張開(kāi)志

【摘要】營(yíng)業(yè)稅改增值稅避免了重復(fù)征稅問(wèn)題，倒逼中國(guó)財(cái)稅體制改革。營(yíng)業(yè)稅曾構(gòu)成地方稅收收入的主體，2016年4月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)全面推開(kāi)營(yíng)改增后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案，增值稅央地分配比例由75：25調(diào)整為50：50?！拔逦濉备窬忠欢ǔ潭壬暇徑饬说胤綔p收的困境，保障了地方既有財(cái)力和財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，但地方稅體系是否需要新的主體稅種，以及中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整仍是當(dāng)前的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】營(yíng)改增；地方稅體系

一、地方稅體系弊端凸顯

營(yíng)改增減少了地方稅主體收入已成事實(shí)，增值稅分成比例調(diào)整后，表面上地方財(cái)政收入變化不大，但地方財(cái)權(quán)深受影響。

（一）地方稅收人明顯降低

分稅制改革以來(lái)，地方積極性明顯提高，稅收收入明顯增長(zhǎng)，相應(yīng)地，全國(guó)稅收總收入從5000億增長(zhǎng)到12萬(wàn)億。對(duì)地方稅來(lái)講，營(yíng)業(yè)稅收入自現(xiàn)行稅制體系形成以來(lái)一直占據(jù)地方稅收入的30%左右。金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和生活服務(wù)業(yè)涉及營(yíng)業(yè)稅稅額的1.6萬(wàn)億元，占營(yíng)業(yè)稅稅收總額的67%。深化稅收制度改革，完善地方稅體系迫在眉睫。

2011年之前地方稅收收入總體呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)，營(yíng)改增試點(diǎn)后，增長(zhǎng)率下降，是否會(huì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)值得擔(dān)憂(yōu)。

（二）稅種多樣化和稅收彈性降低

地方稅收入指稅收收益權(quán)和管理權(quán)歸地方政府的收入，而地方財(cái)政稅收收入是指地方政府獲得的稅收收入，來(lái)源于地方稅和共享稅。營(yíng)改增降低了地方稅稅種多樣性和稅收彈性，使其失去了可依賴(lài)的地方稅收入來(lái)源，過(guò)度依賴(lài)共享稅收入，自由度降低，組織和使用收入的能力受阻。城市建設(shè)維護(hù)稅等地方稅種問(wèn)題依然存在，稅源不穩(wěn)定、征管成本高、稅收收入少。

（三）迫使中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整

“五五”格局能否彌補(bǔ)地方財(cái)政稅收收入，尚需精確計(jì)算。如果中央不能彌補(bǔ)地方稅收入的直接減少，地方積極性以及事權(quán)的發(fā)揮效果將受到影響，阻礙稅制改革，財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和支柱作用將難以發(fā)揮。

二、完善地方稅體系是帕累托效率實(shí)現(xiàn)的必要途徑

（一）社會(huì)效率最大化的地方稅需要

在中國(guó)戶(hù)籍制度下，地方政府能夠優(yōu)化公共服務(wù)，提供投資者和居民需要的公共產(chǎn)品，改善當(dāng)?shù)爻Ｗ【用窀＠?。不同層次的公共物品劃分決定地方稅的存在以及地方稅事權(quán)范圍。中央政府過(guò)多地承擔(dān)地方公共物品的義務(wù)，存在信息不對(duì)稱(chēng)、交易成本高等諸多問(wèn)題。地方政府更了解當(dāng)?shù)氐奶厣?、發(fā)展優(yōu)勢(shì)及民眾的偏好，可有效避免公共物品供需不配位問(wèn)題，降低公共支出成本，提高公共品質(zhì)量和效率，滿(mǎn)足納稅人利益。地方當(dāng)下難以通過(guò)地方稅收方式籌集到足夠財(cái)力，將加劇財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。

（二）部分稅種不能充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種

雙主體的稅制體系尚未建立，所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅的比重偏低，不利于發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能。房產(chǎn)稅僅對(duì)保有環(huán)節(jié)征稅，稅收收入占比較低，在短期內(nèi)不能改變地方稅收收入減少的格局，也需要考量倫理問(wèn)題和社會(huì)公平問(wèn)題。所得稅很難成為地方稅主體稅種，將所得稅類(lèi)稅基全部作為地方稅稅基，可能造成地區(qū)間稅源競(jìng)爭(zhēng)從而阻礙要素流動(dòng)。朱青認(rèn)為，在零售環(huán)節(jié)征收銷(xiāo)售稅或特別消費(fèi)稅可以分給地方，稅基是消費(fèi)，且與人口有關(guān)。目前中國(guó)只對(duì)部分商品進(jìn)行征稅，如果擴(kuò)大征稅的范圍，勢(shì)必增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，降低消費(fèi)者福利。而資源稅和環(huán)境稅雖然在擴(kuò)圍，但稅費(fèi)協(xié)調(diào)等問(wèn)題仍難以解決。

三、如何完善地方稅制體系

國(guó)外完善的地方稅體系以健全的法制和稅制為依托，中國(guó)的稅制體系至今沒(méi)有稅收基本法，實(shí)體法只有四部，給地方下方適度的稅收立法權(quán)，但是絕非上策。

（一）完善共享稅制度建設(shè)

營(yíng)改增全面實(shí)施之后。增值稅中央地方共享比例的調(diào)整，意在推進(jìn)政策的實(shí)施，彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政收入。在該事實(shí)下，進(jìn)一步完善共享稅制的建設(shè)是可取之路。所得稅類(lèi)與增值稅作為共享稅是從稅款上進(jìn)行分享，可以考慮從稅源上進(jìn)行共享，一方面可以保證地方財(cái)政收入，另一方面可以保證地方征稅的自由度。

（二）健全非稅制度

地方稅體系的完善除了考慮稅制本身的因素，也應(yīng)考慮非稅收入相關(guān)的制度改革。中國(guó)是人口大國(guó)又是資源大國(guó)，規(guī)范合理的收費(fèi)一定程度上保證地方收入，同時(shí)增加地方收入的靈活性，促進(jìn)地方履行相應(yīng)事權(quán)。應(yīng)規(guī)范非稅收入制度，形成地方稅收和非稅制度相結(jié)合的地方收入體系。

（三）加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度

現(xiàn)行稅制下，轉(zhuǎn)移支付機(jī)制對(duì)調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差異有重要意義。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中超過(guò)50%為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，且要求地方政府配套相應(yīng)的財(cái)政投入，限制了地方政府自主性，加劇地方政府財(cái)力緊張。

2014年財(cái)稅改革之初，財(cái)政部提出六大稅制改革，要求2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政體制基本建立。從地方角度考慮，維持必要的財(cái)力自由度利于事權(quán)發(fā)揮，增加共享稅分成比例，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付均可以成為改革方向。從納稅人角度來(lái)看，不同稅種凸顯性不同，納稅人對(duì)直接稅更敏感，地方稅征收應(yīng)考慮以直接稅為重點(diǎn)，健全地方稅制體系。