郭亮，華中科技大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074

“土地財政”中的地方政府權(quán)力運作機制研究

郭亮，華中科技大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074

當(dāng)前學(xué)界對政府與土地關(guān)系的研究主要集中在所謂的“土地財政”問題上，但在土地成為“財政”之前卻存在著一個地方政府與土地的原使用者、中央政府和市場機制等力量的權(quán)力互動和博弈過程。通過話語的建構(gòu)、對國家垂直性權(quán)力的切割以及對土地市場的隱蔽性操作，地方政府得以最大程度地控制土地的使用和管理，從而有利于城市化速度的加快和城市化規(guī)模的擴張。但是，這種城市化實現(xiàn)的方式卻因具有極強的機會主義特征而產(chǎn)生了相應(yīng)的政治與社會風(fēng)險。從長遠來看，壓縮地方政府的非正式權(quán)力空間、重建土地之上的多方權(quán)力平衡關(guān)系將是城市化良性發(fā)展的重要政治保障。

土地財政； 地方政府； 權(quán)力運作； 城市化

改革開放以來，中國的城市面貌日新月異，城鎮(zhèn)化的規(guī)模不斷擴張，由此也構(gòu)成了中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。與經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致就業(yè)機會增加進而產(chǎn)生人口聚集效應(yīng)的城市化進程不同，在中國城市化的發(fā)展中，地方政府扮演了更為積極的推動者角色。在以 GDP 增長率和上繳財政收入等經(jīng)濟指標(biāo)為主的地方官員政績考核體系下，地方政府具有強烈的改造城市景觀、推動城市建設(shè)的動力。由于土地的重要性不言而喻，而且其在總量上日益稀缺，因此，能否實現(xiàn)對土地資源的掌控，能否依照自身的意志對土地資源進行使用直接關(guān)系城市建設(shè)的規(guī)模與速度，關(guān)系地方政府自身的政績。

本文關(guān)注的正是在城市化進程中地方政府控制土地的方式和權(quán)力運作手段，以及其所帶來的后果和影響。

一、土地財政：基本特征與相關(guān)研究

關(guān)于地方政府與土地二者關(guān)系的研究，學(xué)界當(dāng)前一般聚焦在所謂的“土地財政”問題上。所謂土地財政是指地方政府依托對土地的壟斷供給，獲得用地方支付的土地出讓金收入進而增加政府預(yù)算外收入的現(xiàn)象的和行為。從其運作過程來看，當(dāng)下中國土地財政的實現(xiàn)有兩個重要的制度支撐：一是土地供給的國家壟斷，二是土地使用權(quán)獲取的市場化。

首先，土地財政繼承和利用了社會主義制度下土地的國家主義傳統(tǒng)。按照《憲法》規(guī)定，我國實行的土地制度為公有制，土地的所有權(quán)是由國家和集體享有。就城市土地而言，土地產(chǎn)權(quán)的國家所有為地方政府控制土地提供了強大的合法性依據(jù)；對于農(nóng)村土地而言，地方政府則可以代表國家對土地進行征收，進而相對容易地將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地。對此，《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第二條明確規(guī)定：為了公共利益的需要，國家對土地進行征收。同時，在土地征收后，盡管需要給予原所有者(集體)與使用者 ( 農(nóng)戶)一定的補償，但其補償?shù)脑瓌t是按照“被征收土地的原有用途”*由于堅持“漲價歸公”的價值，我國在土地補償制度的規(guī)定上采取的是一種“限定補償上限”的法律表達，以防止個人過多地占有土地的增值收益。比如《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定： 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。在筆者看來，這樣一種限定上限防止農(nóng)民得到的補償過多，而非限定下限防止農(nóng)民所得補償太少的法律表述體現(xiàn)了我國土地制度中國家本位和社會本位的價值取向。，這極大地壓縮了地方政府獲得土地的成本。

不僅如此，為了保障國家能夠最大程度地控制土地，《土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這意味著除去特別情形外，包括集體在內(nèi)的任何組織都不能實現(xiàn)土地從農(nóng)用到非農(nóng)化使用的轉(zhuǎn)化，地方政府是土地一級市場上的壟斷供給者。

其次，土地財政又充分利用了土地二級市場上的競爭機制，得以最大程度地提高土地的市場價值。在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，用地方可以獲取土地一定年限的使用權(quán)*根據(jù)我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定：居住用地的使用權(quán)年限為70年，工業(yè)用地為50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛用地為40年。。在1988年憲法修正案中，新增“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”規(guī)定，這為國有土地的市場化轉(zhuǎn)讓提供了合法性依據(jù)。隨后，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》以及《土地管理法》進一步建立了我國城市土地使用權(quán)的出讓制度。在此基礎(chǔ)上，為了提高國有土地的出讓價值、解決出讓過程的不透明問題，2002年4月國土資源部發(fā)布 《關(guān)于通過招標(biāo)、掛牌、拍賣國有土地使用權(quán)的規(guī)定》 ，明確規(guī)定城市經(jīng)營性用地出讓必須通過招標(biāo)、掛牌和拍賣等競爭方式進行。由此，在國有土地的使用上，我國改變了計劃經(jīng)濟體制下以無償劃撥和協(xié)議出讓為主的使用模式，國有土地的使用遵循“價高之得之”的市場競爭原則。

正是在這種模式下，地方政府獲得了土地收益的最大化，土地財政已經(jīng)成為地方財政的重要收入來源。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，2010年地方政府的土地出讓收入占到了非稅收入的60%[1]。但是，圍繞著土地財政的研究卻呈現(xiàn)出兩種具有分歧性的觀點。由于與近年來城市中高房價、金融風(fēng)險等社會問題密切相關(guān)，在主流的社會輿論中，土地財政飽受詬病。從土地財政的形成來看，分稅制改革之后中央將原本歸屬地方的重要財政收入上升，地方財政陷入捉襟見肘的境地，由此才使得地方政府逐漸走向以土地征用、開放和出讓為主的發(fā)展模式。在這個意義上，土地財政的核心事實上是地方政府“以地謀利”[2][3]。在這種制度安排下，不僅農(nóng)民所能得到的補償有限，城市普通居民也要承受高昂的房價，巨大的社會財富便日益集中在地方政府和開發(fā)商手中。因此，這種建立在土地出讓基礎(chǔ)上的畸形財富分配模式不僅無法持續(xù)，而且也將給我國的耕地保護政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級以及經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展帶來深遠的不利影響[4][5][6]。

