北京市農(nóng)村工作委員會

習(xí)近平總書記指出，“綠水青山就是金山銀山”。在京津冀協(xié)同發(fā)展的形勢下，如何實現(xiàn)山區(qū)發(fā)展，是擺在我們面前的一項重要課題?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展綱要》對山區(qū)的定位是西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，其功能是生態(tài)保護、水源涵養(yǎng)、休閑旅游、綠色產(chǎn)品供給，這給山區(qū)發(fā)展指明了方向。“十三五”期間，作為首善之區(qū)的北京，如何推進京津冀山區(qū)綠色發(fā)展，促進農(nóng)民持續(xù)增收、全面實現(xiàn)小康，具有重要意義。

巨大成就與堅實基礎(chǔ)

京津冀地區(qū)北起燕山山脈，西到太行山區(qū)，東至渤海之濱，南據(jù)華北平原，地勢西北高、東南低，大都分布在海河、灤河流域。三地山水相連，唇齒相依，在地質(zhì)、地貌、氣候、土壤及生物群落等方面構(gòu)成了一個完整的地域生態(tài)系統(tǒng)。這一特殊的地域特征和地理區(qū)位，決定了京津冀是一個相互依存的生態(tài)共同體。北京山區(qū)包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)以及房山區(qū)和昌平區(qū)的山區(qū)部分，涵蓋83個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、167.9萬人、1664個村，占全市面積的62%。

“十二五”期間，北京山區(qū)緊緊把握戰(zhàn)略機遇，大規(guī)模地開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)與治理，引導(dǎo)自然資源的合理開發(fā)與利用，發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，逐漸成為首都堅實的生態(tài)屏障和市民休閑游憩的理想空間。

一是森林生態(tài)效益日益彰顯。通過推進京津風(fēng)沙源治理、三北防護林建設(shè)、太行山綠化等國家級重點生態(tài)工程建設(shè)，有效增加了山區(qū)森林資源、改善了森林質(zhì)量、提高了森林景觀效果。到“十二五”末，山區(qū)森林覆蓋率達(dá)56.65%，林木綠化率為77.22%。年固定CO2約980萬噸，釋放氧氣760萬噸，涵養(yǎng)水源8.4億立方米，森林生態(tài)服務(wù)價值平均每年增加242億元達(dá)到5540億元，山區(qū)生態(tài)林在涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防霾除塵、固碳釋氧等方面發(fā)揮了重要作用。山區(qū)生態(tài)林達(dá)1077萬畝，森林健康經(jīng)營項目每年創(chuàng)造就業(yè)崗位1萬個，生態(tài)林管護設(shè)立崗位4.6萬個，平均使山區(qū)農(nóng)民每年增收545元，有效解決了山區(qū)部分閑散勞動力就業(yè)問題，實現(xiàn)了山區(qū)農(nóng)民綠崗就業(yè)增收。

二是環(huán)境治理水平不斷提升。在懷柔區(qū)琉璃廟、房山區(qū)長溝、密云縣慕家峪、門頭溝區(qū)雁翅、平谷區(qū)小龍河、懷柔湯河口等地建立了6處濕地公園。構(gòu)筑“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護”三道防線，建設(shè)生態(tài)清潔小流域291條，實現(xiàn)小流域生態(tài)環(huán)境綜合治理，提高了流域防洪減災(zāi)能力，并采取污水、垃圾、廁所、溝道、環(huán)境五同步治理，山區(qū)生活污水處理率達(dá)到90%以上。開展郊區(qū)垃圾無害化處理工程，推廣“村收集、鎮(zhèn)運輸、區(qū)處理”的垃圾處理模式，山區(qū)參與垃圾集中處理的村莊個數(shù)1653個，生活垃圾無害化處理量達(dá)到了1897噸/日，垃圾無害化處理率達(dá)到了97%；推廣分散處理、集中處理和接入市政管網(wǎng)等模式，在山區(qū)756個村建設(shè)了343個污水處理廠處理生活污水，處理能力達(dá)到了25萬多噸/日。

三是山區(qū)搬遷工作穩(wěn)步推進?！笆濉逼陂g完成山區(qū)農(nóng)民搬遷4.4萬人。搬遷工程通過合并自然村片、集中建新村，十幾年來北京山區(qū)減少自然村543個，節(jié)約村莊建設(shè)用地6000多畝。許多搬遷新村變成了無煤村和新能源示范村，減少了對森林植被的破壞。從2004年實施山區(qū)農(nóng)民搬遷工程以來，市級累計投入24.6億元共完成搬遷3.8萬戶，9.3萬人，建成新村200余個，三分之一的新村發(fā)展為民俗旅游專業(yè)村，密云的史莊子、平谷的掛甲峪、房山的四馬臺等15個搬遷村先后榮膺“北京最美鄉(xiāng)村”稱號。懷柔琉璃廟鎮(zhèn)的西臺子、延慶千家店的四潭溝等一批搬遷新村，先后榮膺“生態(tài)環(huán)境友好村”稱號。

