摘 要：當(dāng)前，在我國(guó)職業(yè)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)職業(yè)教育由傳統(tǒng)的“管理”走向“治理”是應(yīng)對(duì)“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的關(guān)鍵之舉，也是公民社會(huì)崛起的應(yīng)然之勢(shì)，亦是職業(yè)教育現(xiàn)代化的時(shí)代要求。然而，在職業(yè)教育治理實(shí)踐中還面臨著多重問(wèn)題困擾，諸如職業(yè)教育治理體系“泛行政化”缺陷、治理模式“單中心化”傾向、治理結(jié)構(gòu)“混沌化”趨勢(shì)等。據(jù)此，為了提升職業(yè)教育治理效率和治理水平，應(yīng)科學(xué)確立職業(yè)教育治理的價(jià)值與目標(biāo)，以“善治”為終極價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化；注重放權(quán)與增能，厘定政府權(quán)力清單，“賦權(quán)增能”于其他治理主體；做好立法與建制，加快完善職業(yè)教育治理的法律法規(guī)及制度體系。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育治理；治理體系；多元；緣起；困囿；路徑

作者簡(jiǎn)介：趙幫華（1984-），男，安徽阜陽(yáng)人，重慶工商職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)楦叩嚷殬I(yè)教育發(fā)展。

中圖分類(lèi)號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2016）31-0059-06

黨的十八屆五中全會(huì)提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”[1]。這標(biāo)志著國(guó)家治理逐漸走向精細(xì)化階段，更加強(qiáng)調(diào)全員治理，同時(shí)，也更加注重多元化治理格局的營(yíng)造，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局目標(biāo)。在職業(yè)教育領(lǐng)域，為了適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)要求，推動(dòng)職業(yè)教育的創(chuàng)新發(fā)展，2014年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，其中指出“完善職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)，提升職業(yè)教育治理能力，建立學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等共同參與職業(yè)教育治理格局”[2]?？梢?jiàn)，由管理走向治理是推動(dòng)職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的必由之路，也是教育現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

“治理”一詞源于上世紀(jì)90年代初，發(fā)達(dá)國(guó)家在公共事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)掀起了治理改革，倡導(dǎo)將治理理念融入到公共事務(wù)管理改革中來(lái)，隨后治理成為公共管理中的熱詞，并不斷向其他領(lǐng)域延伸?！爸卫怼迸c傳統(tǒng)的“管理”截然不同，在主體選擇上，治理強(qiáng)調(diào)主體的多元性，即治理主體可以是以政府為代表的公共行政機(jī)構(gòu)，也可以是民間第三方組織或公民個(gè)人為代表的私人團(tuán)體，亦或多方主體間的共同合作，總之，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方力量都能夠成為現(xiàn)代公共治理的核心。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，職業(yè)教育的發(fā)展活力逐漸得以釋放，但由于受到傳統(tǒng)制度慣性的束縛，職業(yè)教育的自主性、開(kāi)放性和競(jìng)爭(zhēng)性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮下，過(guò)去以無(wú)所不能而著稱(chēng)的全能型政府在職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)日益顯現(xiàn)出力不從心的狀態(tài)，政府為“一元”管理主體的大包大攬行為已經(jīng)無(wú)法滿足職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展的需要。職業(yè)教育作為服務(wù)于社會(huì)生產(chǎn)一線的教育類(lèi)別，其涉及到多方主體的利益，并且隨著全球治理的興起和公民社會(huì)的發(fā)展，職業(yè)教育治也并不再完全歸結(jié)為政府主體的責(zé)任，而是需要多方利益主體的參與[3]。對(duì)此，政府要轉(zhuǎn)變治理角色，樹(shù)立多元治理理念，發(fā)揮其在職業(yè)教育中的“元治理”作用，由過(guò)去以政府為“單中心”的治理模式逐漸走向多元利益主體間的合作治理模式。

一、職業(yè)教育治理的緣起

（一）職業(yè)教育治理是應(yīng)對(duì)“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的關(guān)鍵之舉

在教育范疇內(nèi)，有別于義務(wù)教育，職業(yè)教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，然而長(zhǎng)期以來(lái)深受“政府失靈”的影響，導(dǎo)致部分同質(zhì)化的職業(yè)教育供給過(guò)剩，而社會(huì)發(fā)展急需的具有特色的優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育產(chǎn)品卻面臨著供給不足的局面。長(zhǎng)期以來(lái)，在職業(yè)教育的管理上，以政府為首的行政部門(mén)一直占據(jù)主導(dǎo)者地位，行政部門(mén)所實(shí)施集權(quán)式的管理在職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)得淋漓盡致，不僅職業(yè)院校的辦學(xué)模式和定位、學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)、辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)控、招生規(guī)模數(shù)量以及師資引進(jìn)指標(biāo)等方面都深受教育行政部門(mén)的管控，職業(yè)院校的自主性空間不足，同時(shí)由于“政府失靈”問(wèn)題的存在，政府過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致職業(yè)教育資源錯(cuò)配，職業(yè)院校的辦學(xué)和人才培養(yǎng)難以跟上市場(chǎng)的需求。

