丁 文 馮義強

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

論耕地互換糾紛及其預(yù)防機制之構(gòu)建

丁 文 馮義強

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

耕地互換是指同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人相互交換土地承包經(jīng)營權(quán)和承包地塊的行為。耕地互換既是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方式，也是處理土地細(xì)碎化的有效途徑。耕地互換實踐中各種糾紛不斷發(fā)生，現(xiàn)行法律規(guī)定難以對其進行有效應(yīng)對。耕地互換糾紛發(fā)生的主要原因有三：一是因熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)變以及公權(quán)力對鄉(xiāng)村治理的滲透，致使道德規(guī)范瓦解，并使其調(diào)控能力也隨之喪失；二是因現(xiàn)行法律對耕地互換程序以及權(quán)利保障措施之規(guī)定存在漏洞，導(dǎo)致法律規(guī)范在耕地互換糾紛的預(yù)防中難以發(fā)揮作用；三是因互換后的耕地在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地征收中的機會不對等，造成耕地價值實現(xiàn)以及收益獲得失衡。耕地互換糾紛預(yù)防機制之構(gòu)建，既要重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系、減少公權(quán)力的過度干預(yù)以重塑道德的規(guī)制作用；又要細(xì)化耕地互換程序、健全權(quán)利保障機制來實現(xiàn)法律的有效調(diào)整；還要建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機制、完善征地補償分配制度來發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。

耕地互換； 土地承包經(jīng)營權(quán)； 預(yù)防機制

一、問題的提出

耕地互換作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式，是指同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)人相互交換土地承包經(jīng)營權(quán)和承包地塊的行為。相關(guān)研究表明，在全國各地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，互換均占有一定比例。如遼寧省耕地互換面積占土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的3.48%；①重慶市部分區(qū)縣耕地互換面積占土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的2.1%；②湖北省部分地區(qū)耕地互換面積占土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的5.6%。③盡管從數(shù)據(jù)上看，耕地互換所占的比例較低，但在實踐中，由于耕地互換屬于隱形流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門難以對其進行完全統(tǒng)計，故導(dǎo)致統(tǒng)計結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際耕地互換率。如課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四川省會周邊地區(qū)耕地互換所占的比例為2.7%，邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)為65.3%，有的地區(qū)甚至高達90%，其平均互換率為12.9%。④由此可見，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，耕地互換是一種極為重要的方式。

實際上，耕地互換不僅是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方式，而且是處理土地細(xì)碎化的有效途徑。由于地塊的細(xì)碎化和土地經(jīng)營的家庭化是我國農(nóng)地經(jīng)營的典型特征。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后積極引導(dǎo)農(nóng)戶實行耕地互換是真正實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高勞動效率和規(guī)模效益的必然途徑。⑤2013年的中央“一號文件”提出，“鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題”。⑥2014年底，中共中央強調(diào)“鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題?！雹?016年的中央“一號文件”再次提出，“鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。”⑧

但與此同時，在耕地互換實踐中各種糾紛不斷發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民通過耕地互換開展土地整理以實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的進程。雖然我國《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)規(guī)定，當(dāng)事人可通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式解決因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛。⑨但這些規(guī)定大多屬于事后救濟，不僅耗費司法成本，而且難以使糾紛得到真正平息。因此，弄清耕地互換糾紛發(fā)生的原因，并構(gòu)建相應(yīng)的糾紛預(yù)防機制就顯得尤為重要。

二、耕地互換糾紛發(fā)生的原因

(一)道德約束乏力

1.半熟人社會中的道德缺失

半熟人社會將是中國農(nóng)村一個相當(dāng)長期的社會現(xiàn)象，⑩其典型特征之一就是村民的行為與鄉(xiāng)村道德發(fā)生背離，原有的道德規(guī)范越來越難以約束村民行為的逐利性。半熟人社會出現(xiàn)的一個重要原因就是村莊范圍的擴大，導(dǎo)致村民對村莊的主體感逐漸喪失，造成原有的地方性共識的消解?！暗胤叫怨沧R是村莊熟人社會秩序的維系基礎(chǔ)，而缺乏地方性共識、信息透明、知根知底可能導(dǎo)致村莊熟人社會的瓦解?！?/p>

“若將自然村看做熟人社會，行政村便可稱為‘半熟人社會’”。在熟人社會中，村民的行為主要靠道德調(diào)整，而這種道德正是這些村民在長期的共同生活中，基于生活習(xí)慣和彼此的信任形成的行為體系。村民并不需要對這種道德進行特別遵守，因其已經(jīng)內(nèi)化為村民行為的固有思維。正如費孝通所言，“在一個熟悉的社會中，我們會得到從心所欲而不逾規(guī)矩的自由?！倍诎胧烊松鐣校捎诖迕袷怯稍瓕儆诓煌淖匀淮寤蛘咝姓宓拇迕窠M成的新群體，缺乏地方性共識，難以形成共同遵守的道德規(guī)范。而原有道德規(guī)范的壓迫力下降，村民的行為與道德規(guī)范之間發(fā)生乖離，村民之間的約束力失效，人際關(guān)系趨于工具化。半熟人社會不僅創(chuàng)造了村民違背傳統(tǒng)道德的理由，而且創(chuàng)造了違背傳統(tǒng)道德的人可以自由遷出從而逃避責(zé)任的機會。

