胡險峰，蔣真毅，莫磊

(上海市海洋局行政服務(wù)中心 上海 200050)

完善上海市海洋傾廢管理的對策研究

胡險峰，蔣真毅，莫磊

(上海市海洋局行政服務(wù)中心 上海 200050)

文章分析上海市海洋傾廢管理在法制建設(shè)、資源化利用、傾倒活動控制、采樣檢測和評價標(biāo)準(zhǔn)、審批效率以及傾廢監(jiān)管機(jī)制等方面存在的問題，針對問題提出加快推進(jìn)海洋傾廢管理法制建設(shè)、引導(dǎo)促進(jìn)疏浚泥的資源化利用、科學(xué)調(diào)控海洋傾廢活動、制定新的疏浚物采樣和成分檢測評價標(biāo)準(zhǔn)、通過審批標(biāo)準(zhǔn)化提高審批效率、建立海洋傾廢綜合監(jiān)管機(jī)制6個方面的對策措施，從管理、審批和執(zhí)法3個環(huán)節(jié)對海洋傾廢活動實(shí)施全方位、全覆蓋和全過程監(jiān)管，為上海市海洋環(huán)境綜合管理提供保障。

海洋傾廢；疏浚物；海洋環(huán)境；綜合監(jiān)管

2009年以來，上海市海洋局從健全組織機(jī)構(gòu)、貫徹依法行政、完善審批流程、明確監(jiān)管分工4個方面開展海洋傾廢管理工作：實(shí)現(xiàn)國家、省級、地市(縣)級3級管理；以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》為法律依據(jù)；在實(shí)際工作中應(yīng)用較規(guī)范的審批流程；由市海洋管理事務(wù)中心負(fù)責(zé)海洋傾廢記錄儀的安裝和管理，由市海洋業(yè)務(wù)受理中心(現(xiàn)改名為市海洋局行政服務(wù)中心)負(fù)責(zé)海洋傾廢審批和相關(guān)信息的發(fā)布，由中國海監(jiān)上海市總隊(duì)負(fù)責(zé)海洋傾廢的批后監(jiān)管。至今已初步形成具有本市特色的海洋傾廢管理模式。

1 上海市海洋傾廢管理存在的問題

1.1 法制建設(shè)有待完善

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，海洋傾廢管理工作面臨的環(huán)境和形勢發(fā)生了巨大變化，而現(xiàn)行法條已不再適應(yīng)新的環(huán)境和形勢，適用性不強(qiáng)、內(nèi)容較滯后，針對一些違規(guī)傾廢的新情況甚至找不到相關(guān)法律依據(jù)[1-5]。在目前上海市海洋傾廢管理中，傾倒區(qū)容量較小、傾倒區(qū)綜合利用協(xié)調(diào)性較差、違法傾廢成本低、傾廢審批流程較復(fù)雜等難題，在現(xiàn)行法條中仍沒有明確和具體的解決途徑。

1.2 廢棄物資源化利用有待引導(dǎo)

目前在上海市傾倒區(qū)內(nèi)傾倒的廢棄物大部分為疏浚泥。除長江口深水航道疏浚泥大部分用于圈圍工程外，黃浦江、外高橋和杭州灣地區(qū)的碼頭前沿疏浚泥基本采取海洋傾倒的方式處理，對海洋環(huán)境造成一定的影響。由于缺乏有效的引導(dǎo)機(jī)制和處置手段，疏浚泥的資源化利用之路舉步維艱。

1.3 海洋傾倒控制有待優(yōu)化

目前上海市可用傾倒區(qū)為8個，其中上海市海洋局傾廢審批涉及傾倒區(qū)為4個，分別為長江口1#、2#、3#傾倒區(qū)和金山疏浚物臨時海洋傾倒區(qū)。在審批過程中，上海市海洋局一般按照疏浚碼頭與傾倒區(qū)的距離來確定該碼頭疏浚泥的去向；而在傾倒區(qū)容量范圍內(nèi)，這種做法的合理性和科學(xué)性有待商榷和研究。

從海洋傾倒多年頻率來看，春季和冬季的傾廢許可證數(shù)量和疏浚物傾倒量比其他季度高，這種情況與碼頭業(yè)主單位的傾倒需求以及上海水文和氣候條件有關(guān)。因此，在水交換條件較差的春季和冬季，疏浚船舶的大頻次集中傾倒更易造成對海洋環(huán)境的破壞。

