雷曉康+韓璽+王欣亮

【摘 要】在我國當前經(jīng)濟加速轉型時期，政府與社會間的關系是影響社區(qū)治理優(yōu)劣的根本性問題，兩者關系的協(xié)調(diào)與否影響著國家政策能否在基層得到順利落實，也影響著政府對社區(qū)管理是否符合社會的發(fā)展趨勢。我國社區(qū)治理的演進主要經(jīng)歷了政社沖突、政社補充、政社合作三大發(fā)展階段。在當前政社合作階段，社會治理的實踐提出新的問題與挑戰(zhàn)。對比國內(nèi)外社區(qū)治理中的政社關系，當前我國政府與社區(qū)之間應該構建協(xié)作發(fā)展的關系，為此，需要從法制、體制、機制各個方面來維護新型政社關系的發(fā)展。

【關鍵詞】社區(qū)治理；新型政社關系；協(xié)作治理

【中圖分類號】F32【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）05—0103—05

黨的十七大報告提出要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，第十三次全國民政工作會議上指出要致力于構建政府管理與社會自治相結合，黨的十八大報告再次提出要發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主的有效結合，十八屆三中全會公報中提出，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[1]11-23。上述一系列文件闡明了和諧政社關系在社區(qū)治理中的重要性，社區(qū)治理能否得到健康可持續(xù)的發(fā)展，很大程度上取決于政府與社會關系是否符合社會發(fā)展的要求。只有正確處理政府和社會之間的關系，實現(xiàn)良性互動和順暢溝通，才能真正實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

一、 政社關系：社區(qū)治理的基石

社區(qū)治理的基礎是協(xié)調(diào)參與者之間的權利關系，社會資源權力多元化分散在不同的參與主體之間。從社區(qū)治理內(nèi)涵來講，需要整合和協(xié)調(diào)各權力主體才能共同解決社會問題。從長遠發(fā)展來看，推動我國社區(qū)治理發(fā)展的主要是政府和社會，因而政府和社會的互動溝通關系便是影響社區(qū)治理工作效果的關鍵因素。政府與社會之間的關系決定著社區(qū)發(fā)展是否符合社會發(fā)展的要求，也決定著社區(qū)是否能夠真正實現(xiàn)民生保障建設。

（一）從社區(qū)治理內(nèi)涵看社區(qū)治理主體

目前關于治理較常用的定義是，各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[2]。社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，根據(jù)正式的法律、法規(guī)、公約、約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動、協(xié)同行動等對涉及社區(qū)共同利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區(qū)凝聚力有效供給社區(qū)公共物品和服務，滿足社區(qū)居民的需求，增進社區(qū)成員社會福利，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制，推進社區(qū)發(fā)展進步的過程[3]3。這就意味著社區(qū)治理中政府已經(jīng)不是唯一的治理主體，其已經(jīng)擴展到政府以外的公共機構和私人機構，可以包含非正式組織、公民群體、社會組織等多元化的治理主體。

（二）政社關系是社區(qū)治理的基礎

目前我國社區(qū)治理主體多元化，只有先摸清和協(xié)調(diào)各主體的關系，才能切實推進社區(qū)治理的開展，推動社區(qū)治理的現(xiàn)代化。筆者認為目前社區(qū)治理的實踐中政府和社區(qū)是兩大核心主體，而社區(qū)主要是指基層社區(qū)居委會、基層社區(qū)自治組織及社會組織。社區(qū)治理的實踐表明，明確政府與社區(qū)之間的責任界定，理順政府與社區(qū)之間的關系是提升社區(qū)治理水平的基礎。社區(qū)的建設和發(fā)展需要一個全新的國家與社會的互動模式，需要一個充分發(fā)揮社會資源的社會管理體制。這個體制的核心在于，政府與社區(qū)之間能夠形成共生共長、相輔相成的良性互動關系[4]。

二、 政社關系的發(fā)展：我國社區(qū)治理的演進過程

基于社會背景和社會結構的不同，社區(qū)治理不斷變化與發(fā)展，政府與社區(qū)之間的關系也存在著不同特征。計劃經(jīng)濟體制下“單位制”及“地區(qū)管理”成為政府管理社會的落腳點。隨著市場經(jīng)濟的深化改革，政府管理逐漸出現(xiàn)失靈局面，街居制、社區(qū)制不斷發(fā)展以滿足現(xiàn)代社會的發(fā)展需求，“小政府大社會”的格局逐漸凸顯。在我國社區(qū)治理的演進過程中，政社關系的發(fā)展呈現(xiàn)出不同階段的特色，主要有政社沖突、政社補充、政社合作三大發(fā)展階段。

