凌維慈

規(guī)制抑或調(diào)控：我國房地產(chǎn)市場的國家干預(yù)

凌維慈*

目 次

一、引言

二、國家干預(yù)房地產(chǎn)市場的歷史與類型

三、房地產(chǎn)市場規(guī)制的特點(diǎn)與前提

四、行政規(guī)制法律制度的應(yīng)對

五、結(jié)語

近十年來國家和地方對房地產(chǎn)市場的行政干預(yù)措施運(yùn)用了各類規(guī)制手段、影響到諸多市場主體的權(quán)利，然而，運(yùn)用一般的規(guī)制理論卻很難評價這些措施的得失及其在法治層面的缺陷。究其原因，在于學(xué)界尚未就作為規(guī)制對象的我國房地產(chǎn)市場和作為規(guī)制目的的房地產(chǎn)市場與宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系，以及國家在經(jīng)濟(jì)活動中的主導(dǎo)地位對房地產(chǎn)規(guī)制產(chǎn)生的影響三者展開充分的認(rèn)識和研究。我國房地產(chǎn)市場規(guī)制具有規(guī)制者與被規(guī)制者重合、微觀產(chǎn)業(yè)規(guī)制與宏觀經(jīng)濟(jì)高度相關(guān)的特殊之處。因此，打破規(guī)制者與被規(guī)制者的重合、客觀評價規(guī)制機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、建立穩(wěn)定的規(guī)制框架以及提高可負(fù)擔(dān)性住房權(quán)利的地位等視角應(yīng)在規(guī)制方案設(shè)計時受到重視。

房地產(chǎn)市場 行政規(guī)制 調(diào)控

一、引言

2005年至今，房地產(chǎn)調(diào)控措施層出不窮，然而各地的房地產(chǎn)市場秩序并未得到有效建立，住房問題的各種負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)波及經(jīng)濟(jì)和社會的各個領(lǐng)域。作為國家運(yùn)用行政權(quán)干預(yù)市場的典型領(lǐng)域，房地產(chǎn)市場的這些行政措施體現(xiàn)了行政規(guī)制領(lǐng)域的重要問題，其所運(yùn)用的方式、影響的權(quán)利形態(tài)、規(guī)制的效果以及合法性問題都應(yīng)是行政法學(xué)、行政規(guī)制法研究的重要對象，然而學(xué)界卻少有這方面的研究成果，原因可能在于：一方面房地產(chǎn)市場法律制度的研究往往被歸為民商法、經(jīng)濟(jì)法的研究領(lǐng)域，行政法學(xué)者不愿涉足；另一方面，這些調(diào)控措施的行政性、政治性較強(qiáng)，行政法學(xué)者認(rèn)為較難進(jìn)行法律層面的分析。

然而，筆者卻認(rèn)為，恰恰是我國房地產(chǎn)市場調(diào)控中體現(xiàn)出的國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位、調(diào)控措施的高度行政性、政治性特點(diǎn)才值得行政法學(xué)者運(yùn)用行政規(guī)制法的一般理論視角去分析我國行政規(guī)制的特點(diǎn)與階段。

從而，下文筆者試圖通過整理我國房地產(chǎn)市場行政干預(yù)的歷史和類型，在此基礎(chǔ)上分析我國房地產(chǎn)市場規(guī)制中規(guī)制者與被規(guī)制者重合、微觀產(chǎn)業(yè)規(guī)制與宏觀經(jīng)濟(jì)高度相關(guān)的特殊之處，從而提出約束規(guī)制者、保障穩(wěn)定的規(guī)制框架以及提高可負(fù)擔(dān)性住房權(quán)利地位等相應(yīng)的完善途徑。

二、國家干預(yù)房地產(chǎn)市場的歷史與類型

（一）國家干預(yù)房地產(chǎn)市場的歷史

若要探討2005年以來的行政干預(yù)，必須首先回到1988年開始實施的住房商品化（市場化）改革〔1〕1988年國務(wù)院開始推行的住房制度改革是從改革公房低租金制度著手，將現(xiàn)在的實物分配逐步改變?yōu)樨泿欧峙洌勺敉ㄟ^商品交換，取得住房的所有權(quán)或使用權(quán)，使住房這個大商品進(jìn)入消費(fèi)品市場。這場市場化改革正是為了釋放住房建設(shè)的產(chǎn)業(yè)動力而打破了福利分房體制，其核心在于“住房商品化”。。此后的十幾年間，國家在法律和政策層面實行的主要措施是打破土地和住房的計劃分配格局、建立房地產(chǎn)自由交易的市場，甚至通過特定的配套制度來促進(jìn)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》確立了土地使用權(quán)出讓制度，建立了土地使用權(quán)交易的市場。在此基礎(chǔ)上，1994年《城市房地產(chǎn)管理法》建立了房地產(chǎn)開發(fā)的一整套制度框架，包括房地產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入、預(yù)售、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)抵押等促進(jìn)房地產(chǎn)市場發(fā)展的制度。此外，為了促進(jìn)住房的商品化，國家建立了公積金制度以使職工利用工資收入消費(fèi)住房、建立了商品房預(yù)售制度促進(jìn)房地產(chǎn)商開發(fā)建設(shè)、建立購買住房落實戶籍制度促進(jìn)住房的消費(fèi)。四年之后，1998年7月3日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕第23號文）宣布全國城鎮(zhèn)從1998下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，實現(xiàn)了住房的市場化。

這場住房市場化改革從實施開初就在某種程度上擔(dān)負(fù)了拉動經(jīng)濟(jì)增長的功能。我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，而國務(wù)院也一度明確表示房地產(chǎn)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，〔2〕國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號文）明確提出房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。并建立了一系列制度保證房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。

