龍鳳釗

摘 要：在我國地方政府績效管理制度中，權(quán)力規(guī)范問題日漸突出，從績效管理項目安排、指標(biāo)設(shè)置、考核辦法、結(jié)果運用等各個環(huán)節(jié)都存在權(quán)力行使不規(guī)范、不透明等問題，已成為績效管理工作科學(xué)性無法得到保障的根本原因。通過對H省X市“城鄉(xiāng)同建同治”專項工作案例的分析可以看出，地方政府績效管理工作的科學(xué)性與法治化是“一體兩面”的關(guān)系，在推進績效管理科學(xué)化的同時，必須充分重視制度建設(shè)的法治化問題。

關(guān) 鍵 詞：科學(xué)性；法治化；內(nèi)在沖突；績效管理

中圖分類號：D630.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）02-0001-08

一、政府績效管理的內(nèi)在沖突

及其相關(guān)問題

（一）事件回顧

2015年7月，筆者深入H省X市進行實地調(diào)研，走訪了該市“城鄉(xiāng)同建同治”辦公室（該項工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織實施機構(gòu)，下文簡稱“同建”工作），獲取了相關(guān)資料。然后走訪了部分社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行了座談交流，同時對部分城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民作了個別訪談。H省X市自2013年起開展“同建”工作，目的在于推進新型城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。該項工作以市區(qū)和7個縣城及中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游景區(qū)為重點，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境優(yōu)化等方面實施同建同治，努力實現(xiàn)“五化四清三基”目標(biāo)。①由于在“環(huán)境衛(wèi)生整治”方面有單獨的考評方法，又有特別的獎勵處罰機制，工作難度較大，因此，無論是制度分析還是公眾觀感，都認(rèn)為這項專項治理工作實際上是“搞衛(wèi)生”（盡管相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門一再強調(diào)不只是“搞衛(wèi)生”）。一年多來，該項工作強勢推行，X市城鄉(xiāng)衛(wèi)生環(huán)境有了極大的改善，但讓老百姓擔(dān)心的是這樣的工作能否持續(xù)下去，居民講衛(wèi)生、搞衛(wèi)生的習(xí)慣能否培養(yǎng)起來。

然而，現(xiàn)在的問題在于，作為推動該項工作的主力——當(dāng)?shù)馗刹繉Υ祟H有微辭，甚至認(rèn)為這樣做靠的是主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，認(rèn)為這項工作難以持續(xù)下去。開展這項工作，是主要領(lǐng)導(dǎo)為了取得政績，不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，因為在X市這樣一個西部山區(qū)城市，環(huán)境衛(wèi)生與經(jīng)濟文化建設(shè)相比，并不是最緊迫和最重要的，而且這種環(huán)境衛(wèi)生專項治理并非X市的首創(chuàng)，而是在省內(nèi)其他城市有推廣經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行的。按照當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷恼f法和調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，X市的“同建”工作確實是通過績效管理來推進的，用當(dāng)?shù)馗刹康脑捳f，是“用考核作為抓手”來推動工作的。調(diào)研中獲得的關(guān)于這項工作的相關(guān)資料也都屬于績效管理的規(guī)范性文件，因此，適合作為績效管理制度分析的典型案例。

（二）制度梳理

本文使用的資料僅限于市級機關(guān)發(fā)布的文件，而該市的縣級與各部門以及以下單位的各種“同建”工作文件暫不納入文中，個別引用再作特別說明。

通過對X市“同建”工作相關(guān)文件的梳理，基本可以概括出績效管理主體、客體、指標(biāo)、考評辦法、結(jié)果運用等五個主要的績效管理制度要素。

（三）問題聚焦

為了使問題更加集中，本文將問題聚焦在X市績效管理中的“環(huán)境衛(wèi)生整治”這一專項工作上。在專項績效管理中，主要領(lǐng)導(dǎo)較為看重將績效考評作為“抓手”來推進工作，以克服官僚作風(fēng)；而普通干部則認(rèn)為這是“搞人”和“搞政績”的辦法；老百姓則擔(dān)心這種“新政”能否持續(xù)下去。對同一項工作有如此不同的看法，其原因在于：