職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中在面對(duì)“政府失靈”的同時(shí)，還在一定程度上陷入了“市場(chǎng)失靈”的困境，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是，職業(yè)教育在發(fā)展中處于局部?jī)?yōu)化而整體上卻陷入無(wú)序狀態(tài)。即職業(yè)教育辦學(xué)主體往往從自身的利益出發(fā)，缺乏全局觀和整體思維，僅僅根據(jù)區(qū)域市場(chǎng)需求對(duì)自身的職業(yè)教育資源進(jìn)行微觀配置，然而整體上來(lái)看，我國(guó)整個(gè)職業(yè)教育資源在時(shí)空分配上卻處于嚴(yán)重的不均衡狀態(tài)，表現(xiàn)出無(wú)序化的外在特征。二是，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有限性。眾所周知，市場(chǎng)對(duì)人才的需求是動(dòng)態(tài)變化的，而職業(yè)教育人才培養(yǎng)具有時(shí)滯性，并且職業(yè)教育作為典型的市場(chǎng)需求導(dǎo)向型的教育，必須主動(dòng)適應(yīng)和適度超前于市場(chǎng)需求變化，然而，職業(yè)教育主體在依靠市場(chǎng)信號(hào)進(jìn)行人才培養(yǎng)調(diào)整時(shí)，其生產(chǎn)行為（人才培養(yǎng)）已經(jīng)在進(jìn)行當(dāng)中，無(wú)法改變市場(chǎng)供需狀況，對(duì)于市場(chǎng)信號(hào)也無(wú)法立刻做出調(diào)整。三是，市場(chǎng)導(dǎo)向下的職業(yè)教育在一定程度上偏離了“育人”屬性，功利性價(jià)值日漸突顯。職業(yè)教育本應(yīng)以培養(yǎng)全面發(fā)展的新型勞動(dòng)者為己任，但是市場(chǎng)對(duì)于利益最大化的追逐，使得職業(yè)教育人才培養(yǎng)偏向?qū)嵗髁x，對(duì)受教育者的素養(yǎng)培育上也更加趨于單向度，從而使得職業(yè)教育淪為簡(jiǎn)單的生產(chǎn)制造“工具”?；谝陨戏治?，為了矯正“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”對(duì)于職業(yè)教育發(fā)展的影響，推動(dòng)職業(yè)教育由“一元”管理轉(zhuǎn)向“多元”治理迫在眉睫。

（二）職業(yè)教育治理是公民社會(huì)崛起的應(yīng)然之勢(shì)

公民社會(huì)是介于政府與企業(yè)之間的獨(dú)立的第三方部門(mén)，也是政府之外的所有民間組織的集合[4]。其主要由各類(lèi)第三方公民組織構(gòu)成，具體來(lái)看，主要涵蓋各種非政府組織、社會(huì)公益團(tuán)體、行業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)、非營(yíng)利性志愿機(jī)構(gòu)等。從公民社會(huì)的發(fā)展軌跡來(lái)看，公民社會(huì)理念最早起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，以托克維爾、黑格爾、卡爾·馬克思以及哈貝馬斯等為代表的學(xué)者在其著作中針對(duì)公民社會(huì)都有所闡釋?zhuān)⑶夜裆鐣?huì)在不同的社會(huì)背景下，其內(nèi)涵結(jié)構(gòu)也有所差異，經(jīng)過(guò)了上百年的發(fā)展，公民社會(huì)的發(fā)展不但打上了時(shí)代的印記，而且也深刻體現(xiàn)出公民民主參與意識(shí)的覺(jué)醒和提高，目前為止，西方公民社會(huì)發(fā)展已經(jīng)步入成熟階段。而與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公民社會(huì)組織的起步較晚，公民社會(huì)真正得以發(fā)展是源于改革開(kāi)放的推進(jìn)，經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，我國(guó)公民社會(huì)得到了很大的發(fā)展和和進(jìn)步。據(jù)中國(guó)民政部民間組織管理局統(tǒng)計(jì)，截止到2015年年底，我國(guó)登記在冊(cè)的社會(huì)組織團(tuán)體總量高達(dá)66.19萬(wàn)，其中民辦非企業(yè)單位的數(shù)量為32.91萬(wàn)，在社會(huì)組織團(tuán)體總量中的占比接近50%，而各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)的數(shù)量分別為327977個(gè)、4762個(gè)。可見(jiàn)，我國(guó)已形成了較為龐大的公民社會(huì)團(tuán)體組織，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到越來(lái)越重要的作用。