然而，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展帶來2003年后房價的過快上漲，引發(fā)了一系列社會問題，國務(wù)院開始轉(zhuǎn)向加強(qiáng)市場調(diào)控。以2005年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》為標(biāo)志，房地產(chǎn)市場的公權(quán)力介入進(jìn)入了重建政府與市場關(guān)系的階段，其主要方向是對房地產(chǎn)市場自由交易規(guī)則進(jìn)行一定限制，其間也短時間回復(fù)到放松規(guī)制、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立場。這十年間的房地產(chǎn)調(diào)控措施體現(xiàn)了政府基于人權(quán)保障、市場健康秩序、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各種目標(biāo)而對市場交易活動進(jìn)行干預(yù)的制度建設(shè)，也暴露了在這一監(jiān)管領(lǐng)域，計劃與市場監(jiān)管模式并行、行政手段不受約束等各種我國行政活動的特點(diǎn)。

2005年迄今的十年市場干預(yù)措施經(jīng)歷了三次關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折。

第一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即起點(diǎn)，是2005年國家開始以穩(wěn)定住房價格全面介入住房市場，并提出建立保障房制度。這一轉(zhuǎn)向是為了糾正過度市場化的住房市場給經(jīng)濟(jì)和社會帶來的問題。針對商品住房價格上漲過快，供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的情況，2005年4月建設(shè)部等部委發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》中首次提出，“為了合理引導(dǎo)住房建設(shè)與消費(fèi)，大力發(fā)展省地型住房，在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優(yōu)惠政策支持”。國家也以監(jiān)管者的地位建立了一整套規(guī)制住房市場的政策體系，來促進(jìn)或抑制住房的建設(shè)和交易。國家通過禁止商品房預(yù)購人將購買的未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓、調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅、嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)信貸條件、有區(qū)別地調(diào)整住房信貸等政策對普通和自住住房以外的建設(shè)和交易進(jìn)行限制。此外，國家還通過限制或放松限制購房自由等調(diào)節(jié)住房交易的方式規(guī)制投資性房屋交易。

然而，2008年面對金融危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)困難，國家對房地產(chǎn)市場的介入出現(xiàn)了第二次轉(zhuǎn)折，國家不得不放松對住房市場的干預(yù)，并在采用增加土地供給、放松信貸等市場規(guī)制措施的同時，開始運(yùn)用大量財政和土地投入保障房建設(shè)。一方面回應(yīng)中低收入人群的住房需求，另一方面放松規(guī)制、促進(jìn)住房市場的交易。

第三次轉(zhuǎn)折發(fā)生在2015年至2016年期間。2014年開始，全國房地產(chǎn)市場進(jìn)入?yún)^(qū)域分化加劇的階段。部分二線城市和多數(shù)三四線城市住房供大于求、價格下行壓力加大。國家和地方政府通過針對農(nóng)村戶籍購房落戶、本科生零首付購房等措施，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。而另一方面，一線城市由于土地供給不足、需求旺盛以及購房資金杠桿率過高等因素，房地產(chǎn)價格飛速增長。從而，2016年10月國慶長假期間，16個住房價格上漲過快的城市人民政府先后出臺限制交易、收緊信貸、控制交易價格等措施，嚴(yán)格規(guī)制土地和住房市場。

（二）國家干預(yù)房地產(chǎn)市場的類型

對房地產(chǎn)市場改革以來政府介入市場的措施以手段的不同進(jìn)行分類，可以分為以下四種類型。

1.對需求端的規(guī)制

為了確保住房市場的均衡，國務(wù)院和地方人民政府通過稅收調(diào)控、限制交易、購房落戶、財政補(bǔ)貼購房人、調(diào)整購房首付及貸款利率等手段調(diào)整購房的需求。

稅收調(diào)控主要包括增加或減少營業(yè)稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅三種方式。2005年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》規(guī)定購房不足兩年交易的，征收營業(yè)稅。2006年國務(wù)院將營業(yè)稅免征起算年限從兩年調(diào)整為五年，2011年國務(wù)院又出臺規(guī)定按銷售收入全額征收營業(yè)稅。2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》中提出個人所得稅嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計征。營業(yè)稅和個人所得稅的調(diào)整顯然都是為了降低交易雙方的交易意愿。2011年上海和重慶還出臺房產(chǎn)稅征收文件，試圖增加持有房地產(chǎn)的成本。

限制交易主要是禁止預(yù)售商品房轉(zhuǎn)讓和限購的措施。當(dāng)需求失去了彈性，即人們不愿意尋求其他滿意的替代性商品時，商品的供應(yīng)會出現(xiàn)嚴(yán)重的或突然的短缺，由此引起的問題需要規(guī)制來解決，典型就是定額配給的形式。2011年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》中提出了住房限購措施，并進(jìn)而在2012年和2013年得到強(qiáng)化。但是2014年多地又取消了限購措施。

購房首付的比例和貸款利率的調(diào)整也是影響購房人購房意愿的重要手段，從而對購房的需求產(chǎn)生作用。此外，為了增加住房的消費(fèi)，多地的政府還采取將購房人農(nóng)業(yè)戶籍變更為城市居民戶籍，甚至對購房人進(jìn)行財政補(bǔ)貼等措施來增加購房需求。此類手段多出現(xiàn)在由于住房建設(shè)過度投資導(dǎo)致住房庫存過多的三四線城市。

2.對供給端的規(guī)制

保證市場均衡的另一個政策方向是對供給端進(jìn)行控制，國務(wù)院和地方人民政府通過控制（增加或減少）土地供應(yīng)（總量、結(jié)構(gòu)和時序）〔3〕2016年為了解決三四線城市住房庫存問題，地方政府出臺減少甚至停止供應(yīng)土地的政策。例如，四川省《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和提質(zhì)增效推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施》中規(guī)定，“將商品住房可售周期超過二年的納入減少直至?xí)和９┑氐念愋汀薄６?0月初，深圳、南京等地為了穩(wěn)定住房價格，增加了土地供應(yīng)量。、規(guī)劃限制非普通住房開發(fā)、增加普通住房供給比例、提高開發(fā)項目預(yù)售許可的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制（或放松規(guī)制）銀行對開發(fā)企業(yè)的貸款、加強(qiáng)對開發(fā)商土地出讓金中自有資金的審查、禁止非房地產(chǎn)主業(yè)的國有企業(yè)參與商業(yè)土地開發(fā)和經(jīng)營、規(guī)制外商投資、財政投入保障房建設(shè)和減免土地出讓金、命令國有房地產(chǎn)企業(yè)參與保障房建設(shè)來調(diào)整住房市場的供給。其中，建設(shè)用地的供給特別是普通住房用地的供給是地方人民政府作為土地所有權(quán)人代表干預(yù)住房市場最直接的手段，其中，對土地的具體用途、容積率等規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整直接將影響住房市場中滿足不同類型住房的供給數(shù)量。因此，為提高針對中低收入人群的住房供給，2006年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕37號）中首次提出“商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上”。

