國務(wù)院發(fā)展研究中心社會部課題組

中國的稅收制度在促進(jìn)居民收入公平分配方面的功能偏弱，未來應(yīng)不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，真正建立起雙主體的稅收結(jié)構(gòu)模式

相較于一些發(fā)達(dá)國家，中國稅收制度在促進(jìn)居民收入公平分配方面的功能偏弱，未來必須加快稅收制度的改革與完善，切實使稅收在調(diào)節(jié)居民收入分配方面發(fā)揮更大作用。

稅收制度在促進(jìn)居民收入公平分配方面的作用機制

1.稅制結(jié)構(gòu)的安排對稅收調(diào)節(jié)居民收入分配的功能具有明確的導(dǎo)向作用。以間接稅為主體的稅收結(jié)構(gòu)模式，更多是在籌集財政資金，保證稅收收入穩(wěn)定增長方面發(fā)揮作用。以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)在促進(jìn)居民收入公平分配方面能夠起到更加顯著的調(diào)節(jié)作用。商品勞務(wù)稅和所得稅雙主體的稅制結(jié)構(gòu)模式則是一種綜合性模式。

2.不同稅種在促進(jìn)居民收入公平分配方面具有不同的作用路徑。第一，個人所得稅通過對居民收入所得征稅直接調(diào)整居民收入分配差距。一是對于個人所得進(jìn)行征稅，可以對收入分配情況進(jìn)行直接的調(diào)節(jié)。二是可以通過實行累進(jìn)稅率，高收入群體負(fù)擔(dān)更高的邊際稅率。三是通過設(shè)定一定的免征額，使一些最低收入群體免于納稅，并且通過設(shè)計詳盡的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，從收入總額中扣除一些基本負(fù)擔(dān)支出再予以征稅，減少低收入者的應(yīng)稅所得額，可相對增加低收入群體的實際收入。

第二，消費稅通過影響商品和勞務(wù)的銷售價格對居民收入分配格局起到間接調(diào)節(jié)作用。消費稅的稅負(fù)可以轉(zhuǎn)嫁給消費者，對商品和服務(wù)征稅后，商品和服務(wù)提供者勢必會提高銷售價格，從而影響到居民的消費支出，使得消費者成為真正的負(fù)稅人。因此，通過針對奢侈品或奢侈行為征收消費稅，可以增加這些高收入群體的消費支出，從而調(diào)節(jié)收入分配。

第三，財產(chǎn)稅通過對財富存量征稅直接影響到居民財產(chǎn)狀況。擁有財產(chǎn)的多少就直接反映了納稅能力的大小，擁有財產(chǎn)多的多納稅，擁有財產(chǎn)少的少納稅，有利于減輕社會財富的不公平分配。同時，財產(chǎn)稅也是直接稅，其稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁，調(diào)節(jié)作用就更加明顯。另外，廣義上講，遺產(chǎn)與贈與稅是針對財產(chǎn)轉(zhuǎn)移征收的一種稅收，屬于財產(chǎn)稅的范疇，通過征收財產(chǎn)稅可以消除財富代際轉(zhuǎn)移所帶來的收入不平等問題。

第四，社會保障稅在征收和使用兩方面影響到居民收入分配情況。從稅收征收層面來看，社會保障稅往往采取的是按固定比例征稅，因此，具有一定的累退性質(zhì)。但從資金的使用層面來看，作為社會保障資金的主要來源，可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式加強對低收入群體的保障，實現(xiàn)收入的再分配，從而達(dá)到促進(jìn)收入公平分配的目標(biāo)。

3.稅收征管能力是稅收調(diào)節(jié)效果的重要保障。稅收調(diào)節(jié)收入分配的最終效果與稅收政策的執(zhí)行情況直接相關(guān)。只有通過不斷提高稅收征管能力，使合理的稅收制度得到強力有效的貫徹實施，才能更好保證稅收調(diào)節(jié)功能的更好發(fā)揮，因此，提升稅收征管能力至關(guān)重要。