從績效管理的維度思考，一是實施專項績效管理是否科學(xué)？它的有效性和持續(xù)性如何？包括活動的成本、效率、效果、效益如何？這種專項治理的公共決策是否科學(xué)，是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要和實際？是否會因為換了領(lǐng)導(dǎo)而中斷？二是如果以上問題的答案是否定的，那么出現(xiàn)問題的原因在哪里？是什么原因?qū)е铝诉@樣一個不具有科學(xué)性的績效管理辦法的出臺和實行。這就需要從績效管理方案的制定者、制定依據(jù)等方面來分析。換言之，盡管考評的是環(huán)境衛(wèi)生整治，但就績效管理而言，實質(zhì)上是運用行政權(quán)（主要是人事權(quán)）進行內(nèi)部行政管理的過程。再進一步而言，上述問題從實質(zhì)上看是地方政府績效管理的法治化問題，即公共權(quán)力是否按照法治原則予以規(guī)范化的問題。

圍繞以上問題，本文對X市“環(huán)境衛(wèi)生整治”的績效管理案例進行實證研究。該市績效管理的科學(xué)性問題表現(xiàn)在考評對象分析技術(shù)、考評指標(biāo)設(shè)計技術(shù)、考評結(jié)果報告與解釋技術(shù)等方面。[1]筆者未將其視為單純的技術(shù)問題，而是將其歸為權(quán)力規(guī)范所導(dǎo)致的問題并由此探尋背后的制度原因，尋求一種法治化的解決路徑。

二、權(quán)力規(guī)范存在問題的主要表現(xiàn)

在X市“同建”專項工作中，績效管理的制度要素和環(huán)節(jié)很多，本文從管理過程中選取項目設(shè)置、程序安排和結(jié)果運用三個環(huán)節(jié)進行集中探討。

（一）項目設(shè)置對權(quán)力規(guī)范不力

在調(diào)研中，筆者特別訪談了X市下轄的HY縣某局的一位干部。據(jù)他介紹，該局負責(zé)縣城某社區(qū)的衛(wèi)生治理工作，由于本單位人員較少，又多是女同志，所以，他們抽出辦公經(jīng)費雇農(nóng)民工來打掃，一年大概兩三萬元。筆者質(zhì)疑：“環(huán)境衛(wèi)生整治并非你們局的正常職責(zé)，把辦公經(jīng)費用于打掃衛(wèi)生，是否會影響正常辦公？”該干部說稍微控制其他工作的開支還能勉強維持，上面也會有資金撥下來作補充。由此可見，績效管理項目（體現(xiàn)為指標(biāo)）設(shè)置突出地體現(xiàn)了管理者的政策取向與目標(biāo)。一般來說，有關(guān)考評項目和指標(biāo)的規(guī)定必須在考評對象的法定職責(zé)范圍之內(nèi)，否則就有違反職權(quán)法定的可能。體現(xiàn)在兩個方面：一是增加了本來沒有的職權(quán)和職責(zé)，因為績效管理方案強加了考評項目（指標(biāo)），實際上等于增加了部門或下級的職責(zé)；二是減損和沖擊了原有的職能。如上述案例，一旦增加了衛(wèi)生整治的開支，就必須減少履行其他職能所需的開支。盡管有上級撥款予以補助，但對于整個公共部門系統(tǒng)而言，等于抽調(diào)了其他方面的預(yù)算開支。這種相關(guān)公共事項之間的決策從總體而言是一個零和博弈，也就是說，決策者的決策應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍之內(nèi)作出，不能在法定職責(zé)中隨意增減。

