摘 要 利益決定了行為人的選擇，政府出于自身利益的考慮，天然地會(huì)有一種消極對(duì)待信息公開的心理動(dòng)機(jī)，于是就試圖控制它所掌握的信息。這樣一種觀點(diǎn)常用作于解釋政府阻撓信息公開的原因。但是，該結(jié)論的一個(gè)前提有待證明，即公開信息的確會(huì)有損于政府利益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，政府自身利益的減損意味著政府無(wú)法最小程度的資源消耗——成本，換取最大化的經(jīng)濟(jì)利益——收益。本文采用了經(jīng)濟(jì)分析中最常見的成本收益分析法，即先以預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角對(duì)中國(guó)政府信息公開制度的成本及收益構(gòu)成進(jìn)行計(jì)量，并以此為據(jù)闡明保密行為與信息尋租之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以及利益補(bǔ)償機(jī)制的積極意義等內(nèi)容。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)人假設(shè) 成本收益 預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué) 顯性行政成本 保密

作者簡(jiǎn)介：鄧凱，香港城市大學(xué)法學(xué)博士，法律學(xué)院助理研究員，研究方向：憲法及權(quán)利理論、政府資訊公開等。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.071

一、前言

利益決定了行為人的選擇，政府出于自身利益的考慮，天然地會(huì)有一種消極對(duì)待信息公開的心理動(dòng)機(jī)，于是就試圖控制它所掌握的信息。這樣一種觀點(diǎn)常用作于解釋政府阻撓信息公開的原因。但是，該結(jié)論的一個(gè)前提有待證明，即公開信息的確會(huì)有損于政府利益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，政府自身利益的減損意味著政府無(wú)法最小程度的資源消耗——成本，換取最大化的經(jīng)濟(jì)利益——收益。簡(jiǎn)言之，如果公開信息對(duì)于政府而言是得不償失的，即凈收益的積極減損，又或者其所帶來(lái)的收益遠(yuǎn)不及保密所帶來(lái)的，即凈收益的消極減損，那么，政府及其官員延遲公開甚至隱匿公共信息的行為就具備了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的正當(dāng)性，因?yàn)槊總€(gè)社會(huì)主體都是追求自身利益最大化的理性的“經(jīng)濟(jì)人”，政府當(dāng)然也不例外。

需要明確的是，本節(jié)對(duì)政府信息公開的成本收益分析是針對(duì)政府自身而言的，而并非社會(huì)整體。政府信息公開制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用是被證明已久的真命題。例如，信息共享可以大大降低存在于一切社會(huì)中的交易成本或稱制度成本，使信息的邊際效益遞增。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的早期理論，一項(xiàng)新的制度應(yīng)當(dāng)在該項(xiàng)制度所帶來(lái)的利益大于制度建設(shè)所需要的成本的情況下誕生。從該意義上講，人們對(duì)透明政府的持續(xù)向往與不懈追求則是政府信息公開制度之于社會(huì)整體公共利益的積極價(jià)值的最好注腳，正如世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織早就有關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府透明度成正相關(guān)關(guān)系的結(jié)論。從數(shù)理邏輯上講，公共效益的總量性提高并不意味著政府收益會(huì)在這種社會(huì)整體的發(fā)展中也呈現(xiàn)出同比增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，相反，政府經(jīng)濟(jì)收益的減損是可能的，只不過(guò)該減損換取了其他社會(huì)主體例如民眾更大幅度的收益增加，這被經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為“正外部效應(yīng)”。盡管從傳統(tǒng)政治學(xué)的角度看，政府是以獲取最大化的公共利益為終極服務(wù)宗旨，但其終歸要通過(guò)一定的組織或行為模式滿足其自身的需求以及利益的最大化，而正外部效應(yīng)不足以對(duì)行為人——政府形成持續(xù)且強(qiáng)大的激勵(lì)，這也是官僚活動(dòng)逐利性的體現(xiàn)。易言之，倘若該種行為模式——如信息公開——無(wú)法滿足政府及其官員對(duì)自身最大化利益的要求，那么政府對(duì)待信息公開的動(dòng)力不足就是一種必然，而要求政府官員增加其在信息公開問(wèn)題上的責(zé)任感和自覺性就更是癡人說(shuō)夢(mèng)。這正是筆者所希望佐證的。

