盧清彬

(廣東省廣業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司，廣東 廣州 510030)

淺論代際公平理論在河長制的立法實踐

盧清彬

(廣東省廣業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司，廣東 廣州 510030)

我國全面推出河長制，不但國家政策推動且已經(jīng)明確寫入國家水污染防治法，在這一背景下，本文從代際公平理論的角度，首先研究該理論法律化的重要意義和難度，其次結(jié)合河長制推出的法理依據(jù)、內(nèi)容、目標(biāo)要求和內(nèi)在價值，論證得出我國河長制較好地契合代際公平理論的結(jié)論，是代際公平理論積極運用的結(jié)果，最后進一步從縱、橫兩個方面，論述河長制落實過程中可能存在的問題，并認為同樣可通過深入理解和運用代際公平理論予以規(guī)避或解決。

河長制；代際公平；水污染防治；環(huán)境立法

1 引 言

自1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(也稱布倫特蘭委員會)在《我們共同的未來》中提出“滿足當(dāng)代的需要，且不危及后代滿足其需要的能力的發(fā)展”理念以來，可持續(xù)發(fā)展已成為世界共識?！氨M管發(fā)達國家與發(fā)展中國家面臨著不同的發(fā)展任務(wù)和挑戰(zhàn)，但各國政府都已認識到可持續(xù)發(fā)展的重要性和緊迫性?！痹谖覈沙掷m(xù)發(fā)展更是被列為國家戰(zhàn)略。由持續(xù)發(fā)展理念演化出了代際公平理論與“公平及消除貧困的原則”等原則規(guī)定，成為可持續(xù)發(fā)展理念最為核心的內(nèi)容之一。

從環(huán)境資源立法的角度，如何將代際公平理論落實為具體可操作的法律規(guī)范(制度)卻面臨較大挑戰(zhàn)。首先，代際公平理論法律化需要解決一個時間維度的問題，面向未來，立足現(xiàn)在，將未來環(huán)境權(quán)益進行“折現(xiàn)”(盧清彬，2011)，其不能像傳統(tǒng)之民事、行政或刑法規(guī)范一樣主要著眼于對過去的總結(jié)以及對既有案例的提煉，而是要求具備更多的預(yù)見性與超前性。其次，與傳統(tǒng)法律規(guī)范具備“形式和內(nèi)容上的明確性、穩(wěn)定性”特點不同，代際公平理論及其衍生的規(guī)定具有更為抽象、動態(tài)的特點。最后，與傳統(tǒng)法律主要規(guī)定人的行為規(guī)范、賦予人們相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)不同，代際公平理念的法律化不但要考慮人的行為，還需考慮自然環(huán)境的“行為”，通過賦予自然環(huán)境法律人格，使其獲得相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，從而能夠與人類平等對話?！芭c傳統(tǒng)法律的人性的實質(zhì)不同，這種法首先是人際的，其次是人際同構(gòu)的。它繼續(xù)保留人的主體權(quán)利，同時也將生存和存在的權(quán)利返還給自在世界和環(huán)境要素”(江山，2000)。

然而，挑戰(zhàn)不意味著不可能，困難更說明其價值非凡。盡管到目前為止，在我國環(huán)境資源法立法實踐上，能夠全面、系統(tǒng)、深入運用代際公平理論制訂的法律規(guī)范(制度)尚不多見，但也應(yīng)認識到，“代際公平理念的法律化是必要、也是可能的”(呂忠梅、鄢烈，2003)。2017年6月底，我國全國人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于修改《中華人民共和國水污染防治法》的決定，明文規(guī)定“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制”，首次將河長制這一水環(huán)境治理制度寫入法律。筆者研究認為，河長制入法，在多個方面體現(xiàn)了代際公平理論，或者說是代際公平理論在我國水環(huán)境保護方面積極應(yīng)用的結(jié)果。

2 河長制較好地體現(xiàn)了代際公平理論

我國河長制的推出，歷經(jīng)地方多年探索、實踐，至2016年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，表明在國家政策層面對河長制予以高度肯定，其后寫入國家水污染防治法更是宣告河長制作為我國河湖保護法律制度正式確立。然而，國家水污染防治法只是通過修訂的方式增加了一條規(guī)定，屬于原則性規(guī)定，而《意見》從總體要求、主要任務(wù)和保障措施等三大方面系統(tǒng)對河長制予以規(guī)定，信息豐富，內(nèi)容全面，是解讀我國河長制出臺背景、主要內(nèi)容、立法精神和意義的最好素材之一。

首先，河長制以可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)和出發(fā)點，與代際公平理論在法理上同源?！兑庖姟烽_宗明義指出：“全面推行河長制是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求”。筆者認為，生態(tài)文明必然是可持續(xù)發(fā)展的文明，綠色發(fā)展也即可持續(xù)發(fā)展。《意見》在其“總體要求”中，更是明確將“維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障”作為其使命。