雖然X市《績效考核管理暫行辦法》中有專章對“考核項目與指標(biāo)設(shè)置”（第三章）進行規(guī)定，如其中第10條規(guī)定：要“規(guī)范考核項目管理”，“按嚴(yán)格審批、減少總量的原則，對項目實行一年一定”。而且第11條規(guī)定：部門日常性工作原則上不納入全市綜合性績效指標(biāo)體系，而是“由部門在本系統(tǒng)內(nèi)部組織進行考核管理。確屬重大全局性工作需納入的考核指標(biāo)，要嚴(yán)格把關(guān)……統(tǒng)籌進行指標(biāo)設(shè)置。”但什么是“確屬重大全局性工作”，當(dāng)然要看“主要領(lǐng)導(dǎo)的重視”程度。在X市調(diào)研時，一些干部認(rèn)為“環(huán)境衛(wèi)生整治”之所以能夠納入全市績效考核管理實施方案并采取單獨的考評方法，就是因為主要領(lǐng)導(dǎo)的重視。在X市2015年《縣市績效考核指標(biāo)》中，將全市工作的指標(biāo)分為經(jīng)濟發(fā)展與重點工作、深化改革與依法行政、社會治理與民生保障、文化建設(shè)與生態(tài)文明、從嚴(yán)治黨與機關(guān)管理等5個方面的一級指標(biāo)；二級指標(biāo)設(shè)有主要經(jīng)濟指標(biāo)、年度重點工作、依法行政、國土資源管理、糧食安全、主要污染物減排、水源保護、重金屬污染防治、污染防治、農(nóng)村生活垃圾處理、森林保護、組織建設(shè)等47項。其中與上述“搞衛(wèi)生”緊密相關(guān)的是“農(nóng)村生活垃圾處理”，分值為10分，占比1%，與森林保護、水源保護、國土資源管理、科技創(chuàng)新權(quán)重相等，至于信息公開、計劃生育與安全生產(chǎn)等三級指標(biāo)則不設(shè)基本分，實行扣分的方法。值得注意的是，在“年度重點工作”這個二級指標(biāo)中設(shè)有專門的“城鄉(xiāng)同建同治”項目作為三級指標(biāo)，分值為30分，數(shù)據(jù)采集責(zé)任單位為X市同建同治辦公室。

（二）程序安排對權(quán)力約束不夠

根據(jù)2014年度《X市城鄉(xiāng)同建同治工作考核評比辦法》，“同建”分為“環(huán)境同整治工作”與“城鄉(xiāng)同規(guī)劃、設(shè)施同建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同推進、事務(wù)同管理工作”兩類。其中，環(huán)境整治“實行一月一考評，兩月一獎罰”。具體來說，由州同建同治辦公室組織考評人員根據(jù)年度《任務(wù)分解表》及《考評細則》要求，采取“暗查”或“明檢”的形式，每月對各縣市（區(qū)）環(huán)境衛(wèi)生整治情況進行一次現(xiàn)場考評，每兩月進行一次綜合排名并兌現(xiàn)獎罰。也就是說，績效考核的方式是“暗查”和“明檢”兩種方式。但對于如何進行“暗查”和“明檢”并沒有作詳細的規(guī)定。筆者在調(diào)研中了解到，“暗查”就是考評人員不通知考評對象，按照事先選定的路線，隨機挑選幾個縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)進行評分，考評現(xiàn)場沒有考評對象的參與，只是事后通知考評結(jié)果；“明檢”就是事先通知考評對象并有考評對象全程參與，或者由考評對象選擇考評的地點。二者的主要區(qū)別在于是否事先通知。依據(jù)2013年的《城鄉(xiāng)同建同治考核評比辦法》，在現(xiàn)場考評中，“暗查”計分占60%，“明檢”計分占40%。如果對考評結(jié)果存有疑義，考評對象無申訴救濟程序。在實際工作中最為突出的問題是“暗查”，當(dāng)?shù)馗刹糠从齿^多的問題主要有兩個：一是考評對象的選擇性。由于現(xiàn)場考評對象并無選擇的標(biāo)準(zhǔn)，并且為了使考評具有真實性，考評主體常常搞“突然襲擊”，去哪里檢查實際上是由考評人員主觀選擇。二是考評裁量性問題。由于市委績效辦公室的工作人員很多都是由“大學(xué)生村官”組成，他們與考評對象并無任何關(guān)系，自然不用顧忌打分的高低，因此往往在裁量范圍內(nèi)按照最低分打出，這就給被考評對象帶來了很大的壓力。當(dāng)然，這種壓力可能正是考評主體所要追求的效果。

但問題在于，對于考評對象而言，由于考評之前無法預(yù)料，又沒有事后的救濟程序安排，實際上，根據(jù)X市《城鄉(xiāng)同建同治考評工作八項規(guī)定》中第6項的規(guī)定：“暗查時，各縣市區(qū)不得派員跟蹤和陪同考評”，這就使得外部監(jiān)督成為不可能，而內(nèi)部監(jiān)督又缺失。即便考評人員完全秉持公正、合理的暗查程序，那么考評對象和單位也完全有理由認(rèn)為自己受到了不公正的對待，并有理由質(zhì)疑這種考評程序和結(jié)果。 為了應(yīng)對這種考評方式，很多地方和單位都采取層層加碼、指標(biāo)下派的方法，并采用更加嚴(yán)格的結(jié)果運用方式來獎罰。這就導(dǎo)致了指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重安排和結(jié)果運用的扭曲。而這種扭曲主要在于程序的不可預(yù)測和不可監(jiān)督。所以有學(xué)者認(rèn)為，“地方政府績效評估制度安排的主要任務(wù)是科學(xué)規(guī)范地方政府績效評估的程序、建立健全地方政府績效評估的信息保真制度和結(jié)果運用制度”。[2]

