張碧玉

摘要：村民自治在推進(jìn)農(nóng)村民主化進(jìn)程、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面，都起到了積極的作用。村民自治的基本內(nèi)涵在于“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。鹽城村民自治實(shí)施中相關(guān)問(wèn)題的研究集中基層選舉中存在的問(wèn)題、“兩委”關(guān)系糾纏不清、干群關(guān)系不和睦，阻礙全村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。如何破解難題，則需要從轉(zhuǎn)變基層政府職能、創(chuàng)新和改善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)模式、引導(dǎo)農(nóng)民走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面出發(fā)。

關(guān)鍵詞：村民自治、民主、權(quán)力、監(jiān)督

鄧小平早就認(rèn)識(shí)到：“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社會(huì)主義民主，這就是一個(gè)重要的內(nèi)容?！鞭r(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是整個(gè)中國(guó)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村基層民主的發(fā)展和農(nóng)民民主權(quán)利的保障也是中國(guó)民主建設(shè)的重要課題。

一、村民自治的內(nèi)涵

村民自治是指農(nóng)民通過(guò)村級(jí)自治組織行使民主權(quán)利、依法辦理村域內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度安排，其實(shí)現(xiàn)形式是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。從制度層面來(lái)說(shuō)，村民自治是通過(guò)憲法、法律所確認(rèn)的農(nóng)村社區(qū)村民依法辦理自己事情的法律制度，并以此確認(rèn)了村民自治權(quán)；從行為層面來(lái)說(shuō)，村民自治是法定范圍內(nèi)的村民民主行使村民自治權(quán)的活動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)基層民主自治制度的發(fā)展?fàn)顩r，以村民民主參與的高低程度和村民對(duì)農(nóng)村社區(qū)政治生活的滿意程度為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)村村民自治的狀況大致分為四種類(lèi)型：“高參與 一滿意型”、“高參與一不滿意型”、“低參與一滿意型”和“低參與一不滿意型”。這四種類(lèi)型的形成是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、思想文化、傳統(tǒng)習(xí)慣及干部領(lǐng)導(dǎo)行為等多因素共同作用的結(jié)果。依據(jù)各村民群體參與村莊公共生活的廣度和深度，以及村莊公共權(quán)力在三個(gè)村民群體之間的分配關(guān)系，村民自治又可分為三種類(lèi)型：“干部支配型”，即村干部在村民自治運(yùn)作過(guò)程中居于主導(dǎo)和支配地位，普通村民甚至村莊中的頭面人物對(duì)村務(wù)的參與和影響度極低；“能人主導(dǎo)型”，即村干部和頭面人物兩個(gè)村民群體在村莊公共權(quán)力體系中居于主導(dǎo)地位，相對(duì)于干部支配型村莊治理模式，這種模式顯然離村民群眾自治更近，但無(wú)論是在民主的廣泛性還是民主的直接性上，均沒(méi)有達(dá)到村民自治制度規(guī)定的理想境界；“群眾自治型”，即不僅村干部和頭面人物而且普通村民群體也能夠廣泛、直接參與村務(wù)的管理和決策，村民自治真正發(fā)展到了法律和制度規(guī)定的農(nóng)村基層群眾自治的理想狀態(tài)。從現(xiàn)階段情況看，城市部分農(nóng)村地區(qū)的村民自治仍處在干部支配型或能人主導(dǎo)型的發(fā)展階段。

二、村民自治的積極作用

（一）民主選舉拓展了用人渠道，加強(qiáng)了農(nóng)村的基層組織建設(shè)建立了民主化的選人用人機(jī)制，提高了村干部的整體素質(zhì)。由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)更加能夠代表廣大村民的意愿，更好的為村民服務(wù)。同時(shí)，更多優(yōu)秀人才得以充分的發(fā)揮才能 ，更好帶領(lǐng)全村積極發(fā)展。促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）提高了村民的公民意識(shí)，密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定村干部由本村公民選舉產(chǎn)生，而不是自上而下的任命，使得村干部更準(zhǔn)確的了解村民的需求。若其不能為村民負(fù)責(zé)，村民有權(quán)將其罷免，這樣就使得村干部以村民的利益，全村的利益為出發(fā)點(diǎn)，積極密切的聯(lián)系群眾，了解群眾的困難合需要，并幫助他們解決問(wèn)題，從而促進(jìn)了全村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的穩(wěn)定及群眾生活水平的整體提高。