1.4 疏浚物采樣和檢測評價標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化

現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中提出的“網(wǎng)格布點(diǎn)”和“由疏漸密”的布站方式在實(shí)際中難以執(zhí)行，加上現(xiàn)場采樣人員技術(shù)能力的限制，采樣站位的代表性并不高；在疏浚物采樣工作中，采樣站位的個數(shù)基本符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，但采樣站位的布設(shè)則相對隨意，部分工程的疏浚物采樣站位甚至可能不完全分布在疏浚區(qū)域內(nèi)；在海洋傾廢審批的實(shí)際工作中，常有樣本成分超標(biāo)的疏浚泥經(jīng)重復(fù)采樣直至得出清潔結(jié)論的情況。因此，須建立更加科學(xué)合理的疏浚物采樣和檢測評價標(biāo)準(zhǔn)。

此外，目前疏浚物成分檢測費(fèi)用由傾廢業(yè)主自行承擔(dān)，檢測單位在一定程度上受制于傾廢業(yè)主，有可能造成重復(fù)采樣或檢測標(biāo)準(zhǔn)相對寬松的現(xiàn)象。

1.5 審批效率有待提高

海洋傾廢審批的目的是規(guī)范申請單位的傾倒行為、保護(hù)海洋環(huán)境和防止出現(xiàn)亂傾倒的現(xiàn)象[6]。上海市海洋局在不斷深化審批制度改革的同時，對海洋傾廢審批流程進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步提高政府效率，但仍存在2個方面的問題：①從采樣檢測到編制完成檢測報告等前期工作所需時間較長；②海洋傾廢審批項(xiàng)目的動態(tài)管理、審批流程的簡化、審批方式的完善等，與上海市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求以及企業(yè)和群眾服務(wù)需求還有較大差距。目前從申請人遞交申請到領(lǐng)取許可證一般需要8～10個工作日，雖然比法定的15個工作日已有所壓縮，但中間需流轉(zhuǎn)的部門和單位有4個，復(fù)雜的流程降低了審批效率。

1.6 傾廢監(jiān)管機(jī)制有待完善

傾廢監(jiān)管一般由采樣、檢測、審批、監(jiān)督和執(zhí)法5個環(huán)節(jié)組成，在實(shí)際工作中行政管理、行政審批和行政執(zhí)法的協(xié)同配合不夠緊密，監(jiān)管信息溝通不及時、不充分、不全面，導(dǎo)致對海洋傾廢活動的監(jiān)管未形成合力，給不法傾廢單位以可乘之機(jī)。

2 完善上海市海洋傾廢管理的對策

2.1 加快推進(jìn)海洋傾廢管理法制建設(shè)

上海作為全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展龍頭，在海洋環(huán)境治理方面也承擔(dān)著重要責(zé)任。在全國人大到上海就修改《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行調(diào)研的過程中，上海市海洋局主動配合、獻(xiàn)言獻(xiàn)策，積極、及時、全面地將本市海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和需求反饋給調(diào)研組，配合做好法律修改工作[7]。此后，上海市海洋局作為本市海洋行政主管部門，應(yīng)繼續(xù)配合國家做好關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的制定和修改工作。

為適應(yīng)目前海洋傾廢管理工作形勢，上海市海洋局將在現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市實(shí)際情況，從4個方面制定上海市海洋傾廢管理、審批和執(zhí)法的規(guī)范性文件，即加強(qiáng)傾倒區(qū)的選劃和日常管理、加強(qiáng)審批流程的優(yōu)化、加強(qiáng)傾廢記錄儀的管理以及加強(qiáng)傾廢活動的監(jiān)管效能[8]。

2.2 引導(dǎo)促進(jìn)疏浚泥的資源化利用

目前上海市碼頭前沿疏浚泥雖有海洋傾倒、固化、加熱等多種處理方式，但由于海洋傾倒簡單方便、成本較低，成為最主要的疏浚泥處理方式[9]。疏浚泥傾倒入海不可避免地對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，政府部門可從3個方面采取措施，加快疏浚泥資源化利用進(jìn)程[10]。