中國稅收制度在促進(jìn)居民收入公平分配方面存在的主要問題

1.間接稅占比過高的稅制結(jié)構(gòu)對居民收入分配的調(diào)節(jié)功能偏弱。目前，中國的間接稅仍然占據(jù)絕對比重，對于收入分配具有直接調(diào)節(jié)作用的直接稅的比重一直較低。這嚴(yán)重制約了稅收對中國居民收入分配調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。中國間接稅占稅收總收入的比重基本維持在60%-70%之間，盡管近幾年呈現(xiàn)了持續(xù)下降態(tài)勢，2015年這一比重仍為58.83%（見圖1）。

2.個人所得稅對居民收入分配的調(diào)節(jié)作用有待進(jìn)一步加強。第一，個人所得稅收入規(guī)模仍然偏小且覆蓋面較窄，嚴(yán)重影響到調(diào)節(jié)的力度與廣度。國際貨幣基金組織對20世紀(jì)70年代至80年代初66個發(fā)展中國家數(shù)據(jù)分析的結(jié)果表明，個人所得稅占GDP和稅收總收入的比重分別為2.03%和11.9%，該比重在21個工業(yè)化國家的平均值則分別為8%和29%，而2014年中國的個人所得稅占國內(nèi)生產(chǎn)總值和稅收總收入的比重分別僅為1.15%和6.19%。據(jù)統(tǒng)計，美國2015年大約有54.7%的家庭需要繳納聯(lián)邦個人所得稅，日本繳納個人所得稅的人口也占人口總數(shù)的50%左右。而中國只有2800萬人繳納個人所得稅，不到人口總數(shù)的2%。

第二，累進(jìn)稅率設(shè)計不夠合理。在目前中國個人所得稅的11個征收項目中，只有個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、工資薪金所得、企事業(yè)單位承包承租所得，以及一次性收入畸高的勞務(wù)報酬所得這四項采用了超額累進(jìn)稅率，其余各項均采用比例稅率。對于高收入群體而言，股息、利息、紅利和特許權(quán)使用費等其他收入也是其收入的主要來源，而這些都使用比例稅率，對收入過高的并沒有實行差別稅率，從而使得個人所得稅調(diào)節(jié)居民收入分配差距的能力大打折扣。

第三，費用扣除設(shè)計仍需改進(jìn)。一是所得稅主要實行分類征收，采取分項確定扣除的辦法。這就使得同等收入水平的情況下，收入渠道越多的個體，獲得更多的稅前扣除，收入渠道少的個體，扣除費用相應(yīng)較少。二是現(xiàn)行扣除標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮經(jīng)濟的快速發(fā)展以及物價水平不斷提高等因素的影響。三是費用扣除存在“一刀切”的問題，并沒有充分考慮到家庭狀況、健康狀況等生活成本支出方面的不同，這就加大了納稅人之間的收入分配差距。四是不同分項的扣除標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異，導(dǎo)致相同收入的個人因來源渠道不同，承擔(dān)的稅負(fù)明顯不同。

第四，對資本性所得的調(diào)節(jié)力度有待加強。截至2014年，中國工資、薪金所得占個人所得稅收入的比重達(dá)到65.34%。同時，高收入群體的收入來源更為多樣，工資、薪金所得占其總收入的比重較小，資本性所得占了較大比重，但目前對資本性所得的稅制設(shè)計不合理，征稅力度較小。同時很多應(yīng)繳所得稅收并沒有得到有效地征收監(jiān)管，偷漏稅情況較為嚴(yán)重，使得稅負(fù)主要由工薪層為主的中等收入群體承擔(dān)，但對高收入群體的征管力度不夠，產(chǎn)生嚴(yán)重的逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。

3.消費稅對居民收入分配的調(diào)節(jié)作用有待進(jìn)一步優(yōu)化。第一，稅收的征收范圍較窄。一是目前的征稅產(chǎn)品包含一些日常消費品。對這些商品課征消費稅，會加重中低收入群體的負(fù)擔(dān)；同時，一些高檔消費品并未納入征稅范圍。二是對于資源環(huán)境乃至生命健康造成損害的，不建議消費的一些高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品未納入到征稅范圍。三是現(xiàn)行消費稅只對消費品課稅，而不對消費行為課稅，使得一些奢侈消費行為沒有納入征收范圍。