四是溝域經(jīng)濟建設(shè)成果豐碩。溝域經(jīng)濟，屬于區(qū)域經(jīng)濟范疇，它是以自然溝域為單元，以其范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源、自然景觀、人文遺跡為基礎(chǔ)，通過對山水林田路村和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，有序打造，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相和諧、一二三產(chǎn)業(yè)相融合、點線面相協(xié)調(diào)、帶動區(qū)域發(fā)展的一種山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式。它是隨著礦山關(guān)閉和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整，山區(qū)生態(tài)環(huán)境大大改善，首都市民休閑旅游需求不斷增強，山區(qū)農(nóng)民逐步探索出的一條符合山區(qū)自身實際的發(fā)展之路。北京溝域經(jīng)濟模式，是對習(xí)總書記“兩山理論”的詮釋?！笆濉逼陂g，全市溝域經(jīng)濟建設(shè)共涉及8個區(qū)縣（包括順義區(qū)）、34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、378個行政村，面積3029平方公里，人口20萬余人。共實施環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、新村民居和特色產(chǎn)業(yè)五項工程933個，溝域總投資120億元，其中公益性項目725個、投資57億元，產(chǎn)業(yè)類項目208個、投資63億元。

新的機遇與挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出了綠色發(fā)展理念，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了山區(qū)作為西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)功能定位，中央扶貧開發(fā)工作會議提出的“五個一批”工程，都為山區(qū)發(fā)展帶來了新的機遇。

同時，山區(qū)發(fā)展也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。作為一個相互依存的生態(tài)共同體，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況令人揪心：一是水資源短缺與水體污染并重，水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀；二是大氣污染形勢嚴(yán)峻，空氣質(zhì)量亟待改善；三是綠色空間分布不均，生態(tài)服務(wù)功能不足。

山區(qū)底子薄，基礎(chǔ)差，生態(tài)壓力大和發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)仍然是面臨的現(xiàn)實問題，具體表現(xiàn)為四個不足：一是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差，政府和社會投資不足；二是低收入群體多，農(nóng)民增收渠道不足；三是空心村多，鄉(xiāng)土人才不足；四是轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑選擇難，改革創(chuàng)新動力不足。因此，山區(qū)是郊區(qū)“三農(nóng)”工作和農(nóng)民增收攻堅的短板，也是全面實現(xiàn)小康的重點和難點。

發(fā)展思路與美好未來

“十三五”時期，我們要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，推動京津冀山區(qū)綠色協(xié)同發(fā)展。

（一）堅持創(chuàng)新發(fā)展

一是開展股份合作。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，對景點鄰村和古舊村落進行統(tǒng)一規(guī)劃、修復(fù)和整治，挖掘民俗文化內(nèi)涵，打造一批主題突出、特色鮮明、多層次、多模式的山區(qū)休閑旅游景觀，培育“養(yǎng)生山吧、采摘梨園、鄉(xiāng)村酒店”等旅游新型業(yè)態(tài)，成立民俗旅游專業(yè)合作社，全面推動了山區(qū)民俗旅游行業(yè)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒁?guī)范化建設(shè)，開展形式多樣的線上線下宣傳活動，促進旅游產(chǎn)業(yè)的有序良性發(fā)展。

二是盤活閑置資源。根據(jù)中央關(guān)于深化農(nóng)村改革綜合性實施意見，針對全面建設(shè)小康社會的難點地區(qū)，探索山區(qū)農(nóng)村閑置宅基地和集體建設(shè)用地盤活和占補平衡試點工作，對山區(qū)村、低收入村和搬遷新村劃撥一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，根據(jù)山區(qū)現(xiàn)有人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，適當(dāng)調(diào)整增加山區(qū)的產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)，打造精品旅游村。

三是引入社會力量。通過政府部門投入公共資金的方式來引導(dǎo)更多的社會資金，更有效地投入到山區(qū)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)活動中，營造適于山區(qū)產(chǎn)業(yè)投資融資活動發(fā)展的良好外部支持環(huán)境。探索建立山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過金融手段整合社會資源，引入市場理念，提供專業(yè)運營，幫助科學(xué)決策，彌補山區(qū)發(fā)展的資金缺口，發(fā)展生態(tài)服務(wù)型溝域經(jīng)濟，建立生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)體系，支持山區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。