二、政府信息公開的成本構(gòu)成：一種預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角

在布坎南看來(lái)，行為人能“經(jīng)濟(jì)地”行事——最小化成本和最大化收益——這一假定之所以對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范應(yīng)用（normative application）至關(guān)重要，是因?yàn)椤八箍茖W(xué)家可以使用可客觀觀察的貨幣成本或貨幣收益流的量值來(lái)表示（行動(dòng)者）行為模式中對(duì)替代性選擇的主觀評(píng)價(jià)” 的全部使命，更意味著正統(tǒng)的預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)必須將成本置于商品維度予以評(píng)估。布坎南指出：“（預(yù)測(cè)理論中的）成本，是可客觀識(shí)別的最小化的量值。它是將相同資源理性地再配置于其他用途（而不是所觀察到的用途）所生產(chǎn)的替代性產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值。這種市場(chǎng)價(jià)值體現(xiàn)在資源的市場(chǎng)價(jià)格上，因此，成本就直接由潛在的貨幣支出來(lái)測(cè)量?！?成本在預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視域中，體現(xiàn)為一種可客觀數(shù)據(jù)化的貨幣支出或金錢性損耗。建基于此，對(duì)于何為政府信息公開的成本，筆者則傾向于將其定義為作為信息公開主體的政府在實(shí)踐政府信息公開制度時(shí)所必須支出的規(guī)劃、組織、運(yùn)行、維護(hù)等各種費(fèi)用，屬于顯性的行政成本。

政府信息公開的行政成本與政府信息流通的一般線性模式密切相關(guān)。應(yīng)松年教授將政府信息定義為：“政府機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)而產(chǎn)生、獲取、利用、傳播、保存和負(fù)責(zé)處理的信息?！?由此而言，特定的政府信息從產(chǎn)生到被民眾所接收，需依次經(jīng)過(guò)搜集、加工、儲(chǔ)存以及表達(dá)四個(gè)環(huán)節(jié)，而在該單向傳送信息的過(guò)程中發(fā)生的費(fèi)用消耗，則都由政府承擔(dān)。

（一）政府信息的搜集成本

嚴(yán)格意義上講，信息在搜集階段之前還不能稱之為政府信息?！墩畔⒐_條例》第2條明確了政府信息的含義：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！痹摱x的前半句，實(shí)際上是以信息源為標(biāo)準(zhǔn)，將政府信息劃分為兩類：第一類是政府自身在運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的信息；第二類是政府為了實(shí)施行政管理所搜集的信息。 前者無(wú)需政府主動(dòng)搜集，其自發(fā)性的產(chǎn)生于日常的行政與公務(wù)活動(dòng)中，如特定行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況，又如由政府制定的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)政策等；后者的本質(zhì)是游離分布且不甚完備的社會(huì)信息，政府基于對(duì)社會(huì)的管理與對(duì)市場(chǎng)規(guī)制的需要對(duì)該類信息進(jìn)行搜集或補(bǔ)全， 其中最典型的例子莫過(guò)于為研究制定人口政策及經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃而進(jìn)行的全國(guó)人口普查。政府通過(guò)其搜集行為，使分散的社會(huì)信息轉(zhuǎn)化為真正意義上的政府信息，而此過(guò)程中的政府所投入的人力與物力支持就是政府信息的搜集成本。

（二）政府信息的加工成本

通過(guò)搜集得來(lái)的大量原始數(shù)據(jù)或信息需要進(jìn)行加工處理才能被充分利用，于是，諸如歸類、分析、研究以及整合的細(xì)部工作必不可少。以第六次人口普查為例：通過(guò)登記復(fù)查，普查表上記錄的僅僅是全國(guó)人口的微觀資料，只有對(duì)這些原始資料加以分析整理，才能得到為政府和社會(huì)各界使用的、反映全國(guó)乃至各地區(qū)人口狀況的宏觀信息，這就是人口普查的數(shù)據(jù)處理階段。 該階段的具體工作專業(yè)性較強(qiáng)，包括編碼、匯總、資料評(píng)價(jià)、分析研究以及總結(jié)等，故通常由各類專業(yè)技術(shù)人員承擔(dān)。 政府為此投入的人力物力，就是政府信息的加工成本。