在傳統(tǒng)的村莊中，道德規(guī)范對村民行為的調(diào)控力較強，僅發(fā)生在同一集體經(jīng)濟組織中的耕地互換因受到道德規(guī)范的有力調(diào)整較少發(fā)生糾紛。而在半熟人社會化的新型行政村中，由于原有道德規(guī)范對村民行為調(diào)整無力，新的道德規(guī)范又無法形成，故在一定程度上導(dǎo)致了耕地互換糾紛的不斷發(fā)生和難以通過村莊內(nèi)生機制解決。因此，這些糾紛只得訴諸法律。但司法機關(guān)在面對耕地互換糾紛時通常都是“決”而未“解”，即只能確定權(quán)利的歸屬，難以將糾紛完全消弭。如在張梅仙等與劉占紅物權(quán)保護糾紛一案中，劉占紅和張梅仙兩家本屬于不同的行政村，在行政村合并后，為便于耕作，兩家于2007年達成耕地互換協(xié)議，將土地互換。但2013年劉占紅與張梅仙因耕種邊界問題發(fā)生口角，張梅仙便對2007年達成的耕地互換協(xié)議進行否認(rèn)。隨后，張梅仙及其家人還通過在劉占紅家門口挖溝的方式阻止其正常的生產(chǎn)活動。2014年6月7日，張梅仙及其家人又在劉占紅的耕地上強種農(nóng)作物，導(dǎo)致劉占紅無法進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在訴諸道德無效之下，劉占紅只得將張梅仙訴至漯河市召陵區(qū)人民法院。該院經(jīng)審理認(rèn)為張梅仙與劉占紅兩家耕地互換協(xié)議有效，并作出相應(yīng)判決。但該判決并沒有起到“止?fàn)帯钡男Ч?。?shù)日之后，張梅仙等對法院一審判決不服，上訴至漯河市中級人民法院。經(jīng)審理，法院對該案作了維持判決。雖然經(jīng)過法院的終審判決，耕地的權(quán)利歸屬已然清晰，但其后兩家依然糾紛不斷，嚴(yán)重影響了村莊和諧。由此案可見，由于張梅仙和劉占紅兩家原屬于不同的村莊，其間缺少共同適用的道德規(guī)范，道德在預(yù)防其矛盾時顯得無力，難以防止張、劉二人的矛盾由鄰里口角演變?yōu)闄?quán)利糾紛。在法律對其耕地權(quán)利進行裁判之后，兩家的糾紛又回歸到了道德的規(guī)制范疇。但由于共同道德的缺位，其矛盾依然難以解決。

2.公權(quán)力滲透下的道德瓦解

村莊是社會治理中最基層的組織元素。由于地方共識的存在，村莊內(nèi)部自可建立起一整套道德規(guī)范并內(nèi)化為村民的行為邏輯，實現(xiàn)“從心所欲，不逾矩”。并且，相鄰居住的村民感到他們有共同利益并需要協(xié)力互助，產(chǎn)生了對經(jīng)濟、政治、宗教以及娛樂等各種組織的需要。這些組織內(nèi)部均有支撐其運行的規(guī)范，并能對村莊道德規(guī)范的形成和運行有所助力，從而產(chǎn)生對村民行為的壓迫力。因此，村莊內(nèi)部產(chǎn)生的道德自行性以及來源于其他組織的壓迫力已能促進村莊事務(wù)的正常開展。但就目前的村莊治理實踐來看，公權(quán)力對鄉(xiāng)村事務(wù)的滲透十分明顯，并導(dǎo)致原有道德體系瓦解。這主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，破壞喪葬習(xí)俗。我國民間一直傳承著“入土為安”的觀念。鄉(xiāng)村社會中的土葬習(xí)俗便是這一觀念的集中體現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會中，葬禮并非只是埋葬逝者的儀式，更是生者密切聯(lián)系的平臺。雖然，建國初期，政府便開始提倡火葬，但村民大多不愿意依據(jù)地方政府的規(guī)定落實火葬制度。因此，當(dāng)家中有親人逝世時只得悄悄將其埋葬，不設(shè)靈堂，不辦喪禮，也不祭祀，從而阻斷了親屬和鄰里之間聚集的渠道，瓦解了道德規(guī)范形成的基礎(chǔ)。第二，消解宗族組織。新中國成立后，宗族制度被逐漸廢除。但從實然層面來看，宗族對鄉(xiāng)村社會的管理存在一定裨益，特別是宗族內(nèi)部的管理制度和議事規(guī)則構(gòu)成了地方共識中較為重要的部分，既促進了鄉(xiāng)村道德規(guī)范的形成，也保障了道德規(guī)范的實現(xiàn)。而當(dāng)宗族組織消解之后，村內(nèi)道德形成的基礎(chǔ)及其實現(xiàn)的支柱逐漸喪失，道德規(guī)范亦趨于瓦解。雖然改革開放后，特別是實施村民自治以后，宗族組織有逐漸勃興的趨勢，但宗族共同體在鄉(xiāng)村治理中的力量已被壓倒，其對村莊事務(wù)的參與能力已然式微。第三，侵害村民自治。通過民主選舉的村委會對鄉(xiāng)村事務(wù)進行管理是村民自治的有效實現(xiàn)形式。民政部規(guī)定，村委會干部由村民民主選舉產(chǎn)生，實行直接民主。但實際上，在村委會的選舉中，縣、鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)了近乎“全能”的角色，其既是“立法者”，又是“執(zhí)法者”，還是“監(jiān)督者”。村委會的選舉被公權(quán)力主導(dǎo)，村民在“自治”中難以獲得發(fā)言權(quán)。并且，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，基層政府與村委會在工作上并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但是，在實踐中，村委會儼然成為了地方政府的附屬機構(gòu)。這種意義上的村民自治，既脫離了民主選舉，也背離了民主管理和民主監(jiān)督。當(dāng)村民的意愿不能與村委會對鄉(xiāng)村管理的措施相契合時，就可能被公權(quán)力所“綁架”，從而導(dǎo)致村民不能依照原有的道德規(guī)范約束自己的行為，其間還可能發(fā)生激烈的沖突。是故，鄉(xiāng)村道德失范不應(yīng)被完全歸咎于社會文化的變遷，而更應(yīng)從微觀上將其視為村民不滿地方政府行為的產(chǎn)物。