隨著我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的日漸成熟，在一定程度上加速了社會(huì)大眾公民意識(shí)的覺(jué)醒，廣大公民對(duì)于公共事務(wù)管理的參與意識(shí)也不斷提升，在其日常行為中也進(jìn)一步流露出對(duì)于自由、民主、平等、法治等理念的追求。如此以來(lái)，由公民社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的公民意識(shí)的覺(jué)醒，為社會(huì)大眾參與職業(yè)教育治理提供了動(dòng)力，這也為實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育多元化治理達(dá)到善治目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，公民社會(huì)作為非官方存在的、獨(dú)立的第三方組織，具有較強(qiáng)的“中立”屬性和非營(yíng)利性特質(zhì)，能夠在政府和市場(chǎng)之間、政府和職業(yè)院校之間、職院院校和市場(chǎng)之間發(fā)揮出橋梁紐帶作用，能夠有效地將政府、職業(yè)院校、市場(chǎng)進(jìn)行有機(jī)銜接。并且，公民社會(huì)還能夠解決職業(yè)教育發(fā)展中的一些重難點(diǎn)問(wèn)題，尤其是可以承接一些政府和市場(chǎng)都不宜做或不愿做的事務(wù)。總之，隨著公民社會(huì)的崛起，不僅能夠?yàn)槁殬I(yè)教育發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保障，而且還將促使其成為職業(yè)教育治理中的新生力量。

（三）職業(yè)教育治理是職業(yè)教育現(xiàn)代化的時(shí)代要求

職業(yè)教育現(xiàn)代化具有鮮明的時(shí)代特色，加快推進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化是貫徹《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》的重要舉措，也是時(shí)代發(fā)展所賦予的重要使命。構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，促進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化，需要通過(guò)職業(yè)教育治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。一方面，職業(yè)教育治理能夠有效發(fā)揮各方主體的力量，共同推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展方式的變革，這也是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)代要求。另一方面，職業(yè)教育治理是解決職業(yè)教育發(fā)展羸弱的關(guān)鍵路徑。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)職業(yè)教育取得了舉世矚目的成就，職業(yè)教育各方資源建設(shè)也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，目前在職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模上雄踞世界第一。在取得的成績(jī)面前，我們還要清醒地認(rèn)識(shí)到職業(yè)教育發(fā)展中還存在著諸多方面的問(wèn)題，尤其在職業(yè)教育治理方面還處于較低的水平，集中體現(xiàn)在辦學(xué)觀念較為滯后、辦學(xué)定位不清、層次結(jié)構(gòu)不完善、人才培養(yǎng)模式較為陳舊、制度建設(shè)不完備、社會(huì)吸引力不強(qiáng)、行業(yè)企業(yè)的參與度較低、國(guó)際化水平較低等方面。對(duì)此，亟待通過(guò)實(shí)施職業(yè)教育治理，深入推進(jìn)職業(yè)教育辦學(xué)和管理模式改革，加強(qiáng)校企合作、產(chǎn)教融合，打通職業(yè)教育發(fā)展通道，完善職業(yè)教育治理體系，提升職業(yè)教育治理水平和治理能力。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的時(shí)代背景下，要實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的創(chuàng)新發(fā)展，必須抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，站在戰(zhàn)略化、現(xiàn)代化、全局化的高度，以現(xiàn)代治理理念為引領(lǐng)，深入開(kāi)展職業(yè)教育治理活動(dòng)，推動(dòng)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這也是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化和建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的必然選擇。