（三）政府信息的儲(chǔ)存管理成本

有效的信息管理毫無(wú)疑問(wèn)能提升信息資源作為公共物品的共享與流通速率。信息存儲(chǔ)作為信息管理進(jìn)程中所不可或缺的步驟，也需要耗費(fèi)不費(fèi)的成本，包括存儲(chǔ)介質(zhì)、存儲(chǔ)空間的更新與維護(hù)等一系列成本。例如，對(duì)紙質(zhì)文件進(jìn)行人工歸檔并提供場(chǎng)所予以收存所產(chǎn)生的人力與物力的投入；對(duì)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行智能化管理（如數(shù)據(jù)庫(kù)）所必不可少的軟硬件購(gòu)置支出等。

（四）政府信息的表達(dá)成本

人類的信息活動(dòng)在完成了獲取、認(rèn)知和表達(dá)的三個(gè)步驟之后實(shí)現(xiàn)了信息效用的最大化。對(duì)于政府信息而言，政府信息公開制度的構(gòu)建與運(yùn)作就是信息表達(dá)的關(guān)鍵?！墩畔⒐_條例》明確了政府信息公開的兩種方式，即主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開。前者來(lái)源于《條例》第15條至第19條之規(guī)定。如第15條要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等方式主動(dòng)公開政府信息；又如第16條規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)設(shè)施、設(shè)備，或按需設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所、設(shè)施，主動(dòng)公開政府信息。對(duì)于依申請(qǐng)公開，政府機(jī)關(guān)則要建立健全民眾申請(qǐng)信息公開的渠道，如信件、電話等傳統(tǒng)途徑以及電子郵件、依申請(qǐng)公開網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)等快捷公開方式。除此之外，《條例》第39條還規(guī)定了信息公開指南、信息公開目錄、年度報(bào)告等系列考核監(jiān)督措施。以政府網(wǎng)站的資金投入為例：截止2011年4月25日，中國(guó)各級(jí)政府及組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)站數(shù)量已逾81725個(gè)，其中中央級(jí)政府網(wǎng)站有89個(gè)，全國(guó)性社團(tuán)網(wǎng)站33個(gè)，省級(jí)政府網(wǎng)站5493個(gè)。地市級(jí)政府網(wǎng)站21451個(gè)，縣區(qū)級(jí)以下政府網(wǎng)站54659個(gè)。 毫無(wú)疑問(wèn)，這些政府網(wǎng)站已經(jīng)成為了政府信息公開的首要渠道，并由于其較之于政府公報(bào)等傳統(tǒng)信息公開方式所具有的信息受眾多、互動(dòng)效益強(qiáng)以及傳播速度快等特點(diǎn)，決定了政府網(wǎng)站之于信息公開的首席定位。當(dāng)然，政府也須為此投入大量成本，以近年來(lái)飽受矚目的政府網(wǎng)站建設(shè)的招投標(biāo)為例：最高人民法院政務(wù)網(wǎng)站2009年升級(jí)改造項(xiàng)目采購(gòu)結(jié)果公告顯示，中標(biāo)金額為144萬(wàn)元；同年，公安部信息門戶網(wǎng)站擴(kuò)容改造項(xiàng)目公告顯示，中標(biāo)金額為162萬(wàn)元；最令人瞠目結(jié)舌的莫過(guò)于名為網(wǎng)絡(luò)孔子學(xué)院網(wǎng)站服務(wù)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，第一包中標(biāo)金額高達(dá)3520萬(wàn)元。 除此之外，政府還需設(shè)立政府信息公開工作的專職機(jī)構(gòu)，并配備負(fù)責(zé)信息公開工作的專職人員，旨在確保上述機(jī)制的順暢運(yùn)行。例如，北京市政府成立了北京市政府信息公開辦公室，專責(zé)該市政府信息公開工作，同時(shí)據(jù)《北京市政府信息公開2010年年報(bào)》統(tǒng)計(jì)，該市共有4048人從事政府信息公開工作，其中專職人員835人； 又如2012年河南省共有15118人從事政府信息公開工作，其中專職人員4197人。 由此，我們可以確認(rèn)，政府信息公開制度的構(gòu)建與運(yùn)行需要大量經(jīng)濟(jì)成本的投入，這包括各類政府信息公開的軟硬件平臺(tái)——如政府網(wǎng)站（如前所述）與政府信息查閱場(chǎng)所的建設(shè)費(fèi)用、設(shè)置專責(zé)機(jī)構(gòu)與配備專職人員的一系列人力、物力投入等。以河南省為例，2012年用于全省的信息公開工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)多達(dá)3157.81萬(wàn)元。

