應(yīng)曉麗,崔旺來，俞仙炯，劉超

(1.浙江海洋大學(xué)海洋科學(xué)與技術(shù)學(xué)院 舟山 316022；2.浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 舟山 316022)

科爾武島海洋保護區(qū)管理模式及其啟示

應(yīng)曉麗1,崔旺來2，俞仙炯1，劉超1

(1.浙江海洋大學(xué)海洋科學(xué)與技術(shù)學(xué)院 舟山 316022；2.浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 舟山 316022)

目前海洋保護區(qū)(MPA)受到國際社會的重點關(guān)注?？茽栁鋶u海洋保護區(qū)是發(fā)達國家邊遠(yuǎn)小島開展海洋保護區(qū)管理的重要案例，其管理模式包括社區(qū)主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型2種。文章介紹科爾武島的概況，闡述2種管理模式的主要內(nèi)容并對其進行比較分析；在此基礎(chǔ)上提出我國邊遠(yuǎn)海島海洋保護區(qū)管理的借鑒和啟示，即須具備建立海洋保護區(qū)的邏輯思維、社區(qū)層面須提升公民參與意識以及政府層面須提高制度執(zhí)行力度。

科爾武島；海洋保護區(qū)；邊遠(yuǎn)海島；海島保護；生態(tài)島礁

海洋保護區(qū)(MPA)目前受到國際社會的重點關(guān)注。各國在建立和管理本國海洋保護區(qū)的過程中，對海洋保護區(qū)的范圍采取了靈活、彈性的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)海洋保護區(qū)的目標(biāo)、受保護的棲息地類型、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的具體情況、可執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)等，進行海洋保護區(qū)的設(shè)計和選址。越來越多的案例表明，利用海洋保護區(qū)獲得海洋資源開發(fā)和保護的雙重效益是可行的。

海島生態(tài)系統(tǒng)由于具有相對豐富的生物多樣性以及人類活動和物種入侵雙重壓力下的脆弱性，往往成為資源管理和保護的重點[1]。一般而言，由于密集的人類活動、環(huán)境保護管理機構(gòu)的能力限制和對海洋資源的高度依賴，海島地區(qū)的生態(tài)環(huán)境更易受到影響[2]。尤其是邊遠(yuǎn)海島的資源管理和保護對當(dāng)?shù)鼐哂兄卮笠饬x。本研究以科爾武島為案例，論述發(fā)達國家邊遠(yuǎn)海島海洋保護區(qū)的不同管理模式，找出相似環(huán)境背景下的最適用的方法；闡述相關(guān)保護舉措的發(fā)展和利益相關(guān)者的意見，并對海島保護政策的影響進行討論，從而為我國邊遠(yuǎn)海島海洋保護區(qū)的管理提供參考。

1 科爾武島概況

亞速爾群島是葡萄牙的自治區(qū)，位于36°55′N-39°43′N、25°01′W-31°07′W，陸地面積2 247 km2。亞速爾群島綿延640 km余，由9個火山島組成，包括圣米格爾島、圣瑪麗亞島、法亞爾島、皮庫島、圣若熱島、特塞拉島、格拉西奧薩島、弗洛里斯島和科爾武島。

科爾武島是亞速爾群島最小的島嶼，面積僅為17.1 km2，被聯(lián)合國教科文組織認(rèn)定為世界生物圈保護區(qū)。自16世紀(jì)以來，科爾武島的經(jīng)濟發(fā)展主要圍繞畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)，而后經(jīng)濟基礎(chǔ)趨向多元化，自20世紀(jì)70年代開始捕撈藻類，至80年代商業(yè)性漁業(yè)逐漸普及，90年代之后開始發(fā)展旅游業(yè)?？茽栁滏?zhèn)是島上居民的活動中心，有400余居民散居于此。早期記錄中對科爾武島的描述為“擁有茂密森林的島嶼，是密集海鳥的棲息家園”，而多年來由于島上居民大肆砍伐原始森林獲取木材、開墾農(nóng)地和牧場，為獲取油和食物大肆捕殺鳥類，并引入外來物種，島上生態(tài)平衡逐漸被打破[3]?？茽栁鋶u首次采取海洋資源保護措施可以追溯到17世紀(jì)，主要體現(xiàn)為禁止在繁殖期間捕殺鳥類和嚴(yán)格控制海上運輸以防害蟲侵?jǐn)_[4]，但并沒能避免海鳥數(shù)量的急劇下降和大鼠的入侵。

