統(tǒng)飽受詬病，美國(guó)國(guó)會(huì)在2016年4月28日通過(guò)的《國(guó)防授權(quán)法案》中，明確要求白宮對(duì)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行大規(guī)模裁員，將其行政辦公室成員數(shù)量在2017財(cái)年前降低至150人左右〔45〕?？梢灶A(yù)見的是，為了讓國(guó)安會(huì)重新煥發(fā)活力，下任美國(guó)總統(tǒng)將借助這次裁員再度在國(guó)安會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行一次“去機(jī)制化”與“人性化”的改革，而杰克遜小組委員會(huì)的研究成果很有可能再次成為總統(tǒng)改革的理論工具。從這個(gè)意義上講，盡管杰克遜小組委員會(huì)的“探研”在結(jié)論中存在矛盾，但不可否認(rèn)的是，其成果在很大程度上維護(hù)了美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)利，為未來(lái)美國(guó)國(guó)家安全機(jī)制的建立留下了寶貴的遺產(chǎn)。“去機(jī)制化”與“人性化”的概念對(duì)精簡(jiǎn)美國(guó)國(guó)安會(huì)機(jī)制、提高國(guó)安會(huì)效率大有裨益。然而在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題交織的今天，對(duì)于美國(guó)這個(gè)世界秩序的重要塑造者來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)的機(jī)制化可謂是良性政策產(chǎn)出的重要保障；機(jī)構(gòu)的靈活性同樣是不可或缺的重要品質(zhì)。因此，杰克遜小組委員會(huì)結(jié)論中存在的矛盾必須在短期內(nèi)得到解決。這也將是美國(guó)未來(lái)執(zhí)政者與政治精英們面臨的主要問(wèn)題。

〔1〕?？?美國(guó)“國(guó)家安全國(guó)家”的創(chuàng)生〔J〕.史學(xué)月刊，2010（1）：82.

〔2〕Dwight Eisenhower.Mandate for Change，1953-1956：The White House Years〔M〕.New York：Doubleday，1963.p.114.

〔3〕Robert Cutler.The Development of National Security Council〔J〕.Foreign Affairs，Vol.34，No.3（Apr.，1956），p.448.

〔4〕John Prados.Keepers of The Keys：A History of The National Security Council From Truman to Bush〔M〕.New York：William Morrow and Company，Inc.,1991.p.63.

〔5〕Robert David Johnson.The Government Operations Committee and Foreign Policy during the Cold War〔J〕.Political Science Quarterly，Vol.113，No.4（Winter，1998-1999）.p.651.

〔6〕Henry M.Jackson.How Shall We Forge a Strategy for Survival〔M〕.Address at the National War College，Washington，D.C.，16 April 1959.

〔7〕〔11〕Grenville Garside，“The Jackson Subcommittee on National Security，”in Dorothy Fosdick，ed.，Staying the Course:Henry M.Jackson and National Security〔M〕.Seattle：University of Washington Press，1987.pp.48-49;pp.50-51.

〔8〕Hans Morgenthau.Can We Entrust Defense to a Committee?：Our cold war strategy board——the National Security Council——is,by its very nature，says a critic，given to excessive compromise and the dilution of executive responsibility.Defense And the N.S.C〔N〕.New York Times Section Magazine，June 07，1959，p.SM9.Available at〔EB/OL〕.http://query.nytimes.com/gst/abstract.html?res=9F03E3DD1530E73BBC4F53DFB0668382649EDE（上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月）

〔9〕United States，CongressSenate，“Committee on Government Operations，Subcommittee on National Policy Machinery：Organizing for NationalSecurity，”〔J〕.Vol.2，（Washington，D.C：U.S.Government Printing Office，1961）pp.191-290.

〔10〕“Major Issues”，Interim Report of the Subcommittee on National Policy Machinery，January 12，1960，in Senator Henry M.Jackson，ed.The National Security Council:Jackson Subcommittee Papers on Policy-Making at the Presidential Level〔M〕.New York:Frederick A.Praeger，1965.