三、政府信息公開的收益構(gòu)成

對(duì)應(yīng)作為貨幣性支出的政府信息公開的成本，此處的收益僅指顯性收益，即政府因公開政府信息而直接產(chǎn)生的可計(jì)算的貨幣性收益。一如前文關(guān)于顯性行政成本的界定邏輯，政府信息公開的顯性收益當(dāng)排除諸如政府形象的提升等隱性收益。但是，有別于其他市場(chǎng)主體，政府是以非營(yíng)利性公共服務(wù)者的角色出現(xiàn)的，這就使得政府信息在理論上不得作為商品有償出售。對(duì)于民眾而言，其是以主權(quán)者的身份要求獲得信息，而不是通過(guò)市場(chǎng)交易的方式購(gòu)買信息。 因此，政府不得通過(guò)出售信息獲取收益，正如《條例》第27條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔?，除可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用。行政機(jī)關(guān)不得通過(guò)其他組織、個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息?！笔聦?shí)上，在依申請(qǐng)?zhí)峁┬畔⒌那闆r中，絕大多數(shù)政府完全是免費(fèi)提供信息，并沒有收取檢索、復(fù)制或郵寄等相關(guān)費(fèi)用。 其余的政府僅收取了少量費(fèi)用，如北京市于2011年收取檢索、復(fù)制、郵寄等費(fèi)用共計(jì)15082元。較之于動(dòng)輒上千萬(wàn)元的投入成本，政府在信息公開上的貨幣性收益可謂微乎其微。

四、保密與信息尋租

在正統(tǒng)的預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中，信息公開對(duì)于政府而言顯然是入不敷出的。但是，就將此認(rèn)定為是政府不愿公開信息的真正緣由，也不能令人信服，因?yàn)檎捌涔蛦T向來(lái)就是“訓(xùn)練有素的花錢專家，幾乎沒有人受過(guò)賺錢的訓(xùn)練” ——作為公共服務(wù)部門，政府存續(xù)及運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款，而非自身基于市場(chǎng)活動(dòng)的盈利。 正因如此，上述政府信息公開的成本收益之差，體現(xiàn)為由國(guó)家財(cái)政支持的政府行政管理費(fèi)用，并最終轉(zhuǎn)嫁至民眾向國(guó)家繳納的稅費(fèi)。由此可見，在公共財(cái)政的保障下，信息公開并沒有給政府帶來(lái)利益的積極減損，那么為何其仍舊不愿意公開信息呢？在更多的時(shí)候，政府利益是由許多的局部利益——例如政府官員潛在的集團(tuán)利益及個(gè)人利益——內(nèi)化形成，這就說(shuō)明了為什么即便有公共財(cái)政的保障，政府也依舊不是一個(gè)超然于利益的組織。正如盧梭所認(rèn)為的：“政府中的每個(gè)成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，然后才是公民，而這種級(jí)差是與社會(huì)秩序所要求的級(jí)差直接相反的?！?如果能從反面論證保密對(duì)于政府部門或行政官員是有利可圖的，那么政府的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)之于本文則依舊成立。

按照政府信息的傳導(dǎo)規(guī)律，保密只完成了搜集、加工以及儲(chǔ)存的三個(gè)步驟，而止于向民眾公開的環(huán)節(jié)之前，其實(shí)質(zhì)是政府憑借行政權(quán)威及政治力量對(duì)社會(huì)信息資源的壟斷甚至是獨(dú)占。在如此人為制造的排除競(jìng)爭(zhēng)的非市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，政府利用獨(dú)占信息而為的逐利行為就喪失了正當(dāng)性，這就是“信息尋租”。盡管同“經(jīng)濟(jì)人”天然的尋利行為一樣，尋租也是出于人們對(duì)美好經(jīng)濟(jì)前景的向往， 但其在絕大多數(shù)語(yǔ)境下卻儼然就是政府腐敗行為的代名詞，原因在于政府在這個(gè)壟斷資源并排除競(jìng)爭(zhēng)的逐利過(guò)程中，會(huì)造成非生產(chǎn)性的資源浪費(fèi)，有害于社會(huì)整體尤其是民眾的福祉增加。信息尋租的一般邏輯在于：在政府壟斷信息使之成為稀缺資源并造成更大的信息不對(duì)稱后，政府外部的其他市場(chǎng)主體如企業(yè)或個(gè)人為謀求自身發(fā)展，不得不通過(guò)交易來(lái)獲得這些本應(yīng)公之于眾的信息。這些或明或暗的信息交易所產(chǎn)生的不正當(dāng)收益則一無(wú)例外的進(jìn)入了政府部門甚至于官員個(gè)人的腰包，前者如政府對(duì)信息的公開索價(jià)，后者如政府與利益集團(tuán)的黑幕交易。信息壟斷能為政府職能部門及其官員創(chuàng)造大量租金，這不但意味著保密收益的絕對(duì)增加，甚至在各種行政成本已轉(zhuǎn)嫁至公共財(cái)政的情況下，保密對(duì)于政府部門以及行政官員就是一項(xiàng)零成本、高收益的純盈利行為，而這恰恰是信息公開所無(wú)法達(dá)到的。