科爾武島的獨特之處在于其是葡萄牙唯一成立社區(qū)海洋保護區(qū)的場所，結(jié)合其小規(guī)模的常住人口，使其成為試行區(qū)域海洋保護措施的絕佳之地。

2 社區(qū)主導(dǎo)型海洋保護區(qū)管理模式

2.1 保護“石斑魚小巷”

1998年，科爾武第一個潛水旅游公司成立。根據(jù)亞速爾群島大學(xué)研究人員的報告，離科爾武鎮(zhèn)海岸約500 m處存在豐富的海洋生物，潛水旅游經(jīng)營者開始探索這片區(qū)域并發(fā)現(xiàn)了1個潛水點，那里定居著幾條灰蒙蒙的石斑魚(烏鰭石斑魚)，這個潛水點即被稱為“石斑魚小巷”(Caneiro dos Meros)。石斑魚性情溫順，對潛水者充滿好奇并愿意與之親近，為潛水者提供了高質(zhì)量的潛水體驗，該潛水點日漸成為主要旅游景點。然而旅游經(jīng)營者非常清楚，珍貴的石斑魚存在商業(yè)風(fēng)險，因此他們決定提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)尤其是漁民的保護意識，得到附近弗洛雷斯島的學(xué)術(shù)研究者和潛水者的支持。他們?yōu)闇伛Z的石斑魚拍攝影像，在咖啡館和其他主要社交場所展示，社區(qū)居民慢慢了解石斑魚的存在及其作為旅游景點的價值，進而了解保護石斑魚的必要性，且漁民被重點告知“石斑魚小巷”并非其謀生的必去場所，而是可作為主要旅游景點為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟帶來更高、更可持續(xù)的收益。

2.2 自發(fā)建立保護區(qū)

大多數(shù)利益相關(guān)者明白，潛水旅游經(jīng)營者是海洋保護區(qū)建立的主要推動力，而漁民的自愿推動同樣具有重大意義，盡管海洋保護區(qū)的存在至今沒有法律依據(jù)。專業(yè)利益相關(guān)者曾在接受訪談時表示，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)希望保留對海洋保護區(qū)的管理權(quán)，不愿為獲得合法地位而將權(quán)力移交給政府機構(gòu)。然而，盡管科爾武島的居民尤其是漁民在壓力之下積極提升環(huán)保意識和參與環(huán)保執(zhí)法，仍有部分利益相關(guān)者對法律措施的缺乏和弗洛雷斯島休閑漁船在海洋保護區(qū)范圍內(nèi)捕魚的行為提出質(zhì)疑。

2.3 成功的主要因素

當(dāng)?shù)睾蛯I(yè)的利益相關(guān)者認(rèn)為，自發(fā)建立海洋保護區(qū)的成功關(guān)鍵在于海洋保護區(qū)的特點和社區(qū)的態(tài)度。①海洋保護區(qū)合適的地理位置既可使社區(qū)輕而易舉地監(jiān)管來自陸地的漁船，還能避開商業(yè)漁業(yè)捕撈活動；石斑魚作為“旗艦物種”在利益相關(guān)者中享有極高的辨識度，許多人稱其為“寵物”，大多數(shù)漁民和旅游經(jīng)營者能夠意識到并大致判斷出海洋保護區(qū)的潛水旅游業(yè)所帶來的直接和間接利益。②一些受訪者表示他們?yōu)樯鐓^(qū)采取的海洋保護措施而感到自豪，對“石斑魚小巷”獲得的外界關(guān)注和認(rèn)可及其為科爾武島營造的正面形象感到相當(dāng)滿意，這證實了一個普遍觀點，即同儕壓力是一種高效機制；對于政府官員而言，海洋保護區(qū)的存在反映出社區(qū)居民對海洋保護的態(tài)度變化，約有40%的利益相關(guān)者將海洋保護區(qū)視為社區(qū)進行海洋環(huán)境保護的成功案例。