與之不同，也有學(xué)者強調(diào)土地財政的正功能。有觀點認為，不同于西方國家發(fā)行市政債券的做法，中國土地收益的本質(zhì)是通過出售土地未來70年的增值，為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。土地財政只是一種金融工具，土地財政代表了一種有中國特色的制度創(chuàng)新[7]；還有研究分析了土地財政對于提升政府公共服務(wù)水平能力的影響，即土地出讓金的獲取不能看做是地方政府的自利行為，因為其主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。也正因為土地的增值集中在政府而非個人手中，中國的地方政府才擁有推動中國城市化進程的巨大資本[8]124-129[9]。

由于圍繞著土地財政本身的功過是非展開爭論，以上的觀點都忽略了一個前提性的問題：土地財政是如何可能的?；蛘哒f，盡管擁有壟斷所有權(quán)的制度優(yōu)勢，但地方政府在經(jīng)營土地的時候并非是在一個真空的環(huán)境中運行權(quán)力，而仍然要面臨著來自其他權(quán)力和利益主體的牽制。土地財政僅僅表達了地方政府對財政的依賴，而未能表達地方政府經(jīng)營土地、運作土地資源的權(quán)力動態(tài)行為。本文不關(guān)心土地財政本身的優(yōu)勢與弊端，而更關(guān)注土地成為財政之前地方政府與其他主體進行利益博弈和互動的社會過程。對這個過程進行專門的研究將豐富和拓展土地財政的研究面向，加深對當(dāng)下中國城市化實現(xiàn)方式的理解。

具體而言，地方政府在圍繞著土地財政進行權(quán)力運作時面臨著三種利益主體，即土地的原使用者、中央政府和市場力量。地方政府要想實現(xiàn)土地的財政，就必須突破這三種力量對其行為所產(chǎn)生的牽制影響。本文將分別在下文展開討論。

二、利用正當(dāng)?shù)脑捳Z：公共利益與規(guī)劃權(quán)

在城市化發(fā)展中，地方政府需要為各種工商企業(yè)和房地產(chǎn)商提供土地。從現(xiàn)實來看，地方政府的土地來源主要有兩種渠道：第一，城郊和城中村地區(qū)的農(nóng)村集體土地，第二，城市中老舊城區(qū)中的國有土地。在農(nóng)村，地方政府在供應(yīng)土地之前必須消滅土地的集體所有權(quán)和農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；在城市，地方政府則須收回或者消滅土地的使用權(quán)。為了達到這一目的，地方政府訴諸的理由一般有兩種，即公共利益和城市規(guī)劃的需要。

(一)以公共利益的名義

關(guān)于在公共利益名義下的國家征收行為，我國現(xiàn)有的法律給予了充分的保障?！稇椃ā返谑龡l第三款規(guī)定：國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)進行征收或征用并給予補償。關(guān)于國有土地的使用權(quán)收回，《土地管理法》第五十八條規(guī)定了五種情形，其中第一種情形就是為公共利益需要使用土地的情形。關(guān)于農(nóng)村土地的征收，我國《土地管理法》第二條以及《物權(quán)法》第四十二條都明確規(guī)定了為了公共利益的需要，政府可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。但是，我國現(xiàn)有法律體系并未對公共利益本身的概念、認定主體、認定程序等做出明確的規(guī)定。

第一，現(xiàn)有法律對公共利益的內(nèi)涵缺乏界定。作為一個不確定法律概念，公共利益概念本身并不足以讓人們明確其到底包涵哪些利益，其自身的邊界和內(nèi)涵界定是復(fù)雜的法律難題。在發(fā)達國家，由于城市化已經(jīng)基本完成，除非緊急狀態(tài)，國家的土地征收行為較少發(fā)生，這導(dǎo)致公共利益的界定與否并不特別重要。而且，在發(fā)達國家，雖然同樣面臨著公共利益無法精確界定的難題，但公共利益和非公共利益的大體邊界卻是有基本共識的。與之相比，在我國當(dāng)下的地方治理實踐中，對這一概念的界定和解釋卻是混亂的、任意的。比如，各種以獲取利潤為目的的工業(yè)用地和商業(yè)用地，這應(yīng)該是一種非公益目的的土地征收，但是，在欠發(fā)達地區(qū)，大量資本的到來卻能解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題并且增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖耄@種非公益目的的土地征收也就同樣能夠被地方政府解釋為公益目的。

第二，缺乏界定公共利益的權(quán)威和中立機構(gòu)。在現(xiàn)實中，如果地方政府和被征收者對公共利益的判斷不一致，那么一個相對獨立的第三方權(quán)威機構(gòu)存在則能化解雙方的分歧。然而，地方政府在土地征收中往往扮演著既是“裁判員”又是“運動員”的雙重角色，由此，即使征收的前提是基于公共利益，被征收者也會對政府決定的客觀性產(chǎn)生懷疑。為了化解這種公共利益界定中的難題，有學(xué)者主張發(fā)揮地方人大、司法機關(guān)等組織機構(gòu)在公共利益界定上的主體作用[10][11]。但是，在地方人大自身的組織獨立性尚未建立之前，要想其在界定公共利益過程中保持公正性只能是一種空談。