此外，國家和地方人民政府直接投入財政資金建設(shè)保障房毫無疑問將增加對中低收入人群住房的供給。2007年國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出要將住房公積金增值收益、土地出讓金的凈收益的固定比例投入保障房，并在2008年通過國務(wù)院常務(wù)會議決定保障房建設(shè)的五年投資總量，大大增加了城市住房市場的供給。

3.直接限制價格

在整個房地產(chǎn)市場規(guī)制（調(diào)控）的過程中，也出現(xiàn)了政府直接控制價格來實現(xiàn)住房準(zhǔn)公共品的功能。但這種手段只在極個別的、窮盡了其他手段無法實現(xiàn)政策目標(biāo)的情形下才運(yùn)用。

比如，2016年住房價格上漲過快城市開始實施的限制土地出讓價格、一手房房屋售價的措施。蘇州市政府制定的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展的意見》中規(guī)定了開發(fā)商一次性銷售房源面積不低于3萬平方米、樓盤備案價格漲幅一年內(nèi)不超過12%等。福州、北京兩地政府也采取了限制房地產(chǎn)價格的措施。《福州市進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展若干意見》通過備案價格和限制同一房地產(chǎn)項目不同批次房源價格的上漲比例限制房屋銷售價格。北京市《關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施》采取限定銷售價格并將其作為土地招拍掛條件的措施，控制房地產(chǎn)價格快速上漲。直接限制價格是對市場交易機(jī)制的扭曲，會嚴(yán)重破壞市場主體交易的意愿和預(yù)期，因此，這些地方政府采取的方式也僅限于對價格上漲比例以及土地競拍的最高價格進(jìn)行限制，而并未直接限定價格。

4.促進(jìn)市場信息的對稱

信息不對稱是指參與交易各方所擁有、可影響交易的信息不同。一般而言，賣家比買家擁有更多關(guān)于交易物品的信息，但相反的情況也可能存在。不對稱信息可能導(dǎo)致逆向選擇（adverse selection），引發(fā)尋租行為。房地產(chǎn)市場的賣家比買家擁有更多的信息，因此市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要建立一些制度促進(jìn)雙方獲得信息的地位對稱。從而，每一次穩(wěn)定住房價格的措施都會提出要求工商管理部門對開發(fā)商明碼標(biāo)價行為進(jìn)行檢查以及對廣告發(fā)布行為進(jìn)行規(guī)制，確保買房獲得更真實的商品信息。

三、房地產(chǎn)市場規(guī)制的特點(diǎn)與前提

盡管2005年以來，國務(wù)院及相關(guān)部門、各地方政府采取了以上各類措施調(diào)控房地產(chǎn)市場，但是，十年后的今天，一線城市住房價格仍然高漲、二三線城市卻出現(xiàn)庫存和建設(shè)用地浪費(fèi)的嚴(yán)重現(xiàn)象，〔4〕國家統(tǒng)計局2015年11月公布數(shù)據(jù)顯示，中國房地產(chǎn)投資增速連續(xù)21個月下行，前10個月房地產(chǎn)開發(fā)投資78801億元，同比增長2%，而2013年全國房地產(chǎn)投資基本保持在20%左右的上漲速度，因此增速創(chuàng)歷史新低。截至2015年10月末，全國商品房待售面積為68632萬平方米，1-10月份，非重點(diǎn)城市商品房銷售面積增速比1-9月份回落0.4個百分點(diǎn)，拉動全國銷售整體下行，二三線城市去庫存成為重要的問題。參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，來源：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201511/t20151111_1271243.html, 2016年11月20日訪問。房地產(chǎn)市場的均衡遠(yuǎn)未實現(xiàn)，住房問題對社會和人權(quán)的侵害仍觸目驚心。

因此，有必要運(yùn)用規(guī)制理論探討和總結(jié)這十年來國家干預(yù)房地產(chǎn)市場的制度困境。從行政規(guī)制的角度來看，房地產(chǎn)市場調(diào)控毫無疑問具有規(guī)制領(lǐng)域有關(guān)規(guī)制失敗的諸多特點(diǎn)，例如規(guī)制俘獲、規(guī)制機(jī)關(guān)錯誤的診斷和拙劣的政策分析等問題，然而在這些一般性問題之外，我國房地產(chǎn)市場本身的特殊性也可能構(gòu)成了房地產(chǎn)規(guī)制的問題所在。

（一）規(guī)制者與被規(guī)制者的重合

房地產(chǎn)市場的被規(guī)制者是房地產(chǎn)市場的參與者，包括土地所有權(quán)人、使用權(quán)人、開發(fā)商、房地產(chǎn)中介企業(yè)和消費(fèi)者。而其中作為規(guī)制者的地方人民政府房地產(chǎn)管理部門本身就是作為被規(guī)制者的土地所有權(quán)人代表。