〔12〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔35〕〔41〕Subcommittee on National Policy Machinery,“Super-Cabinet Officers and Super-Staffs，”in Senator Henry M.Jackson，ed.，The National Security Council〔M〕.pp.167-191;P.39;pp.39-40;p.41;p.41;p.39;pp.6-7.

〔13〕Subcommittee on National Policy Machinery，Organizing for national security，Hearings before the Subcommittee on National Policy Machinery of the Committee on Government Operations，United States Senate.〔C〕.Vol.1-3.，（Washington：U.S.Government Print Office，1961）.1965年，杰克遜將該報(bào)告精簡(jiǎn)后重新出版，并將之直接命名為《國(guó)家安全委員會(huì)》。

〔18〕Anna Kasten Nelson.The Top of Policy Hill:President Eisenhower and the National Security Council〔J〕.Diplomatic History 7，No.4,Fall 1983.，p.325.

〔19〕John Kennedy.Remarks of Senator John F.Kennedy in the Senate,Washington，D.C.，June 14，1960〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Research/Research-Aids/JFK-Speeches/United-States-Senate-U-2-Incident_19600614.aspx（上網(wǎng)日期，2016年7月）

〔20〕〔28〕John Kennedy，“Announcement by President-elect Kennedy of the Appointment of McGeorge Bundy as Special Assistant to the President”，January 1，1961，Press Office of Senator John F.Kennedy,Palm,,Bach,Florida〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/Archives/JFKCAMP1960-1060-017.aspx（上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月）

〔21〕Richard Neustadt，“Memo1，Organizing the Transition，F(xiàn)or：Senator John F.Kennedy，（through Senator Henry M.Jackson，D-Washington），September 15，1960，in Charles O.Jones，ed.，Preparing to Be President ：The Memos of Richard E.Neustadt〔M〕.Washington D.C.：The AEI Press，2001.pp.21-37.

〔22〕小阿瑟·施萊辛格著，仲宜譯，一千天〔M〕.上海：三聯(lián)書店，1981.45.

〔23〕Richard Neustadt.The National Security Council：First Steps，F(xiàn)or：President-Elect John F.Kennedy〔M〕.December 8，1960，in Charles O.Jones，ed，pp.75-81.

〔24〕National Security Council meetings，1961：No.475，1 February，1961〔EB/OL〕.http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/Archives/JFKNSF-313-002.aspx（上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月）

〔25〕Statement by President Kennedy Abolishing the Operations Coordinating Board，F(xiàn)ebruary 19，1961〔EB/OL〕.http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=8389（上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月）

〔26〕“Memorandum From the Counselor of the Department of State and Chairman of the Policy Planning Council（McGhee）to the President's Special Assistant for National Security Affairs（Bundy）”〔J〕.March 28，1961，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1961-1963，Volume XXV.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v25/d10〔EB/OL〕. （上網(wǎng)時(shí)間，2016年7月）

〔27〕Karl F.Inderfurth，Loch k.Johnson，ed.，F(xiàn)ateful Decisions:Inside the National Security Council〔M〕.New York：Oxford University Press，2004.p.63.

〔29〕I.M.Destler，“National Security II：The Rise of the Assistant（1961-1981）”inHugh Heclo and Lester M.Salamon ed.，The Illusion of Presidential Government〔M〕.Boulder：Westview press，1981.p.282.

〔30〕“Memorandum From the President's Special Assistant for National Security Affairs（Bundy）to President Johnson”〔J〕.August 2，1965，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1964-1968，Volume XXXIII.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1964-68v33/d155〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年 7月）

〔31〕“Memorandum for President Kennedy”〔J〕.June 22，1961，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1961—1963，Volume VIII.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v08/d31〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時(shí)間，2016年 7月）

〔32〕McGeorge Bundy，“Letter to Jackson Subcommittee”，in Karl F.Inderfurth，Loch k.Johnson，ed.，F(xiàn)ateful Decisions:Inside the National Security Council〔M〕.pp.81-84.