第三，公共利益界定中的政治參與機制流于形式。在涉及公民合法財產(chǎn)的征收事務(wù)上，為了防止和制約行政權(quán)力的獨大和肆意妄為，歐美發(fā)達國家一般都會通過相應(yīng)的制度建設(shè)保障被征收者以及其他社會力量的政治參與機會，比如相應(yīng)的聽證制度、司法審查制度等。但在中國當(dāng)下公共利益的判斷上，整個征收過程基本是由地方政府所主導(dǎo)，其他力量尤其是被征收者表達利益訴求的制度化渠道極為有限，所謂的政治參與也都流于形式。盡管在國有土地的收回和房屋征收程序中，相關(guān)條例規(guī)定了由被征收人和公眾代表參加的聽證會制度以及風(fēng)險評估程序，但這些規(guī)定只是原則性的條例，缺乏相應(yīng)的實施細則。

現(xiàn)行法律和制度在公共利益界定上的缺陷事實上為地方政府提供了極大的權(quán)力運作空間。正是可以對“公共利益”進行任意解釋，在面對被征收者時，地方政府便能夠名正言順地消滅農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包權(quán)，收回國有土地的使用權(quán)，以重新確定土地用途和新的使用者。

(二)城市規(guī)劃的需要

除了基于“公共利益”的需要，地方政府重新確定土地用途和使用者的另外一項理由則是城市規(guī)劃的需要。根據(jù)法律規(guī)定，從國務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各級政府都需要制定區(qū)域發(fā)展的總體規(guī)劃，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。從城市發(fā)展的一般規(guī)律看，對城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃是否科學(xué)、合理直接關(guān)系城市化發(fā)展的質(zhì)量和前景，因此，在土地的管理中，政府對土地用途的規(guī)劃權(quán)是一種“警察權(quán)”，是國家對土地強制實施的一種權(quán)力，這種權(quán)力要高于土地的所有權(quán)以及其他所有權(quán)利[12]。

2007年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為各級政府制定、修改規(guī)劃提供了法律依據(jù)。從類型上看，地方規(guī)劃包含土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃三種類型。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)土地利用的總安排，主要解決城鄉(xiāng)之間農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的基本配置比例問題，其由國土部門來完成；城市總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃則適用于城市內(nèi)部，即在土地總體利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上對城市內(nèi)部建設(shè)用地具體用途(如究竟是用于商業(yè)用地，還是住宅用地、工業(yè)用地等)的規(guī)劃，一般是由地方政府的規(guī)劃部門做出。從法律效力上看，一旦規(guī)劃獲得上級機關(guān)審批并實行，城市的各種建設(shè)都應(yīng)符合規(guī)劃要求。正因為具有城市規(guī)劃這把利器，地方政府可以改變歷史上形成的既定土地占有格局。比如，在計劃經(jīng)濟時代，國家和集體所有企業(yè)的用地一般都是以無償劃撥的形式獲得土地，加之缺少市場價格的信號，政府對土地的劃撥較為隨意，這導(dǎo)致企業(yè)占地規(guī)模較大，土地資源浪費嚴重。如今通過制定新的城市規(guī)劃，原有的工業(yè)用地可以被改變?yōu)樽≌玫鼗蛘呱虡I(yè)用地，地方政府就可以名正言順地收回這些土地。

但是，地方政府的規(guī)劃權(quán)并不能經(jīng)常行使。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。這意味著，一旦規(guī)劃制定，在20年之中，地方政府反而受制于既定的規(guī)劃，不再享有臨時改變土地用途的權(quán)力。為了能夠經(jīng)常動用規(guī)劃權(quán)，地方政府必須能夠根據(jù)自己的需要修改和調(diào)整規(guī)劃，如此才能克服不利的局面。筆者曾經(jīng)對在X市的土地規(guī)劃部門進行過專門調(diào)研，該市位于某中部省份，城市建設(shè)和東部發(fā)達城市相比仍然存在較大差距，市區(qū)內(nèi)尤其需要大型的商業(yè)地產(chǎn)投資落地，以提升城市景觀、拉動經(jīng)濟增長。在X市政府的“招商引資”活動中，國內(nèi)著名的W地產(chǎn)決定在該市建設(shè)一處大型商業(yè)中心，但W地產(chǎn)看中的位置卻不在該市既定的商業(yè)規(guī)劃范圍內(nèi)。為了能夠讓W(xué)地產(chǎn)到來，市政府就必須修改之前的城市規(guī)劃，滿足W地產(chǎn)的需要。由此可以看出，對地方政府而言，能否適當(dāng)?shù)恼{(diào)整規(guī)劃直接關(guān)系地方社會的經(jīng)濟發(fā)展。

然而，規(guī)劃的頻繁調(diào)整不僅造成規(guī)劃本身權(quán)威性的喪失，而且造成人、財、物的巨大浪費。尤其是在現(xiàn)有的政治考核機制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人具有強烈的做出政績的沖動，而城市的規(guī)劃一般是由之前一屆政府做出，如果延續(xù)前任的城市規(guī)劃思路和模式，這又如何能體現(xiàn)出自己一任工作上的開創(chuàng)性和獨特性呢。因此，在全國很多地區(qū)，“一屆政府一屆規(guī)劃”現(xiàn)象極為嚴重，老百姓甚至調(diào)侃說：規(guī)劃、規(guī)劃全是鬼話。正是為了遏制地方政府頻繁調(diào)整規(guī)劃的行為，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只規(guī)定了規(guī)劃調(diào)整的五種情形*《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條規(guī)定有下列情形之一的，組織編制機關(guān)方可按照規(guī)定的權(quán)限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃：(一)上級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的；(二)行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的；(三)因國務(wù)院批準(zhǔn)重大建設(shè)工程確需修改規(guī)劃的；(四)經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的；(五)城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的其他情形。，以力圖對地方政府的權(quán)力進行適當(dāng)限制。但是這種規(guī)定卻難以得到切實有效的實施，地方政府調(diào)整規(guī)劃的行為仍然難以遏制，原因如下。