首先，從法律制度上看，二者必然會產(chǎn)生重合。《土地管理法》第2條第1款和第2款規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！逼浜蟮?條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。”結(jié)合《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第9條“土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計劃、有步驟地進(jìn)行”以及第11條“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂”的規(guī)定可見，市、縣一級地方政府是土地使用權(quán)出讓中行使土地所有權(quán)的代表。無論是從委托代理的關(guān)系來看，還是從實質(zhì)上土地出讓金收入作為地方政府最重要財政收入來源的制度來看，市、縣一級地方政府本身就是土地所有權(quán)利益的代表，作為代表，它在經(jīng)濟(jì)行為的邏輯上應(yīng)希望土地出讓金收入利益最大化。并且，分稅制改革促進(jìn)了這種土地出讓金收入利益最大化機(jī)制的制度化。1994年分稅制改革以后，中央上收了大量財權(quán)，特別是將增值稅的75%歸為中央政府，2002年以后又將地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅。但在財權(quán)向上集中的同時，地方財政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加。在這種財權(quán)向中央集中，事權(quán)向地方政府下放的非對稱財政體制下，財權(quán)上收后地方政府缺乏足夠的能穩(wěn)定增長的地方稅種 （ 如財產(chǎn)稅和土地增值稅） ，于是地方政府的財政收支平衡很容易被打破，從而誘導(dǎo)地方政府以土地出讓相關(guān)收入作為補(bǔ)充財政收入的重要來源。〔5〕自2002年國有土地使用權(quán)出讓實施“招、拍、掛”以來，我國的土地價格每年以8.9%的速度快速上漲，高地價給地方政府帶來了可觀的財政收入。資料表明，2001-2003年間，土地出讓金收入為9100億元，約占同期地方財政收入的 35%；2004年，全國土地出讓金高達(dá)5894億元，占地方財政收入的49.5%；2005年，國家開始緊縮“地根”，土地出讓金收入為 5505億元；2006年為7677億元，2007年高達(dá)1.2萬億元。2008年，盡管有近50%的土地出讓以底價收場，有10%的土地流標(biāo)，導(dǎo)致地方政府地價款收入有所下降，但仍獲得了9000多億元不菲的收入。參見汪利娜：《我國土地財政的不可持續(xù)性》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2009年第42期。.

其次，政府對土地供給的影響能力以及土地供給變化對市場的實際影響程度的經(jīng)驗基本可以說明政府作為所有權(quán)人代表的行為邏輯。理論界和實務(wù)界多數(shù)認(rèn)為，1990年后在地方政府層面建立土地出讓制度已經(jīng)使土地使用權(quán)出讓的市場成為較為充分競爭的市場，土地供給對市場本身的影響與土地私人所有權(quán)國家無異。參與房地產(chǎn)開發(fā)市場的企業(yè)也已經(jīng)實現(xiàn)較為充分的競爭，盡管也存在一些巨型的國營或民營開發(fā)企業(yè)，但尚不至于在全國或者地方開發(fā)市場上形成壟斷。

但是，不可否認(rèn)房地產(chǎn)供給端的土地供給卻是帶有一定的壟斷特性的。準(zhǔn)確地說，土地供給的方式仍帶有計劃經(jīng)濟(jì)時代分配管理的性質(zhì)。在影響市場充分競爭的要素上，還有許多由于計劃管理模式導(dǎo)致的因素，例如一級市場的土地供給。

這種計劃式的分配管理與諸多土地供給也相當(dāng)匱乏的國家土地市場并不相同。在土地私有產(chǎn)權(quán)的國家，城市土地供給能力由于人口的密度，特別是城市實施的嚴(yán)格土地用途和城市規(guī)劃制度，也會存在供給不足從而影響房屋價格的問題，〔6〕Henry O. Pollakowski and Susan M. Wachter, “The Effects of Land-Use Constraints on Housing Prices”66 （3）Land Economics315 （1990）.但是這種土地用途管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度并不是計劃配給的產(chǎn)物，而是城市中通過立法而形成的一種空間利用分配格局。而我國的地方人民政府規(guī)劃部門作為最大的土地所有權(quán)人的代表，其對城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響本身就體現(xiàn)了土地所有權(quán)人代表的身份，與城市政府本應(yīng)體現(xiàn)的公益保護(hù)立場是相混合的?！?〕例如，趙燕菁曾提出規(guī)劃部門通過計劃式的供給，來確保房地產(chǎn)市場的均衡。參見趙燕菁：《城市規(guī)劃與房地產(chǎn)監(jiān)管》，載《城市規(guī)劃》2016年第2期。

土地供給的調(diào)控在地方政府層面也成了穩(wěn)定住房價格的一種的手段。從2005年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》開始，“增加普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房等的土地供應(yīng)”就成為政府調(diào)控住房市場供求關(guān)系的重要手段。其中，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號）提出，要科學(xué)合理地確定土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序，保證房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)的持續(xù)和穩(wěn)定。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號）要求各地區(qū)要根據(jù)供需情況科學(xué)編制年度住房用地供應(yīng)計劃，保持合理、穩(wěn)定的住房用地供應(yīng)規(guī)模，并要求原則上2013年住房用地供應(yīng)總量應(yīng)不低于過去5年平均實際供應(yīng)量，加大土地市場信息公開力度，市、縣人民政府應(yīng)于一季度公布年度住房用地供應(yīng)計劃，穩(wěn)定土地市場預(yù)期。〔8〕例如，深圳市政府曾通過印發(fā)《深圳市2016年度城市建設(shè)與土地利用實施計劃》，公布土地供應(yīng)細(xì)節(jié)和精準(zhǔn)數(shù)字，其中包括深圳全市計劃供應(yīng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地、存量建設(shè)用地、相關(guān)供應(yīng)占總指標(biāo)的比例等，來影響市場主體對供給的預(yù)期。盡管從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度很難明確計算土地供應(yīng)對住房價格形成的影響程度數(shù)值，但諸多實證研究表明，土地供應(yīng)信息的公開對市場預(yù)期有著明顯的作用，供應(yīng)量的增加對調(diào)控房價也有著一定的作用?！?〕參見鄭娟爾：《基于 Panel Data模型的土地供應(yīng)量對房價的影響研究》，載《中國土地科學(xué)》2009年第4期。

（二）房地產(chǎn)規(guī)制與宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策緊密相關(guān)