二、當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育治理的現(xiàn)實(shí)困囿剖析

（一）職業(yè)教育治理體系存在“泛行政化”缺陷

治理理論和思想作為西方社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的重要產(chǎn)物，對(duì)教育治理科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)具有重要的指導(dǎo)作用，而教育治理體系是保障教育利益相關(guān)者參與教育決策、管理的各種體制機(jī)制和制度安排的集合[5]。具體而言，職業(yè)教育治理體系可以分為職業(yè)院校治理權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理流程、治理文化等基本維度，而這些基本維度涵蓋了職業(yè)教育治理主體、治理權(quán)力邊界、治理方式和手段等多種要素，職業(yè)教育治理體系是否科學(xué)、完善直接關(guān)系著職業(yè)教育的未來(lái)發(fā)展命運(yùn)。眾所周知，行政力量與市場(chǎng)力量是一對(duì)矛盾體，二者存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，治理體系嚴(yán)重的行政化傾向在一定程度上排斥了其他市場(chǎng)主體的參與。當(dāng)前，我國(guó)行政力量在職業(yè)教育內(nèi)外部決策、管理和運(yùn)行中處于壟斷地位，其他相關(guān)利益者在職業(yè)教育治理中的話語(yǔ)權(quán)相當(dāng)薄弱，實(shí)際參與效能乏善可陳，這種高度行政化的治理體系給職業(yè)教育發(fā)展帶來(lái)了很大的不利影響。泛行政化的治理導(dǎo)向直接弱化了職業(yè)教育發(fā)展效率[6]。從外部來(lái)看，行政對(duì)于職業(yè)教育發(fā)展的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致職業(yè)院校自主性發(fā)展受到了很大束縛，尤其在專(zhuān)業(yè)學(xué)科設(shè)置上嚴(yán)格地受到教育行政部門(mén)的審批和管控，難以自主地根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行調(diào)整。從職業(yè)院校內(nèi)部來(lái)看，科層制的行政文化彌漫，學(xué)校行政權(quán)力高揚(yáng)，直接壓縮了學(xué)術(shù)權(quán)力、廣大師生的參與權(quán)力，給職業(yè)教育人才培養(yǎng)產(chǎn)生了不利的影響。

客觀理性地評(píng)判和思考我國(guó)行政化導(dǎo)向的職業(yè)教育治理體系，對(duì)于完善職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)具有進(jìn)步意義，我們必須辯證地看待這一問(wèn)題。一方面，這種行政力量干預(yù)的治理模式在職業(yè)教育的某種發(fā)展背景和階段下有其存在合理性和必然性，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種治理模式能夠有效地集聚職業(yè)教育資源，發(fā)揮行政力量對(duì)其調(diào)控作用。另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種以政府為主導(dǎo)的行政化治理體系已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)職業(yè)教育發(fā)展的需要，尤其是行政泛化和行政主宰的治理過(guò)程弱化了職業(yè)教育利益相關(guān)者對(duì)于職業(yè)教育發(fā)展理應(yīng)享有的發(fā)言權(quán)和決策參與權(quán)，抑制了職業(yè)院校的治理能力的提升，瓦解了本該體系化建構(gòu)的職業(yè)教育治理體系。由此而言，職業(yè)教育治理體系亟待革新和重構(gòu)，需要從文化重構(gòu)、權(quán)力重構(gòu)、模式重構(gòu)、制度重構(gòu)等多方面入手，打破泛行政化干預(yù)的職業(yè)教育治理模式，切實(shí)提升多元主體的職業(yè)教育治理能力。

（二）職業(yè)教育治理模式存在“單中心化”傾向

從目前職業(yè)教育管理主體來(lái)看，仍然處于政府“一家獨(dú)大”的行政管控狀態(tài)，至今尚未形成多元化的治理結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，職業(yè)院校與政府之間名義上屬于代理——委托關(guān)系，但實(shí)際而言，職業(yè)院校在一定程度上是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)的身份而存在，政府在職業(yè)教育發(fā)展中占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，也是職業(yè)教育管理中的唯一的權(quán)力中心[7]。盡管隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以行業(yè)企業(yè)為代表的社會(huì)主體對(duì)于職業(yè)教育的參與度逐漸提升，但仍然無(wú)法改變政府在職業(yè)教育治理中的“單中心化”的現(xiàn)狀和事實(shí)，政府在職業(yè)教育發(fā)展中的大包大攬的現(xiàn)狀普遍存在，直接弱化了其他利益相關(guān)者在職業(yè)教育治理中的地位和作用。

具體來(lái)看，職業(yè)教育治理模式的“單中心化”傾向主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，在職業(yè)教育資源供給上還存續(xù)著“單中心化”傾向。從歷史發(fā)展軌跡來(lái)看，以政府為“單中心”的公共資源供給在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代具有重要意義，在一定程度上發(fā)揮了職業(yè)教育資源的集聚效應(yīng)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中起到了十分重要的作用。然而隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展的變遷，職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，而現(xiàn)有以政府為主導(dǎo)的“單一”的職業(yè)教育資源供給中心并未取得實(shí)質(zhì)性的改觀。盡管近年來(lái)政府積極鼓勵(lì)市場(chǎng)力量參與到職業(yè)教育投資辦學(xué)中，并作出了一系列的政策安排以吸引市場(chǎng)主體的參與，但由于政府在職業(yè)教育供給中的過(guò)度行政干預(yù)，在一定程度上不利于發(fā)揮市場(chǎng)在職教資源配置上的調(diào)節(jié)作用，最終導(dǎo)致市場(chǎng)主體在職教資源供給中的效率無(wú)法得到充分展示。二是，在職業(yè)教育治理決策上高度“單中心化”。由于政府掌控者大部分職業(yè)教育資源，職業(yè)教育治理決策權(quán)高度集中于政府，其在職業(yè)教育發(fā)展決策上往往實(shí)施集權(quán)的方式，而其他主體名義上具有參與決策權(quán)，但實(shí)際決策者仍然是以政府為主導(dǎo)。然而隨著公民社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于職業(yè)教育參與決策權(quán)的呼聲也日益高漲，以政府為“單中心”的治理決策越來(lái)越難以適應(yīng)職業(yè)教育未來(lái)發(fā)展的要求。