第一，條文的規(guī)定仍然籠統(tǒng)模糊。在規(guī)定修改城市規(guī)劃的五種情形中，第四種和第五種情形分別為：“評估確需修改規(guī)劃的”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的”其他情形。這種法律表述只規(guī)定了修改的程序要件，但對修改規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)是什么始終缺乏明確的可操作標(biāo)準(zhǔn)，以致造成只要“認為應(yīng)當(dāng)修改就可以修改”，從而給現(xiàn)實中給地方政府的權(quán)力運作留下了空間。同樣，在該法律第四十八條關(guān)注修改控制性詳細規(guī)劃的規(guī)定中，該法律的表述同樣如此。

第二，地方政府在規(guī)劃方面的失責(zé)無法被追究責(zé)任。首先，對于地方政府修改規(guī)劃的負面后果無法衡量。從長期來看，盡管頻繁的修改規(guī)劃具有負面后果，但是這種后果卻并非顯性地、迅速地表現(xiàn)出來，甚至，不排除一些規(guī)劃的調(diào)整反而可能誤打誤中，順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，比如上文中W地產(chǎn)的到來完全可能在短期內(nèi)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。其次，對于城市規(guī)劃上的失責(zé)行為，沒有相應(yīng)的主體去監(jiān)督和問責(zé)地方政府。在耕地的保護上，國土部門至少還具有監(jiān)督地方政府的責(zé)任和權(quán)力，但是，城市內(nèi)部建設(shè)用地規(guī)劃的調(diào)整則不在國土部門的監(jiān)督和管理行列。盡管不少城市都設(shè)置了專門的城市規(guī)劃局，但與國土部門的垂直管理不同，規(guī)劃局一般都是地方政府的下屬機構(gòu)，其不可能發(fā)揮監(jiān)督地方政府的作用。

在城市的發(fā)展中，政府的規(guī)劃權(quán)是一項重要的基礎(chǔ)性權(quán)力，任何城市的合理發(fā)展都離不開規(guī)劃權(quán)的有效運用。但是，在當(dāng)下中國城市的發(fā)展中，地方政府對規(guī)劃權(quán)的行使不能簡單地用這一通行的制度慣例進行解釋，而應(yīng)該看到，地方政府規(guī)劃權(quán)運用頻繁和任意的特征。在城市規(guī)劃的名義下，地方政府改變土地用途、收回土地使用權(quán)等行為具有了合法性，而又由于規(guī)劃權(quán)事實上的任意行使，地方政府獲得了對土地的最終支配權(quán)。

三、切割垂直性權(quán)力：“條塊關(guān)系”與“合作規(guī)則”

在將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地以獲取土地財政時，地方政府還面臨著另外一個強大的利益主體——中央政府的牽制。作為一種重要的自然資源，土地承載著多重功能，其中既有城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的功能，又有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能等。從全局出發(fā)，中央政府力圖實現(xiàn)土地的多重功能，保障經(jīng)濟發(fā)展和糧食安全目標(biāo)之間的基本平衡。與之相比，地方政府則偏重于追求土地的經(jīng)濟發(fā)展功能*正是依靠土地的不斷投入，地方經(jīng)濟的總量才得以發(fā)展。有學(xué)者以省級單元為樣本，對中國1996年-2003年經(jīng)濟增長以及建設(shè)用地數(shù)據(jù)進行分析，得出：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟增長之間存在正相關(guān)關(guān)系，尤其2000年以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟增長之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，建設(shè)用地投入的影響程度已經(jīng)超過了勞動力投入要素的影響。因此，在存量的建設(shè)用地有限的條件下，地方政府具有不斷將農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的沖動，由此產(chǎn)生的土地征收行為日益普遍。參見林堅：《中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長研究》，北京：商務(wù)印書館，2010年版第118頁。。在行政機構(gòu)的部門設(shè)置和分工體系中，國土部門是國家的土地管理機構(gòu)，其重要職能就是保護耕地、約束地方政府濫用土地的行為。由此，地方政府與國土部門之間的權(quán)力博弈成為中國土地管理中長期存在的現(xiàn)象。

(一)土地管理中的“條塊關(guān)系”

20世紀(jì)80年代以來，我國在土地管理上采取的是以“塊塊為主”的管理體制，即土地管理部門接受同級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對同級人民政府負責(zé)，上下級土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在這種管理體制下，土地管理部門難以對地方政府的土地違法行為進行制約，耕地資源減少的趨勢日益嚴峻[13]。2004年，中央下發(fā)《關(guān)于做好省級以下國土資源體制改革有關(guān)問題的通知》，正式明確省以下實行土地垂直管理，即將省級以下土地的審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上升至省級政府。而為了防止省級政府出現(xiàn)“地方保護主義”的傾向，2004年《土地管理法》對于侵占基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外耕地超過35公頃的以及其他土地超過70公頃這三種情形規(guī)定其審批權(quán)必須由國務(wù)院做出。作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，國土資源部具體承擔(dān)著保護與合理利用土地等各種自然資源的責(zé)任。地方政府將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地的前提是其必須獲得國土資源部以省為單位進行分配之后再由省進行層層分配的建設(shè)用地指標(biāo)。在這個意義上，我國的土地管理已經(jīng)實現(xiàn)從“塊塊為主”到“條條為主”的過渡*事實上，在土地管理上，國土部門與地方政府的關(guān)系正是在中國的行政管理體制中長期存在的所謂“條塊關(guān)系”。所謂“條塊關(guān)系”是指中央垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系，其在本質(zhì)上是中央與地方之間權(quán)力劃分問題。正是為了防止地方政府的利益膨脹以致違背中央政策，中央才設(shè)立垂直管理部門加強對地方社會“統(tǒng)”的能力。20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，中央通過財政、稅務(wù)、土地等垂直管理機構(gòu)的設(shè)立強化其對相應(yīng)資源的汲取和管控能力。。