五、隱性成本之辯：政府信息公開違法行為的政治代價(jià)與法律風(fēng)險(xiǎn)

資源的稀缺性使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體每增加一項(xiàng)投入都要考慮其所帶來(lái)的收益是否合理。在公共財(cái)政的保障之下，依法公開所獲收益遠(yuǎn)不及違法保密所帶來(lái)的利益，這正是政府部門及其官員不愿公開政府信息的經(jīng)濟(jì)原因。在保密所得收益恒定不變的情況下，只有通過(guò)提高其違法成本，才有可能將政府行為更多地導(dǎo)向依法公開。需要說(shuō)明的是，此處的違法成本，指的是那些無(wú)法以貨幣計(jì)量且難以轉(zhuǎn)嫁給公共財(cái)政的隱性成本。如果將前文中的顯性行政成本在預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下能為貨幣性支出所測(cè)度，那么此處的隱性成本就代指那些由政府部門及其官員因政府信息公開違法行為所必須付出的政治代價(jià)或應(yīng)承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)，屬于機(jī)會(huì)成本的范疇。

通過(guò)增加隱性違法成本進(jìn)而引導(dǎo)政府合法行政的思路，已然包含在中國(guó)政府信息公開的制度設(shè)計(jì)之中，這體現(xiàn)在《條例》的“監(jiān)督與保障”章節(jié)（第四章）。《條例》第29條在政治層面上明確了政府信息公開的責(zé)任機(jī)制，即“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議”；而第33條第2款則準(zhǔn)確地表述了政府信息公開的法律風(fēng)險(xiǎn)：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟”。概括之，消極公開或違法隱匿信息的行政行為會(huì)給政府自身帶來(lái)被問(wèn)責(zé)的政治代價(jià)與被訴訟的法律后果。