（三）職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)存在“混沌化”趨勢(shì)

一方面，職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)缺乏分權(quán)制衡機(jī)制。當(dāng)前，在我國(guó)職業(yè)教育治理體系建設(shè)進(jìn)程中存在治理結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)實(shí)困境，究其原因，由于缺乏科學(xué)的范式的引導(dǎo)，而導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)“混沌化”。政府居于高位，學(xué)校依附于政府，自主性無(wú)法得到釋放，而社會(huì)主體在職業(yè)教育治理體系中處于邊緣地位，這種失衡的治理結(jié)構(gòu)使得我國(guó)職業(yè)教育陷入低水平的治理狀態(tài)[8]。一是，職業(yè)院校依附于政府。盡管教育部對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)專(zhuān)門(mén)做出規(guī)定，并明確了高校七種辦學(xué)自主權(quán)，具體包括自主招生權(quán)、自主教學(xué)權(quán)、自主研發(fā)權(quán)、機(jī)構(gòu)自設(shè)權(quán)、人事自主管理權(quán)以及教育經(jīng)費(fèi)使用和管理自主權(quán)等。然而實(shí)際的情況是，學(xué)校自主辦學(xué)和管理權(quán)落實(shí)有限，很大一部分管理項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)政府審批才可實(shí)施，如學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生指標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、科研經(jīng)費(fèi)管理、學(xué)校人事聘用等諸多項(xiàng)目，學(xué)校只能被動(dòng)地接受而形成“坐等其成”的制度性依賴，導(dǎo)致學(xué)校的自主治理能力下滑。同時(shí)，由于長(zhǎng)時(shí)間依附于政府，職業(yè)院校形成了一個(gè)“等、靠、要”的管理思維和習(xí)慣，難免會(huì)導(dǎo)致一放就亂，一亂就收，一收就死的治理怪圈。盡管最近幾年，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)高等教育管理體制機(jī)制的改革步伐，進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，但是由于政策執(zhí)行的力度不夠，缺乏對(duì)應(yīng)的改革舉措，很多政策、制度還處于初探階段，未能達(dá)到應(yīng)用實(shí)施效果。二是，市場(chǎng)主體在職業(yè)教育治理中處于邊緣狀態(tài)。作為職業(yè)院校的核心利益相關(guān)者，市場(chǎng)在職業(yè)教育的發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用，為職業(yè)院校的發(fā)展提供了極大的物力、財(cái)力、人力等方面的支持。然而，由于受到職業(yè)教育行政管理體制、管理制度、管理手段等方面影響，制約了市場(chǎng)對(duì)于職業(yè)教育治理的參與度，影響了社會(huì)主體的參與熱情，以致市場(chǎng)主體偏離于職業(yè)教育核心治理體系之外。

另一方面，治理主體之間角色定位和權(quán)責(zé)關(guān)系不清。如果僅有一個(gè)治理主體，則其權(quán)利和責(zé)任是一一對(duì)應(yīng)的，此時(shí)責(zé)權(quán)關(guān)系比較清晰。但是，在我國(guó)職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)中，由于存在制度化的缺陷和漏洞，而導(dǎo)致權(quán)力對(duì)責(zé)任的逃避、責(zé)任對(duì)權(quán)力的缺失等問(wèn)題的出現(xiàn)，具體表現(xiàn)在占有主導(dǎo)治理權(quán)力主體的一方，總是把責(zé)任轉(zhuǎn)移給弱勢(shì)的一方，由此而導(dǎo)致弱勢(shì)的一方必須要承擔(dān)超出自身能力的責(zé)任，這種治理權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象在職業(yè)教育治理中時(shí)常發(fā)生。責(zé)任的規(guī)避使權(quán)力成為強(qiáng)勢(shì)主體一方謀取私利的工具，而權(quán)力的缺失使治理責(zé)任的履行淪為道德空想[9]。同時(shí)，權(quán)力和責(zé)任作為一對(duì)相輔相成的矛盾體，二者具有同源性，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等是職業(yè)教育治理的必然選擇[10]。而從職業(yè)教育外部治理權(quán)力分配來(lái)看，政府的行政權(quán)力、學(xué)校的辦學(xué)權(quán)力、市場(chǎng)的參與權(quán)力之間的責(zé)權(quán)關(guān)系界定不清，治理主體之間的權(quán)責(zé)配置存在著嚴(yán)重的交叉與重疊，對(duì)于權(quán)力趨之若鶩，而對(duì)于應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任卻互相推諉，導(dǎo)致職業(yè)教育多元主體的集體無(wú)作為的治理困境?？梢?jiàn)，職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)的“混沌化”是造成治理體系整體功能弱化的關(guān)鍵因素。