（三）調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的政治參與熱情。增強(qiáng)民主法制觀念在過(guò)去，農(nóng)民首先考慮的是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題：自己如何吃飽穿暖，如何掙更多的錢(qián)，對(duì)村干部只有惟命是從，很少關(guān)心作為公民真正的基本權(quán)利，法制意識(shí)比較淡薄。實(shí)行村民自治后，農(nóng)民們積極參與國(guó)家的政治活動(dòng)，培養(yǎng)了村民的主人翁意識(shí)。村民在參與和實(shí)踐的過(guò)程中，文化、法制觀念都得到加強(qiáng)，促進(jìn)了村民整體素質(zhì)的提高。真正實(shí)現(xiàn)了基層民主，加速了我國(guó)的民主化進(jìn)程。

三、現(xiàn)階段我國(guó)村民自治中存在的問(wèn)題

（一）基層選舉中存在的問(wèn)題

1、選舉不公、賄選。我們不排除有些地方雖然表面上是由村民選舉村干部，但只起到了形式作用，最后確定的人員仍是上級(jí)政府內(nèi)定或推崇的人員。有些候選人為了當(dāng)選，私下賄賂部分群眾或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員，這樣競(jìng)選上的村干部只是為了日后謀取自身的利益，不能全心全意的為人民群眾服務(wù)。

2、宗族、惡勢(shì)力的影響。個(gè)別地區(qū)受到當(dāng)?shù)刈谧濉簞?shì)力的影響，村民們不能順利的按照自己的意愿選舉村干部，這些惡勢(shì)力不僅不服黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，不受村民的監(jiān)督，甚至成了村霸，做了“地頭蛇”，完全改革了村民自治的初衷。

3、群眾冷漠。一些村民的法制意識(shí)淡薄。不能真正的爭(zhēng)取公民的基本權(quán)利，把生活目標(biāo)僅僅放在改善經(jīng)濟(jì)條件上，對(duì)村干部之間沒(méi)有很好的溝通與交流，對(duì)誰(shuí)來(lái)當(dāng)選表現(xiàn)出無(wú)所謂的態(tài)度，所謂的民主選舉也只是形式主義。如若村干部沒(méi)有很好的為村民服務(wù)，則把這個(gè)責(zé)任轉(zhuǎn)化為對(duì)政府的抱怨和抵觸態(tài)度，忽視了作為村民在基層民主上的義務(wù)和權(quán)力。

（二）“兩委”關(guān)系糾纏不清

在現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)管理體制中，有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力存在，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)。理論上二者的歸屬和目的是相協(xié)調(diào)和一致的，法律也規(guī)定了二者相互協(xié)調(diào)、支持和幫助。但在實(shí)際行使中二者經(jīng)常發(fā)生矛盾，“過(guò)度行政化”或 “過(guò)度自治化”。從制度安排上看，村級(jí)黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的，但現(xiàn)實(shí)中，村級(jí)黨組織和村民自治組織的關(guān)系很難理清，有的黨組織過(guò)分的干預(yù)村民自治，操縱影響村民委員會(huì)的選舉，過(guò)度干涉村委會(huì)的工作，是的村民自治組織的權(quán)力難以充分施展。有的村民委員會(huì)過(guò)于自由，脫離黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，我行我素。《村民委員會(huì)組織法》只明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的操作方式仍需在實(shí)踐中不斷完善。

（三）干群關(guān)系不和睦，阻礙全村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定

l、農(nóng)村精英的流失，村民的政治意識(shí)淡薄。就目前來(lái)看，為了更好的改善經(jīng)濟(jì)條件，村里的一些有學(xué)問(wèn)、有才識(shí)的青年紛紛外出務(wù)工，農(nóng)村僅留剩些老人與兒童，這些人群的法制意識(shí)和政治都相對(duì)薄弱，不利于村干部的管理，也是的全村的整體素質(zhì)和意識(shí)較低。由于這些人群的勞動(dòng)價(jià)值有限，也阻礙了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。

2、“村民自治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按甯刹孔灾巍薄?/p>

在村民自治中，村民享有直接的民主，但事實(shí)是村民不可能都去管理和決策村內(nèi)的一切公共事務(wù)，于是則由選舉出的村干部代勞，而一些村干部當(dāng)選后則“一人獨(dú)大”，一切事務(wù)均有村干部說(shuō)了算，脫離了群眾民主監(jiān)督，造成了腐敗，干群關(guān)系緊張。就當(dāng)前的村民自治程度來(lái)看，村民自治建設(shè)偏重于村民選舉，而在其他環(huán)節(jié)上的建設(shè)顯得很薄弱，難以實(shí)現(xiàn) “四民主”特別是在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面還有更多的工作要做。