3 政府主導(dǎo)型海洋保護區(qū)管理模式

3.1 海洋保護區(qū)的建立

科爾武首個自然保護區(qū)建立于20世紀(jì)90年代，保護區(qū)范圍包括海岸和海洋部分。1993年亞速爾地方政府為避免帽貝貿(mào)易走向崩潰而采取的區(qū)域政策之一，就是在各島包括科爾武島依法成立帽貝沿海保護區(qū)[5]。在此之前從未與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)討論過相關(guān)事項的亞速爾群島大學(xué)提供了科爾武帽貝保護區(qū)建設(shè)范圍劃定的基礎(chǔ)科學(xué)數(shù)據(jù)。20世紀(jì)90年代初，歐盟(EU)的環(huán)境政策也促成了科爾武海洋保護區(qū)的建立，“棲息地指令”為在全歐洲范圍內(nèi)建立自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)提供法律基礎(chǔ)，其中亞速爾群島部分由地方政府主導(dǎo)、由歐盟委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督。1990年，根據(jù)歐盟“鳥類指令”(NATURA 2000)，首個科爾武島海岸、海釜特別保護區(qū)(SPA)成立，成為第一個為多種海鳥提供保護的海洋保護區(qū)；1998年，科爾武島建立第一個由2個總占地面積為156 hm2的海區(qū)組成的重要社群場址(SCI)，為NATURA 2000重要棲息地和科爾武海洋場所提供法律保護。這類保護區(qū)的特點是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)不需大量投入資金或人力，只需及時了解政府做出的相關(guān)決策。

3.2 地方政府重視項目研究

伴隨各類環(huán)保項目的開展，歐洲大陸可利用的環(huán)境保護資金越來越充足，研究者們得以投入更多的精力研究亞速爾群島海洋環(huán)境。這些研究項目的開展促進了監(jiān)測方法的標(biāo)準(zhǔn)化、海洋保護區(qū)設(shè)計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和首次社區(qū)宣傳的舉辦，同時使發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和研究人員之間的合作關(guān)系成為可能。

尤其是地方政府和亞速爾大學(xué)制訂的MARE項目(1998—2003年)，其目標(biāo)是為NATURA 2000的沿海和海洋區(qū)域制訂管理計劃，包括科爾武的SCI和SPA。該項目實現(xiàn)了各區(qū)域的具體生物學(xué)和生態(tài)學(xué)資產(chǎn)清單的制訂、用戶和社區(qū)的社會經(jīng)濟調(diào)查、公眾認(rèn)識提高和空間管理計劃的制訂；該項目的開創(chuàng)性成果之一，是讓亞速爾政府認(rèn)識到需要建立更大的海洋保護區(qū)，有效保障亞速爾群島海洋環(huán)境的保護和管理；該項目提議建立海洋公園，范圍包括科爾武海洋區(qū)域和多個擁有不同捕撈限制的保護區(qū)，此外整合了大量文件支撐這一提議，包括生物物理和社會經(jīng)濟的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、法律文件和管理計劃的有關(guān)提議以及詳細(xì)的行動計劃[6]。

3.3 建立海島自然公園

MARE項目之后，亞速爾地方政府致力于建立綜合性自然公園，以促進國際對科爾武海洋保護的認(rèn)可和支持。2006年，如MARE項目所提議，亞速爾地方政府批準(zhǔn)建立科爾武地區(qū)自然公園的法規(guī)，但由于政府意識到需審查包含自然公園在內(nèi)的保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)法律體系，地區(qū)自然公園的名稱沒有生效。2008年，科爾武海島自然公園依法成立，其海洋區(qū)塊被納入“科爾武資源管理海岸保護區(qū)”的海洋保護區(qū)范疇，該海洋保護區(qū)的目標(biāo)包括生物多樣性保護、資源管理促進可持續(xù)利用和推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。2009年，海島自然公園建設(shè)全面啟動，初期工作包括任命主管、配置資源、開展公園管理和咨詢議會，后期陸續(xù)有來自地區(qū)、地方政府和主要利益相關(guān)者的代表加入。政府立法規(guī)定，所有海事活動必須經(jīng)海島自然公園許可，并頒布一些限制條款，包括禁止長線垂釣、拖網(wǎng)、深水張網(wǎng)和10 m以上船只進入保護區(qū)水域；這些條款限制大型漁船在海洋保護區(qū)范圍內(nèi)作業(yè)，但不影響小規(guī)模漁業(yè)的發(fā)展。