在耕地互換中，由于原有的道德體系因公權(quán)力的滲透而逐漸瓦解，而在道德體系瓦解之后，公權(quán)力又未能提供妥善的鄉(xiāng)村糾紛預(yù)防機制予以代替。因此，村民為了自身利益，可能肆意破壞耕地互換約定，從而導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。如在符仁飛等訴符義良土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同糾紛一案中，符義良與符仁飛同為老鄉(xiāng)村村民，其于1998年通過家庭承包的方式分別獲得甲地塊和乙地塊的土地承包經(jīng)營權(quán)。隨后，二人約定將甲、乙兩地塊互換。2013年，由符義良耕種的乙地塊因鐵路項目建設(shè)被政府征收，雙方因征地補償款之分配引發(fā)地塊歸屬糾紛。經(jīng)老鄉(xiāng)村村委會調(diào)解不成，符義良向法院提起訴訟，請求確認(rèn)二人約定之耕地互換行為合法有效。由此案可知，在鄉(xiāng)村道德體系缺失的情況下，村民的逐利行為難以得到約束，導(dǎo)致村民行為的利己性不斷增強。雖然，村委會對村莊的治理起著較為重要的作用，但由于村委會對鄉(xiāng)村社會的治理權(quán)力更多是來源于基層政府，而非村民的選舉。因此，村委會對村莊的治理缺乏堅實的社會基礎(chǔ)，致使其行為難以起到預(yù)防耕地互換糾紛的作用。并且，在耕地互換糾紛發(fā)生后，由于道德體系的缺失，村委會對糾紛的解決也顯得無力。這進一步導(dǎo)致了耕地互換糾紛數(shù)量的增加和影響范圍的擴大。

(二)法律保障闕如

1.耕地互換程序粗糙

在半熟人社會中，村民之間由熟識變?yōu)檎J(rèn)識，村民行為一致性的保持由依靠道德壓力到依靠制度供給，鄉(xiāng)村治理由禮治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?。由于道德?guī)范對鄉(xiāng)村事務(wù)的治理能力減弱，因此，法律成為了對村民之間的涉利行為進行規(guī)范和控制的必然選擇。羅爾斯認(rèn)為，在原初狀態(tài)假設(shè)中，只要保證純粹程序的正義性，其結(jié)果不管如何都是正義的。故為了保障耕地互換有序進行，從法律上對互換程序進行規(guī)制尤為必要。

現(xiàn)階段，規(guī)范耕地互換程序的法律法規(guī)主要有《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)決定權(quán)的歸屬、轉(zhuǎn)包費用和租金等的確定、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方備案、流轉(zhuǎn)后的確權(quán)登記等內(nèi)容?？傮w而言，現(xiàn)行規(guī)定呈現(xiàn)以下特征：第一，法律規(guī)定過于抽象。特別是《農(nóng)村土地承包法》第38條和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第23條對上述程序性事項多未進行具體規(guī)定。第二，法律規(guī)定缺乏針對性。《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定涵蓋了所有的法定流轉(zhuǎn)方式，但耕地互換與其他幾種流轉(zhuǎn)方式相比具有截然不同的特征?，F(xiàn)行規(guī)定雖體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的共性，但并不能彰顯耕地互換的特質(zhì)：首先，主體的特定性。耕地互換的主體只能是同一集體經(jīng)濟組織的承包方。其次，合同的交互性。耕地互換是承包方之間相互交換自己承包的土地承包經(jīng)營權(quán)和耕種的地塊的行為。再次，程序的隱秘性。耕地互換發(fā)生在同一集體經(jīng)濟組織的承包方之間，屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)，難為外界所知。最后，目標(biāo)的單一性。耕地互換并非為了獲利，而是旨在對土地進行適度調(diào)整，從而達到方便耕種的目的。

2.權(quán)利保障不足

耕地互換雙方權(quán)利的實現(xiàn)有賴于法律的妥善保障，否則極易導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。一般而言，法律的保障作用體現(xiàn)在兩個方面：一是通過協(xié)商訂立合同，使互換雙方的權(quán)利得以明確。二是在完成耕地互換之后，使其交易產(chǎn)生公示公信的效力，從而避免互換雙方的權(quán)利有受侵害之虞。但從耕地互換的實踐來看，現(xiàn)行法律規(guī)定的權(quán)利保障措施并未起到良好的糾紛預(yù)防效果。究其原因在于：

第一，合同訂立不規(guī)范。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第37條以及《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第21條之規(guī)定，采用互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。但在實踐中，未訂立合同或僅訂立口頭合同的情況大量存在。這不僅極易導(dǎo)致互換雙方因合同內(nèi)容產(chǎn)生糾紛，而且在糾紛發(fā)生之后也不利于權(quán)利人證明權(quán)利之存在。同時，筆者對2016年發(fā)生的677個與耕地互換有關(guān)的案例進行研究，發(fā)現(xiàn)無效的耕地互換合同也為數(shù)不少。這種合同通常具有書面文本，但因其內(nèi)容違法導(dǎo)致合同部分或者全部無效，為耕地互換糾紛的發(fā)生埋下了隱患。如在杜三喜等訴譚劍等確認(rèn)合同無效糾紛一案中，原告杜三喜因房屋毀損無法居住，為修建新房屋而與被告簽訂了《兌(對)地協(xié)議書》。但其在修建房屋時遭到鄰居杜四喜的阻攔而無法修建。原告多次請求被告為自己排除妨害未果，故提起訴訟，請求法院確認(rèn)兌地協(xié)議無效。而被告譚劍辯稱兌地合同真實有效，符合法律規(guī)定。法院經(jīng)審理認(rèn)為，雖然該兌地合同是雙方自愿簽訂，但違反了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地性質(zhì)和土地用途的規(guī)定，故判決該協(xié)議無效。

第二，權(quán)利公示不明顯。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》之規(guī)定，耕地互換在合同成立之時即可實現(xiàn)。但由于耕地互換僅發(fā)生在同一集體經(jīng)濟組織的承包方之間，具有極大的隱秘性。若僅需達成意思一致就可實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的變動，則在耕地互換之后并不能達到公示物權(quán)變動的效果，也難以防范未知風(fēng)險的發(fā)生。是故，耕地互換中展現(xiàn)出來的土地承包經(jīng)營權(quán)變動模式偏離了《物權(quán)法》總則部分之要求。其既難以使人“知”，亦難以使人“信”，極易導(dǎo)致耕地互換糾紛的發(fā)生。