第二，稅率設(shè)計不夠合理。某些應(yīng)稅稅目的稅率結(jié)構(gòu)與消費水平和消費結(jié)構(gòu)不相匹配，使得一些需求彈性較小的日常消費品征收較高稅率，而對于一些需求彈性較大的高檔消費品，以及造成資源環(huán)境以及身體健康損害不鼓勵消費的產(chǎn)品的稅率較低。

第三，價內(nèi)計稅模式產(chǎn)生了較多弊端。一方面，弱化了消費稅對收入分配調(diào)節(jié)的引導(dǎo)作用。由于消費稅的稅負(fù)一般由最終消費者承擔(dān)，實行價內(nèi)計稅，造成消費者不能直接、準(zhǔn)確地知道消費的商品所繳納消費稅稅額，可以說是被動負(fù)稅，在購買商品時無法進(jìn)行有效選擇；另一方面，不利于稅務(wù)機關(guān)對偷漏稅行為的控制。只對生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收消費稅，一旦納稅人在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)逃避了稅收，稅務(wù)機關(guān)就很難將其所逃稅款從其他環(huán)節(jié)追繳回來。

4.財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)個人收入分配的作用發(fā)揮嚴(yán)重不足。第一，作為財產(chǎn)稅中最主要稅種的房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠。一是總量較小。截至2014年，房產(chǎn)稅收入占稅收總收入的比重僅為1.55%（見表1），一般發(fā)達(dá)國家財產(chǎn)稅課稅收入約占全部財政收入的10%-12%，過低的比重使得其調(diào)節(jié)居民收入公平分配的作用非常微弱。二是征稅范圍過窄。除了2011年上海、重慶房產(chǎn)稅試點中規(guī)定以外，中國現(xiàn)行房產(chǎn)稅只針對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的經(jīng)營性、租賃性的房產(chǎn)征稅，對自有住房沒有征收，這無疑大大削弱了稅收的調(diào)節(jié)力度。三是計稅依據(jù)不合理?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是房屋的計稅余值或租金收入，未跟隨經(jīng)濟條件的變化而做出相應(yīng)調(diào)整，未能體現(xiàn)稅負(fù)公平原則。

第二，重視對財產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的征稅，對財產(chǎn)保有、贈與繼承等環(huán)節(jié)征稅不夠。目前中國財產(chǎn)方面的稅種主要停留在交易環(huán)節(jié)的征收，對財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)以及財產(chǎn)贈與繼承環(huán)節(jié)基本沒有開征相關(guān)稅收，這大大限制了財產(chǎn)稅對于居民收入公平分配的調(diào)節(jié)功能。

5.中國社會保險費征繳管理不完善，對調(diào)節(jié)居民收入分配的作用形成了一定制約。現(xiàn)行的社會保障繳費采取收費形式。主要有由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收、由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收、由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門共同征收等三種情況，征繳部門不統(tǒng)一。同時，社會保障法律制度不健全，尚沒有涵蓋五項費用的征管法律法規(guī)，致使社保繳費剛性不強，機構(gòu)和個人繳納社會保險費的態(tài)度不積極，少繳、漏繳、欠繳現(xiàn)象較為普遍。另外，各個險種費率與繳費基數(shù)確定在政策設(shè)計上較為復(fù)雜，且不同人員身份繳費基數(shù)、參保險種、單位個人負(fù)擔(dān)費率和待遇也各不相同，這樣既影響公平性，也不利于征繳。

6.稅收征管能力不強致使偷漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重，弱化了稅收的調(diào)節(jié)功能。一是稅收的信息化建設(shè)進(jìn)程滯后，信息共享不夠。二是中國全面監(jiān)督個人收入的系統(tǒng)還未建立，尤其是缺乏對高收入者的監(jiān)督。三是征稅人員的業(yè)務(wù)水平以及依法行政意識有待提高。四是執(zhí)法力度不夠。在發(fā)現(xiàn)偷逃稅的情況下，稅務(wù)部門常常以補稅為主，罰款比例低，處罰力度不夠，助長了偷逃稅行為。