2.2.1 加強(qiáng)政府管理和政策扶持

通過地方管理?xiàng)l例控制疏浚泥的傾倒量，同時在條例中明確監(jiān)測、考核、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和處罰的辦法，切實(shí)解決“違法成本低、守法成本高”的問題[11-12]。

此外，加強(qiáng)各管理部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)。以疏浚泥在圈圍造地工程中的運(yùn)用為例，目前上海圈圍造地工程對于吹填材料的需求量很大，但由于缺乏政策引導(dǎo)和扶持，作為較理想的吹填材料的疏浚泥只能傾倒入海，造成資源浪費(fèi)。建議由上海市發(fā)改委牽頭，上海市水務(wù)局(海洋局)配合，聯(lián)合上海市交通委、長江口航道管理局、地產(chǎn)集團(tuán)等部門，研究疏浚泥綜合利用的技術(shù)方案和扶持政策，大力推廣疏浚泥的合理利用。

2.2.2 提高海洋傾廢成本

政府可根據(jù)海洋環(huán)境承載力和物價水平，提出科學(xué)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的力度，提高海洋傾倒的成本[13]。此外，可通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵傾倒者選擇較為環(huán)保的回收方式，提高生產(chǎn)效率，逐步形成產(chǎn)業(yè)化。

2.2.3 加快科研成果轉(zhuǎn)化

加大對疏浚物回收的科研扶持力度。鼓勵科研機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)和個人研究開發(fā)科技含量高、擁有自主產(chǎn)權(quán)、有利于節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的疏浚物綜合利用相關(guān)技術(shù)、設(shè)備和工藝；通過政府牽頭、企業(yè)出資、高校立項(xiàng)的途徑，構(gòu)建產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的疏浚物綜合利用科學(xué)體系。

2.3 科學(xué)調(diào)控海洋傾廢活動

2.3.1 加大對各傾倒區(qū)的科學(xué)管理

針對目前上海市海域疏浚物傾倒的現(xiàn)狀和趨勢以及各傾倒區(qū)的具體情況，建議分別從時間和空間上對疏浚物傾倒活動進(jìn)行調(diào)控?？刂聘鲀A倒區(qū)內(nèi)的傾倒頻率和傾倒量，做好傾倒工作計(jì)劃，實(shí)行定期定量和均勻分散傾倒，避免集中、連續(xù)和大量傾倒。

長江口傾倒區(qū)具有區(qū)域規(guī)則和寬廣等優(yōu)勢，但在傾倒廢棄物時往往集中在靠岸一側(cè)作業(yè)。為合理充分利用傾倒區(qū)，可根據(jù)水深和水流條件等特點(diǎn)，制定傾倒區(qū)分小區(qū)管理制度，綜合調(diào)控傾倒廢棄物的分布。

2.3.2 合理控制傾廢頻率和時間空間分布

在時間上，將各傾倒區(qū)的年傾倒總量轉(zhuǎn)變?yōu)榧径瓤偭?，在每個季度核定的傾倒總量范圍內(nèi)，實(shí)行“先申請先傾倒”的原則，傾倒量按照申請時間順序進(jìn)行審批和批準(zhǔn)，相鄰傾倒區(qū)盡可能避免同時大量傾倒；在空間上，由于疏浚物傾倒船舶集中定點(diǎn)作業(yè)可造成海底地形變化，應(yīng)通過合理控制作業(yè)區(qū)實(shí)現(xiàn)均勻傾倒。

2.4 制定新的疏浚物采樣和成分檢測評價標(biāo)準(zhǔn)

2.4.1 進(jìn)一步細(xì)化疏浚物采樣檢測標(biāo)準(zhǔn)，合理界定疏浚物環(huán)境影響

上海市海域疏浚物的來源復(fù)雜，各類港口、碼頭和航道疏浚工程中產(chǎn)生的廢棄物所含污染物種類較多，現(xiàn)有的疏浚物采樣技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足傾廢管理需求，需對疏浚物采樣站位及其數(shù)量進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充。

此外，現(xiàn)有的疏浚物采樣檢測指標(biāo)不能完全反映上海市疏浚物的污染特征，應(yīng)在疏浚物傾倒前進(jìn)行必測項(xiàng)目的分析檢測，同時可根據(jù)污染區(qū)的污染歷史選擇與其相關(guān)的選測項(xiàng)目進(jìn)行分析檢測。