(三)耕地價值失衡

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中價值實現(xiàn)的失衡

土地承包經(jīng)營權(quán)人通常需要通過直接或者間接的方式對耕地進行經(jīng)營并獲取收益，從而體現(xiàn)耕地對農(nóng)戶的生存、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障功能。但當(dāng)互換后的耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)時，土地承包經(jīng)營權(quán)人就可通過耕地出租或者入股等方式獲得租賃收益或者融資收益，進而實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)由權(quán)利到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，并且還可產(chǎn)生獲取多種收入的剩余勞動力。倘若只有一方的耕地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后的一方不再需要直接的農(nóng)業(yè)勞動就可實現(xiàn)耕地的保障價值，而未流轉(zhuǎn)的一方則不然，這就可能導(dǎo)致互換雙方糾紛的產(chǎn)生。如在王某與施某耕地互換糾紛一案中，王某為了耕種方便，與鄰居施某商議將一塊較大的低洼地與鄰居位于自家門口的一塊耕地互換。但28年后該低洼地被村委會以近千元價格轉(zhuǎn)租。王某見施某不需要勞動就可以獲得收入，便欲向施某討回低洼地。王某遂以耕地互換尚未辦理變更登記為由向施某提出耕地互換無效，但遭到施某拒絕。在村委會調(diào)解未果之下，王某將施某訴至法院。該案中，雖然王某與施某在互換耕地之后未進行土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記，但是物權(quán)實際已經(jīng)轉(zhuǎn)移。但在耕地價值實現(xiàn)失衡之時，一方依然不顧耕地已互換多年的事實而與另一方發(fā)生糾紛?？梢?，在互換后的耕地出現(xiàn)價值實現(xiàn)失衡而沒有補正措施的情況下，極易導(dǎo)致耕地互換糾紛的發(fā)生。

2.農(nóng)地征收中收益獲得的失衡

雖然我國《憲法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)均規(guī)定，土地征收必須是基于公共利益之需要。但由于城鎮(zhèn)化的快速推進需要大量的建設(shè)用地，而城市原有建設(shè)用地“供應(yīng)”緊張，政府只得向農(nóng)村“要地”，這就導(dǎo)致土地征收行為大多是基于非公益性原因。如有研究顯示，武漢市非公益性征收比例高達69.04%，其中開發(fā)區(qū)建設(shè)征地就占到了44.31%。在非基于公共利益征收比例較高的背景下，以方便耕種為目的互換的耕地被征收的可能性大大增加。

農(nóng)地征收和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“雙增長”使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后的征地補償費的分配歸屬問題，成為了一個亟待解決的制度問題和實踐問題?！段餀?quán)法》規(guī)定，承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。而《土地管理法》規(guī)定，被征收土地的使用權(quán)人應(yīng)在規(guī)定日期內(nèi)到相應(yīng)主管部門辦理征地補償?shù)怯?。有關(guān)司法解釋亦規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的，若無特殊約定，青苗補償費和地上附著物補償費由實際投入人和實際所有人取得。由此可見，雖然我國法律并未明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方有權(quán)取得部分征地補償款，但《土地管理法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定為土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方獲得一定的補償提供了法律空間。因此，在農(nóng)地征收中，不論是轉(zhuǎn)出方亦或是受讓方均能獲得相應(yīng)的補償。但耕地互換雖然亦屬于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之一種，但雙方互換的是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，因此，其在土地征收中基于原有土地承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的征地補償款分配權(quán)也隨即喪失。

雖然，我國法律規(guī)定的征地補償款還包括應(yīng)歸屬于集體經(jīng)濟組織的土地補償費，因此，作為集體經(jīng)濟組織成員的耕地互換方均可以通過分配土地補償費獲得收益。但是，根據(jù)國土資源部的相關(guān)規(guī)定，只有當(dāng)集體經(jīng)濟組織因土地全部征收而被撤銷時農(nóng)民才有可能獲得完全的征地補償款，而在其他情形下集體經(jīng)濟組織均可能對征地補償款進行截留。雖然，大多數(shù)省份規(guī)定征地補償款中的80%應(yīng)分配給農(nóng)民，也有個別省份規(guī)定直接分配給農(nóng)民的比例為75%或者70%。黨的十八大也明確提出，必須“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！钡谵r(nóng)地征收實踐中，集體經(jīng)濟組織的成員所分得的征地補償款并未達到這些地方法規(guī)規(guī)定的比例。在耕地互換中，若互換雙方取得的土地均被征收，則不會產(chǎn)生收益獲得的失衡。但當(dāng)僅有一方的耕地被征收時，被征收一方就有可能在征收中因得到對土地承包經(jīng)營權(quán)的補償而獲得較多利益，而未被征收一方可能因土地補償費被集體經(jīng)濟組織截留而難以獲得直接收益，造成耕地互換雙方在農(nóng)地征收中的收益獲得失衡，從而導(dǎo)致耕地互換糾紛的發(fā)生。并且，即使集體經(jīng)濟組織未對土地補償費進行截留，但在實踐中亦有將包括土地補償費在內(nèi)的全部征地補償款分配給被征地承包戶的現(xiàn)象。如在陶金如訴陶富華等承包地征收補償費用分配糾紛一案中，陶金如與陶富華于1999年通過協(xié)商將雙方的房屋調(diào)換。為方便耕種，兩家將各自的耕地也進行了調(diào)換。2013年，陶富華互換所得的耕地被全部征收，雙方所在的集體經(jīng)濟組織將征地補償款全發(fā)放給了陶富華。而耕地的原承包人陶金如在征地中未獲得任何直接的利益分配。故其對土地征收補償款分配方案不服，向法院提起訴訟，從而引起了耕地互換糾紛的發(fā)生。

