楊小靜

地方政府的主要融資渠道經(jīng)歷了如下變遷——土地財(cái)政、地方融資平臺、地方政府債務(wù)、PPP與產(chǎn)業(yè)基金

中國地方政府融資壓力是GDP導(dǎo)向的地方官員晉升模式與1994年分稅制改革后地方政府收支責(zé)任不對等導(dǎo)致的。巨大的財(cái)政支出壓力使得地方政府想方設(shè)法尋求稅收收入以外的融資途徑，導(dǎo)致土地財(cái)政及其他地方政府債務(wù)等非稅收收入擴(kuò)張，給地方政府帶來巨大的財(cái)務(wù)隱患。

地方政府融資渠道變化趨勢

地方政府的主要融資渠道經(jīng)歷了如下變遷——土地財(cái)政、地方融資平臺、地方政府債務(wù)、PPP與產(chǎn)業(yè)基金等，在一段時(shí)間以一個或者幾個融資渠道為主。

1.土地財(cái)政不可持續(xù)。地方財(cái)政收入和支出責(zé)任不對等，是地方政府向土地尋找收入的動因，而現(xiàn)行土地管理制度對于城市土地一級市場的壟斷，則為地方政府依賴土地創(chuàng)造了條件。土地財(cái)政源于1987年開始的土地有償出讓，1994年的分稅制改革帶來的地方預(yù)算內(nèi)缺口的增大，加上1998年住房制度改革，以及2003年土地招拍掛制度啟動后迅速爆發(fā)，土地出讓金規(guī)模迅速上升，逐漸替代預(yù)算外收入，成為彌補(bǔ)地方收支差額的最主要來源。土地出讓收入近年來有所下降。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)，2015年中國出讓國有建設(shè)用地22.14萬公頃，出讓合同價(jià)款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%，自2013年開始，土地出讓收入有明顯下降趨勢。雖然國土資源部的統(tǒng)計(jì)口徑與財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國土地出讓收入繳入國庫數(shù)口徑不同，但趨勢是一致的。

政府性基金收入規(guī)模龐大，土地使用權(quán)收入占絕對比重。截至2016年10月，中國地方政府性基金累計(jì)本級收入30109億元，同比增長13%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入26546億元，同比增長15.2%，占地方政府性基金收入的88.17%，可見政府性基金收入數(shù)量之大，形成嚴(yán)重的財(cái)政依賴。

來自房地產(chǎn)的稅收增長很快，成為政府財(cái)政收入的主要支撐。2016年以來，與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的收入增長明顯。土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中，1-9月，契稅3158億元，同比增長11.7%；土地增值稅3280億元，同比增長13.7%；房產(chǎn)稅1561億元，同比增長4.9%；城鎮(zhèn)土地使用稅1620億元，同比增長3.4%。如果再加上土地出讓金，地方政府過分依賴土地收入，不僅帶來城市規(guī)模的無序擴(kuò)張和土地資源的浪費(fèi)，引發(fā)了房地產(chǎn)價(jià)格的暴漲，造成地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形，也加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方融資平臺規(guī)范調(diào)整。地方融資平臺出現(xiàn)的背景與土地財(cái)政是類似的。20世紀(jì)90年代起，地方政府開始嘗試通過設(shè)立融資平臺公司來對外融資，并逐漸形成了一定規(guī)模的融資平臺公司債務(wù)。在投資過程中如果資金回流過慢或者利潤率過低，政府往往采用劃撥國有資產(chǎn)如土地所有權(quán)等方式為投融資平臺的持續(xù)運(yùn)營予以支撐。

2008年金融危機(jī)以來以及2014年43號文出臺之前是地方融資平臺發(fā)展的爆發(fā)期，這一段時(shí)期，地方政府以地方融資平臺作為主體舉債（銀行貸款、信托、BT、城投債等），地方政府對其進(jìn)行隱性擔(dān)保。

2010年以來，由于融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹、運(yùn)作不夠規(guī)范，地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，政府開始對融資平臺進(jìn)行清理規(guī)范并對地方政府性債務(wù)進(jìn)行界定。

3.新型地方融資模式：PPP與產(chǎn)業(yè)基金。PPP 的實(shí)質(zhì)在于充分發(fā)揮公共部門（政府）和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，兼顧效率和公平的互補(bǔ)性合作，核心在于公私的伙伴關(guān)系，只有公私兩方處于平等地位才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作。自2014年以來，新一輪的PPP新政反映了中國公共服務(wù)提供體制的重大變革，與之前的PPP政策項(xiàng)目相比，新一輪PPP涉及更廣泛的領(lǐng)域，政府和金融機(jī)構(gòu)參與意愿更為強(qiáng)烈。

PPP除迎來黃金時(shí)期外，還出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。以2014年10月2日國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》為標(biāo)志，明確了要逐步剝離地方融資平臺的政府融資職能，推廣PPP，使部分地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)性質(zhì)的債務(wù)。將地方融資平臺的項(xiàng)目打開，在項(xiàng)目本身的收入和現(xiàn)金流基礎(chǔ)上討論債務(wù)重組和后續(xù)融資安排，并鼓勵社會資本積極參與。

在PPP項(xiàng)目中，平臺公司既不能作為政府方，也不能作為社會資本方。2016年6月，財(cái)政部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開展第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》，公布了完整的PPP項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)。國有企業(yè)或融資平臺公司既不能作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，也不能作為社會資本方參與PPP項(xiàng)目，只可以作為政府方的出資代表參與PPP項(xiàng)目。但是，按《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》要求，剝離政府性債務(wù)并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司可以作為社會資本方參與PPP項(xiàng)目。

此外，隨著財(cái)政部再次推廣PPP，產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)運(yùn)而生。產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資途徑，由一家基金、券商或信托建立，以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與施工建設(shè)。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財(cái)政多出具不具備法律效力的“保證函”，以土地出讓收入作保，增加了地方政府的隱性負(fù)債。具體到項(xiàng)目，項(xiàng)目被包裝成PPP模式，由產(chǎn)業(yè)基金與當(dāng)?shù)貒蠡蛉谫Y平臺公司合資成立一家項(xiàng)目公司，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而繞過被限制舉債的融資平臺和土地儲備中心等繼續(xù)融資。

展望

第一，政府對融資平臺的規(guī)范使得土地財(cái)政模式或不可持續(xù)。2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)?！币揽客恋刎?cái)政的融資模式有一些變化。

第二，土地制度的改革。2015年2月，全國33個縣市區(qū)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度三項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。該試點(diǎn)擬暫時(shí)停止《土地管理法》等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，并將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。上述試點(diǎn)在2017年12月31日前試行。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，對目前地方政府的征地制度可能會造成直接沖擊。

第三，地方融資平臺公司近年來有較大調(diào)整。除了2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》對融資平臺進(jìn)行了清理和規(guī)范，2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)?！贝送猓陙硇滦抻啞额A(yù)算法》執(zhí)行以來多次重申地方政府債務(wù)的邊界，2016年國務(wù)院正式發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，再次強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)邊界以及政府救助的邊界，地方融資平臺公司的發(fā)展或有一定的分化。

第四，央地關(guān)系有所調(diào)整，包括事權(quán)劃分改革。2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》頒布，文件要求“適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”，這為改善地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的狀況提供了可能性。

（作者為中誠信國際研究咨詢部分析師）