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為所謂公共規(guī)制是在以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，以矯正、改善市場機(jī)制內(nèi)在的問題（分配的公正、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、非價值品、公共性物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭、信息不對稱、風(fēng)險）為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動的行為。一般將處理自然壟斷為目的的政策——對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)入、退出、價格和投資等進(jìn)行規(guī)制，和對信息不對稱問題進(jìn)行的規(guī)制——保護(hù)消費(fèi)者利益、公開信息、制約廣告和說明、賦予知識產(chǎn)權(quán)等稱為“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制”；將處理外部不經(jīng)濟(jì)和非價值物問題的規(guī)制稱之為“社會性規(guī)制”。〔10〕參見[日]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文、胡欣欣等校譯，中國發(fā)展出版社1992年版，第22頁。

以此為框架，我國住房市場規(guī)制的理由在于以下四點(diǎn)。

第一，住房是一種準(zhǔn)公共性物品，具有重要的社會屬性，它不僅是一種商品，而且是居民家庭賴以生存的生活必需品。確保全體居民的基本住房水平是政府的重要職責(zé)。

第二，與住房相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動存在許多外部性。

第三，住房市場具有一定的壟斷特性。土地市場在我國地方政府層面具有完全壟斷的特征。這種由于土地的壟斷性而帶來的房地產(chǎn)市場的集中度較強(qiáng)和產(chǎn)品差別較大的壟斷性特征一定程度可以由下游市場的競爭性結(jié)構(gòu)得到解決?！?1〕參見厲偉：《住房市場政府干預(yù)：國際借鑒及中國政策選擇》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2007年第1期。

第四，住房市場的非均衡性導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定?！敖?jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性”指的是，在競爭性市場機(jī)制條件下，可以在現(xiàn)有技術(shù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)最高經(jīng)濟(jì)增長率，但是，市場經(jīng)濟(jì)卻伴隨著很大的經(jīng)濟(jì)波動，有時還發(fā)生大量的失業(yè)和劇烈的通貨膨脹。市場機(jī)制雖然具有排除這些弊端從而實現(xiàn)新的均衡的內(nèi)在機(jī)能，但恢復(fù)均衡需要時間，而且事實上大量的失業(yè)和劇烈地通貨膨脹會帶來社會經(jīng)濟(jì)的大的混亂。〔12〕參見[日] 植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文、胡欣欣等校譯，中國發(fā)展出版社1992年版，第7頁。因此，市場本身需要政府進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。當(dāng)住房將來可預(yù)期之邊際生產(chǎn)價值（租金收入）不可能支撐如此高之交易價格，住房價格就失去經(jīng)濟(jì)理性的基礎(chǔ)。住房市場無法自我實現(xiàn)均衡的理由主要在于兩個方面：其一，信息不對稱以及金融機(jī)構(gòu)對房地產(chǎn)開發(fā)與交易提供的低利融資；其二，不動產(chǎn)證券化以及其他相關(guān)的金融衍生品，放大了金融因素對房地產(chǎn)價格的影響?！?3〕參見黃茂榮：《不動產(chǎn)價格之狂飆及其管制（上）》，載《交大法學(xué)》2012年第1期。住房與其他商品的不同，沒有什么完全的替代品；短期內(nèi)供應(yīng)彈性很小；在現(xiàn)代金融杠桿工具作用下，房價有很強(qiáng)的自我增強(qiáng)機(jī)制，會造成“恐慌性購買”。房地產(chǎn)市場自我調(diào)節(jié)的過程往往過長，對金融系統(tǒng)帶來沖擊，過分投資過程中帶來土地、資源的浪費(fèi)很難及時恢復(fù)。因此，當(dāng)住房市場運(yùn)行出現(xiàn)了劇烈振蕩,例如住房價格、交易數(shù)量、投資規(guī)?；蛐麻_工數(shù)量等市場指標(biāo)出現(xiàn)過熱態(tài)勢或者過冷態(tài)勢時，政府就要通過各類政策工具進(jìn)行市場干預(yù)，以在短期內(nèi)使住房市場恢復(fù)到穩(wěn)定運(yùn)行的軌道上，這就是政府干預(yù)住房市場的行為?！?4〕參見王松濤、劉洪玉：《香港住房市場中的政府干預(yù)及其啟示》，載《城市問題》2008年第5期。

由此可見，我國2005年開始實施的一系列住房市場調(diào)控措施其主要出發(fā)點(diǎn)在于確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、實現(xiàn)住房的準(zhǔn)公共性功能。因此，這些政策應(yīng)屬社會性規(guī)制的領(lǐng)域。政府在信息不對稱等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域也采取了禁止捂盤惜售等措施。針對以上各種目的，政府采取了稅收調(diào)控、限制交易、控制（增加或減少）土地供應(yīng)（總量、結(jié)構(gòu)和時序）、提高開發(fā)項目預(yù)售許可的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制（或放松規(guī)制）銀行對開發(fā)企業(yè)的貸款和住房按揭貸款等措施。

然而，進(jìn)一步考察會發(fā)現(xiàn)，整個房地產(chǎn)規(guī)制政策和保障房政策中，基于市場失靈進(jìn)行規(guī)制的情形只是房地產(chǎn)調(diào)控措施的表面現(xiàn)象，主要的目的和手段，實際上是政府將房地產(chǎn)業(yè)作為其計劃管制性經(jīng)濟(jì)所采取的對供給、需求的調(diào)控，根本目的是為了國家整體的投資、就業(yè)以及與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的金融業(yè)等整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，通過對開發(fā)企業(yè)的貸款和自有資金的審核規(guī)制房地產(chǎn)市場的供給、提高購房貸款首付和貸款利率規(guī)制需求，一般認(rèn)為是為了避免金融杠桿對市場的影響，并防止周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的產(chǎn)生。但是，這些限制措施所針對的對象恰恰就是國家激勵房地產(chǎn)業(yè)投資所帶來的結(jié)果。我國房改從實施之初就在某種程度上擔(dān)負(fù)了拉動經(jīng)濟(jì)增長的功能。“房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”被地方政府推至極致并演變成畸形的增長模式。地方政府熱衷于出讓土地，包括征用農(nóng)地用于大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。依靠房地產(chǎn)投資來帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過土地收益、房地產(chǎn)稅費(fèi)來直接填充地方財政。房價上漲在短期對我國經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用十分明顯，在房價過快上漲勢頭得到控制時，經(jīng)濟(jì)增速也會受到抑制。