三、耕地互換糾紛預(yù)防機制之構(gòu)建

(一)重塑道德信仰

1.重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系

鄉(xiāng)村社會正處在良莠不齊的發(fā)展演變中，逐漸解體的文化結(jié)構(gòu)和價值體系導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會迷失方向。半熟人社會化的鄉(xiāng)村道德失范進一步加劇了鄉(xiāng)村社會約束機制的衰落和失效，從而導(dǎo)致90%以上的鄉(xiāng)村正處于道德規(guī)范空置下個人主義、家族本位復(fù)蘇并向“利己主義”滑行的狀態(tài)。因此，道德失范之下的鄉(xiāng)村社會容易滋生矛盾，也為耕地互換糾紛的發(fā)生提供了土壤。故而，重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系對耕地互換糾紛的預(yù)防顯得迫在眉睫。

第一，形成地方共識是重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系的關(guān)鍵。摩萊里認(rèn)為，道德應(yīng)當(dāng)從我們所接受的原則中去尋求結(jié)果。因此，鄉(xiāng)村道德形成的關(guān)鍵是地方共識的存在，重構(gòu)鄉(xiāng)村道德必須以打破半熟人社會下的地方共識的缺失為基礎(chǔ)。政府、農(nóng)村社會組織和農(nóng)民均應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村道德建設(shè)的主體，其中服務(wù)型政府是領(lǐng)導(dǎo)主體，農(nóng)村社會組織是輔助主體，農(nóng)民是實踐主體。因此，政府、農(nóng)村社會組織和農(nóng)民均應(yīng)在地方共識的形成中發(fā)揮重要作用。其一，政府應(yīng)當(dāng)利用公權(quán)力將其所掌握的社會資源作用于村委會，利用村委會這個村民自治組織來實現(xiàn)其對地方共識形成的適度領(lǐng)導(dǎo)。村委會可以利用這些社會資源開展豐富多彩的鄉(xiāng)村活動來增進村民之間的聯(lián)系，促使半熟人社會下的村民關(guān)系從認(rèn)識向熟識轉(zhuǎn)變，進而引導(dǎo)地方共識的形成。其二，農(nóng)民是鄉(xiāng)村地方共識形成的實踐主體，其對鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化等活動的參與是構(gòu)建地方共識的基礎(chǔ)。因此，村委會和農(nóng)村社會組織必須增強自身的吸引力和凝聚力從而促進農(nóng)民對鄉(xiāng)村共同體的政治、經(jīng)濟、文化等活動的參與，進而引導(dǎo)農(nóng)民在實踐中逐步形成地方共識。

第二，提升教育水平是重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系的基礎(chǔ)。平民教育家晏陽初認(rèn)為，中國的根本問題是“人”的問題，主張用教育的方式來解決民眾“愚”、“貧”、“弱”、“私”等問題，以提升其知識力、生產(chǎn)力、健康力、道德力，因此，教育對鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)起著重要作用。雖然我國15歲以上人口的文盲率已降至5.42%，但農(nóng)村人口的受教育狀況不容樂觀。實踐中，我國農(nóng)村人口平均受教育的年限較短，僅有小學(xué)和初中文化程度的人口占據(jù)多數(shù)。農(nóng)民受教育年限短、文化程度低的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致了農(nóng)村人口整體素質(zhì)偏低，進而阻礙了鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)。是故，國家應(yīng)加強對農(nóng)村教育的重視程度，加大對農(nóng)村教育的投入，大力提升農(nóng)村人口的整體素質(zhì)，從而裨益于鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)。

第三，促進經(jīng)濟發(fā)展是重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系的保障。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟基礎(chǔ)是指社會中占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系之總和，經(jīng)濟的發(fā)展程度是其重要的參考指標(biāo)，而道德體系正是思想上層建筑的組成部分。我國亦有“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”的論斷。因此，經(jīng)濟的發(fā)展程度與鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)存在密切關(guān)系。良好道德體系的構(gòu)建需要發(fā)達的經(jīng)濟為其提供物質(zhì)基礎(chǔ)，而落后的鄉(xiāng)村通常難以建立完善的道德體系。在經(jīng)歷近40年的改革開放之后，我國經(jīng)濟體制改革已經(jīng)進入深水區(qū)，而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也進入了新階段。為此，中共中央和國務(wù)院特別提出，要鼓勵社會資本投向新農(nóng)村建設(shè)，深化農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民分享改革開放的紅利。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)以此為契機，加大對新農(nóng)村建設(shè)的扶持力度，大力促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而農(nóng)民亦應(yīng)當(dāng)通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方式增加自身的收益，從而為鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)打好基礎(chǔ)。

2.減少公權(quán)力的過度干預(yù)

鄉(xiāng)村道德是民間法的重要組成部分，它不是國家制定法卻類似國家制定法，不是習(xí)慣法卻具有習(xí)慣性。但鄉(xiāng)村道德體系正因遭受眾多外來沖擊而面臨瓦解的局面，公權(quán)力對鄉(xiāng)村事務(wù)的過度干預(yù)正是這些沖擊的主要來源。故有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會中的道德貧困是特定政治制度安排和政治文化下的自我道德戕害，鄉(xiāng)村道德建設(shè)的首要對象必須從村民轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸裙珯?quán)力集團。因此，在保障政府對鄉(xiāng)村建設(shè)宏觀引導(dǎo)的基礎(chǔ)上減少公權(quán)力的過度干預(yù),對鄉(xiāng)村糾紛的預(yù)防，特別是耕地互換糾紛的預(yù)防顯得尤為必要。