問(wèn)責(zé)制的基本要求是實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的有效平衡。有學(xué)者劃分了問(wèn)責(zé)制的種類并對(duì)其顯著特征進(jìn)行了概括 ：傳統(tǒng)官僚問(wèn)責(zé)制（bureaucratic accountability）強(qiáng)調(diào)規(guī)則和程序、下級(jí)向上級(jí)負(fù)責(zé)，問(wèn)責(zé)性很大程度上透過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管來(lái)達(dá)到。當(dāng)代管理問(wèn)責(zé)制（managerial accountability）則強(qiáng)調(diào)績(jī)效，透過(guò)下放權(quán)力和給予自主權(quán)，公共管理者以達(dá)成政策目標(biāo)為問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。然而以上兩種問(wèn)責(zé)制往往忽視公共服務(wù)的接受者——市民的需要。政府問(wèn)責(zé)的對(duì)象應(yīng)是市民，而非向自己內(nèi)部問(wèn)責(zé)。公眾問(wèn)責(zé)制（public accountability）正好指出政府應(yīng)該開放及向市民負(fù)責(zé)，行政官員應(yīng)向民選議員、部長(zhǎng)及領(lǐng)袖負(fù)責(zé)，最終向市民負(fù)責(zé)?！稐l例》文本所確立的政府信息公開問(wèn)責(zé)機(jī)制兼以上三者而有之。首先，政府信息公開的責(zé)任追究制度要求監(jiān)察機(jī)關(guān)及上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在信息公開工作中的違法行為予以規(guī)管，這是《條例》第35條的明確規(guī)定。這種自下而上的監(jiān)管機(jī)制對(duì)應(yīng)的正是上文中的傳統(tǒng)官僚問(wèn)責(zé)制。其次，政府信息公開的社會(huì)評(píng)議制度較之于工作考核制度，是一種由各級(jí)政府信息公開主管部門應(yīng)主動(dòng)建立的，通過(guò)多種方式和渠道廣泛聽取公民、法人和其他社會(huì)組織對(duì)政府信息公開工作的批評(píng)、意見和建議的制度，其實(shí)質(zhì)正是具有外部監(jiān)督屬性的公眾問(wèn)責(zé)制，至少在字面含義上，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。最后，工作考核制度屬于政府內(nèi)部的自我約束，在實(shí)踐中多以績(jī)效指標(biāo)作為工作的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，這無(wú)疑高度契合了以績(jī)效為目標(biāo)導(dǎo)向的當(dāng)代管理問(wèn)責(zé)制。從學(xué)理上講，呈現(xiàn)于《條例》當(dāng)中的中國(guó)政府信息公開的多元化問(wèn)責(zé)機(jī)制在頂層設(shè)計(jì)上幾近完備，堪稱問(wèn)責(zé)制的集大成者。然而，政府信息公開問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)踐效果卻令人大跌眼鏡——對(duì)行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)難以展開。就責(zé)任追究機(jī)制的落實(shí)而言，其存在規(guī)定不夠細(xì)化，可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，例如缺乏明確的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容以及責(zé)任的追究主體等，甚至一些政府至今未建立該項(xiàng)制度。 至于說(shuō)以績(jī)效為目標(biāo)導(dǎo)向的政府信息公開工作考核制度的本質(zhì)是自我約束的內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部考核，政府在其中身兼雙重角色——運(yùn)動(dòng)員與裁判員，這使得考評(píng)工作的客觀性與公信力受到挑戰(zhàn)。更為關(guān)鍵的是，對(duì)于行政官員個(gè)人而言，用以作為其考評(píng)與選拔標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效是由眾多的績(jī)效指標(biāo)構(gòu)成的，信息公開績(jī)效在其中的比重如何，如何衡量等問(wèn)題都缺乏明確的界定，尤其是在地方官員以GDP為工作核心的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，信息公開的績(jī)效考評(píng)很難成為政府官員升遷的決定性因素。 政府信息公開社會(huì)評(píng)議制度的實(shí)施現(xiàn)狀則更為慘淡，《中國(guó)行政透明度觀察報(bào)告（2010-2011）》表明，多個(gè)省份在該項(xiàng)指標(biāo)上得分為零，具體表現(xiàn)為社會(huì)評(píng)議的過(guò)程與結(jié)果都處于不公開、不透明狀態(tài)，這使得社會(huì)監(jiān)督的力度及效用較為有限。 《條例》問(wèn)責(zé)機(jī)制的乏力與羸弱意味著政府官員并不會(huì)因?yàn)橄麡O公開政府信息而付出過(guò)高的政治成本，諸如其政治生命在政府信息公開的問(wèn)責(zé)機(jī)制中斷送。

此外，政府不力的信息公開工作，還會(huì)面臨被民眾透過(guò)司法審查機(jī)制挑戰(zhàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，這就是政府信息公開訴訟。政府信息公開訴訟的實(shí)質(zhì)是法院針對(duì)政府所作行政行為的司法復(fù)核，這就使得該特定行政決定必然存在被法院推翻的可能，而政府為此所付出的代價(jià)就是政府信息公開的法律成本。英國(guó)政府早于1987年就已出版了一本名為《監(jiān)視著你工作的法官The Judge Over Your Shoulder》的手冊(cè)供所有公務(wù)人員參考，旨在提醒英國(guó)的公務(wù)人員在案頭工作時(shí)，要想象著有一位法官正站在他背后監(jiān)視著他的工作，故他們必須明白法官在復(fù)核行政決定是所依據(jù)的原則和所持的態(tài)度是什么，好讓他們的決定能承受得到法院嚴(yán)格的復(fù)核而不會(huì)被推翻。 司法權(quán)能夠?qū)Α盀E權(quán)”行政行為予以強(qiáng)制性規(guī)限，這正是行政官員忌憚司法審查的理由，但問(wèn)題在于法治原則治下的該套規(guī)則能否在現(xiàn)時(shí)的法院體系下順利演繹。對(duì)于此，已有實(shí)證研究表明，政府信息公開訴訟在當(dāng)下中國(guó)的行政訴訟體制下依舊面臨著“受案難”的問(wèn)題。 司法審查機(jī)制的疲軟與倦怠使得法官之于政府官員的威懾力蕩然無(wú)存，這更意味著行政機(jī)關(guān)無(wú)需因?yàn)樾畔⒐_的違法行為而承擔(dān)過(guò)高的法律風(fēng)險(xiǎn)。