（一）政社沖突階段

在建國后計劃經(jīng)濟體制下，我國基本上是行政全能主義，實際上是一種崇拜國家行政權力體系的極端性社會思潮、管理行為和管理模式[4]。在行政全能主義的思潮之下，政府以單位制為主導，無社區(qū)管理，完全政社合一。管理主體單一化，管理方式垂直線條化，管理手段單一，社會管理的權力完全集中在政府手中[5]42-43。在當時高度行政化的體制框架下，政府基本上認為社會組織會阻礙社會的建設發(fā)展，政府與社會組織不發(fā)生任何關系。

（二）政社補充階段

在改革開放后的社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府處理財政等事務壓力逐漸增加，在一些公共事務管理中出現(xiàn)政府失靈的局面，同時公民社會興起并不斷壯大，公民的社會訴求不斷增強。政府開始尋求新的發(fā)展思路，擴大社會公共事務的管理主體。城市居委會和農(nóng)村村委會等社會組織的責任和職能被放大，承擔起各類政治、經(jīng)濟和社會事務，但所掌握的資金、人員、資源卻是很有限的，政社關系呈現(xiàn)出“以政為主、以社為輔”的特點[6]74-77。

（三）政社合作階段

21世紀以來社會發(fā)展到新的階段，社區(qū)已經(jīng)遍及各市的每個角落，社會管理遇到新的復雜的挑戰(zhàn)。社區(qū)不斷發(fā)展和壯大，已經(jīng)開始獨立承擔治理社會的職能和責任，公民意識不斷壯大，公民社會需求呈現(xiàn)多樣化的要求，各類社會組織也開始介入社會事務中。此階段，我國的政社關系呈現(xiàn)出“以政府為核心，政社逐步分離”的特點[5]。

三、 政社關系的困境：社區(qū)治理面臨的新挑戰(zhàn)

在當前政社合作階段，社會治理的實踐提出了新的問題與挑戰(zhàn)。政府與社區(qū)之間存在體制和機制不暢，政府參與社區(qū)建設仍存在“越位”“缺位”的現(xiàn)象，出現(xiàn)社區(qū)行政性負擔過重，社區(qū)自身發(fā)展薄弱，社會組織介入雜亂無規(guī)章，社區(qū)居民參與意識差等一系列問題，政社關系進入發(fā)展困境期。

（一）從政府層面看政社關系困境

第一，政府與社區(qū)兩主體在社區(qū)治理中存在行政管理體制上的矛盾，兩者存在“條”與“塊”的矛盾。“條”是指行政權力的縱向體系，強調(diào)政府部門自上而下的一種運作方式；“塊”是指行政權力的橫向體系。社區(qū)是不同于國家領域和市場領域的第三域，社區(qū)的運行機制是自治機制，區(qū)別于國家的強制性運行機制和市場的價格運行機制[7]11-13。社區(qū)居委會是群眾性自治組織，不是街道辦事處的派出機構，而在社區(qū)治理的進程中政府將自身的行政職能下放到社區(qū)基層組織，由于條塊之間存在部門的重疊，形成多頭管理社區(qū)工作的局面，條塊分割缺乏統(tǒng)一的標準，嚴重影響社區(qū)工作的效率。

第二，社區(qū)治理中政府角色的越位和缺位現(xiàn)象仍然存在。一方面，政府目前仍會干預社區(qū)的工作，過多承擔應由非政府所承擔的職能，習慣將社區(qū)作為自身的下屬單位干預其自主性；另一方面，政府在社區(qū)建設過程中并沒有扮演好自身的管理職責，對社區(qū)建設財政投入不足，對于大多數(shù)社區(qū)建設投入資金是不確定的，并沒有形成穩(wěn)定的投資籌資機制，對社區(qū)的硬件設施和人力資本支持不夠，大多數(shù)社區(qū)缺乏基礎的硬件設施和專業(yè)的人才隊伍。