其次，河長制的主要任務(wù)內(nèi)容完全體現(xiàn)了代際公平理論的基本原則要求。《意見》提出 “加強水資源保護”、“加強河湖水域岸線管理保護”、“加強水污染防治”、“加強水環(huán)境治理”、“加強水生態(tài)修復(fù)”以及“加強執(zhí)法監(jiān)管”六大任務(wù)，這些任務(wù)內(nèi)容及其目標(biāo)，與代際公平理論保護選擇權(quán)原則、保護質(zhì)量原則與保護獲取原則三大基本原則(E·B·魏伊絲，1989)的要求高度重合，前五大任務(wù)完全可以看作是代際公平理論三大基本原則在我國河湖水環(huán)境保護的一一運用，而第六大任務(wù)“加強執(zhí)法監(jiān)管”則是實現(xiàn)前五大任務(wù)必不可少的措施和手段。

再次，可以認為河長制是河湖法律人格的代理制安排。盡管目前河長制尚未能達到賦予河湖法律人格的高度，但通過“河長”這一職務(wù)安排，并賦予各級河長相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，在某種意義上說，相當(dāng)于明確由各級河長代理河湖自然權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)，在當(dāng)前階段可以說是符合國情的可行的制度安排。

最后，代際公平也是河長制的道德品質(zhì)和核心價值。通過治理河湖污染、保護河湖生態(tài)、維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，河長制的推行功在當(dāng)代、利在千秋，其不但是要解決眼前、當(dāng)代的問題，更要為子孫后代留下持續(xù)發(fā)展的環(huán)境與空間，體現(xiàn)的正是代際公平理論在水環(huán)境保護領(lǐng)域的道德訴求和善治的要求。

3 運用代際公平理論解決河長制落實的問題

作為一種新制度，河長制盡管明確寫入了我國國家水污染防治法，但目前國家尚沒有出臺配套法規(guī)或?qū)嵤┘殑t，目前河長制的推進還是以政策主導(dǎo)、行政手段為主的方式，這有利于該制度在全國迅速鋪開，但也要意識到，這種近乎運動式行政推動的方式，也可能帶來一些問題，主要包括：

(1)政策的短期化行為可能埋下負面隱患，不利于持續(xù)發(fā)展。由于河長由屬地的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，同時其也面臨著嚴(yán)格的環(huán)境資源考核任務(wù)，既有權(quán)力，也有壓力。這種做法可能在帶來顯著的短期效果，但考慮到環(huán)境問題的系統(tǒng)性、復(fù)雜性與長期性，要達到從根本上使水環(huán)境得以改善，卻缺乏保障。急功近利的情況下，結(jié)果可能是耗資耗力，甚至造成財政透支，影響后續(xù)治理和改善的能力。從近年來中央環(huán)保督查組對地方環(huán)保問題的反映來看，諸如廣東珠三角地區(qū)等財力雄厚的地區(qū)，盡管在推進一些重點河流(流域)的治理方面，速度不可謂不快、力度不可謂不大，但效果并不理想，有些環(huán)保工程偏離了環(huán)保的實質(zhì)，變成了市政景觀工程，有了面子，但里子不足。

(2)屬地管理的做法可能無助于區(qū)域不公問題的解決，甚至?xí)箚栴}進一步加劇。盡管河長制從省、市、縣、鎮(zhèn)層層設(shè)立、任務(wù)層層分解、責(zé)任層層落實，看似從上到下全覆蓋，但無論是哪一級的河長，都是屬地化的，這也就意味著河湖的跨地域?qū)傩耘c系統(tǒng)化處理的訴求，并不會因為河長制的構(gòu)建而一夜消失。而由于各個地方的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不同，環(huán)境問題不同，處理問題的條件和能力也大不相同。在嚴(yán)格的目標(biāo)要求和考核壓力下，各級河長會優(yōu)先考慮解決本地區(qū)的問題，爭取早日完成任務(wù)，結(jié)果是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)先見成效，經(jīng)濟落后的地區(qū)由于財力有限，只能寄希望于上面的政策或上級河長的協(xié)調(diào)，成效不可避免要打折扣。對于跨越省界的我國大江大湖，則問題將更加棘手?？梢姡捎谧匀环A賦和區(qū)域功能定位的差異，目前常見的上下游、左右岸社會經(jīng)濟環(huán)境不平衡問題(發(fā)展不公問題)可能并不會因為河長制的推出而得以解決，相反，不排除進一步加劇。

歸納而言，上述政策效應(yīng)的短期化，可以認為是一個時間軸上縱向的問題；而區(qū)域不公，可以認為是一個橫向的問題。這一縱一橫兩個問題，都是各地在推行河長制過程中可能面臨的。而要防止這類問題的產(chǎn)生，筆者認為，還是可借助對代際公平理論的深入理解和運用來規(guī)避或解決。