六、政府信息公開的利益補(bǔ)償

官僚制理論認(rèn)為，一項(xiàng)特定的組織表格實(shí)際上是否被執(zhí)行，很大程度上依賴于它對(duì)主要官員的凈激勵(lì)效果。 換言之，官僚組織包括政府部門以及行政官員等微觀主體的自我利益的實(shí)現(xiàn)才是產(chǎn)生變革的真正動(dòng)力。盡管政府信息公開的正外部效應(yīng)早已被證實(shí)，但這樣一項(xiàng)具有自我革命意味的制度改革，必然會(huì)因?yàn)樽陨砝娴臏p損尤其是信息租金的被動(dòng)舍棄而導(dǎo)致動(dòng)力不足。在上文已然證明了當(dāng)下政府信息公開的違法成本機(jī)制——政治問(wèn)責(zé)與司法審查——不足以對(duì)政府信息公開的消極甚至違法行為形成強(qiáng)大且持續(xù)的威懾效應(yīng)的事實(shí)前提下，建立政府信息公開的利益補(bǔ)償機(jī)制或曰內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制就成為了另外一種思路。

利益補(bǔ)償機(jī)制的目的在于調(diào)動(dòng)政府在信息公開工作中的積極性，并為其中的利益部門與相關(guān)行政官員創(chuàng)造可觀的守法激勵(lì)，這其中包括政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎認(rèn)為：“對(duì)于政府官員而言，職位升遷是最重要的激勵(lì)因素，政治利益先于經(jīng)濟(jì)利益，也是其他利益的最重要來(lái)源?！?因此，把政府信息公開績(jī)效與官員的晉升考核緊密串聯(lián)，讓政府官員意識(shí)到信息公開事關(guān)其自身政治前途，這是政治激勵(lì)的前提。將政府信息公開績(jī)效納入官員考核及選拔體系以后，還需科學(xué)地增加該項(xiàng)績(jī)效在其中的權(quán)重，因?yàn)樵诂F(xiàn)時(shí)唯GDP論的官員評(píng)價(jià)機(jī)制下，比重甚微的信息公開績(jī)效很難成為政府官員升遷的決定性因素。對(duì)政府信息公開的利益攸關(guān)群體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的基本邏輯就更為直觀，即在物質(zhì)上適當(dāng)提高信息公開職能部門公務(wù)員的工資待遇，這一方面是為了彌補(bǔ)他們?cè)谛畔⒆饨鹕系摹皳p失”，另一方面能起到“高薪養(yǎng)廉”的作用。值得說(shuō)明的是，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府官員既得利益的補(bǔ)償，盡管絕大多數(shù)人不愿意接受該種思路，但不得不說(shuō)，尊重原體制下形成的既得利益格局，并對(duì)改革中既得利益受損者予以某種形式的合理補(bǔ)償，是改革的一個(gè)基本原則， 政府信息公開——作為中國(guó)政府的一項(xiàng)重要自我改革——也不應(yīng)例外。

注釋：

“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”不但是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心前提，而且是法律的經(jīng)濟(jì)分析方法的基本出發(fā)點(diǎn)。參見[美]理查德·波斯納著.蔣兆康、林毅夫譯.法律的經(jīng)濟(jì)分析.中國(guó)大百科全書出版社.1997.1-24，41.

顯性行政成本是相對(duì)于隱性行政成本而言的，主要指政府預(yù)算內(nèi)的貨幣性成本；隱性行政成本則指無(wú)法計(jì)入政府預(yù)算內(nèi)的虛擬價(jià)值，屬于機(jī)會(huì)成本的范疇。一般認(rèn)為，行政成本等于顯性行政成本與隱性行政成本之和。參見何翔舟.中國(guó)行政管理成本問(wèn)題實(shí)證研究.政治學(xué)研究.2007（2）.77-86.