第三，政府在社會組織介入社區(qū)發(fā)展中缺乏引導性。政府自身過多干預社區(qū)自治的發(fā)展，并沒有給社區(qū)發(fā)展帶來實際性的效果。政府自身財政壓力較大，而越來越多的盈利性或非盈利性組織開始介入社區(qū)的發(fā)展，雖然這是一個很好的契機，既可以減輕政府的財政負擔，又可以促進社區(qū)的多樣化和可持續(xù)發(fā)展?？涩F(xiàn)實中政府并沒有規(guī)范有效地利用這些發(fā)展機會，社區(qū)組織介入社會發(fā)展沒有一套可行的法制和具體規(guī)范性操作，導致社會組織與社區(qū)發(fā)展關系混亂，缺乏明確的權責界定。

（二）從社區(qū)層面看政社關系困境

第一，社區(qū)居委會行政性負擔仍然過重。一方面，長期以來作為政府的職能機構或派出機構的領導思想濃厚，并沒有明確社區(qū)功能定位，政府總是將各類行政性任務下派給社區(qū)，社區(qū)的工作負擔重，最明顯的表現(xiàn)就是社區(qū)居委會調(diào)查報告多、蓋章證明多、檢查考核多；另一方面，企業(yè)需要的社會事業(yè)也剝離下沉到社區(qū)，導致社區(qū)工作無法正常為民生而展開。社區(qū)治理中政府主導，忽視了群眾和社會的參與，社區(qū)建設缺乏可持續(xù)的動力和內(nèi)在活力。

第二，社區(qū)建設發(fā)展不均衡。社區(qū)發(fā)展在我國起步較晚，在實踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)社區(qū)的軟件和硬件都存在一些問題。一方面，社區(qū)內(nèi)部組織機構和管理體系沒有完全建立，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務平臺、社區(qū)各類社會組織和物業(yè)主并沒有完全明確職責。社區(qū)內(nèi)部的運行機制沒有完全理清，社區(qū)各個組織注重自身利益分散作戰(zhàn)，難以形成合力。社區(qū)管理體制機制不健全缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，通常會出現(xiàn)“無人辦事、無錢辦事、辦不好事”的局面；另一方面，社區(qū)工作人員大多都是大專學歷，社區(qū)工作缺乏專業(yè)的管理人員，社區(qū)中的各類中心服務站和活動載體并沒有充分發(fā)揮自身的作用。社區(qū)居民利益訴求呈現(xiàn)出多元化的趨勢，社區(qū)服務水平低、服務內(nèi)容單一，社區(qū)資源短缺并不能完全滿足群眾的民生需求，突出表現(xiàn)為社區(qū)群眾日益增長的民生利益訴求和社區(qū)服務能力不足產(chǎn)生矛盾，社區(qū)公共資源的短缺或配置不平衡。

第三，社區(qū)治理過程中主體參與性不高。一方面，社區(qū)居民主體意識薄弱和參與意識不強，他們對社區(qū)的歸屬感和認同感相對較弱，并沒有意識到自己是社區(qū)治理的參與主體。即使少數(shù)居民參與社區(qū)治理工作，也只是單純地停留在與自己利益相關的工作中，參與率較低，參與深度不夠；另一方面，居民參與社會治理工作多為被動式的邀請，政府與社區(qū)開展治理工作形式也較為單一，大多按部就班形式化，溝通渠道缺乏多樣性。

四、 新型政社關系的探索與構建：社區(qū)治理實踐模式

各國社區(qū)治理模式針對自身國家的發(fā)展特色，都具有獨特之處，而社區(qū)治理模式的差異大都表現(xiàn)在政府與社區(qū)之間的關系。政府與社區(qū)之間的溝通協(xié)調(diào)關系成為社區(qū)治理模式的劃分線，目前最為典型的有新加坡的政府主導模式、美國的社區(qū)自治模式和日本的混合治理模式。

（一）政府主導模式：新加坡

新加坡社區(qū)治理特點是政府行為與社區(qū)行為緊密結合，政府對社區(qū)的干預較為直接和具體，并在社區(qū)設立專門的社區(qū)治理管理部門，政府行政力量對社區(qū)治理有較強的影響和控制力[8]76。政府強有力地主導社區(qū)建設，整合不同的社會資源，統(tǒng)一規(guī)劃和指導社區(qū)的發(fā)展，為社區(qū)發(fā)展提供經(jīng)費和設備支持，著力解決居民社會保障問題，構建高水平的社會福利標準，從而實現(xiàn)對社區(qū)的有效治理。