政策建議

1.不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，真正建立起雙主體的稅收結(jié)構(gòu)模式。直接稅與間接稅并重的稅收制度，既能夠發(fā)揮稅收作為國民收入主要來源的財政功能，也能夠發(fā)揮稅收對于收入分配的調(diào)節(jié)作用，符合現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性要求，應(yīng)當(dāng)成為中國稅制改革的基本目標(biāo)取向。針對當(dāng)前間接稅過高的局面，必須明確只有不斷提高直接稅的比重，才能達(dá)到通過稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配差距的目標(biāo)。應(yīng)繼續(xù)通過全面落實營改增，以及采取一些減稅設(shè)計等方式降低間接稅的征收比重，并且通過改革財產(chǎn)稅征收和強化所得稅征收等方式提高直接稅的征收比重。

2.通過改革征稅模式、完善稅率設(shè)計、加大稅收覆蓋面等一系列舉措，增強個人所得稅對居民收入分配的調(diào)節(jié)功能。第一，征稅模式方面，加快建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。建議先將勞動所得和財產(chǎn)所得，包括工資、薪金所得，個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得，企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，勞務(wù)報酬所得，財產(chǎn)租賃所得和財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等主要項目合并為“綜合所得”，實行綜合征稅；對其他一些不具有綜合性質(zhì)的項目，如特許權(quán)使用費所得，利息、股息、紅利所得，偶然所得和其他所得繼續(xù)保持分類征收。

第二，費用扣除方面，以家庭為納稅單位，不斷完善稅前扣除制度。以家庭為單位，充分考慮家庭基本生活需要、撫養(yǎng)贍養(yǎng)情況、教育醫(yī)療、房屋貸款等方面的支出負(fù)擔(dān)情況，同時也應(yīng)考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異程度、物價水平等因素的影響，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平相掛鉤的扣除標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制。

第三，稅率結(jié)構(gòu)方面，不斷完善超額累進(jìn)制度。目前在繼續(xù)實行超額累進(jìn)稅率和比例稅率相結(jié)合的稅率結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合征收模式的改革，對于綜合征收項目嚴(yán)格規(guī)定實行超額累進(jìn)制度；對分類征收項目實行比例稅率，條件成熟時，也可以探索實行超額累進(jìn)稅率。同時，對于超額累進(jìn)稅率的設(shè)計，建議繼續(xù)減少稅率級次，將現(xiàn)在的 7檔稅率檔次進(jìn)一步減少為 3-5 檔，并進(jìn)一步擴大低稅率級距的適用范圍，特別要考慮到中低收入群體的稅負(fù)壓力。

第四，征收范圍方面，不斷擴大納稅覆蓋面。要把握收入多元化趨勢，不斷擴大征收范圍，加大稅收的覆蓋面，應(yīng)將一切反映納稅人支付能力的所得都納入征收范圍，特別是針對目前對于資本性所得征稅力度不夠的問題，要強化對資本性收入的征稅力度，真正建立起“多數(shù)有收入者均納稅、低中收入者低稅負(fù)、高收入者高稅負(fù)”的局面。

3.以擴大征稅范圍、合理設(shè)計稅率與改革征收模式為重點，加快推進(jìn)消費稅改革。第一，合理界定征稅范圍，強化對高消費、高耗能、高污染產(chǎn)品和服務(wù)行為的征稅。一是調(diào)整消費品征收范圍，加強對高消費產(chǎn)品的征稅。尤其是增加對高檔品、奢侈品征稅。二是加強對高耗能、高污染產(chǎn)品以及一些不可再生的資源性產(chǎn)品的征稅。三是對于一些高檔消費行為應(yīng)該適時征收消費稅。同時，應(yīng)該建立消費稅征收范圍的動態(tài)調(diào)整機制。