2016年中央和三四線城市地方政府開始采取的通過取消限購、降低貸款首付、給予貸款優(yōu)惠、降低契稅等稅率、甚至政府給予購房人財政補(bǔ)貼、政府主動將農(nóng)業(yè)戶籍人員改變?yōu)槌鞘芯用駪艏@些增加住房買賣需求方的手段，看似只是對住房市場的供需平衡的一種規(guī)制，而實質(zhì)上卻是國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一部分，因為這些都是為了消化2007年積極財政政策所帶來的房地產(chǎn)市場庫存，防止銀行的壞賬風(fēng)險和企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險。

這種目的和手段體現(xiàn)了國家與市場的一種非常特殊的關(guān)系，歷史上美國在約翰遜時代出現(xiàn)過，〔15〕例如，美國的住房刺激政策幾乎是與20世紀(jì)60年代登月計劃所帶動的航天產(chǎn)業(yè)政策一樣的著名的產(chǎn)業(yè)政策。在第二次世界大戰(zhàn)之后的二十年中，政府的政策戲劇性地提高了美國的私人住宅質(zhì)量，將其從房屋幾乎不夠住的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槿澜缱》孔詈玫膰摇Ｕ扇×艘幌盗薪鹑谥贫群投愂諟p免政策，以減少住房建設(shè)和銷售過程中每一步所面臨的風(fēng)險。其結(jié)果是住房產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了繁榮。參見 [美] 理查德·雷恩：《政府與企業(yè)——比較視角下的美國政治經(jīng)濟(jì)體制》，何俊志譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第390頁。日本戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)過，但今日可能很少國家適用這種國家和市場的關(guān)系。這一特征表明，從行政規(guī)制法的角度考察我國的住房政策時，我們必須認(rèn)識到，我們面對的不僅僅是規(guī)制立法時的法律難題，例如中立性、專業(yè)性、裁量權(quán)問題，而是具有我國獨(dú)特之處的“宏觀調(diào)控”與法治的問題。

四、行政規(guī)制法律制度的應(yīng)對

針對上文提出的我國房地產(chǎn)市場規(guī)制的兩個特征，行政規(guī)制法律制度應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的完善。我國的房地產(chǎn)市場行政規(guī)制法律制度應(yīng)滿足公平、有效率（成本和收益）、可預(yù)期（安定性）等多重價值的要求，而不應(yīng)淪為不受法治約束、應(yīng)急短效、規(guī)制目的過于寬泛的行政政策。

（一）誰來約束規(guī)制者？

從上文可知，作為房地產(chǎn)市場中規(guī)制者的地方人民政府及其房地產(chǎn)管理部門與作為被規(guī)制者之一的土地所有權(quán)的代表是重合的。這帶來了規(guī)制法律制度中第一個難題，即如何約束規(guī)制者，才能確保規(guī)制制度的中立？

根據(jù)《憲法》對全國人大及其常委會以及國務(wù)院的職權(quán)規(guī)定、《立法法》對立法保留和授權(quán)事項的規(guī)定以及憲法對地方人大和地方政府職權(quán)的規(guī)定，除了法律保留事項以外，國務(wù)院和地方人民政府有權(quán)依據(jù)對經(jīng)濟(jì)的管理，規(guī)制或調(diào)控房地產(chǎn)市場。憲法和組織法都未明言房地產(chǎn)市場的規(guī)制和調(diào)控在中央和地方的事權(quán)區(qū)分，從實踐中看，盡管土地出讓的供給、城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，主要是地方政府的職權(quán)事項，然而就房地產(chǎn)市場調(diào)控而言，從2005年迄今的調(diào)控政策來看，地方政府少有主動制定并啟動調(diào)控措施的動力，主要方式是由國務(wù)院相關(guān)部門和國務(wù)院制定相關(guān)措施，地方結(jié)合實際情況進(jìn)行具體化。2015年這一機(jī)制發(fā)生過一次調(diào)整，國務(wù)院根據(jù)不同城市房地產(chǎn)市場情況的差別化，提出由地方政府“因城施策”，地方政府擁有了較多政策決定的空間，但2016年國慶節(jié)期間，16個城市人民政府在國務(wù)院并未發(fā)布相關(guān)政策時，幾乎同時發(fā)布了相似的房地產(chǎn)市場調(diào)控措施，體現(xiàn)了這種政策自由決定空間仍然服從中央人民政府的約束。

可見，現(xiàn)今約束地方人民政府房地產(chǎn)市場規(guī)制行為的主要是中央人民政府。對于地方人民政府作為規(guī)制者與被規(guī)制者身份上的重合這一問題，制度上只有期待中央人民政府的干預(yù)，通過制定統(tǒng)一的政策或行政負(fù)責(zé)人的問責(zé)制來約束地方人民政府。

然而，問題是中央人民政府作為規(guī)制者本身，其又由誰來約束呢？而且不同城市住房市場供求關(guān)系差異巨大，統(tǒng)一的政策會帶來巨大弊病，“去庫存”就是這一機(jī)制的負(fù)面后果。進(jìn)一步而言，這種約束機(jī)制完全不具有可預(yù)測性，其啟動與否、采取何種手段規(guī)制、要達(dá)到何種目的，沒有規(guī)范依據(jù)，不可預(yù)期。

毋庸置疑，房地產(chǎn)規(guī)制應(yīng)是地方事務(wù)，從長期來看，不應(yīng)過于依賴中央人民政府對地方的命令和問責(zé)來約束地方人民政府及其房地產(chǎn)管理部門的規(guī)制，而應(yīng)建立地方本身的約束機(jī)制，其中打破規(guī)制者與被規(guī)制者身份的重合，例如通過房產(chǎn)稅征收改變土地財政的機(jī)制，應(yīng)首先予以考慮。