在組織結(jié)構(gòu)的層級設(shè)置上，從中央到省、再到市縣、一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國土部門建立起來了一整套完整的機構(gòu)，其組織之龐大、深入社會觸角之深甚于大部分其他國家部委。對于中央政府而言，任何土地的信息和管理都必須依靠國土部門來完成，國土部門系統(tǒng)內(nèi)部能否形成順暢的自下而上的信息交流與匯報機制，能否形成有效的自上而下行政命令執(zhí)行機制便至關(guān)重要。但是，從實踐來看，國土部門內(nèi)部上下之間制度化的聯(lián)系在一定程度上被切割了。

第一，地方國土部門的人、財、物并不獨立，而是接受地方政府的管理。在地方社會，地方黨委和政府是一切權(quán)力的中樞，其不僅事實上決定著國土部門領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，還直接決定著國土部門的財力與物力的配給。以X市市國土局長的產(chǎn)生為例，其產(chǎn)生程序一般是由地方政府提名，上級國土部門事實上只起到形式審查的功能。不僅如此，作為地方的事業(yè)單位，國土部門的辦公經(jīng)費一般都來源于地方財政，如果沒有相應(yīng)的地方財政支持，國土部門的工作都難以開展。在調(diào)研中，X市正在開展農(nóng)村土地、房屋等不動產(chǎn)的確權(quán)工作，這項工作將花費2000萬的經(jīng)費，這筆經(jīng)費正是國土部門向市政府長期爭取的結(jié)果。地方國土部門對地方政府的財政依賴使其難以對后者進行監(jiān)督。

第二，地方國土部門的工作要接受地方政府部門的組織領(lǐng)導(dǎo)。近年來，為了加強對土地的控制，一些地方政府建立了直接隸屬于政府的土地管理委員會。作為政府的直屬委員會，該機構(gòu)一般是由市長或者副市長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，直接領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)國土部門的工作。通過土地管理委員會，地方政府將會議精神和行政決定直接傳達給地方國土部門。此外，國土部門的工作規(guī)劃、目標(biāo)和任務(wù)要通過政府土地管理委員會的審查才能執(zhí)行。由于土地管理委員會擠壓了地方國土部門原本的權(quán)力空間，前者事實上成為了地方土地決策的權(quán)力機構(gòu)。

第三，與地方政府同處在一個地域空間之中，地方國土部門的管理者難以擺脫地方權(quán)力關(guān)系的影響和支配。相比于與上級部門的關(guān)系，因同處在地方社會的空間之中，國土部門的管理者和工作人員與地方政府有著更密切的互動。從參加政府的工作例會，到承擔(dān)政府的中心工作，再到日常的工作接觸，國土部門工作人員進入了以地方黨委和政府為中心所編制的權(quán)力關(guān)系之中。從個人發(fā)展的角度來看，地方國土部門的管理者也希望自己的政治前途不只局限在國土系統(tǒng)內(nèi)部，而是融入政府這一更大的官僚系統(tǒng)中。以一般縣級國土部門為例，縣國土資源局一般是由一名局長和三名副局長組成，其中局長是整個單位惟一的“正科級”職位，這意味著大部分下屬要在本系統(tǒng)內(nèi)升遷為“正科級”幾乎是不可能的。因此，一旦政府的職位對其開放，國土部門的管理者將獲得更多的政治升遷與發(fā)展空間，而能夠與政府領(lǐng)導(dǎo)保持良好個人關(guān)系，這恰恰是國土部門管理者進入政府系統(tǒng)的前提。

由此，圍繞著土地的管理在地方社會形成了雙重權(quán)力格局。一方面，國土部門享有對土地管理的形式化權(quán)力。這種權(quán)力表現(xiàn)為在正式制度上對土地管理的排他性權(quán)力，即任何土地的審批必須要經(jīng)過國土部門的審核。然而，這種權(quán)力更多的時候是象征性的、程序性的。另一方面，地方政府則是土地管理的真正操縱者，它的意志可以通過對地方國土部門的組織領(lǐng)導(dǎo)和行政壓力來間接實現(xiàn)。因此，盡管在正式制度上已經(jīng)形成“條條”的管理體制，但傳統(tǒng)的“塊塊”為主的管理模式并沒有徹底消失，而是以更加隱蔽的方式存在。通過權(quán)力的運作，地方政府實現(xiàn)了對垂直性權(quán)力的切割，從而極大地消解了國土部門在地方社會的影響。

(二)兩種權(quán)力的“合作規(guī)則”

但是，由于仍然要受到上級國土部門“條”的管理，地方國土部門與地方政府仍然具有發(fā)生權(quán)力沖突的可能，地方國土部門管理者在工作中也經(jīng)常面臨“兩難”局面。為了避免上級部門的問責(zé)，也避免與地方政府沖突，地方國土部門與地方政府往往達成各種關(guān)于土地管理和使用的“默契”，以規(guī)避可能的風(fēng)險。比如，按照土地管理的規(guī)定，縣市國土部門具有制定土地利用規(guī)劃、劃定基本農(nóng)田保護區(qū)的權(quán)力，而一旦劃定基本農(nóng)田，地方政府再要變更土地用途就是嚴重的違法行為。面對這種情況，具有“守土之責(zé)”的縣市國土部門就不能坐視不管，否則就存在嚴重的工作失職。為此，在國土部門劃定基本農(nóng)田之前必然要征求地方政府的意見，在滿足地方政府土地使用和招商引資需要的前提下才會制定相應(yīng)的土地規(guī)劃。二者權(quán)力的沖突早在土地規(guī)劃之前就已經(jīng)解決。在調(diào)研中，縣市國土部門自嘲說自己總是為地方政府的違規(guī)行為“擦屁股”“打圓場”。這個比喻雖然不雅，但卻生動地表現(xiàn)了縣市國土部門與地方政府的關(guān)系，前者必須將后者可能出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為合法化。

不過，為了維持這種默契，地方政府也必須遵守相應(yīng)的規(guī)則和底線，不能過分地行使自己在土地管理上的權(quán)力。一旦這種違規(guī)程度超越了縣市國土部門所能接受的范圍，其就無法再為地方政府服務(wù)。在現(xiàn)實中不乏一些地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，在建設(shè)用地使用上鼓吹“先上車、后買票”，導(dǎo)致大量農(nóng)田被侵害，給縣市國土部門制造了無法承受的工作壓力。近些年，國土資源部查處的地方政府土地違法案件大都屬于這種情況。