第二，科學(xué)合理設(shè)置稅率，適當(dāng)拉大不同稅目的稅率差距?？梢詤⒄招枨髲椥缘拇笮韺φ鞫惖纳唐纷幽夸涍M(jìn)行細(xì)化分類，并設(shè)置不同的稅率，對需求彈性大的商品征收高稅率，對中檔的消費品征收低稅率，充分體現(xiàn)消費稅的累進(jìn)性，更好發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)收入分配的功能。同時，借鑒國外的做法，對有害環(huán)境或危害身體健康不建議消費的產(chǎn)品、一些奢侈品、不可再生的稀缺資源性產(chǎn)品等設(shè)置較高的稅率。

第三，調(diào)整征收環(huán)節(jié)，改變計稅方式，實行價外稅。應(yīng)加快研究將目前在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)的征稅改為主要在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)征收，相應(yīng)的計價方式也由價內(nèi)稅改為價外稅，在消費者購買商品時繳納消費稅，分別標(biāo)出商品的購買價和消費稅額，使消費者明確獲知所承擔(dān)的消費稅稅負(fù)，提高征稅透明度，使得消費者能夠做出有效選擇，強化消費稅的價格引導(dǎo)作用。

4.不斷改革完善財產(chǎn)稅體系，強化對財產(chǎn)全環(huán)節(jié)特別是財產(chǎn)保有以及贈與繼承環(huán)節(jié)的征稅。第一，總結(jié)上海、重慶兩市的試點經(jīng)驗，加快推進(jìn)房產(chǎn)稅制度改革。一是逐步擴大征收范圍，將個人住房納入范圍之內(nèi)。二是完善稅率設(shè)計，整合現(xiàn)有交易環(huán)節(jié)的稅種，強化對于投資性房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的征稅力度。三是不斷完善中國的不動產(chǎn)登記制度與不動產(chǎn)價格評估制度。

第二，適時開征遺產(chǎn)與贈與稅。2013年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》已經(jīng)明確提出，研究在適當(dāng)時期開征遺產(chǎn)稅問題。建議借鑒國際做法，結(jié)合國內(nèi)基礎(chǔ)條件的逐步完善，落實《意見》要求，適時開征遺產(chǎn)與贈與稅。

5.改進(jìn)社會保險費的征繳管理，更加有效發(fā)揮社會保險制度在調(diào)節(jié)居民收入分配中的作用。一是加快完善中國社會保險制度，合理確定社會保險基金的統(tǒng)籌層次，逐步整合規(guī)范各個險種費率、費基及相應(yīng)的參保待遇，做到更加公平合理。二是出臺管理辦法，改變費用征收工作的管理體制不順的問題，規(guī)定由一個單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)對社保費的核定、管理、征收、稽查等工作，防止出現(xiàn)協(xié)調(diào)不順而造成征繳不力。三是提高征管工作中的信息共享程度，可以將社保費征管與稅收征管信息相結(jié)合，提升信息資源的利用效率。

6.提高稅收征管能力，為稅收促進(jìn)收入公平分配提供重要保障。一是加快稅收信息系統(tǒng)建設(shè)，提升信息化水平。在提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性以及信息化水平的同時，加強稅收各部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)一致性與共享管理，加強與相關(guān)部門的信息交流與利用，提升數(shù)據(jù)共享利用水平。二是建立健全對重點稅源的監(jiān)控體系。加強對于高收入者個人所得稅的征管。盡快完善個人所得稅征收管理系統(tǒng)，對納稅義務(wù)人和其所得來源單位實行“雙邊納稅申報制度”，強化稅源監(jiān)控。三是加強稅收征管隊伍建設(shè)。既要加強稅收人員的業(yè)務(wù)方面的素質(zhì)訓(xùn)練，同時也要提升依法行政的意識，建立相應(yīng)的征管工作績效考核評價機制和激勵約束機制。四是加強對虛報納稅所得額和偷逃稅的行為的處罰力度，提高偷逃稅的成本。

（執(zhí)筆人：張亮）