三、職業(yè)教育治理的推進(jìn)路徑探索

（一）價(jià)值與目標(biāo)：以“善治”為終極價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化

“善治”作為職業(yè)教育治理活動(dòng)或行為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，也是職業(yè)教育治理應(yīng)達(dá)到的終極目標(biāo)。所謂“善治”即“好治理”，是指通過(guò)公共治理行為以達(dá)到公共利益最大化的過(guò)程。“善治”強(qiáng)調(diào)治理主體的來(lái)源多元化[11]。職業(yè)教育治理作為社會(huì)公共治理中的重要組成部分，明晰其“善治”價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，能夠?yàn)槁殬I(yè)教育利益相關(guān)主體間達(dá)成協(xié)同共治提供行動(dòng)指針，有效化解職業(yè)教育改革發(fā)展中部分主體所感到的迷茫、失落問(wèn)題，通過(guò)“善治”價(jià)值疏導(dǎo)，使各方主體在職業(yè)教育治理中獲得使命感、方向感、自我認(rèn)同感以及歸宿感。職業(yè)教育治理崇尚“善治”的實(shí)質(zhì)是守衛(wèi)職業(yè)教育的公共性和公益性，以達(dá)到職業(yè)教育公共利益最大化。而職業(yè)教育治理“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障。對(duì)此，應(yīng)轉(zhuǎn)變職業(yè)教育治理理念和治理方式，加快推進(jìn)職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，形成公平、高效、合作、有序的職業(yè)教育治理新格局，這也是當(dāng)前及未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)職業(yè)教育治理的重要任務(wù)和目標(biāo)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在職業(yè)教育治理主體和治理方式的選擇上，主要是以政府為主導(dǎo)的“一元化”治理，政府在職業(yè)教育發(fā)展中的大包大攬問(wèn)題突出，市場(chǎng)主體的參與度十分有限，導(dǎo)致職業(yè)教育辦學(xué)活力不足。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于構(gòu)建完備的現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系。職業(yè)教育治理體系建設(shè)的完善程度直接影響著職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程[12]。就此而言，應(yīng)根據(jù)“善治”的目標(biāo)要求，通過(guò)完善職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)，不斷提升職業(yè)教育治理能力，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)教育管理走向現(xiàn)代教育治理。而建立完善的職業(yè)教育治理體系，提升職業(yè)教育治理能力，應(yīng)明確以下幾方面問(wèn)題。首先，要明確職業(yè)教育治理主體，即確立由誰(shuí)來(lái)治理，職業(yè)教育是一項(xiàng)涉及多方利益者的龐大教育系統(tǒng)，不僅需要政府和學(xué)校的通力合作，還需要行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體的共用參與，因此，構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的首要任務(wù)是確立市場(chǎng)主體參與職業(yè)教育治理的合法性。其次，科學(xué)確立職業(yè)教育治理方式，要由過(guò)去政府主導(dǎo)的“單向管理”向多元主體共同參與的“交互治理”轉(zhuǎn)變。再次，建立完善的職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)。從內(nèi)部來(lái)看，應(yīng)確立和完善職業(yè)院校法人治理結(jié)構(gòu)，提升職業(yè)院校自主治理能力和治理水平；從外部來(lái)看，應(yīng)建立起職業(yè)教育治理的法律結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)主體的參與結(jié)構(gòu)等。最后，建立健全職業(yè)教育治理的評(píng)價(jià)體系，包括社會(huì)第三方評(píng)價(jià)、企業(yè)評(píng)價(jià)、同行評(píng)價(jià)等。