第一，實現(xiàn)喪葬管理的法治化。農(nóng)民在文化實踐中習(xí)得并傳承民族的人生理念、生存智慧和做人之道。喪葬制度為農(nóng)民的文化傳承實踐提供了必要的途徑和場所。葬禮不僅寄托著生者對逝者的哀思，更是鄉(xiāng)鄰和親屬交流的重要載體。而在國家大力推行火葬制度的背景下，農(nóng)民為了繼續(xù)采用土葬的方式安葬遺體，只得將死者秘密埋葬，不辦葬禮、不搞祭祀。由于葬禮這種鄉(xiāng)鄰與親屬之間重要的交流平臺的缺失，嚴(yán)重阻礙了地方共識的形成，瓦解了鄉(xiāng)村道德形成的基礎(chǔ)。而從《殯葬管理條例》的相關(guān)規(guī)定來看，國家大力推行火葬制度的目的是節(jié)約殯葬用地，但地方政府在宣傳和落實火葬制度時將重點過多的放在了尸體必須火化上。因此，實踐中出現(xiàn)了將死者火化后大修墓地以及將土葬后的尸體掘出就地火化后重新掩埋等違法現(xiàn)象。故筆者認(rèn)為，現(xiàn)行喪葬管理制度不僅違背了相關(guān)法律的規(guī)定，亦難與節(jié)約殯葬用地這一政策初衷相契合。因此，地方政府在喪葬制度的實施過程中必須嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，實現(xiàn)喪葬管理的法治化，從而為鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)留下空間。

第二，引導(dǎo)新型宗族組織的建立。我國現(xiàn)有的戶籍制度以及傳統(tǒng)的安土重遷思想阻礙著農(nóng)民自由遷徙。因此，由少數(shù)大姓組成村莊人口主體部分的現(xiàn)狀在短時間內(nèi)難以改變，故宗族在村民道德的形成中仍扮演著不可或缺的角色。并且，我國村民自治存在諸多問題，而產(chǎn)生這些問題的深層次原因就在于其缺乏堅實的社會基礎(chǔ)。而大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，是擺脫村民自治困境的必由之路。實踐中，宗族組織的類型有傳統(tǒng)型與現(xiàn)代型之分。傳統(tǒng)的宗族組織因帶有封建烙印，不利于社會主義建設(shè)，已逐漸被消解殆盡。而新型宗族組織作為農(nóng)村重要的非政府組織，其不僅有利于傳統(tǒng)道德的傳承和地方共識的形成，亦有利于維護村民自治，從而防范公權(quán)力對道德體系的破壞。因此，政府應(yīng)當(dāng)利用實施村民自治之后宗族組織逐漸勃興的契機，合理引導(dǎo)新型宗族組織建立，防范其弊端，促使其向有利于鄉(xiāng)村道德體系建設(shè)的方向發(fā)展。

第三，保障村民自治的全面落實。村民自治是實現(xiàn)村民自我管理的有效形式，而村民自治的實施有賴于村委會的存在?！洞迕裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但現(xiàn)階段，由于公權(quán)力對鄉(xiāng)村事務(wù)的過度介入，使得村民自治無法有效實施。公權(quán)力干預(yù)之下的村民自治不僅難以發(fā)揮自治的作用，甚至?xí)_擊原有的鄉(xiāng)村道德體系，造成村民行為因失去道德約束而糾紛不斷。故有學(xué)者認(rèn)為，固然政府在農(nóng)村建設(shè)中居于主導(dǎo)地位，起到了動員、組織、引導(dǎo)、規(guī)劃和推動的重要作用。但這種主導(dǎo)作用在引導(dǎo)生產(chǎn)資料向農(nóng)村合理聚集和配置的同時具有日益明顯的弊端，未來在農(nóng)村建設(shè)中必須走參與式發(fā)展戰(zhàn)略，尊重農(nóng)民在家園建設(shè)中的主體地位，實現(xiàn)政府理性與農(nóng)民理性的有機銜接與良性互動。并且，農(nóng)村公共事務(wù)的治理是政府、村政權(quán)組織和農(nóng)村社會組織共同努力的過程，而實現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵就在于處理好代表公權(quán)力的地方政府、象征村民自治的村委會以及體現(xiàn)不同階層農(nóng)民意愿的社會組織之間的關(guān)系。因此，必須在保障村委會民主選舉的基礎(chǔ)上，適度發(fā)揮政府的宏觀引導(dǎo)作用，并將農(nóng)村其他社會組織作為監(jiān)督力量共同協(xié)調(diào)促進村民自治的全面落實。

(二)完善法律規(guī)范

1.細(xì)化耕地互換程序

如前所述，隨著鄉(xiāng)村道德規(guī)范逐漸式微，構(gòu)建完善的耕地互換程序?qū)ΡＵ匣Q雙方的土地權(quán)益，防范糾紛的發(fā)生顯得尤為必要。但《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之規(guī)定存在缺陷，使得耕地互換程序在法律上顯得粗糙而難以適用。因此，為了防范耕地互換糾紛的發(fā)生，亟需細(xì)化耕地互換程序。

第一，明確耕地互換的特殊性。雖然耕地互換屬于法定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，但由于其在互換主體、合同性質(zhì)以及互換目的等方面與其他幾種流轉(zhuǎn)方式均存在較大差異，必然導(dǎo)致其互換程序與其他流轉(zhuǎn)方式有所不同。我國《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)均未對耕地?fù)Q互換作出特殊規(guī)定。但就立法目的而言，前者立足于整個土地承包經(jīng)營權(quán)制度，旨在維護土地承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定；而后者立足于土地承包經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)，旨在規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，維護交易雙方的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。故在對耕地互換的特殊性進行規(guī)定時，兩者應(yīng)采行不同的處理方式?！掇r(nóng)村土地承包法》不必對耕地互換的特殊性作詳細(xì)規(guī)定，僅需在其中增加“由于耕地互換具有特殊性，本法未盡之事項由國務(wù)院相關(guān)部委另行規(guī)定”即可；而《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》不僅應(yīng)從原則上明確耕地互換的特殊性，還應(yīng)當(dāng)對耕地互換的特殊事項作出細(xì)致規(guī)定。