（三）考評結(jié)果運用對權(quán)力規(guī)范不當(dāng)

根據(jù)2014年《X市城鄉(xiāng)同建同治工作考核評比辦法》，考評結(jié)果運用分為市級和縣級，縣級參照市級。市級的考評結(jié)果運用包括：“⑴將城鄉(xiāng)同建同治工作納入全市績效考核。⑵每次考評情況專報市委、市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)，并反饋給各縣市（區(qū)）及相關(guān)單位。同時，將考評結(jié)果在新聞媒體公布?！本唧w在“環(huán)境同整治考核”方面：⑴每兩月進行一次獎罰。排名第一、第二、第三、第四的為一類縣市（區(qū)），分別獎勵30萬元；排名第五、第六、第七、第八的為二類縣市（區(qū)），不獎不罰；排名倒數(shù)第一的為三類縣市（區(qū)），處罰20萬元。獎金的70%用于城鄉(xiāng)同建同治項目建設(shè)，30%用于獎勵城鄉(xiāng)同建同治工作中成績突出的單位和個人。⑵每兩月在市電視臺及市委機關(guān)報公布一次縣市（區(qū)）考評排名結(jié)果，同時公布一批工作突出的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單以及一批需要整改的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單，具體名單由各縣市（區(qū)）根據(jù)考評排名結(jié)果上報。名額分配為：優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）LS縣、YS縣各4名，F(xiàn)H縣3名，其他縣市各2名，市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)1名；整改鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣市（區(qū)）各1名。各縣市（區(qū)）于次月上報對有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的獎懲措施落實情況。⑶連續(xù)兩次排名倒數(shù)第一的縣市（區(qū)）人民政府主要負責(zé)人通過電視臺公開說明原因。⑷連續(xù)三次排名倒數(shù)第一的縣市（區(qū)）黨政主要負責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談，市委組織部記錄存檔。

根據(jù)績效管理理論，考評結(jié)果運用的核心是激勵與約束機制的構(gòu)建即獎懲機制，這種機制可以轉(zhuǎn)換成為法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，并用法律的語言表述出來。換言之，結(jié)果運用實際上是一種法律關(guān)系或法律行為。特別是懲罰行為涉及到管理對象的權(quán)利保障，必須具有明確的法律依據(jù)，并按照法定事由和法定程序進行；獎勵方面必須于法有據(jù)，以避免濫發(fā)福利等問題?；氐奖疚牡陌咐?，X市的考評結(jié)果運用在經(jīng)濟、人事上的獎懲就存在法律依據(jù)的問題。由于上述獎金來自各縣市的上繳，這就涉及到我國《預(yù)算法》的程序，排名及其公布是否具有合理性也值得探討。根據(jù)X市績效考核管理辦公室的文件——《創(chuàng)新體制機制、完善考核評價體系》提出的“嚴(yán)格獎懲，確保獎懲激勵效果”的要求，“一直以來我市在結(jié)果運用上實行‘三掛鉤政策”。根據(jù)該文件，“三掛鉤”是指，第一，與評優(yōu)評先掛鉤；第二，與績效工作獎勵掛鉤；第三，與干部選拔掛鉤。但值得注意的是，評優(yōu)評先是根據(jù)事先確定的比例進行的，第一到第四的單位，其優(yōu)秀比例分別確定為20%、15%、10%、7%。筆者在調(diào)研中了解到，這種比例的設(shè)定是依據(jù)經(jīng)驗并經(jīng)過討論產(chǎn)生的。實際上，作為一種事先確定的比例，無論采取什么樣的程序來“討論”，總是無法消除其主觀性、經(jīng)驗性，因而不具有科學(xué)性。同樣，排名上報的“名額分配”也不科學(xué)。因此，建立在這種優(yōu)秀比例、名額分配基礎(chǔ)之上的考評結(jié)果運用的科學(xué)性也會受到質(zhì)疑。關(guān)于這一點，“國際公共管理實踐表明，把獎懲作為評估結(jié)果運用的惟一形式，簡單化的‘榮光或現(xiàn)丑之類的排行榜，會導(dǎo)致相關(guān)人員對組織績效評估的抵觸情緒，加劇弄虛作假和‘玩游戲的行為，抵消組織績效評估的效果?！盵3]