總之，圍繞著土地管理所產(chǎn)生一種“合作規(guī)則”是在國家土地管理的政策高壓下地方社會生成的一種“潛規(guī)則”。在這種格局下，只要雙方遵循這一規(guī)則，地方政府就能繼續(xù)享有在土地管理上的權(quán)力空間。2000年以來，盡管中央政府在土地管理上的力量逐漸增強，但仍然不能改變地方政府的行動邏輯和利益空間。由于土地資源的稀缺以及其對于經(jīng)濟發(fā)展的獨特功能，地方政府仍然要牢牢地實現(xiàn)對土地資源的控制。

四、操縱土地市場：隱蔽的“雙軌制”

地方政府在對土地的管理上還面臨著第三種力量的牽制——市場力量。從2002年開始，在國土資源部的統(tǒng)一要求下，我國的縣市兩級基本上建立了國有土地出讓的招、拍、掛制度。從理論上看，依靠市場的力量進行土地資源的配置往往具有更高效率，而且可以避免依靠行政力量劃撥土地所產(chǎn)生的權(quán)力尋租問題。然而，在城市化的發(fā)展中，一旦由市場力量來決定土地的使用者和土地價格，這將是對地方政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)力格局的挑戰(zhàn)，因此，在土地的出讓上，地方政府不可能徹底放權(quán)，仍然要通過各種手段減少或者弱化市場力量的影響。

(一)土地“雙軌制”的運行

由于國有土地出讓的市場機制已經(jīng)建立，地方政府的權(quán)力干預(yù)就不能明目張膽，而必須采取隱蔽的、策略性的手段。一般而言，地方政府的手段有如下三種。

第一，操縱土地出讓價格。按照招、拍、掛的制度設(shè)計，國有土地的出讓價格必須要在市場競爭中形成，政府不能擅自規(guī)定土地價格。但是，在很多地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，很多資本都是被地方政府的“招商引資”引來，工業(yè)用地的使用上并不具有競爭性。作為條件，地方政府在資本進入之前就已經(jīng)許諾了極其優(yōu)惠的土地使用價格。比如，在X市，上級國土部門規(guī)定工業(yè)用地的拍賣基準(zhǔn)價格為每畝19.8萬元，但是，政府內(nèi)定的土地價格一般在3～8萬元，擁有較高知名度的企業(yè)甚至可以無償使用土地。

為了解決政府定價和市場定價二者之間在制度上的沖突，地方政府一般采取這種做法，即，一方面，在形式上所有用地企業(yè)都必須參加土地的競拍活動，并在競拍成功后按照規(guī)定繳納土地出讓金；另一方面，在競拍之后，政府根據(jù)之前與企業(yè)談判好的真實土地價格通過稅收優(yōu)惠、獎勵等方式將多余的資金返還給企業(yè)，從而履行招商引資時的承諾。因此，企業(yè)能否獲得土地、獲得土地的具體價格事實上在土地競拍之前就已經(jīng)被決定，土地競拍流于形式。

第二，排斥潛在的競爭對手。這種表面競拍、實則內(nèi)定的土地出讓方式卻面臨著一定的風(fēng)險，即這種做法是建立在土地的使用不具有競爭性的基礎(chǔ)之上。但是，在一些商業(yè)用地的競拍上，由于政府“內(nèi)定”之外的其他企業(yè)也將參加競拍，他們看好土地的發(fā)展前景并且容易受到現(xiàn)場競爭氣氛的感染*根據(jù)一般經(jīng)驗，在招標(biāo)、拍賣、掛牌三種土地出讓方式中，由于在拍賣時各種土地的競拍者共處一個空間之中，現(xiàn)場的競爭氣氛更濃，更容易激發(fā)參與者的競爭欲望，從而提高土地的競拍價格。而招標(biāo)和掛牌現(xiàn)在一般是在網(wǎng)上操作，由于缺少面對面的接觸，圍繞著土地的競爭氛圍不強。，從而完全有可能與“內(nèi)定”的用地方展開真正競爭。如果這種情況出現(xiàn)，地方政府的計劃將可能失敗，為此，地方政府必須早做準(zhǔn)備。

2009年，某地產(chǎn)開放公司參加X市國土資源的土地競拍。基于對自己經(jīng)營能力的核算，該公司所能接受的土地價格為6 000萬元左右。在繳納了1 200萬的土地競拍保障金后，該公司參加了土地的拍賣。然而，在土地競拍中，由于其他房地產(chǎn)公司也參與到對該土地的爭奪中來，以致不斷抬高土地的價格，最后該公司雖然贏得了競拍，但競拍的價格已經(jīng)達到了1.2億元。如果依照此價格獲得土地，該公司將難以獲得利潤。于是，在該公司競拍勝利后，竟然主動放棄了購買該土地使用權(quán)的資格，1 200萬的競拍保障金也付諸東流。不久，該公司重新參加該地塊的競拍——在參加之前，據(jù)說公司通過政府相關(guān)人員給其他有意參加競拍的公司打了招呼。果不其然，在這輪競拍過程中，不再有其他公司與之競爭，該公司最終仍然以6 000萬的價格拿到了該地塊。即使連同之前的1 200萬保障金，該公司的拿地成本也只有7 200萬。

從實踐來看，在黨的十八大以來，隨著中央對地方政府管控力度的加大，地方政府私下干預(yù)土地市場的行為已經(jīng)大為減少。但是，即使不主動干預(yù)，地方政府對土地出讓市場的影響仍然巨大。通過與地方政府官員的接觸，通過了解城市發(fā)展的規(guī)劃，在一些重要的核心地段上，很多本地的房地產(chǎn)企業(yè)就能大致判斷地方政府的土地出讓意圖。這個時候，即使參與土地的競拍，他們也不會與符合政府意圖的用地方展開充分的競爭，畢竟，對他們而言，與地方政府保持良好的關(guān)系以便在日后的土地出讓中得到政府的關(guān)照更為重要。