（二）規(guī)制機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

很多國家在規(guī)制領(lǐng)域，為了確保規(guī)制政策的獨(dú)立性，在其職權(quán)來源、負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生機(jī)制和任職年限、決策的機(jī)制上都設(shè)計了諸多不同與一般行政機(jī)關(guān)的、保障其獨(dú)立性的制度，例如美國的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)制度。這種保障獨(dú)立性的制度有利有弊。有利之處在于可以確保規(guī)制機(jī)關(guān)的專業(yè)性和獨(dú)立性，不被政治部門所影響。而其弊端在于規(guī)制機(jī)關(guān)本身會失靈，從而導(dǎo)致規(guī)制失敗的結(jié)果。

規(guī)制理論長期認(rèn)為，立法上存在明確的立法目的，同時賦予規(guī)制機(jī)關(guān)充分的裁量權(quán)，行政決定過程有一整套制度結(jié)構(gòu)與之配合，例如司法審查和公眾參與，那么，只要其所施行的政策和實踐能夠促進(jìn)“全體公民的福利”，該制度設(shè)計就是合理的?！?6〕[英] 安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯、蘇苗罕校，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第56頁。這種理論認(rèn)識后來受到規(guī)制俘獲和公共選擇等理論的挑戰(zhàn)。為此，美國改革了其規(guī)制結(jié)構(gòu)，允許總統(tǒng)行使更大的監(jiān)管職能，以有利于規(guī)制政策的協(xié)調(diào)和促進(jìn)民主問責(zé)?！?7〕參見 [美] 凱斯·R. 森斯坦：《規(guī)制是如何失靈的？》，鐘瑞華譯，載傅蔚岡、宋華琳主編：《規(guī)制研究》（第1輯），格致出版社、上海人民出版社2008年版，第222-223頁。

我國多數(shù)房地產(chǎn)規(guī)制政策的目標(biāo)已經(jīng)超越該產(chǎn)業(yè)本身的范圍，而更多關(guān)注該產(chǎn)業(yè)所影響的宏觀經(jīng)濟(jì)，其手段也超越價格規(guī)制、信息規(guī)制、從業(yè)資格規(guī)制以及交易機(jī)制規(guī)制等本產(chǎn)業(yè)以內(nèi)的規(guī)制手段，而需要稅務(wù)、金融等行政機(jī)關(guān)的配合，因此,房地產(chǎn)管理部門不應(yīng)也無法作為獨(dú)立的規(guī)制機(jī)關(guān)存在。其所作出的規(guī)制政策本身范圍有限，往往需要和財政、稅收等多部門協(xié)調(diào)共同作出決定，并且由國務(wù)院或地方人民政府確認(rèn)發(fā)布。

這種不獨(dú)立性具有一定的合理性，因為正如上文所述，這是由其職權(quán)范圍和能力所決定的。并且，多部門協(xié)調(diào)以及最終由國務(wù)院和地方人民政府認(rèn)可后向外公布（轉(zhuǎn)發(fā)），也是確保其政策不偏向開發(fā)商、建設(shè)企業(yè)及其部門利益的一種制度保障。但是，基于宏觀經(jīng)濟(jì)的考量而替代微觀產(chǎn)業(yè)的規(guī)制作出決定，本質(zhì)上會影響微觀產(chǎn)業(yè)規(guī)制的效果。正如余暉所認(rèn)為的那樣，政府的經(jīng)濟(jì)職能有“宏觀調(diào)控”“微觀監(jiān)管”和“微觀管理”三大類，許多宏觀調(diào)控政策同時擁有微觀監(jiān)管的功能，而微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往要配合政府產(chǎn)業(yè)競爭政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，當(dāng)微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，而宏觀產(chǎn)業(yè)政策又偏向維護(hù)不合理產(chǎn)業(yè)時，競爭性的市場結(jié)構(gòu)就長期難以形成?！?8〕參見余暉：《管制與自律》，浙江大學(xué)出版社2008年版，第50-51頁。并且，出于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定考慮而規(guī)制產(chǎn)業(yè)的手段也僅僅針對的是因需求的周期性變動而引發(fā)的問題，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別于應(yīng)經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性變化而引發(fā)的問題，否則可能對產(chǎn)業(yè)規(guī)制帶來負(fù)面的效果。

（三）穩(wěn)定的規(guī)制框架與靈活的裁量

為了促進(jìn)一個“理性的”經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，首要的是建立更為一貫適用的制度框架。盡管對于規(guī)制者而言，需要在諸多決策時保留廣泛的裁量權(quán)，以使規(guī)制機(jī)關(guān)及時應(yīng)對各種情況，并可使他們獨(dú)立于政治影響，但裁量權(quán)行使的一般原則仍應(yīng)當(dāng)被納入立法?！?9〕參見 [英] 安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯、蘇苗罕校，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第347頁。

房地產(chǎn)市場變化以及其所波及的宏觀經(jīng)濟(jì)有其自身的發(fā)展規(guī)律，這一規(guī)律正在不斷被經(jīng)濟(jì)學(xué)這門科學(xué)去發(fā)現(xiàn)。但毫無疑問，由于其房地產(chǎn)投資、開發(fā)以及消費(fèi)涉及金融和消費(fèi)領(lǐng)域的各種心理預(yù)期與行為選擇，甚至涉及整個國家乃至國際經(jīng)濟(jì)形勢的變化，因此，無論采取何種手段調(diào)整市場的供需結(jié)構(gòu)，都需要賦予行政（規(guī)制）機(jī)關(guān)及時面對各種特殊情況、相機(jī)性地作出決策的靈活裁量機(jī)制。

但這種靈活的裁量機(jī)制并不意味著房地產(chǎn)市場的規(guī)制和調(diào)控不需要一個穩(wěn)定的規(guī)制框架。規(guī)制和調(diào)控手段中的限購、稅收調(diào)整、限制價格等都涉及憲法上財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而住房價格的可負(fù)擔(dān)性也涉及憲法上的社會權(quán)利，因此，規(guī)制手段中涉及這些基本權(quán)利的事項，必然將受到相關(guān)法律原則和法律根據(jù)的約束。此外，一個穩(wěn)定的規(guī)制框架更重要的作用是穩(wěn)定市場參與主體的預(yù)期，從而使規(guī)制的手段更有效。