（二）放權(quán)與增能：厘定政府權(quán)力清單，“賦權(quán)增能”于其他治理主體

在西方，公共治理是作為一種管理補(bǔ)充機(jī)制存在，是對(duì)“市場(chǎng)失靈”、“政府失靈”的一種積極回應(yīng)，公共治理強(qiáng)調(diào)主動(dòng)引入第三方力量，進(jìn)一步構(gòu)建起由國(guó)家部門(mén)、市場(chǎng)、公民社會(huì)三位一體的治理框架，以達(dá)到一種公平、自由、平等、協(xié)同的“群體共治”狀態(tài)。盡管隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革的不斷深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下政府對(duì)教育管得過(guò)死的基本狀況得以改變，政府、學(xué)校、社會(huì)之間的關(guān)系在很大程度上也獲得了改進(jìn)和提升，但是政府主導(dǎo)的行政管理依然處于教育治理體系的中心地位，實(shí)質(zhì)上政府的管理權(quán)限并未得到真正的減少，這樣造成的結(jié)果只能是進(jìn)一步地制約教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程。為了進(jìn)一步加快職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)著力于調(diào)動(dòng)各方力量的參與，改變市場(chǎng)在職業(yè)教育治理中的“有心無(wú)力”的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)好政府、職業(yè)院校、市場(chǎng)之間的關(guān)系，其中的關(guān)鍵在于厘清政府在職業(yè)教育治理中的權(quán)力清單，適當(dāng)壓縮其在職業(yè)教育治理中的無(wú)所不能的權(quán)力邊界，適當(dāng)?shù)刈屛挥谑袌?chǎng)，充分發(fā)揮社會(huì)各方主體在職業(yè)教育治理中的效用，逐步回歸到一種“大社會(huì)、小政府”的狀態(tài)。

首先，政府應(yīng)切實(shí)把管理權(quán)下放到學(xué)校和市場(chǎng)當(dāng)中，進(jìn)一步擴(kuò)大職業(yè)院校在教育教學(xué)和管理中的自主權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，市場(chǎng)在職業(yè)教育治理中的參與權(quán)，這也是職業(yè)教育治理的改革方向。其次，明確職業(yè)教育治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。權(quán)力意志的優(yōu)越性賦予治理主體行動(dòng)的自由，為治理主體職能的發(fā)揮提供了強(qiáng)制力的支撐[13]。就此而言，權(quán)力和義務(wù)是治理主體資格的必要構(gòu)成因素，而治理過(guò)程的互動(dòng)更多地是治理主體之間的權(quán)力行使和責(zé)任履行的外在表現(xiàn)。權(quán)力和責(zé)任是組成職業(yè)教育治理體系的基本單元，對(duì)職業(yè)教育治理效果具有重要的影響。然而，責(zé)任規(guī)定了各主體的治理范圍，明確治理主體的責(zé)任能夠?yàn)槁殬I(yè)教育治理提供方向性引導(dǎo)。在職業(yè)教育治理的責(zé)任分配中，應(yīng)嚴(yán)格依照職業(yè)教育治理所組成的全部責(zé)任空間和各個(gè)治理主體的資源限制，在多元化主體之間達(dá)成一種科學(xué)化的責(zé)權(quán)分配，這樣才可以保證每個(gè)治理主體沿著既定的目標(biāo)履行其應(yīng)有的職責(zé)，有效發(fā)揮出政府、學(xué)校、社會(huì)等主體在職業(yè)教育治理中的作用。再次，在職業(yè)教育治理制度安排上，加快推進(jìn)“管”“辦”“評(píng)”相分離的制度體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府教育管理權(quán)、職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)、社會(huì)評(píng)價(jià)權(quán)的合理配置，以達(dá)到政府、學(xué)校、社會(huì)等治理主體之間的相互制約、相互促進(jìn)、協(xié)同互動(dòng)的職業(yè)教育治理狀態(tài)。

（三）立法與建制：完善職業(yè)教育治理的法律法規(guī)及制度體系

職業(yè)教育治理是多元利益相關(guān)主體在法律制度框架下所開(kāi)展的集體行動(dòng)[14]。構(gòu)建完善的法律和制度體系，是保障職業(yè)教育治理活動(dòng)有序開(kāi)展的基礎(chǔ)和前提。針對(duì)職業(yè)教育發(fā)展中所面臨多元共治問(wèn)題，必須科學(xué)確立多元主體間的合作規(guī)則，劃清參與者的權(quán)責(zé)界限，以保障各主體的治理行動(dòng)步調(diào)一致?；诖耍瑧?yīng)以職業(yè)教育治理的法律、制度建設(shè)為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)建立完備的法律制度體系建立穩(wěn)定的職業(yè)教育治理秩序，以在多元合作治理中形成可預(yù)期的合作行動(dòng)。從傳統(tǒng)職業(yè)教育的法律和制度建設(shè)來(lái)看，盡管也建立了一套正式的法律和制度體系，但其更新和修訂速度難以跟上時(shí)代的發(fā)展需求，并且其本身的合理性值得商榷，如行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等市場(chǎng)和社會(huì)主體在職業(yè)教育治理中的地位至今尚未能得到完全落實(shí)，職業(yè)教育管理中長(zhǎng)期以來(lái)存在著法律制度盲區(qū)，導(dǎo)致職業(yè)教育管理秩序雜亂無(wú)章、管理效率低下，社會(huì)參與者的合法性地位無(wú)法得到保障。而推動(dòng)職業(yè)教育由傳統(tǒng)管理走向現(xiàn)代治理的重要目標(biāo)之一就是實(shí)施依法治理，在法律制度框架下開(kāi)展治理行動(dòng)，并綜合運(yùn)用法律規(guī)章、正式制度、合作契約等調(diào)整和規(guī)范職業(yè)教育參與者的利益和治理行為。現(xiàn)代職業(yè)教育治理就是在“法律法規(guī)為準(zhǔn)繩的正式規(guī)則、民主協(xié)商所達(dá)成的契約等非正式的約束”所構(gòu)成的制度體系內(nèi)開(kāi)展，任何職業(yè)教育治理行為都不能游離于法律法規(guī)和制度的準(zhǔn)繩之外，推動(dòng)職業(yè)教育的多元合作治理就需要建立健全法律制度體系，以保證多元治理主體間的秩序整合，在彼此間的平等關(guān)系中探索一條職業(yè)教育多元共治之道。