第三，提高競拍土地的門檻。無論是地方政府的“暗地返還”，還是非正式場合的“打招呼”，這些都是地方政府影響土地出讓的一種相對隱蔽的權(quán)力運作方式。這個過程中不乏地方政府官員和用地方的權(quán)錢交易。但是，地方政府介入土地出讓市場不能僅僅理解為個別官員為了自身尋租目的使然，其更多的是官僚系統(tǒng)內(nèi)部具有共識的一種組織性違法行為。相應(yīng)地，為了規(guī)避個人所要承擔(dān)的風(fēng)險，地方政府和國土部門的官員需要將對土地市場的干預(yù)行為轉(zhuǎn)化為一種組織行為，并由組織來承擔(dān)風(fēng)險。

按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第11條規(guī)定：中華人民共和國境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請參加國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競爭的限制條件。但是，對于城市發(fā)展而言，不同房地產(chǎn)公司經(jīng)營土地的能力、效果和帶動效應(yīng)卻有著明顯的差別。從實踐來看，為了讓一些有影響力的大型房地產(chǎn)公司在土地競拍中獲勝，地方政府往往要設(shè)置一些競拍的附加條件，比如，要求企業(yè)的注冊資本金額達到多少、企業(yè)具備何種資質(zhì)以及經(jīng)營年限等。而這些所謂的附加條件往往是根據(jù)政府意欲引進的那家企業(yè)量身打造，其他企業(yè)都因不具備相應(yīng)資格和條件而無法與之競爭。國內(nèi)某知名開發(fā)地產(chǎn)W地產(chǎn)是地方政府的座上賓，他們在國內(nèi)的很多大中城市都進行過大型商業(yè)樓盤的開發(fā)。在現(xiàn)實中，一旦他們看中某地塊，地方政府就將該企業(yè)的固定資產(chǎn)、資質(zhì)作為競拍土地的條件，而這種條件是大部分中小企業(yè)都不具備的。在國有土地的出讓市場上，地方政府仍然通過權(quán)力決定了土地的使用者。

對于地方政府和國土部門在土地競拍中人為設(shè)置附加條件的做法，由于違背了土地公平競爭的原則，國土資源部是嚴令禁止的。但是，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象在地方的國有土地出讓市場上如此普遍，以致違法者對于違法的后果并不特別擔(dān)心。違法者的理由也很簡單，他們的干預(yù)并非是為了個人的利益，而是為了城市經(jīng)營的需要。當(dāng)違法的主體是組織而非個人時，地方政府官員能夠為自己的行為找到合理的理由，他們也就更加敢于違法。

在這個意義上，由于地方政府能夠通過各種正式與非正式的手段進行干預(yù)，當(dāng)前的國有土地出讓方式事實上是以市場力量為“表”和政治力量為“里”的一種“雙軌制”。

(二)“雙軌制”的功能

如果從單個土地出讓的事件來看，地方政府的干預(yù)壓低了土地出讓價格，這損害了其在土地財政中的收益，但是，從長遠來看，正是通過對土地出讓市場的干預(yù)，讓自己中意的資本獲取土地使用權(quán)，地方政府才能保證土地財政收益和自身政績的最大化。可以說，對國有土地出讓市場的策略性干預(yù)構(gòu)成了地方政府土地經(jīng)營的極其重要的一環(huán)。

首先，地方政府對土地出讓市場的干預(yù)有利于實現(xiàn)土地的整體開發(fā)。由于處在城市化的初期，大量土地需要開發(fā)，城市化的前景也并不明朗，一旦有大的開發(fā)商和工商資本到來，由于具備較強的商業(yè)運作能力，這將極大地提升該地段的發(fā)展前景，從而吸引各種中小資本的到來。而且，大型資本的到來能夠帶動周圍土地價格的整體上升，進而使得地方政府獲取更多的土地收益，也就是說，地方政府短期內(nèi)土地財政的減少換取的是未來土地財政的整體增加和城市化的快速實現(xiàn)。

其次，地方政府對土地出讓市場的干預(yù)使得“土地—金融—財政—城市化”的發(fā)展模式成為可能[14][15][16][17]。城市規(guī)模不斷擴張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日新月異，其所需要的資金必須依靠銀行的商業(yè)貸款，而在政府負債過高以致可能出現(xiàn)金融風(fēng)險的情況下，各種具有政府背景的融資平臺—如城市投資公司、建設(shè)開發(fā)公司等獲取貸款的難度也在增加，這導(dǎo)致當(dāng)前地方的城市建設(shè)主要依賴一種所謂的“BT模式”。BT是“build-transfer”的簡稱，就是城市的公共設(shè)施由資本自己注資承建(build)，建好之后政府從其手中再進行購買，實現(xiàn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移(transfer)。由于基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)建設(shè)完成，周圍土地的價格也出現(xiàn)上漲，政府購買的方式一般是以某塊可以用于商業(yè)或住宅開發(fā)的土地作價。這樣，缺少銀行貸款的地方政府同樣可以實現(xiàn)城市化的建設(shè)。而對于資本來說，它瞄準(zhǔn)的是日后的土地開放，一旦城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成，地方政府就要履行當(dāng)初的承諾給予土地。因此，在國有土地的出讓市場上，為了讓“內(nèi)定”的資本獲勝，地方政府的干預(yù)也就成為了不可避免的現(xiàn)象。

從根本上看，國家所建立的國有土地出讓制度是要實現(xiàn)土地資源的競爭性使用，從而提高土地的利用效率。但是，在一些欠發(fā)達地區(qū)，土地的競爭性使用與地方政府普遍存在的經(jīng)營城市的目標(biāo)存在沖突，由此土地出讓的市場化力量難以真正形成。