四是發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)。依托山區(qū)豐富的林果資源，建立現(xiàn)代特色種植、特色林果物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用基地，進一步推進移動通信、寬帶、電腦、智能手機等信息化基礎(chǔ)設(shè)施在廣大農(nóng)村的普及，通過政策吸引返鄉(xiāng)青年、高校畢業(yè)生等人才投身“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)，培育農(nóng)業(yè)電商企業(yè)，提高山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。

（二）堅持協(xié)調(diào)發(fā)展

一是加快特色生態(tài)鎮(zhèn)建設(shè)。加快城鄉(xiāng)一體化進程，大力推進山區(qū)鎮(zhèn)村建設(shè)，以山區(qū)重點小城鎮(zhèn)、旅游集散特色鎮(zhèn)和規(guī)劃保留村為重點，提高人口和產(chǎn)業(yè)承載功能，發(fā)展具有區(qū)域特色的山區(qū)生態(tài)鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)主要公共設(shè)施建設(shè)，建成一批功能完備、特色突出、管理有序的新型城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)。圍繞歷史悠久、特色鮮明的古村落，挖掘歷史文化內(nèi)涵，推進文化古村落建設(shè)與修復(fù)。

二是有序開展山區(qū)搬遷。按照“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)， 解決“一方水土養(yǎng)不了一方人”的自然條件惡劣、經(jīng)濟資源匱乏、人居條件險惡的村莊居住安全問題，培育新型生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民安居樂業(yè)。2017年完成新一輪山區(qū)搬遷工程剩余的12000人搬遷計劃任務(wù)。建議2018年至2020年，繼續(xù)延續(xù)山區(qū)農(nóng)民搬遷政策，以搬遷山區(qū)低收入村和受地質(zhì)災(zāi)害威脅的村莊為主。每年不硬性安排搬遷計劃，條件成熟一個搬遷一個，穩(wěn)步推進，由各區(qū)根據(jù)農(nóng)民需求申報搬遷計劃。結(jié)合《關(guān)于進一步推進低收入農(nóng)戶增收及低收入村發(fā)展的意見》“六個一批”工程中搬遷幫扶一批的要求，計劃每年建設(shè)20～30個搬遷新村，實現(xiàn)“建一個搬遷村，形成一個美麗的民俗村，打造出一個鄉(xiāng)村酒店”的目標(biāo)。

三是推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。結(jié)合山區(qū)搬遷工程的開展，未來山區(qū)村要繼續(xù)開展“尋找北京最美的鄉(xiāng)村”活動，改善搬遷村的人居環(huán)境。大力推進農(nóng)村地區(qū)“減煤換煤、清潔空氣”、開展新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造、實施農(nóng)民住宅抗震節(jié)能改造、加大農(nóng)村污水處理力度、抓好村莊綠化美化、做好農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、保護傳承農(nóng)村歷史文化，建成一批“北京美麗鄉(xiāng)村”，力爭到2020年將所有山區(qū)搬遷村基本建成綠色低碳田園美、生態(tài)宜居村莊美、健康舒適生活美、和諧淳樸人文美的美麗鄉(xiāng)村。

四是打造山區(qū)產(chǎn)業(yè)新城。山區(qū)生態(tài)新城以提升城市服務(wù)功能為導(dǎo)向，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、規(guī)模適度、宜居宜業(yè)的新城。依托懷柔雁棲湖生態(tài)發(fā)展示范區(qū)，打造國際會議會展活動重要承載區(qū)。抓住舉辦2022年冬奧會的重大機遇，帶動以冰雪運動為主的戶外體育活動發(fā)展，建設(shè)國際體育休閑新區(qū)。依托2019年世界園藝博覽會園區(qū)，打造現(xiàn)代園藝產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。以舉辦2020年世界休閑大會為契機，發(fā)揮山區(qū)生態(tài)優(yōu)勢，建設(shè)生態(tài)旅游休閑區(qū)。

（三）堅持綠色發(fā)展

一是鞏固山區(qū)綠色生態(tài)屏障。繼續(xù)推進京津風(fēng)沙源治理、三北防護林建設(shè)、太行山綠化等重點生態(tài)工程。繼續(xù)開展廢棄礦山生態(tài)修復(fù)治理工作，實施20萬畝宜林荒山綠化、100萬畝低質(zhì)生態(tài)公益林升級改造、100萬畝封山育林，全市宜林荒山綠化全面完成。建設(shè)10條淺山休閑游憩景觀帶，提升山區(qū)森林休閑體驗功能。在繼續(xù)努力擴大造林面積的同時，更加注重提升森林質(zhì)量。重點實施300萬畝中幼林撫育工程，增加森林生態(tài)效益和碳匯功能，促進森林資源實現(xiàn)可持續(xù)增長。