四、推進(jìn)和完善村民自治的對(duì)策和建議

（一）促進(jìn)基層政府治理模式的變革.轉(zhuǎn)變基層政府職能

其一，要實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。政府要從市場(chǎng)交易、鄉(xiāng)村社會(huì)中收縮回來(lái)，加大對(duì)鄉(xiāng)村的指導(dǎo)和宏觀調(diào)控。實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村上事務(wù)的自我經(jīng)營(yíng)、自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督。其二。要實(shí)現(xiàn)從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)化、透明化進(jìn)程，向老百姓公示重大問(wèn)題的決策過(guò)程和結(jié)果。特別是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的使用情況，要做到每一筆款項(xiàng)都落到實(shí)處。通過(guò)利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為民辦實(shí)事，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠的公共產(chǎn)品。并且應(yīng)積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，按三定方案，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，大大削減吃財(cái)政飯人數(shù)，著實(shí)減輕人民負(fù)擔(dān)。再者政府還應(yīng)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，提高辦事效率，經(jīng)常深入群眾，了解民情，體恤民眾疾苦，改善干群關(guān)系。這樣，政府的作風(fēng)轉(zhuǎn)變了，政府的效率提高了，老百姓的負(fù)擔(dān)減輕了，農(nóng)業(yè)稅收都用到老百姓身上了，老百姓自然也就會(huì)擁護(hù)、配合政府的工作了。必竟中國(guó)的老百姓是最善良、最通情達(dá)理的，那么這也就給村民自治的發(fā)展提供了一個(gè)健康的外部環(huán)境。

（二）創(chuàng)新和改善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)模式

我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家.實(shí)行村民自治必須堅(jiān)持加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，村民自治才能堅(jiān)持正確的政治方向。然而就目前村民自治的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，又必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。一方面黨應(yīng)該堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織。按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作。發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。另一方面要改善黨的政治、組織、思想領(lǐng)導(dǎo)。黨應(yīng)發(fā)揮政治思想工作的優(yōu)勢(shì)，向村民宣傳民主思想，反對(duì)家族宗法觀念，介紹和推薦優(yōu)秀的村民作為候選人。由此來(lái)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)、村民大會(huì)、村民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。在政治上，黨的方針、政策 、決議、計(jì)劃不能以命令的方式直接交給村委執(zhí)行。而應(yīng)在村民大會(huì)或村民代表會(huì)議上通過(guò)廣泛的討論，得到代表和村民廣泛的理解、認(rèn)同和支持，這樣才能得以實(shí)施。而以黨代政不利于村民自治。應(yīng)充分發(fā)揮基層黨組織的堡壘作用，黨員干部的先鋒模范作用。黨員干部帶頭創(chuàng)新、致富。并且?guī)椭迕褚黄鸢l(fā)展，以增強(qiáng)黨在人民群眾中的光輝形象。再者，還必須加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)。提高黨員干部的素質(zhì)，并且加強(qiáng)人民群眾、黨員對(duì)支部的監(jiān)督。

（三）引導(dǎo)農(nóng)民走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

列寧認(rèn)為。政治是經(jīng)濟(jì)的集中反映，政治上的民主、平等思想只有在由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的各種密切的社會(huì)聯(lián)系中，才能得以萌發(fā)，在一個(gè)貧窮、自給自足的封閉農(nóng)村里空喊村民自治是徒勞的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)建，極大地解放了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力；而以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為代表的現(xiàn)代農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將再次給農(nóng)村帶來(lái)騰飛。只有發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。才能形成人的自主意識(shí)，才會(huì)使村民認(rèn)識(shí)到民主權(quán)利的價(jià)值。并且在市場(chǎng)中形成的公平、公正的契約原則才會(huì)潛在地滲透到村民、村委會(huì)與基層政府中去，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶給村民嶄新的民主思想，將是村民自治有力的思想保障，它將給鄉(xiāng)村帶來(lái)真正的、穩(wěn)定的民主。

村民自治是中國(guó)民主化進(jìn)程的偉大起點(diǎn)，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要途徑。但任何一項(xiàng)改革都不可能一蹴而就。民主是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程?！芭f中國(guó)留給我們的、封建專(zhuān)制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。而且村民自治是一種系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)的方方面面，我們必須統(tǒng)觀全局。多管齊下，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義農(nóng)村的現(xiàn)代化，構(gòu)建“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。

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