第二，細(xì)化耕地互換程序。所謂細(xì)化耕地互換程序，是指在對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序進一步細(xì)化的基礎(chǔ)上對其與其他流轉(zhuǎn)方式不同的部分作出特殊規(guī)定。因此，必須首先對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序進行細(xì)化，其實質(zhì)就是要補充《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定。雖然大部分省市均制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營條例》，但這些條例對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實際指導(dǎo)意義并不顯著。而建立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的省市雖然制定了相關(guān)的流轉(zhuǎn)細(xì)則，但這些細(xì)則是針對土地承包經(jīng)營權(quán)的入市流轉(zhuǎn)而制定，其對耕地互換、代耕等未進入流轉(zhuǎn)市場的土地承包經(jīng)營權(quán)交易缺乏約束力。因此，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行具體指導(dǎo)的依然是《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，故有必要對其中涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序的部分進行細(xì)化。其次，必須對耕地互換的特殊性作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，其特殊規(guī)定應(yīng)包括以下方面：其一，因互換耕地之大小或肥力等差異需支付的“差價款”的取得、返還、限額等；其二，對換地建房合同進行明確禁止；其三，互換合同的簽訂形式及其簽訂參與人；其四，對耕地互換的物權(quán)性和無固定期限性作出明確規(guī)定。

2.健全權(quán)利保障機制

如前所述，現(xiàn)階段我國耕地互換權(quán)利保障措施并不健全，存在合同訂立不規(guī)范、權(quán)利公示不明顯等問題，亟待完善。因此，耕地互換權(quán)利保障機制之健全可從以下方面入手：

第一，規(guī)范耕地互換合同。雖然《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均明確規(guī)定，耕地互換當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。但實踐中，由于該法律的實施缺乏監(jiān)督，互換雙方為了方便，通常不訂立合同或者僅訂立口頭合同。不訂立合同則難以明確互換雙方的權(quán)利和義務(wù)，且極易發(fā)生糾紛；而僅訂立口頭合同則既不利于證明雙方權(quán)利和義務(wù)的存在，也不利于糾紛的解決。因此，宜在相關(guān)法律中規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)作為耕地互換合同的鑒證方參與耕地互換合同的簽訂，并應(yīng)將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的鑒證作為互換合同的生效要件。需明確的是，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在合同的簽訂中雖然只能作為中立的鑒證方，但其可對合同進行形式審查，如有明顯的違法內(nèi)容可不予鑒證。

第二，建立權(quán)利公示制度。土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記是耕地互換的基礎(chǔ)，而耕地互換的登記確權(quán)能對互換后的權(quán)利狀態(tài)起到較好的公示作用。因此，公示制度的建立可從互換前的登記確權(quán)和互換后的確權(quán)登記入手。首先，就互換前的登記確權(quán)而言，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記確權(quán)已然成為近年農(nóng)村工作的重點。因此，必須在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的框架下盡快確定登記部門，大力推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的開展，建立詳細(xì)可查的權(quán)利公示機制。其次，就互換后的登記確權(quán)而言，由于我國農(nóng)村長期處在熟人社會中，其知根知底的特征和農(nóng)村道德規(guī)范強有力的約束致使耕地互換不需要進行登記即可到達公示之效果。而在我國農(nóng)村社會由熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)變之時仍然采用意思主義的物權(quán)變動模式，則難以防范耕地互換因權(quán)利公示不明顯所導(dǎo)致之糾紛。因此，亟需將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)變動模式變更為債權(quán)形式主義模式，使耕地互換之效力不僅需訂立書面合同，還需進行物權(quán)變更登記方得發(fā)生。

(三)平衡耕地價值

1.建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機制

在耕地互換之后，當(dāng)僅有一方獲得的土地發(fā)生流轉(zhuǎn)時，就會導(dǎo)致耕地價值實現(xiàn)的失衡，從而引發(fā)糾紛。因此，建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機制，妥善處理好耕地價值實現(xiàn)的失衡問題就顯得尤為重要。

首先，雖然耕地互換完成之后，互換雙方對其已兌換出的土地不再享有權(quán)益，但互換雙方對自己的權(quán)利具有處分權(quán)。故為了預(yù)防糾紛的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)允許互換雙方在合同中或者在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生后通過平等協(xié)商的方式約定流轉(zhuǎn)補償條款，對原承包方予以適當(dāng)補償，從而促使耕地價值實現(xiàn)的均衡化。

其次，值得注意的是，采用對無收益權(quán)源的原承包人給付補償?shù)姆绞絹砥胶飧貎r值，進而達到防范耕地互換糾紛的目的并非明智之舉。耕地流轉(zhuǎn)價值平衡機制應(yīng)建立在深化農(nóng)村土地制度改革，促進土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)之上。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)大力推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立，為土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)拓寬道路。而村委會應(yīng)當(dāng)積極促進土地承包方通過耕地互換的方式實現(xiàn)農(nóng)地的集約化經(jīng)營，并興修灌溉設(shè)施、改善交通狀況，為土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)創(chuàng)造條件。即只有在承包方充分享有土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)，并能有效實現(xiàn)這種權(quán)利時，才可能妥善解決好耕地流轉(zhuǎn)中的價值實現(xiàn)失衡問題，從而防范耕地互換糾紛的發(fā)生。

2.完善征地補償分配制度

雖然農(nóng)民與政府之間因征地問題引起的糾紛不斷發(fā)生，但在土地征收實踐中，當(dāng)農(nóng)民得到的補償款與其心理預(yù)期契合時并不會阻礙土地征收。因此，隨著征地補償標(biāo)準(zhǔn)以及補償程序的不斷合理化，農(nóng)民在征地過程中的配合度也在逐漸提高。因土地征收引發(fā)的矛盾亦從圍繞征收同意權(quán)而產(chǎn)生的農(nóng)民與政府之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)閲@征地補償款的分配而產(chǎn)生的村委會與農(nóng)民之間的矛盾。而在耕地互換中，當(dāng)僅有一方互換之土地被征收時，雖然另一方已將該地塊的土地承包經(jīng)營權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給了被征收方，但仍可能因土地征收中的收益分配失衡而產(chǎn)生矛盾。雖然，該矛盾產(chǎn)生于互換雙方，但其與征地補償款的分配問題密切相關(guān)。因此，要解決互換雙方之間的矛盾，最重要的就是要完善征地補償分配制度。