（四）可負(fù)擔(dān)住房（affordable housing）〔20〕美國1949年頒布的《住房法》提出的住房目標(biāo)為：“讓每一個家庭都能生活在宜居環(huán)境中的體面住房之中。”可負(fù)擔(dān)住房指的是一種非市場化住房，被廣泛接受的定義是，若滿足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住房其月支出不超過住戶收入的30%，那么這個住房就是可負(fù)擔(dān)住房。這一概念也被很多國家的住房政策所接受。權(quán)利在權(quán)衡中的地位

在對規(guī)制失靈的討論中，孫斯坦曾提出，美國20世紀(jì)六七十年代的規(guī)制法常常對成本漠不關(guān)心，其理論基礎(chǔ)是不應(yīng)該給生命和健康貼上價格標(biāo)簽，他們是“不能剝奪的權(quán)利”。他認(rèn)為這種規(guī)制成本高到一定程度，就會威脅這個經(jīng)濟(jì)，加劇失業(yè)和貧困，最終危及生命和健康。任何方案都需要權(quán)衡，而將規(guī)制利益視為不可權(quán)衡的權(quán)利，將會給規(guī)制方案帶來反面的結(jié)果?！?1〕參見[美] 凱斯·R. 森斯坦：《 規(guī)制是如何失靈的？》，鐘瑞華譯，載傅蔚岡、宋華琳主編：《規(guī)制研究》（第1輯），格致出版社、上海人民出版社2008年版，第203頁。但是，與此相反，我國房地產(chǎn)市場規(guī)制中，恰恰是中低收入人群可負(fù)擔(dān)住房權(quán)利在規(guī)制過程中被較為隨意地權(quán)衡處理，常常服務(wù)于國家的經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)政策，而在規(guī)制政策中被忽略。

住房一般被認(rèn)為與其他的商品一樣是由市場機(jī)制供給的物品，但即使在先進(jìn)的資本主義國家，完全由市場機(jī)制決定住房供給的情況也不存在。住房作為人類生活的基本條件之一，是個人享有政治權(quán)利乃至職業(yè)選擇等基本自由的前提。許多國家的憲法將住房保障作為公民的一項基本人權(quán)?！?2〕具體國家的列舉可以參照United Nations Housing Rights Program Report No.1, Housing Rights Legislation, Nairobi, 2002, p. 37.在國際法層面，《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》第11條第1款明確規(guī)定住宅的獲得與食物、衣著一樣作為基本人權(quán)受到國家的保障?！?3〕《歐洲人權(quán)公約》雖然沒有規(guī)定住宅權(quán)，但歐洲委員會和人權(quán)法院在眾多判例中，根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第8條（隱私和家庭生活權(quán)）和第1議定書第1條（和平享有對居室的占有）都論及住宅權(quán)問題。參見 [挪威] 艾德等：《經(jīng)濟(jì)、社會和文化的權(quán)利》，黃列譯，中國社會科學(xué)出版社2003年版，第176-179頁。這種憲法上的人權(quán)一般通過具體的法律加以規(guī)定。即使在憲法上沒有規(guī)定住房權(quán)的國家，中低收入人群的可負(fù)擔(dān)住房獲得權(quán)也是地方政府立法機(jī)關(guān)和競選的市長最重要的立法和施政目標(biāo)。

然而，我國的房地產(chǎn)調(diào)控政策盡管承認(rèn)中低收入人群住房保障的必要性，但在具體決策時，卻并不一定將其放在首要保護(hù)的地位上。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號）提出的“實現(xiàn)保增長、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生”的目標(biāo)準(zhǔn)確地體現(xiàn)了調(diào)控政策背后的權(quán)衡活動，行政機(jī)關(guān)一方面要考慮維持住房產(chǎn)業(yè)的繁榮，拉動經(jīng)濟(jì)增長、保持內(nèi)需；另一方面要避免住房市場過度膨脹帶來公民居住生活的侵害，進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，在保障的同時還寄希望于保障房建設(shè)也能拉動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這種矛盾的權(quán)衡中，中低收入群體的住房保障權(quán)利往往就被忽略了。特別是中低收入人群的訴求在權(quán)衡過程中難以有充分的代表來進(jìn)行主張。

筆者曾提出，在代表缺位的情況下，應(yīng)該在制度上通過《城市居民最低生活條例》上“基本生活”“基本住房需要”的概念，確立國家最低限度的保障義務(wù)?！?4〕參見凌維慈：《論國家住房保障義務(wù)的構(gòu)成》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報》2013年第5期。此外，從住房支出占收入的比例出發(fā)確立可負(fù)擔(dān)住房的范圍，建立可負(fù)擔(dān)住房權(quán)利保護(hù)的制度，以此約束住房市場的規(guī)制和調(diào)控措施的權(quán)衡過程，應(yīng)是提高住房權(quán)利在房地產(chǎn)市場規(guī)制或調(diào)控制度中權(quán)衡地位的途徑之一。

五、結(jié)語

綜上所述，我國房地產(chǎn)市場的國家干預(yù)體現(xiàn)了微觀產(chǎn)業(yè)規(guī)制服從于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的特點(diǎn)，也體現(xiàn)了國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在行政規(guī)制結(jié)構(gòu)上的表現(xiàn)。房地產(chǎn)市場的國家干預(yù)措施大量使用“調(diào)控”這一字眼而不是“規(guī)制”也正是對這一特點(diǎn)的形象注腳。

從而，當(dāng)學(xué)界運(yùn)用規(guī)制理論探討我國具體領(lǐng)域行政規(guī)制行為時，必須首先充分認(rèn)識某一產(chǎn)業(yè)的具體特色，特別是這一產(chǎn)業(yè)中國家所擔(dān)當(dāng)?shù)闹鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)活動的角色和作用，這樣才能進(jìn)一步分析其規(guī)制措施的合理性和合法性。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

* 凌維慈，華東師范大學(xué)法學(xué)院副教授。本文系國家社科基金一般項目“住房調(diào)控與保障的行政法研究”（項目號14BFX034）的階段性研究成果。