4 不同海洋保護區(qū)管理模式的比較

4.1 社區(qū)主導(dǎo)型海洋保護區(qū)管理模式

眾所周知，社區(qū)對海洋保護區(qū)目標(biāo)的贊成和理解能夠促使其支持和參與海洋保護，并保障預(yù)期目標(biāo)的切實可行?！笆唪~小巷”海洋保護區(qū)旨在促進旅游業(yè)發(fā)展，最終推動島上整體經(jīng)濟發(fā)展。石斑魚作為旗艦物種在吸引大眾的同時，也提供了有形的、具有標(biāo)志性的保護目標(biāo)，而小規(guī)模的、近海的海洋保護區(qū)也為海洋保護執(zhí)法提供了便利。研究表明，小型海洋保護區(qū)在石斑魚的長期保護方面卓有成效[7]，石斑魚已經(jīng)可以作為棲息地保護的代言[8]，這一積極成果也體現(xiàn)在潛水游客數(shù)量的不斷增加。此外，由于外界對其海洋保護成效的認(rèn)可，社區(qū)居民自豪感有所提升。這些因素，加上地方利益相關(guān)者的參與，間接保障了當(dāng)?shù)鼐用駥Ｑ蟊Ｗo的支持、參與和高度配合。

與此同時，“石斑魚小巷”海洋保護區(qū)具有規(guī)模較小、與其他保護區(qū)缺少聯(lián)系、無法提供充足的生態(tài)保護等社區(qū)主導(dǎo)型海洋保護區(qū)普遍存在的缺陷[9]。此外，這類海洋保護區(qū)旨在保護物種及其棲息地，卻無法為其提供法律保障，也引發(fā)研究者們對相關(guān)外部威脅的關(guān)注。社區(qū)主導(dǎo)型海洋保護區(qū)對自然資源的管理被公認(rèn)為是自下而上的激勵機制，有些保護規(guī)劃者提議將其與政府舉措相結(jié)合以解決法律問題[10]；但應(yīng)注意必須與地方利益相關(guān)者做好協(xié)商，避免使其誤認(rèn)為被剝奪了權(quán)利，從而導(dǎo)致配合度降低。

4.2 政府主導(dǎo)型海洋保護區(qū)管理模式

與社區(qū)主導(dǎo)型相比，科爾武海島自然公園的保護措施更科學(xué)、目標(biāo)更清晰，包括海洋生態(tài)保護和海洋資源可持續(xù)利用?？茽栁浜u自然公園將亞速爾群島最大的海洋保護區(qū)包含在內(nèi)，其取得成功的關(guān)鍵因素主要包括：①其保護能力得到一些著名國際機構(gòu)的公認(rèn)與支持；②強大的法律基礎(chǔ)保障其法律效力[11]；③其是旨在大面積保護海洋環(huán)境的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的一部分。

社區(qū)與利益相關(guān)者共同進行海洋保護區(qū)管理，有利于確保海洋保護區(qū)滿足多方行為主體的不同利益[12]，同時制定社區(qū)充分理解并自愿承擔(dān)的明確的保護目標(biāo)[13]。目前科爾武海島自然公園的立法明確利益相關(guān)者能夠代表咨詢議會，但議會并不參與管理計劃的制訂。參考以往情況，鼓勵科爾武居民多參與海洋保護是可能的，尤其值得一提的是，其與專業(yè)利益相關(guān)者共同進行的海洋保護成效卓越并受到廣泛認(rèn)可[14]。盡管大多數(shù)利益相關(guān)者支持科爾武海島自然公園，但多數(shù)人對其能否實現(xiàn)表示懷疑，擔(dān)心其同許多其他歐洲海洋保護區(qū)一樣，只是“紙上保護區(qū)”[15]。這一消極看法源于海洋保護區(qū)的建立過程極為復(fù)雜，受不同政策影響，不同級別管理主體的管轄權(quán)相重疊；而這些官僚機構(gòu)和政客對海洋保護認(rèn)識不足所引起的問題，普遍存在于全球的海洋保護區(qū)[16]。