（二）社區(qū)自治模式：美國

美國社區(qū)治理模式的特點是政府行為與社區(qū)行為相對分離，政府對社區(qū)的干預主要以間接方式進行，其主要職能是通過制定各種法律法規(guī)去規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同集團、組織、家庭和個人的行為，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各種利益關系并為社區(qū)成員的民主參與提供制度保障，而社區(qū)內(nèi)的具體實施則完全實行自主與自治[8]。社區(qū)居委會對于自身事務活動的發(fā)展完全具有自主性和開放性。

（三）混合治理模式：日本

日本社區(qū)治理模式的特點是政府部門人員與地方其他社團代表共同組成社區(qū)治理機構，或由政府有關部門對社區(qū)工作和社區(qū)治理加以規(guī)劃、指導，并撥付給相當經(jīng)費，但政府對社區(qū)的干預相對寬松和間接，社區(qū)組織和治理以自治為主[8]。混合治理模式中政府與社區(qū)關系的界定較為寬松，社區(qū)和政府形成共同體共同致力于社區(qū)治理。

根據(jù)各國不同政社關系的實踐經(jīng)驗，我國也開展了不同的社區(qū)治理模式的實踐，較為突出的有以上海為代表的政府主導的社區(qū)治理模式、以沈陽為代表的社區(qū)自治的社區(qū)治理模式、以天津泰達為代表的政府與社區(qū)共治的社區(qū)治理模式。

社區(qū)治理模式給政社關系的發(fā)展提出了新的要求，需要構建適合我國國情的新型政社關系。筆者建議，當前政府與社區(qū)之間應該構建協(xié)作發(fā)展的關系。政府與社區(qū)基層居委會、社區(qū)基層自治組織、社會組織共同協(xié)作來開展社區(qū)治理工作。新型政社關系需要政府明確自己的角色定位，扮演不同的角色[9]。政府與社區(qū)兩者地位是平等的，不存在上下級的關系，兩者只是在治理工作中分工不同。政府是治理工作中核心引導者和堅強后盾，社區(qū)則是治理工作中的主要執(zhí)行者和反饋者。政府明確社區(qū)的總體規(guī)劃和發(fā)展方向，引導社區(qū)進行自我治理，為社區(qū)建設提供有效的法律、資金、人力及設施保障，積極引導和監(jiān)督社區(qū)建設的發(fā)展。而社區(qū)則是公共服務的提供者和傳遞者，社區(qū)居委會要充分了解居民的社會需求，合理利用各類社會組織資源切實服務民眾提升民生保障質量，同時社區(qū)基層自治機構有反饋和監(jiān)督治理工作的義務，影響引導政府對社區(qū)事務的決策。

五、新型政社關系的維護：社區(qū)治理的發(fā)展

構建政府與社區(qū)之間協(xié)作治理的新型關系，要想真正保障這種新型關系的落實與發(fā)展，就需要從法制、體制、機制各個方面來維護新型政社關系的發(fā)展。

（一）健全法律法規(guī)，實現(xiàn)法制化與規(guī)范化

法律是平衡政府與社區(qū)兩大治理主體權力與利益的有力工具和保障。社區(qū)治理中政府過多干預社區(qū)管理工作，下放各種行政性事務，政府與社區(qū)存在“條”“塊”模糊的權責關系，這些問題很大程度上是由于沒有明確具體的法律約束。如要實現(xiàn)社區(qū)治理的法制化與規(guī)范化，就要從實際問題情況出發(fā)。一方面，制定相應的法律法規(guī)，明確區(qū)分政府與社區(qū)居委會兩大主體性質、權責，確定統(tǒng)一的社會組織管理法，使各行為主體能夠有法可依，用法律來為社區(qū)治理奠定堅實的基礎；另一方面，各地區(qū)針對自身發(fā)展制定法規(guī)體系，規(guī)范政府與社區(qū)的合作關系。改革目前的管理制度，加快落實社會組織的登記及準入制度，落實對社會組織的優(yōu)惠補貼政策，加大培育扶持社會組織的發(fā)展[10]。