應(yīng)松年、陳天本.政府信息公開法律制度研究.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2002（4）.59.

劉文靜.WTO透明度原則與我國(guó)行政公開制度.法律出版社.2008.148.

丹尼爾·F·史普博認(rèn)為，管制機(jī)構(gòu)的一個(gè)主要活動(dòng)就是收集信息。參見[美]丹尼爾·F·史普博著.余暉譯.管制與市場(chǎng).上海人民出版社.1999.97.

國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.第六次全國(guó)人口普查如何組織實(shí)施.第六次全國(guó)人口普查網(wǎng).http：//www.stats.gov.cn/zgrkpc/dlc/zs/t20100419_402635504.htm最后訪問(wèn)日期：2013年3月25日.

“找政府”網(wǎng)站之統(tǒng)計(jì).詳見：http：//blog.zhaozhengfu.cn/？action=show&id=179 .

陳中.天價(jià)建站深度調(diào)查：多家政府網(wǎng)站建站費(fèi)逾百萬(wàn).搜狐博客2010年1月21日.http：//middle.blog.sohu.com/142851323.html.

北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心編著.中國(guó)行政透明度觀察報(bào)告（2010-2011）.法律出版社.2012.416，42，37.

河南省2012年政府信息公開年度報(bào)告.人民網(wǎng).2013年3月27日.http：//politics.people.com.cn/n/2013/0327/c70731-20932157.html最后訪問(wèn)日期：2013年3月27日.

韓志明.行動(dòng)者的策略及其影響要素——基于公民申請(qǐng)政府信息公開事件的分析.公共管理學(xué)報(bào).2010（4）.15.

周漢華.《政府信息公開條例》實(shí)施的問(wèn)題與對(duì)策探討.中國(guó)行政管理.2009（7）.11-14.

[美]奧斯本，等著.周敦仁，等譯.改革政府.上海譯文出版社.2008.142.

政府所具有的全然的“服務(wù)性”與“非盈利性”特征，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)條件下會(huì)受到挑戰(zhàn)，例如其無(wú)法解釋“外包”與“公私合作”等新型行政活動(dòng)。

[法]讓·雅克·盧梭著.何兆武譯.社會(huì)契約論（一名：《政治權(quán)利的原理》）.商務(wù)印書館.2003.79.

根據(jù)經(jīng)典的尋租理論，租金是對(duì)產(chǎn)權(quán)的支付，從此意義上講，租金與收益別無(wú)二致，正如布坎南在《尋求租金和追求利潤(rùn)》一文中所述：“只要資源的所有者想多得而不愿意少得，他們大概就要去尋求租金，后者無(wú)非是尋求利潤(rùn)的另一種說(shuō)法。”See James M. Buchanan， Robert D. Tollison， and Gordon Tullock （eds）， Toward a Theory of the Rent-seeking Society （College Station： Texas A&M University Press， 1980）， 3.

J. Lee， Public Sector Reform and Public Sector Accountability. In Lee & Cheung， Anthony （Eds.）， Public Sector Reform in Hong Kong. Hong Kong： The Chinese University Press 1995， pp. 71-73.轉(zhuǎn)引自朱國(guó)斌.開放政府信息——香港經(jīng)驗(yàn)//張慶福主編.憲政論叢（第4卷）.法律出版社.2004.443.

李學(xué).非結(jié)構(gòu)性改革、官僚組織與透明政府建設(shè)——基于G市《政府信息公開條例》執(zhí)行行為的實(shí)證分析.公共管理學(xué)報(bào).2009（2）.26.

戴耀廷.司法復(fù)核與良好管治.中華書局（香港）有限公司.2012.1.

陳詠熙.與監(jiān)督權(quán)無(wú)關(guān)的知情權(quán)——論我國(guó)法院對(duì)《政府信息公開條例》的限縮性解釋//傅華伶、朱國(guó)斌編著.憲法權(quán)利與憲政——當(dāng)代中國(guó)憲法問(wèn)題研究.香港大學(xué)出版社.2012.340.

[美]安東尼·唐斯著.郭小聰，等譯.官僚制內(nèi)幕.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2006.214.

張維迎.讓溝通無(wú)限——電子政務(wù)中的互聯(lián)互通.信息化建設(shè).2004（4）.12.

張維迎.改革中的利益補(bǔ)償問(wèn)題.中國(guó)商界.2008（3）.23.