五、城市化發(fā)展方式的“機會主義”特征

從狹義上看，城市化首先是土地形態(tài)和使用者的改變，即土地從較少價值的農(nóng)業(yè)用地和荒地變?yōu)槟軌虍a(chǎn)生較高經(jīng)濟價值的工商業(yè)用地，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者向現(xiàn)代工商資本手中集中。如果這一過程的完成完全遵循市場活動的原則，利益雙方對各自成本收益的核算以及相互之間的利益博弈將極大地延緩城市化的進程[18]。由于土地功能的多樣性，國家相應(yīng)的耕地保護法律和政策也會對土地非農(nóng)化使用的規(guī)模和范圍進行適當(dāng)?shù)叵拗芠19]。然而，在中國的城市化發(fā)展中，一些地方政府在一定程度上突破了原土地使用者、中央政府和市場力量對其產(chǎn)生的約束，從而能夠按照自己的意志和偏好來決定土地的使用。依靠強勢的權(quán)力推動和策略性的權(quán)力運作，地方政府極大地壓低了城市化過程中原本由資本所要承擔(dān)的高昂交易成本。正因為此，至少在城市規(guī)模的擴張和經(jīng)濟總量的增長上，中國的城市化用短短幾十年的時間完成了歐美國家?guī)装倌甑臍v程。

然而，這種推動城市化的方式卻具有極強的"機會主義"特征。為了加快城市化速度，地方政府往往要突破現(xiàn)有的制度約束，并以策略性甚至隱蔽的權(quán)力運作手段來達到目的。守規(guī)矩、遵法制、走程序是現(xiàn)代理性官僚制的特征，這種官僚制具有僵硬、不靈活的先天弊端，但卻是一種相對穩(wěn)定的治理體制。反之，機會主義的權(quán)力運行方式雖具有加快城市化速度的功能，但也在不斷損傷政府的公信力以及土地管理制度的合法性。在這個意義上，對土地財政的研究不能僅僅關(guān)注土地財政本身所具有的利弊，還要關(guān)注土地財政的實現(xiàn)過程以及在這一過程中權(quán)力運行方式所帶來的政治與社會后果。

從實踐來看，這種具有極強機會主義特征的土地財政運行模式帶來了兩種直接的后果：第一，帶來了被征收者和土地原使用者等利益主體的強烈不滿。為了維護和提升自己的土地利益，被征收者和原土地使用者與地方政府展開適當(dāng)?shù)睦娌┺氖浅鞘谢^程中不可避免的現(xiàn)象。但是，在機會主義的土地管理模式下，土地矛盾的發(fā)生不僅源于相關(guān)利益主體對自己利益未達到預(yù)期的不滿，還在于其對地方政府土地管理行為合法性的質(zhì)疑。由于缺少了價值論證和正當(dāng)程序，地方政府的土地管理行為難以獲得原有利益主體的認同，甚至，為了爭取利益的最大化，原土地的利益主體同樣會以各種策略性和機會主義的方式進行抗?fàn)?。可以預(yù)見，隨著城市化和經(jīng)濟的進一步發(fā)展，如果現(xiàn)有的城市化方式延續(xù)，那么圍繞著土地的矛盾和糾紛將不斷蔓延，而且沖突的強度也將隨之增長。第二，這種機會主義的土地管理方式模式不僅保障了地方政府經(jīng)濟收益的最大化，還生產(chǎn)出隱蔽的權(quán)力空間。改革開放以來，隨著國家主動的放權(quán)讓利，政府對經(jīng)濟活動直接控制的范圍和力度都在縮小和減弱，社會和市場的活力才得以釋放。隨著土地資源的稀缺以及土地價格的攀升，土地在經(jīng)濟活動中的地位日益重要。盡管在法律和正式制度上，土地處在一個由多方利益主體共同編織的權(quán)力平衡關(guān)系之中，但是在現(xiàn)實中，地方政府卻通過一系列的手段建構(gòu)出了事實上的權(quán)力空間，其對社會經(jīng)濟活動的支配性地位再次建立起來。由此，各種市場主體不僅要投身于市場性與生產(chǎn)性的活動，還要投入精力去結(jié)交地方權(quán)力，這使得權(quán)力和資本的結(jié)合在地方社會中成為普遍現(xiàn)象。土地財政中權(quán)力運行的非正式化、策略性特征正是滋生這一現(xiàn)象的重要制度根源。

總之，對土地的機會主義使用僅僅是推動城市化發(fā)展的權(quán)宜之計，當(dāng)完成特定階段的功能和使命后，地方政府的角色及其與土地的關(guān)系也應(yīng)該隨之調(diào)整與改變。在土地的管理上，壓縮地方政府的非正式權(quán)力空間，重建土地之上的多方權(quán)力平衡關(guān)系將是城市化良性發(fā)展的重要政治保障。

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責(zé)任編輯 胡章成

Research on the Operation Mechanism of
Local Government Power in “Land Finance”

GUO Liang

(LawSchool,HUST,Wuhan430074,China)

The current researches on the government and land relations mainly focus on “l(fā)and finance”. However, before land become “finance” , there is process of benefit?gambling between local government and other factors like central government, land users and market mechanism. By using discourse, cutting central power, manipulating the land market, local government has controled the land to the greatest extent, which is conducive to accelerate the speed of urbanization. But this kind of development has the corresponding political and social risk because of the strong opportunism characteristic. In the long run, it will be an important political guarantee for the healthy development of urbanization to compress the informal power space and reconstruct the multi balance relationship.

land finance; local goverment; the operation of power; urbanization

郭亮，法學(xué)博士，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向為法律社會學(xué)和土地制度。

國家社科基金“土地流轉(zhuǎn)的社會學(xué)研究”(12CSH026)；華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新基金“農(nóng)民上樓后的社會矛盾及法律應(yīng)對機制研究”(2016AC013)的成果之一

2016-09-21

F301.1; F812.2

A

1671-7023(2017)01-0111-10