〔33〕〔34〕Robert David Johnson.The Government Operations Committee and Foreign Policy during the Cold War〔J〕.Political Science Quarterly，Vol.113，No.4，1998-99，p，657;p.656.

〔36〕Theodore C.Sorensen.The Kennedy Legacy：A Peaceful Revolution for the 70's〔M〕.New York：Macmillan PubCo.1969.p.248.

〔37〕David C.Humphrey.NSC Meetings during the Johnson Presidency〔J〕.Diplomatic History，1994，18（1），p.33.

〔38〕Henry Kissinger，White house years〔M〕.New York：Simon&Schuster，1979.p.38

〔39〕“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs-Designate（Kissinger）to President-Elect Nixon”，F(xiàn)oreign Relations of the United States，1969—1976，Volume II 〔BE/OL〕.https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76v02/d1（上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月）〔40〕I.M.Destler.National Security Advice to U.S.Presidents：Some Lessons from Thirty Years〔J〕.World Politics，Vol.29，No.2（Jan.，1977），p.154.

〔42〕National Security Council Project，1999，“The Role of the National Security Advisor”，Oral History Roundtable moderated by Ivo H.Daalder and I.M.Destler〔M〕.（Washington，DC：The Brookings Institution and Maryland：The Center for International and Security Studies，University of Maryland.p.20.

〔43〕Karen DeYang，How the Obama White House runs foreign policy〔M〕.The Washington Post，Aug 4，2015.https://www.washingtonpost.com/world/national-security/how-the-obama-white-house-runs-foreign-policy/2015/08/04/2befb960-2fd7-11e5-8353-1215475949f4_story.html〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時(shí)間：2017年9月）

〔44〕KarounDemirjian.Republicans to take aim at the National Security Council〔M〕.The Washington Post，April 24，2017，見https://www.washingtonpost.com/news/powerpost/wp/2016/04/24/republicans-to-take-aim-at-the-white-house-national-security-council/〔EB/OL〕.（上網(wǎng)時(shí)間：2017年9月）

〔45〕Russ Read，“New Defense Budget Will Drastically Cut National Security Council’s Bloated Staff”〔EB/OL〕.http://dailycaller.com/2016/05/20/defense-budget-will-cut-the-staff-of-the-national-security-council/（上網(wǎng)時(shí)間：2017年9月）

“Jackson Subcommittee”in The end of the 1959s and the Mechanism Reform of the US National Security Council

YANG Nan1LIU Guozhu2
（1.Department of Foreign Police Affair,Zhejiang Police College,Hangzhou 310053,China;2.School of Public Affairs,Zhejiang University,Hangzhou 310058,China）

“Jackson Subcommittee”was set up by the US Congress in 1959.Under the leadership of its chairman Henry M.Jackson,the subcommittee conducted a systematic and comprehensive study on the US national security system,especially on the mechanism of National Security Council(NSC).It criticized the NSC system in Eisenhower years,advocating that it needed a “de-institutionalization”and“humanization”reform.Meanwhile,the subcommittee also opposed the creation of a“Super-Cabinet”which would be situated between President and White House-Cabinet team.The study of the subcommittee had a significant influence on Kennedy administration,providing a theoretical basis for the 1960 NSC reform.On the one hand,the new NSC got rid of the complex mechanism and finally became flexible in its operation,which ushered in the era of“modern NSC”.On the other hand,the paradox in the subcommittee’s conclusion was also rooted in U.S.national security system and became the constraints of NSC’s future development.

U.S.National Security Council;“Jackson Subcommittee”;mechanism reform;“Super-Cabinet”

K712.54

A

1002-3291（2017）06-0167-12

2017-09-15

楊 楠，男，遼寧沈陽(yáng)人，浙江警察學(xué)院涉外警務(wù)系講師、博士。研究方向：國(guó)家安全機(jī)制、警務(wù)全球化理論等。劉國(guó)柱，男，河北辛集人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院國(guó)際事務(wù)與全球治理系教授。研究方向：美國(guó)對(duì)外關(guān)系等。

【責(zé)任編輯 孫 琰】