袁肖肖

【摘要】2003年以來，我國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展，房價也一路迅猛飆升，房子是百姓的最基本的生活保障，房價的不良上漲對于人民的幸福和社會的穩(wěn)定存在反向的作用。政府也一直出臺了一系列的房地產(chǎn)市場調(diào)控措施，希望能調(diào)控房價，使房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展，但一直效果不顯著。本文即從地方政府債務(wù)的角度的分析，分析其和房價之間的關(guān)系，并希望對我國地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展提出相關(guān)參考性政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)；房價；影響

一、引言

中央政府債務(wù)以及各地方政府債務(wù)在近些年引起了全國范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注，2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了《關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，地方政府債務(wù)更是引起了重視。隨著各地區(qū)間競爭加劇以及城鎮(zhèn)化的推進，地方政府為促進經(jīng)濟發(fā)展大規(guī)模舉債，繼而出現(xiàn)了越來越大規(guī)模的收不抵支現(xiàn)象，面臨如此壓力，其基本都會選擇通過土地來獲得財政收入。

二、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

94年的分稅制改革，中央收入有很大程度的增加，但地方政府的收入份額大幅下降。地方政府錢少，事多，還存在剛性的經(jīng)常性支出。形成了“要飯財政”。中國地方政府債務(wù)不斷增加，在預(yù)算法修改之前，地方政府無權(quán)發(fā)債，當(dāng)?shù)胤截斦霈F(xiàn)困境時無權(quán)收稅，只能靠土地，出現(xiàn)了“土地財政”。新預(yù)算法修訂后，地方政府可通過發(fā)行債券來緩解財政壓力，但當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)達到一定規(guī)模，債務(wù)期限的臨近，還債壓力的增大，地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟形成的債務(wù)，最后政府會選擇以不利于經(jīng)濟發(fā)展的方式還債。本文從地方政府債務(wù)的規(guī)模、各級政府的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比以及對土地出讓金的依賴比率來分析地方政府的債務(wù)現(xiàn)狀。

（一）從債務(wù)的規(guī)模上看，2011年和2013年國家審計署對全國范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)進行了審計，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。

（二）此次審計包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元。從各層級政府債務(wù)占總債務(wù)的比例來看。市級債務(wù)占總債務(wù)比例最高，為41%。省級債務(wù)占比29%，縣級28%，鄉(xiāng)級2%。

（三）截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

（四）對對土地出讓金的依賴，截至2012年底，縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。

從上面幾個方面的分析來看，地方政府借債的規(guī)模較大，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長比率較高，債務(wù)的償還對土地出讓金的依賴程度較高。這樣在債務(wù)期限臨近時，地方政府會有巨額的還款壓力，據(jù)測算，寧夏、甘肅、青海等地方政府已經(jīng)接近破產(chǎn)線。

三、地方政府債務(wù)與房價的關(guān)系及影響

近年來的房價一路上漲，根據(jù)清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合編制的“城市住房價格指數(shù)”數(shù)據(jù)，2006年至2014年期問，全國40個主要城市新建商品住房銷售價格總增長幅度平均為240.02%，復(fù)合年增長率平均為14.11%。過高的房價會帶來貧富差距的日益加劇，國民的物質(zhì)和精神壓力加大會產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定的因素，以及帶來物價的上漲。

（一）土地價格作為成本抬高房價

中央政府在抑制房價上漲和過快上漲采取了一系列的應(yīng)對措施，但這些措施在落實到地方，執(zhí)行時卻效果大打折扣。從理論和現(xiàn)實的角度來看，地方政府的財政收入有超過一半取決于土地出讓金收入，而地方政府若要保持該部分收入就要保證房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，以此來抬高土地價格，房地產(chǎn)開發(fā)商購買土地成本增加，也就隨之增加房價。雖然現(xiàn)在高房價已經(jīng)對社會發(fā)展起到了抑制作用，但在面對巨大的還款壓力下，地方政府還是會保持房價的上漲。

（二）銀行貸款困壓

地方政府債務(wù)主要來自于銀行信貸，占地方政府債務(wù)總規(guī)模的80%左右，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)兌現(xiàn)困難時，銀行將成為主要波及對象。地方政府大規(guī)模舉債所投入的項目，有經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，對于非經(jīng)營性項目，在整個項目的過程中，不存在現(xiàn)金的流入，那么一旦地方政府財政收入大幅下滑，地方政府就可能出現(xiàn)龐大的承兌壓力，導(dǎo)致承兌危機的出現(xiàn)。銀行此時就會將地方政府的貸款劃分為不良貸款，這將直接影響銀行貸款質(zhì)量，需要增加撥備計提，將會導(dǎo)致銀行壞賬率上升、利潤下降。銀行利潤下降，也會增加貸款的難度，房地產(chǎn)開發(fā)商在遭受了地方政府土地出讓金增加這一重壓力后，又遇到銀行貸款的困壓，開發(fā)房的成本增加，最后的結(jié)果就是房地產(chǎn)商再把壓力轉(zhuǎn)嫁到購房者身上，也就是抬高房價。

四、結(jié)論及政策建議

從上述分析可見，地方政府的債務(wù)會導(dǎo)致房價的上漲，房價的上漲又關(guān)乎人民的基本生活質(zhì)量，影響到社會的和諧穩(wěn)定，和經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，要嚴(yán)格地方政府債務(wù)信息管理，控制債務(wù)規(guī)模，使債務(wù)促進經(jīng)濟的增長，而不是造成經(jīng)濟困難。對于地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，本文提出以下三個建議：

（一）地方政府債務(wù)信息透明化

信息的透明是社會進步的其中一個基本，增強地方政府債務(wù)信息公開，加強對地方政府債務(wù)信息的管理，對于政府過去的債務(wù)要進行全面整理、檢查其完整性。要把債務(wù)信息準(zhǔn)確、真實、完整的錄入，對于地方政府新增的債務(wù)也要及時添加，嚴(yán)格管理債務(wù)信息的記錄工作者，對于地方政府債務(wù)信息的公開形式也要對其進行嚴(yán)格規(guī)定，提高地方政府債務(wù)的管理水平。

（二）嚴(yán)格核實地方政府政策落實情況

對于中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策，要嚴(yán)查各地方政府的落實情況，基于地方政府龐大債務(wù)，分析其財政收入的來源，雖然目前房地產(chǎn)市場的發(fā)展已經(jīng)對市場經(jīng)濟的穩(wěn)定增長產(chǎn)生了制約，但地方政府對于中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策的落實就會大減折扣，因此要嚴(yán)查地方對于政策的落實情況。對地方政府的績效評價不再僅靠GDP的增量，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，也要看其對政策的執(zhí)行程度。

（三）合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)

要進一步完善財稅體制改革，劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)，使中央和地方的財權(quán)和事權(quán)相符合。94年分稅制改革后，地方政府由于事權(quán)和財權(quán)分配不合理，過度依賴與土地出讓收入，甚至土地出讓收入已經(jīng)是縣級政府全部的財政收入來源。這是導(dǎo)致房價上漲的一個重要原因，因此要控制房價就必須要完善財稅體制，并且2016年5月1日全面營改增后，作為地方政府主體稅種的營業(yè)稅，成了中央和地方共享的增值稅，地方財政收入又進一步縮減，所以應(yīng)該適當(dāng)將部分事權(quán)上收，以及通過橫向的轉(zhuǎn)移制度來為地方政府財政收入注入強心劑。