（二）創(chuàng)新管理體制，實現(xiàn)責任化與明晰化

第一，通過政策引領，進行組織革新。社區(qū)治理中需要出臺一系列旨在推進社區(qū)治理主體構架重組的政策文件，落實相應的人、財、物的配套政策[11]。根據(jù)政策文件，將政府內(nèi)部及社區(qū)相關組織進行整合調(diào)整，進行組織革新，改變傳統(tǒng)社區(qū)居委會政務繁多的局面，社區(qū)居委會要意識到自身的職能，明確各自組織在社區(qū)治理中的定位。

第二，加快政府職能的轉變。政府應該更多支持和尊重社區(qū)發(fā)揮自身功能服務于社區(qū)居民，為社區(qū)自治留下足夠的發(fā)展空間，應避免將行政性工作下移至社區(qū)工作的行為。理順政府主導和社區(qū)自治的關系，沒有政府的主導，社區(qū)自治就會失去方向和支撐，難以有效開展；沒有社區(qū)自治，政府的主導就是一句空話，難以落到實處。政府在社區(qū)建設中要起到規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導的作用，要意識到社區(qū)建設的重要性，提供相應的資金支持政策引導，建立科學穩(wěn)定的資金給付模式，規(guī)范社區(qū)經(jīng)費的使用。同時政府應從政策方面拓展資金的來源，引導非政府組織及市場因素積極投入社區(qū)治理中，構建多方廣泛的資金網(wǎng)絡。積極倡導并開展社區(qū)自治，培育社區(qū)組織，逐步提高居民的參與意識。

（三）創(chuàng)新管理機制，實現(xiàn)政社協(xié)作治理

政社協(xié)作治理需要創(chuàng)新管理機制。一是通過“三社聯(lián)動”機制，社區(qū)居委會、社區(qū)自治組織融入社區(qū)治理工作中，為社區(qū)居民提供全方位服務，參與基層的治安管理、社區(qū)服務等項目[12]。二是建立政府購買公共服務機制，明確代理關系與管家關系[13]。政府購買服務是當前社區(qū)發(fā)展的一大趨勢，不僅可以緩解政府工作的財政壓力，還可以促進社會組織為社區(qū)建設提供穩(wěn)定可持續(xù)的支持。政府要明確社會組織介入的方式及內(nèi)容，明確各自在社區(qū)治理中的權責。三是創(chuàng)新政社工作平臺。政府與社區(qū)之間積極發(fā)揮各自的職責，努力致力于社區(qū)治理的建設和發(fā)展，創(chuàng)新政社工作平臺，建設多媒體交流平臺，拓寬信息溝通渠道，采用微信網(wǎng)絡等新媒體，及時宣傳社區(qū)公共服務相關進展，與居民建立信任關系，增進居民對社區(qū)的認同感和歸屬感，掌握居民社會需求，營造良好的社會發(fā)展氛圍。四是明確績效考核制度。社區(qū)治理新型政社關系的構建中，要明確考核機制，科學合理地進行工作考核，既可以提升政府與社區(qū)各自的工作質量，又可以明確政府與社區(qū)各自的工作目標。

（四）建立協(xié)作信念，實現(xiàn)政社協(xié)作治理

在新型政社關系的構建中，政府與社區(qū)兩大主體協(xié)作發(fā)展，是共同實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的平等主體。兩者不是領導與被領導的關系，而是平等的關系，只是在社區(qū)治理中擔任不同的角色。政府與社區(qū)要基于平等互信的原則，增強合作意識，積極溝通處理各類社會問題。

六、 結語

構建政府與社區(qū)協(xié)作治理的新型關系，是符合我國目前社會發(fā)展需要的，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。政府在社區(qū)治理中要起到帶頭作用，積極引導社區(qū)自治的發(fā)展方向，并發(fā)揮自身優(yōu)勢為社區(qū)發(fā)展提供堅強的后盾支撐；而社區(qū)自身要主動參與治理工作，真正達到社區(qū)自治管理的要求，并及時反饋監(jiān)督政府的政策。最終通過法制、體制、機制等途徑維護新型政社關系的發(fā)展。

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【責任編輯 劉傳磊】