首先，代際公平理論天然的跨代思維，鑄就了其著眼于長效機制的品質(zhì)。這要求各級河長在出臺方案、制訂細則的時候，尤其是上級河長在統(tǒng)籌分配下級河長任務(wù)的時候，自動議之初，便應(yīng)基于長遠考慮、預(yù)作安排，按照“一河一策、一湖一策”的總要求，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)追求，因地制宜，建立切實可行的長效機制。為了更加徹底杜絕領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的短期行為，建議可建立環(huán)境資源臺賬，客觀、定量記錄水環(huán)境治理全過程，并要求各級河長對治理行為和成效終身負責(zé)。

其次，代際公平理論對公平的追求，既包含跨代的公平，也包括當(dāng)代的公平，而只有實現(xiàn)當(dāng)代的公平，跨代公平才有堅實的前提和基礎(chǔ)。具體到流域治理，這個當(dāng)代的公平既包括各級河長屬地的公平，也包括流域其他地區(qū)的公平。這要求各級河長，尤其是上級河長在考慮問題、制訂方案、落實措施時，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而應(yīng)系統(tǒng)謀劃，對不同地區(qū)應(yīng)有差異化的安排，尤其對貧窮落后地區(qū)，更應(yīng)未雨綢繆，給予政策性傾斜，比如構(gòu)建生態(tài)補償機制、提高投入權(quán)重等。對于跨省流域，在跨省河長之間，也應(yīng)及時建立聯(lián)席機制，打破固有的行政疆域思維，而替之以全流域系統(tǒng)管理思維，主動作為。同時，建議構(gòu)建這樣一種考評機制，從中央到地方，對各級河長，不但考評其在本地區(qū)的作為，還要考評其行為對同流域其他地區(qū)的影響。

4 研究結(jié)論

代際公平理論衍生于可持續(xù)發(fā)展理念，在環(huán)境資源立法方面意義重大，但操作難度也很大。我國河長制的構(gòu)建與法律化，不論是法理依據(jù)、主要內(nèi)容規(guī)定，還是目標(biāo)要求與內(nèi)在價值，都與代際公平理論高度契合，可以認為正是代際公平理論得以積極運用的結(jié)果。然而，河長制在具體落實過程中也可能存在行政政策的短期化與屬地管理導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展進一步不公這一縱一橫兩個問題。但如果能夠更加深入地理解、運用代際公平理論，該兩類問題同樣有望得以規(guī)避或解決。

[1]盧清彬.完善《廣東省東江水系水質(zhì)保護條例》研究[D].廣州：中山大學(xué)法學(xué)院，2011.

[2]World Commission on Environment and Development，Our Common Future，Oxford，OxfordUniversity Press，1987：43.

[3]薛捍勤.《可持續(xù)發(fā)展在國際法中的演進：起源、涵義及地位》序——從可持續(xù)發(fā)展理念開始.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010：1.

[4]尼科·斯赫雷弗(Nico Schrijver)著.可持續(xù)發(fā)展在國際法中的演進；起源、涵義及地位.汪習(xí)根，黃海濱譯.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010：149-184.

[5]江山.法律革命：從傳統(tǒng)到超現(xiàn)代——兼談環(huán)境資源法的法理問題.比較 法研究，2000年第1期：27.

[6]呂忠梅，鄢烈.代際公平理論法律化之可能性研究.法學(xué)評論(雙月刊)，2003年第5期(總第121期)：152.

[7]全國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/27/content_2024513.htm，2017年6月28日14：43搜索.

[8]新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/11/c_1120095733.htm，2017年6月28日13：41搜索.

[9]E·B·魏伊絲.公平地對待未來：國際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平.汪勁，于芳等譯.北京：法律出版社，2000：41-42.

On Legislative Practice of the Generation Equity Theory in River Chief System

LU Qingbin

(Guangdong Guangye Environmental Protection Industrial Group CO.，LTD.，Guangzhou，Guangdong，510030)

The River Chief System in China is not only promoted by the central policy，but also legislated into The National Water Pollution Prevention and Control Law.From the perspective of the generation equity theory，this article analyses the difficulty of legislation on the theory，try to prove the River Chief System is the application of this theory，and then discusses problems in the practice of the River Chief System，at last，this article try to solve these problems by use the generation equity theory.

River Chief System；generation equity；prevention and control of water pollution；environmental legislation

盧清彬，男，廣東惠來人，碩士，環(huán)境科學(xué)工程師，研究方向為環(huán)境科學(xué)與應(yīng)用

文獻格式：盧清彬.淺論代際公平理論在河長制的立法實踐[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：134-136.

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1673-288X(2017)04-0134-03