第一，優(yōu)化內(nèi)部補償分配機制。雖然已兌換出耕地的承包方在原有土地承包經(jīng)營權(quán)被征收時不享有收益的權(quán)利，但其可以通過集體經(jīng)濟組織內(nèi)部對土地補償費的分配來取得一定收益，從而平衡互換雙方在農(nóng)地征收中的收益獲得之失衡。為顧及不同集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部差異，現(xiàn)行法律并未統(tǒng)一規(guī)定土地補償費的分配比例?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條也僅規(guī)定，集體經(jīng)濟組織可民主議定土地補償費的分配方案。但實踐中，這種民主議定并未充分實現(xiàn)，造成了土地補償款內(nèi)部分配不公、集體提留過多的局面。在征收實踐中，土地補償費的分配方案通常由村委會直接決定。村委會雖然是由村民通過民主選舉的方式產(chǎn)生，但是村委會對土地補償費的分配不一定能體現(xiàn)村民的意愿。其通常以修建公共設(shè)施為由不分配或者少分配土地補償費。這就造成了耕地未被征收的互換方難以取得收益，加劇了耕地互換雙方在農(nóng)地征收中的收益獲得的失衡。因此，應(yīng)嚴(yán)格落實土地補償費分配的民主決定制度，或召開村民大會進行議定，或通過民主選舉的方式產(chǎn)生獨立于村委會的土地補償款分配監(jiān)督委員會對村委會的行為進行監(jiān)督。

第二，穩(wěn)步推進集體土地入市。要妥善解決好土地征收補償款的分配問題，就必須穩(wěn)步推進集體土地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)集體土地與城市土地同權(quán)同價，從而解決因非基于公益而進行之土地征收的非正當(dāng)性問題，促進農(nóng)民補償收益的提高。雖然中央提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。但是，集體土地入市并非一蹴而就。該政策若推行過快，不僅會導(dǎo)致其與現(xiàn)行法律相沖突，而且還會產(chǎn)生公益用地征收難的問題。因此，在全面建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場之前應(yīng)充分進行試點，并利用試點地區(qū)的經(jīng)驗，探索出繼續(xù)分別采用公益征收與通過建設(shè)用地市場獲取可轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地之集體土地范圍。目前，國家在33個試點地區(qū)推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，實行集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這一舉措為穩(wěn)步推進集體土地入市奠定了一定經(jīng)驗基礎(chǔ)。但是，目前試點地區(qū)的改革措施具有局限性，其范圍僅限于存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。故而，全面推進集體土地入市的目標(biāo)還難以實現(xiàn)。因此，在這一輪試點結(jié)束之后，應(yīng)盡快總結(jié)試點地區(qū)的經(jīng)驗，并擴大試點范圍，實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市從僅限于“存量”到放寬至“增量”的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

綜上所述，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中，耕地互換糾紛之所以頻繁發(fā)生，其主要原因在于：其一，“軟法”之治逐漸失效。由于半熟人社會以及公權(quán)力滲透等現(xiàn)象的出現(xiàn)，導(dǎo)致作為鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理要素的道德規(guī)范正在瓦解，作為“軟法”之治的道德約束逐漸乏力；其二，“硬法”之治存在缺失。由于耕地互換程序以及權(quán)利保障措施之立法規(guī)定漏洞較大，致使作為鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理要素的法治還未確立，法律保障闕如；其三，市場調(diào)節(jié)失靈。由于耕地互換的價值實現(xiàn)以及農(nóng)地征收中收益獲得不對等，造成互換之耕地的價值失衡。

耕地互換糾紛預(yù)防機制的構(gòu)建是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多方面的協(xié)力：其一，重拾“軟法”之治。通過重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系、建立公權(quán)力退出機制等措施，在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理要素中尋求積極因素，重塑道德信仰從而重拾“軟法”之治；其二，完善“硬法”治理。通過細(xì)化耕地互換程序、健全權(quán)利保障機制等方面的立法規(guī)定，重視現(xiàn)代社會治理中的“法治”元素的嵌入，完善相關(guān)的法律規(guī)范以實現(xiàn)“硬法”治理；其三，注重市場調(diào)節(jié)。通過建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機制以及完善征地補償分配制度，促使耕地互換之價值實現(xiàn)以及收益分配的均衡化，讓市場調(diào)節(jié)發(fā)揮作用。

注釋

①陳立雙、姜明英：《遼寧省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與問題分析——基于200戶農(nóng)戶的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2011年第7期。

②毛飛、孔祥智：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政府支持和模式創(chuàng)新——來自重慶市江津區(qū)的經(jīng)驗與啟示》，《西南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2011年第6期。

③此數(shù)據(jù)為課題組2016年于武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所、鄂州市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心、鄂州市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局等相關(guān)部門調(diào)研時所收集。

④據(jù)課題組2016年對四川省雙流縣、郫都區(qū)、東坡區(qū)、彭山縣、青神縣、仁壽縣等地區(qū)進行的抽樣調(diào)查。

⑤陳永志、黃麗萍：《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動力、條件及路徑選擇》，《經(jīng)濟學(xué)家》2007年第1期。

⑦中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，2014年11月20日。

⑧中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，2016年1月27日。

⑨《農(nóng)村土地承包法》第51條、第52條；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第3條、第4條。

責(zé)任編輯 王敬堯

A Study on Disputes of Arable Land Exchange and Construction of Prevention Mechanism

Ding Wen Feng Yiqiang

(Law School， Central China Normal University， Wuhan 430079)

Arable land exchange means the land contractual management right holders in a collective economic organization exchange their land contractual management right and land. Arable land exchange is not only an important way to transfer land contractual management right， but also an efficient way to dispose the land fragmentation. There are many disputes in the practice of arable land exchange. And the current law can not cope with them effectively. Weak morality restraint，lacking legal protection and unbalanced arable land value are the main reasons. Therefore, it is very necessary to construct the prevention mechanism. To rebuild moral belief, revise legal norm and balance arable land value are important improvement approaches.

arable land exchange； land contractual management right； prevention mechanism

2017-02-18

司法部重點課題“土地征收制度改革的法律保障研究”(13SFB1004)