2.4.2 進(jìn)一步完善疏浚物分類評價標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)判定疏浚物化學(xué)特性

在同一工程項(xiàng)目中，不同站位采集的疏浚物樣品出現(xiàn)不同類別的情況時，應(yīng)確定污染疏浚物的體積進(jìn)行相應(yīng)處置，不應(yīng)取各站位的算術(shù)平均值作為整個疏浚區(qū)域疏浚物類別判定的依據(jù)。

2.5以審批標(biāo)準(zhǔn)化為依托，進(jìn)一步提高審批效率

2.5.1 修訂完善海洋傾廢審批業(yè)務(wù)手冊和辦事指南

海洋傾廢審批工作人員根據(jù)業(yè)務(wù)手冊處理申請，申請人根據(jù)辦事指南提交申請并根據(jù)規(guī)定的時限對審批流程進(jìn)行監(jiān)督。在審批業(yè)務(wù)辦理標(biāo)準(zhǔn)化的框架內(nèi)，從事項(xiàng)受理到審批辦結(jié)整個流程公開、透明、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，努力提高申請人的滿意度。

2.5.2 完善網(wǎng)上審批流程，提高服務(wù)效能

結(jié)合上海市政府網(wǎng)上政務(wù)大廳建設(shè)，對海洋傾廢等事項(xiàng)重新梳理審批流程，進(jìn)一步明確8個審批環(huán)節(jié)和17個辦理狀態(tài)，強(qiáng)化審批的時效性，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)大廳的全程流轉(zhuǎn)。今后，申請人可通過網(wǎng)上政務(wù)大廳上傳資質(zhì)證明和各種申請材料，經(jīng)審核通過后，再到市海洋局窗口直接領(lǐng)取海洋傾廢許可證，大大縮短辦理時間，提升審批效率和服務(wù)質(zhì)量。

2.5.3 探索建立審批效能后評估制度

線上審批平臺方面，可充分利用微信公眾號等將界面拍攝回饋給后臺進(jìn)行報錯，促進(jìn)相關(guān)部門完善網(wǎng)上平臺；線下業(yè)務(wù)辦理方面，可借鑒銀行網(wǎng)點(diǎn)模式，將工作人員實(shí)名公開，添加評價工具對服務(wù)實(shí)時打分。無論線上還是線下，關(guān)鍵在于落實(shí)績效考核，通過相應(yīng)的獎懲措施督促工作人員提高工作熱情。

2.6 建立海洋傾廢綜合監(jiān)管機(jī)制

2.6.1 加強(qiáng)疏浚物采樣現(xiàn)場監(jiān)督

傾倒單位通知檢測單位進(jìn)行采樣時，應(yīng)當(dāng)同時通知海洋管理部門進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督。按照技術(shù)規(guī)定的要求，經(jīng)過管理部門人員現(xiàn)場確認(rèn)，對擬疏浚碼頭進(jìn)行采樣，避免出現(xiàn)采樣站位相距過近和采樣地點(diǎn)錯誤等問題。采樣應(yīng)由管理部門人員簽字確認(rèn)。

2.6.2 規(guī)范檢測分析報告的管理

海洋傾廢審批部門在對檢測分析報告進(jìn)行審核時，應(yīng)要求檢測單位提供分析采樣個數(shù)的證明文件，且分析采樣個數(shù)應(yīng)與檢測分析報告站位數(shù)一致。為防止多次采樣檢測直至合格的情況出現(xiàn)，應(yīng)加強(qiáng)傾廢管理和審批的合理性，將疏浚物檢測費(fèi)用納入政府預(yù)算勢在必行。

2.6.3 加強(qiáng)審批工作的全面性

在明確各部門和單位職責(zé)權(quán)限的前提下，充分利用政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺，建立2個方面的溝通渠道：①海洋傾廢審批部門與工商等管理部門的溝通平臺，及時掌握疏浚業(yè)主和疏浚作業(yè)單位的資信情況；②海洋傾廢審批部門與管理、執(zhí)法的三方溝通平臺，及時了解與審批相關(guān)的信息。

2.6.4 強(qiáng)化日常監(jiān)管工作的常態(tài)性[14]