二是恢復(fù)河湖水系生態(tài)功能。還清河道水體、拓寬水面濕地、保護涵養(yǎng)水源，提升城市河湖環(huán)境品質(zhì)，恢復(fù)流域水系生態(tài)功能，恢復(fù)和建設(shè)大面積、集中連片生態(tài)濕地和濕地公園。提升重點區(qū)域水源涵養(yǎng)功能，加強飲用水源保護，在重要水源區(qū)上游和源頭全面實施生態(tài)清潔小流域建設(shè)，加大密云水庫、官廳水庫、懷柔水庫等地表水源區(qū)生態(tài)修復(fù)力度，全面實施水庫周邊庫濱帶綠化建設(shè)。完成2000平方公里小流域綜合治理，全市山區(qū)主要水土流失區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全面治理。

三是持之以恒建設(shè)溝域經(jīng)濟。按照“抓完善、上水平、創(chuàng)品牌”，形成一方水土養(yǎng)一方人的“山區(qū)變景區(qū)、田園變公園、空氣變?nèi)藲猓瑒趧幼冞\動、農(nóng)宅變客棧、農(nóng)產(chǎn)品變商品”的溝域經(jīng)濟帶，打造“山會招手、樹會說話、水會唱歌”的美麗新山區(qū)。重點提升生態(tài)環(huán)境，完善溝域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套，建設(shè)民俗新村，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，通過打造白樺谷、四季花海、酒鄉(xiāng)之路等有秀美景觀、地域特色和文化傳承的溝域，建成10條精品溝域、20條特色溝域，形成連接燕山、太行山脈實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展跨區(qū)域的綠色生態(tài)谷、最美鄉(xiāng)村路和特色溝域帶，到2020年，建成20個山區(qū)特色精品小鎮(zhèn)。

（四）堅持開放發(fā)展

一是搭建兩個工作平臺。通過搭建溝域經(jīng)濟和山區(qū)搬遷兩個工作平臺，統(tǒng)籌多方力量支持山區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)“部門聯(lián)動、資金聚焦、政策集成”。

二是打造跨區(qū)域溝域經(jīng)濟帶。通過推進門頭溝區(qū)永定河峽谷—河北懷來、房山區(qū)十渡—河北野三坡、懷柔區(qū)天河川·滿韻湯河—河北豐寧、平谷區(qū)金海湖—天津薊縣、密云區(qū)霧靈香谷—河北興隆等溝域景觀協(xié)同發(fā)展，打造跨區(qū)域的溝域經(jīng)濟帶。

三是成立溝域經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)盟。通過成立北京山區(qū)溝域經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)盟，建立山區(qū)發(fā)展（溝域經(jīng)濟）建設(shè)基金和山區(qū)搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持資金，提高山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

（五）堅持共享發(fā)展

一是優(yōu)化生態(tài)補償政策。建立財政性資金統(tǒng)籌機制，加大對生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目支持力度。整合現(xiàn)有生態(tài)保護補償渠道，加大對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。進一步完善山區(qū)生態(tài)林補償機制，提高補償標(biāo)準(zhǔn)。共同推動建立京津冀跨區(qū)域橫向生態(tài)補償機制。

二是促進低收入戶就業(yè)增收。結(jié)合山區(qū)生態(tài)公益林補償機制，適當(dāng)增加山區(qū)公益性就業(yè)崗位的數(shù)量，建立公益性崗位的工資逐年增長機制，提高山區(qū)農(nóng)民的工資性收入。隨著山區(qū)重大項目的落地和各項惠民政策的有效落實，綠化造林、水務(wù)工程、溝域經(jīng)濟等重點工程的積極推進，在務(wù)工人員選取上可以優(yōu)先利用本地勞動力，增加農(nóng)民就業(yè)務(wù)工機會。積極拓展勞動力的外部增收空間，建立就業(yè)信息平臺，定期發(fā)布就業(yè)需求信息，引領(lǐng)山區(qū)農(nóng)民外出就業(yè)。

三是推動城鄉(xiāng)資源共享。繼續(xù)提高農(nóng)村社會保障和公共服務(wù)水平。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。整合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制和城市義務(wù)教育獎補政策，加強市級優(yōu)質(zhì)教育資源統(tǒng)籌，推動城鄉(xiāng)教育資源均衡配置。大力促進鄉(xiāng)風(fēng)文明。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化體育服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制，使文化體育資源向農(nóng)村傾斜，并通過美麗鄉(xiāng)村、特色文化村和特色體育村進行示范。

習(xí)近平總書記指出，“山水林田湖是一個命運共同體”。山區(qū)的發(fā)展完全可以摒棄粗放型資源開發(fā)常規(guī)模式，走出一條通過優(yōu)化生態(tài)環(huán)境帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的全新道路，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)效益，將綠水青山打造成金山銀山。

責(zé)任編輯 / 宋明晏