5 借鑒與啟示

國家海洋局印發(fā)的《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實施方案》(2015—2020年)為“十三五”期間的海洋生態(tài)文明建設(shè)提供了路線圖和時間表。海洋保護區(qū)是構(gòu)建我國海洋生態(tài)文明體系的重要內(nèi)容之一，也是海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要載體和動力[17]。以保護海洋生態(tài)、促進海洋社會和經(jīng)濟發(fā)展、推動海洋文化建設(shè)為目的的海洋保護區(qū)建設(shè)，是對海洋生態(tài)文明建設(shè)的有力闡釋[18]。

5.1 須具備建立海洋保護區(qū)的邏輯思維

許多參與科爾武海洋保護的專業(yè)利益相關(guān)者認(rèn)為，海洋保護區(qū)的建立過程遵循知識和信息的邏輯順序，初期過程以積累知識為主，然后進入計劃階段，最終進入更高級的規(guī)劃階段即立法。20世紀(jì)90年代科學(xué)研究項目數(shù)量的增長，被認(rèn)為對提供海洋保護區(qū)建立、管理、監(jiān)測和公眾參與的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有不可替代的重要意義。也有人指出，盡管受“不同利益和資金機會”的影響，這些項目始終遵循“知識積累的邏輯長線”。

5.2 社區(qū)層面須提升公民參與意識

海洋保護區(qū)在建立過程中產(chǎn)生的積極影響多與社會因素相關(guān)，包括社區(qū)居民的態(tài)度、社區(qū)和學(xué)術(shù)研究人員的互動以及公眾的積極參與等。①專家學(xué)者和政府官員對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的描述是“對本區(qū)空間、海洋和領(lǐng)土持有積極的保護態(tài)度”“愿意改變現(xiàn)狀”以及“對保護措施高度配合”；②學(xué)術(shù)研究人員和社區(qū)之間形成的關(guān)系被認(rèn)為是有益的，不僅能增加海洋保護區(qū)建立過程的可信度，也有助于向社區(qū)及時傳達信息；③公眾參與的積極成果(尤其是MARE項目)主要包括傳達給社區(qū)和利益相關(guān)者的詳細(xì)的海洋保護知識、政府與利益相關(guān)者的對話以及政府與社區(qū)共同制訂科爾武海洋管理方案。

5.3 政府層面須提高制度執(zhí)行力度

科爾武海島自然公園被認(rèn)為是進行海洋保護的強大綜合管理手段，所有利益相關(guān)者都對其非常青睞。然而海洋保護措施執(zhí)行滯后是最常被提及的消極影響，大多數(shù)地方利益相關(guān)者認(rèn)為自然公園內(nèi)的海洋保護區(qū)“從未真正實現(xiàn)”。學(xué)術(shù)研究人員尤其擔(dān)心的是，科爾武海島自然公園海洋保護措施執(zhí)行的滯后，有可能導(dǎo)致社區(qū)和居民對有關(guān)保護措施的不信任和質(zhì)疑，從而“減弱社區(qū)對后期保護措施的責(zé)任感和執(zhí)行動力”。同時，環(huán)境保護所必需的基礎(chǔ)設(shè)施、裝備和人力資源等缺乏資金保障，也是嚴(yán)重阻礙海洋保護區(qū)保護措施執(zhí)行的主要因素。

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MarineProtectedAreaManagementPatterninCorvoIslandandItsIllumination

YING Xiaoli1，CUI Wanglai2，YU Xianjiong1，LIU Chao1

(1.Marine Science and Technology College,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China；2.Economics and Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China)

Marine protected area (MPA) is a key issue that international community focus on.The MPA management in Corvo Island encompasses community-led and government-driven approaches and represents an important case study of MPA management in remote small islands of developed countries.This paper introduced the general situation of Crovo Island,expounded the community-led and government-driven MPA management patterns in the Crovo,and then made comparative analysis on the positive and negative aspects of two different MPA management patterns.Drawing on Crovo’s experience,the paper made several suggestions on MPA management in remote small islands in China.

Crovo Island，Marine Protected Area，Remote island，Island protection，Ecological island and reef

2017-03-06；

：2017-07-07

國家社會科學(xué)基金項目(12BZZ035)；國家海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目(2013418009).

應(yīng)曉麗，碩士研究生，研究方向為海島規(guī)劃與綜合管理

崔旺來，教授，碩士，研究方向為海洋管理政策與技術(shù)

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0044-05