(1)建立海洋傾廢環(huán)境跟蹤監(jiān)測制度。對于某次傾倒活動，海洋行政主管部門可采用環(huán)境跟蹤監(jiān)測的方法對傾倒作業(yè)進(jìn)行監(jiān)控。具體流程為：在簽發(fā)海洋傾倒許可證后，對疏浚工程實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督并對傾倒區(qū)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測；在傾倒過程中，要求傾倒單位定期報告作業(yè)進(jìn)度；在傾倒完成后對工程是否結(jié)束傾倒進(jìn)行核實(shí)，要求傾倒單位交回許可證和記錄本，并提交工程竣工報告和傾倒區(qū)環(huán)境監(jiān)測報告，再次進(jìn)行驗(yàn)收。通過監(jiān)督管理和跟蹤監(jiān)測相結(jié)合的方式，有效規(guī)范傾倒單位的作業(yè)行為，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

(2)加強(qiáng)海洋傾廢記錄儀的使用。為全面開展海洋傾廢批后監(jiān)管工作，應(yīng)在上海市海域范圍內(nèi)對進(jìn)行傾倒作業(yè)的船只全部限期安裝傾廢記錄儀，超過期限未安裝傾廢記錄儀的作業(yè)船只可暫停為其辦理傾倒許可證，禁止其進(jìn)行傾倒作業(yè)。傾廢記錄儀的具體使用可探索建立相關(guān)制度，如發(fā)現(xiàn)作業(yè)船只未打開記錄儀可先短信提醒，經(jīng)提醒無效的進(jìn)行核實(shí)，經(jīng)核實(shí)屬故意的，可回收傾倒許可證并將傾倒企業(yè)納入海洋傾廢管理黑名單等。

(3)建立海洋傾廢失信信息的歸集和使用管理制度。上海市海洋局于2016年年底制定《上海市海洋傾廢失信信息歸集和使用管理辦法》，明確規(guī)定6種嚴(yán)重違法違規(guī)情形，將作為特別嚴(yán)重的失信情況予以記錄并報送市信用信息平臺，作為本市各行政管理部門實(shí)施市場禁入或強(qiáng)制退出措施的依據(jù)。

3 結(jié)語

本研究在對上海市海洋傾廢管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來的管理經(jīng)驗(yàn)，梳理日常海洋傾廢管理工作在法制建設(shè)、資源化利用、傾倒活動控制、采樣檢測和評價標(biāo)準(zhǔn)、審批效率以及傾廢監(jiān)管機(jī)制等方面存在的問題。針對梳理出的問題，提出加快推進(jìn)海洋傾廢管理法制建設(shè)、引導(dǎo)促進(jìn)疏浚泥的資源化利用、科學(xué)調(diào)控海洋傾廢活動、制定新的疏浚物采樣和成分檢測評價標(biāo)準(zhǔn)、通過審批標(biāo)準(zhǔn)化提高審批效率、建立海洋傾廢綜合監(jiān)管機(jī)制6個方面的對策措施，從管理、審批和執(zhí)法3個環(huán)節(jié)對海洋傾廢活動實(shí)施全方位、全覆蓋和全過程監(jiān)管，為上海市海洋環(huán)境綜合管理提供保障。

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CountermeasuresofMarineDumpingManagementinShanghai

HU Xianfeng,JIANG Zhenyi,MO Lei

(Shanghai Municipal Oceanic Bureau Administrative Service Center,Shanghai 200050,China)

This paper analyzed the problems existing in the legal system construction,resource utilization,dumping control,sampling detection and evaluation standard,approval efficiency and dumping supervision mechanism of Shanghai marine dumping management.The paper also put forward six aspects of countermeasures,such as accelerating the construction of legal system of marine dumping,promoting the use of dredging mud resources,scientific control of marine dumping activities,developing new composition testing and evaluation standards of dredging sampling,improving the approval efficiency by standardization,establishing comprehensive marine dumping regulatory mechanism,under the problem guidance,to provide comprehensive guarantee from management,approval and enforcement of marine dumping activities of Shanghai,with all-round,full coverage and the whole process of regulation.

Marine dumping,Dredged material,Marine environment,Integrated management

2017-02-14；

：2017-07-28

胡險峰，高級工程師，研究方向?yàn)楹Ｑ笮姓芾?/p>

P7

：A

：1005-9857(2017)08-0070-05