首先，加快職業(yè)教育治理相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。在這一過(guò)程中，政府要切實(shí)發(fā)揮出“元治理”的功能，在對(duì)職業(yè)教育治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)進(jìn)行充分考量的基礎(chǔ)上，同時(shí)結(jié)合各方職業(yè)教育治理主體的利益訴求，并根據(jù)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，制定出具有現(xiàn)實(shí)的、可操作的法律規(guī)章，確立職業(yè)教育利益相關(guān)者的合法性地位，充分保障多元主體在職業(yè)教育治理中的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，隨著職業(yè)教育外部環(huán)境的發(fā)展變化，要及時(shí)對(duì)與職業(yè)教育相關(guān)的法律體系進(jìn)行更新和完善，為職業(yè)教育治理提供充足的法律保障。其次，要加強(qiáng)宏觀職業(yè)教育治理制度設(shè)計(jì)，尤其是要根據(jù)職業(yè)教育“產(chǎn)、學(xué)、研”一體化發(fā)展需要，強(qiáng)化職業(yè)教育校企合作、工學(xué)結(jié)合、合作共治等方面的系統(tǒng)化和規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)，為職業(yè)教育治理營(yíng)造良好的制度環(huán)境。再次，在職業(yè)教育治理法律框架下，通過(guò)民主協(xié)商的形式在職業(yè)教育治理主體間確立多元合作共治的組織制度體系，明晰治理主體間的協(xié)作與制衡關(guān)系，維護(hù)職業(yè)教育治理秩序，創(chuàng)建由各級(jí)政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、社會(huì)第三方組織以及公民個(gè)人等主體共同參與的治理共同體，開(kāi)拓一個(gè)有序、有效、穩(wěn)定的職業(yè)教育協(xié)同治理新局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]新華社.中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/29/c_1116983078.htm.

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2014/gxbjhzyjyggyfzqkxwfbh/xgbd31088/Document/1373573/1373573.htm.

[3]肖鳳翔，陳瀟.官民共治的現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系之框架[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2016（4）：36-40.

[4]趙蒙成，王會(huì)亭.職業(yè)教育治理的背景、主體與路徑[J].教育與職業(yè)，2015（31）：7-11.

[5]何慧星，孫松.論高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].高等農(nóng)業(yè)教育，2014（9）：3-5.

[6]劉韜.教育治理現(xiàn)代化視閾下職業(yè)教育治理共同體構(gòu)建[J].職教論壇，2016（13）：70-76.

[7]谷峪，李玉靜.現(xiàn)代職業(yè)教育治理框架構(gòu)建和內(nèi)容解析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2015（16）：8-13.

[8]王珊，蘇君陽(yáng).走向現(xiàn)代教育治理的教育管理權(quán)力重構(gòu)[J].現(xiàn)代教育管理，2015（5）：27-31.

[9]王全林.高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)管窺：教育“專(zhuān)項(xiàng)治理”如何科學(xué)定位？[J].皖西學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（4）：28-32.

[10]劉亞榮，鄔志輝，李濤.探尋職業(yè)教育的善治之路[N].中國(guó)教育報(bào)，2014-4-28（6）.

[11]褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4-11.

[12]張建.教育治理體系的現(xiàn)代化：標(biāo)準(zhǔn)、困境及路徑[J].教育發(fā)展研究，2014（9）：27-33.

[13]賈旻，肖鳳翔.現(xiàn)代職業(yè)教育治理的“現(xiàn)代性”意蘊(yùn)[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2016（24）：16-21.

[14]南旭光.基于多元共治視角的職業(yè)教育治理突破與創(chuàng)新[J].職業(yè)技術(shù)教育，2016（13）：49-54.

責(zé)任編輯 劉揚(yáng)軍