三、權(quán)力規(guī)范存在問題的主要原因

（一）依法行政之困

“依法行政的基本含義是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束?！盵4]具體包括三項內(nèi)容：法律創(chuàng)制、法律優(yōu)先、法律保留。績效管理過程中涉及到組織權(quán)、人事權(quán)、財務(wù)權(quán)等大量公共權(quán)力和公共資源的分配和使用，是產(chǎn)生權(quán)力濫用或者不合理使用現(xiàn)象的重要領(lǐng)域，因此，必須貫徹依法行政原則，即“用法治思維和法治方式”來設(shè)計工作方案。首先，行政機關(guān)及其工作人員的職權(quán)必須依法取得。取得的方式有三種：一是行政機關(guān)設(shè)立時的法律規(guī)定，二是法律法規(guī)或者規(guī)章的特別授權(quán)，三是有權(quán)的行政機關(guān)的委托。其次，行政機關(guān)及其工作人員的行政職權(quán)必須依法行使。權(quán)力必須嚴(yán)格按照授權(quán)法規(guī)定的職權(quán)范圍、行為方式及程序來行使。再次，違反職權(quán)法定原則要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，實行可救濟原則。

在X市的“同建”工作中，之所以存在項目設(shè)置、指標(biāo)安排、考評程序不合理，考評結(jié)果運用過度等問題，歸根到底是績效管理的“規(guī)則”制定者和實施者未能嚴(yán)格貫徹依法行政原則。如前文所述，X市下轄的HY縣某局根據(jù)“同建”工作安排，負責(zé)縣城某社區(qū)的衛(wèi)生治理工作。很顯然，這并非該局的法定職責(zé)，但由于X市重視“同建”工作并采取績效管理的辦法，使得這項工作反而成為“重中之重”，這不僅增加了下轄單位的工作職責(zé)和財務(wù)預(yù)算，也使下轄單位的人力資源安排因為績效考評而沖擊了本來的法定職責(zé)。比如：一個本來是專門做文職工作的秘書，現(xiàn)在卻要負責(zé)打掃或者監(jiān)督打掃衛(wèi)生，如果考評不合格則要面臨種種不利后果。形成這種局面的根本原因則在于：依法行政所要求的“職權(quán)法定”原則在無形中被忽視了。對此，北京大學(xué)周志忍教授認(rèn)為，“政府角色越位基礎(chǔ)上的績效評估不僅起不到應(yīng)有的積極效果，而且會妨礙政府職能轉(zhuǎn)變，扭曲政府部門的行為，造成政府與群眾的矛盾，損害政府形象。”[5]

那么，在績效管理實踐中，考評對象和單位有權(quán)拒絕法定職責(zé)范圍以外的工作嗎？或者說如何避免法定職責(zé)以外的工作進入績效管理的項目設(shè)置和指標(biāo)安排之中？依據(jù)“無法律無行政”的原則，市級的規(guī)范性文件不能創(chuàng)設(shè)行政部門的職權(quán)或職責(zé)，通過績效管理增加職責(zé)或者減損權(quán)力都是違背依法行政原則的。說到底，這種績效管理方式實際上是地方主要領(lǐng)導(dǎo)以績效管理為名的一種“權(quán)力的恣意”。如果說通過地方績效管理增加職責(zé)或減損權(quán)力存在權(quán)力合法性問題，那么，是不是地方政府完全沒有自主地安排行政事務(wù)的空間和可能性呢？事實上，地方政府可以在法定的范圍內(nèi)自主安排地方行政事務(wù)。根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第5項規(guī)定：縣級以上的地方各級人民政府“執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作?！蓖瑫r，該法第8條第3項規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會可“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”?？梢?，有些“重大事項”要經(jīng)過人大程序，而X市“同建”工作明顯缺少這一程序。

（二）合理行政之難

當(dāng)代行政法不僅強調(diào)行政行為的“合法性”，也同樣強調(diào)行政行為的“合理性”，即要將依法行政與合理行政統(tǒng)一起來。關(guān)于合理行政，主要體現(xiàn)在行政裁量行為及其程序上。在應(yīng)松年教授主編的《行政法與行政訴訟法學(xué)》第二章“行政法的基本原則”專節(jié)論述了“合法行政”和“合理行政”兩個原則。應(yīng)松年教授認(rèn)為，之所以存在廣泛的行政自由裁量行為，一是在消極意義上行政裁量行為不可避免、不可缺少，立法的規(guī)范不可能也不必要事事都有確切的規(guī)定；二是在積極意義上，行政裁量行為適應(yīng)了社會經(jīng)濟發(fā)展和行政規(guī)制的需要，有助于實現(xiàn)個案正義。因此，在行政法上需要一個原則來統(tǒng)轄和指導(dǎo)這類行為，這就是合理行政原則。[6]在這個原則的基礎(chǔ)上，才有公平行政、平等對待、正當(dāng)裁量、比例原則等具體原則。

在X市的績效管理實踐中，突出的問題在于權(quán)重設(shè)置、考評賦分、獎懲力度的合理性。根據(jù)上文論述可知，在“暗查”過程中，原則性約束規(guī)則較少，容易出現(xiàn)選擇性執(zhí)法問題，同時沒有考評對象在場的監(jiān)督和申訴程序作保障，很容易造成這種“評分”的自由裁量行為不受約束和監(jiān)督，進而使得考評對象有正當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為自己受到了不公正、不平等的對待。換言之，即使考評主體本著公正、平等的原則，并且完全按照某種客觀的或隨機的方法進行“暗查”和抽檢，但由于缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束，考評對象仍然有理由對這種考評行為的合理性提出質(zhì)疑。這是程序正義的問題。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，X市的績效管理在一定程度上有意借助“暗查”并賦予其較大的權(quán)重，使得縱向行政管理關(guān)系變得比較緊張，這也是導(dǎo)致下級干部不滿的重要原因。當(dāng)然，也印證了中山大學(xué)倪星教授的觀點：“從總體上看，我國的政府績效評估是計劃式績效評估，是上級政府的一種新的政治控制手段?！盵7]而這種控制沖動又來自“政府的趕超壓力與政績饑渴”和政績競賽。并且，由于“科層體制與政績目標(biāo)的層層加碼”，[8]到了下一級的績效管理中，無論是指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重安排還是考評方法都更加不合理。這種情況在調(diào)研中也得到了印證。筆者在X市下屬的HY縣了解到，該縣多次被評為“同建”工作的先進，是因為該縣領(lǐng)導(dǎo)的重視，在獎懲方面采取了更加激進的做法，比如考核事項的“一票否決”和“末位淘汰”等。對于這種做法，有學(xué)者認(rèn)為：“績效評估結(jié)果利用上急功近利，簡單化采取‘一票否決‘末位淘汰等貌似激進，實則很不科學(xué)的做法”，“特別值得警惕”。[9]這樣的績效管理辦法使得合理行政成為不可能，也就是說，績效管理中的合理行政原則要依靠“適度激勵原則”來保證。過度激勵（包括負面激勵）必然導(dǎo)致不合理行政行為的發(fā)生。而“適度激勵和激勵制度化是績效管理成功實施的重要保證?！盵10]

（三）權(quán)利救濟之弊

由于績效管理涉及到利益、權(quán)利的增減，尤其是不利的結(jié)果運用涉及到考評對象和單位，容易引起糾紛和矛盾，因而“有必要建立科學(xué)的績效申訴與爭議處理制度”“……保證組織內(nèi)部的信息流通暢通而不會被刻意地屏蔽掉”。[11]當(dāng)然，這種救濟程序的作用具有雙重性：一是權(quán)力監(jiān)督問題，即在績效管理過程中，對公共權(quán)力的監(jiān)督，保障績效管理行為的公正、透明、公開問題；二是權(quán)利救濟問題，對于在績效管理過程中權(quán)利受到不正當(dāng)、不合理減損的人員進行救濟。由于績效管理屬于內(nèi)部行政行為，因而其救濟渠道與外部行政行為相比存在特殊性。從目前來看，主要有申訴、行政復(fù)議兩種救濟方式，至于是否能夠提起行政訴訟，還有一些值得研究的問題。而實際上，績效申訴也是一種溝通和反饋。由于缺乏這種制度安排，也是導(dǎo)致本文中X市“同建”工作考評中存在較多質(zhì)疑的一個原因。

績效管理的權(quán)利救濟問題主要出現(xiàn)在考評過程和考評結(jié)果運用尤其是考評結(jié)果運用的懲罰或其他不利后果上。在考核過程中，主要是在評分認(rèn)定出現(xiàn)不一致或者證據(jù)方面有疑義時。筆者主要分析了結(jié)果運用的權(quán)利救濟問題，因為這直接關(guān)系到考評對象（即內(nèi)部行政相對人）的權(quán)利保障問題。

《X市五個文明建設(shè)績效考核管理暫行辦法》（該市關(guān)于績效管理的綜合規(guī)范性文件）第19條規(guī)定：“申訴與復(fù)核。市績效辦在市委常委會議審定考核結(jié)果之前，向考核對象反饋扣分情況，在規(guī)定時限內(nèi)接受申訴并予復(fù)核”。但在“同建”工作績效管理中，從所收集到的書面文件中卻沒有找到相應(yīng)的權(quán)利救濟規(guī)定，這顯然與該市的績效管理事項不協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，在專門的績效管理制度中沒有申訴規(guī)定并不等于沒有申訴制度。因為申訴作為一項一般性制度在我國現(xiàn)行《憲法》和法律中已有明確規(guī)定。如我國現(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定：中華人民共和國公民“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。這就使得申訴權(quán)成為公民的基本權(quán)利，當(dāng)然包括地方政府部門的公務(wù)員。由此形成的“績效申訴制度可以用來抵御評估主體對評估對象正當(dāng)權(quán)益的侵犯，防止權(quán)力恣意與濫用，糾正績效評估過程中出現(xiàn)的錯誤，維護績效評估的客觀性和公正性?！盵12]美國學(xué)者赫爾曼·阿吉斯在《績效管理》一書中提出：“合法的績效管理體系應(yīng)當(dāng)具備的特征”之一是“在績效管理體系中包括一個正式的申訴程序”。[13]這一點除了鼓勵地方政府在相應(yīng)的績效管理中落實和加強以外，還需要在績效管理頂層制度設(shè)計上予以保障。

四、改革趨勢：科學(xué)性與法治化的統(tǒng)一

公共部門績效管理不同于企業(yè)績效管理的原因在于：其涉及公共權(quán)力的運用和監(jiān)督問題。公共部門績效管理與私人部門績效管理之間的根本區(qū)別就是，公共部門行使的是公共權(quán)力，消耗的是公共資源，因而有接受公眾監(jiān)督的義務(wù)。并且，為了避免公共權(quán)力濫用，管理者本身也需要受到法律的規(guī)范。換言之，權(quán)力規(guī)范問題是公共管理區(qū)別于企業(yè)管理的根本特征。所以，在政府績效管理中，科學(xué)性與法治化之間的沖突與互動具有一定的普遍性和規(guī)律性。這種普遍性和規(guī)律性表現(xiàn)為：違背績效管理科學(xué)性的規(guī)定和做法，往往也正是因為缺乏法治原則；反過來，違背法治原則的規(guī)定和做法，是導(dǎo)致績效管理不科學(xué)的根本原因。要解決績效管理存在的問題，就要從法治化角度尋找解決之道，即法治化是因，科學(xué)性是果。

回到本文的案例中，X市“同建”工作中的績效管理之所以存在考評項目設(shè)置不合理、考評程序不透明不公正、考評結(jié)果運用極端化、很多基層單位偏離本職工作、干部抱怨和質(zhì)疑等問題，一個根本的原因就在于權(quán)力缺乏法律制度的約束，由此使得績效管理成為領(lǐng)導(dǎo)者個人或集體追求政績的工具。對此，可以借鑒美國于1993年通過的《政府績效與結(jié)果法》（GPRA），該法對美國聯(lián)邦機構(gòu)績效管理的程序、方法和考核都作了嚴(yán)格的規(guī)定，并將這些具體操作程序都上升到了法律的高度?？梢哉f，本文探討的X市績效管理存在的問題在我國具有一定的代表性，因此， 只有實現(xiàn)績效管理的法治化，才能保障績效管理的科學(xué)性。

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（責(zé)任編輯：高 靜）