高 菁 郭圣莉 陳劍軍

（1.華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237；2.北京海淀區(qū)和諧社區(qū)發(fā)展研究中心，北京100089）

從集權(quán)式治理到開放式治理：封閉式小區(qū)的治理問題及其破解之路

高 菁1郭圣莉1陳劍軍2

（1.華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237；2.北京海淀區(qū)和諧社區(qū)發(fā)展研究中心，北京100089）

中央關(guān)于街區(qū)制方案引發(fā)了封閉式小區(qū)是否應(yīng)當開放的爭論。支持開放者從城市交通、規(guī)劃等宏觀角度討論街區(qū)制之利，反對者強調(diào)業(yè)主物權(quán)與生活便利。少有人注意到開放小區(qū)很可能是解決現(xiàn)有封閉式小區(qū)物業(yè)管理矛盾的路徑。本文認為，封閉式小區(qū)特別是大中型封閉式小區(qū)居住模式是造成現(xiàn)在物業(yè)管理亂象背后的結(jié)構(gòu)性因素。封閉式小區(qū)模仿當初單位大院而建立。單位大院具有品質(zhì)與績效的對比優(yōu)勢，但是需要匹配單一產(chǎn)權(quán)和單類成員基礎(chǔ)上的科層制管理方式。商品房小區(qū)在開發(fā)階段汲取了單一產(chǎn)權(quán)與科層制的制度優(yōu)勢，但是在物業(yè)管理階段，由于多元產(chǎn)權(quán)、多類成員以及去科層制使得原有的制度優(yōu)勢喪失，帶來一系列問題。這些問題的解決，需要開放式的治理方式。

集權(quán)式治理開放式治理封閉式小區(qū)

前言

大量封閉式小區(qū)的存在是我國大陸城市生活的獨特景觀。2016年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（下文簡稱《意見》）提出推廣街區(qū)制，一時引發(fā)學界和民眾熱議。因交通需要原則上不再興建封閉式小區(qū)，并逐步打開封閉小區(qū)和單位大院的舉措觸發(fā)民眾對于安全和自身權(quán)益的敏感和焦慮。政策出臺的突然和程序上的欠缺引爆了輿論場。①吳曉林對此進行了統(tǒng)計：以“小區(qū)開放”為關(guān)鍵詞進行百度搜索，自2月21日到27日，得出相應(yīng)的條數(shù)高達667萬，其中新聞數(shù)量為296萬篇，街區(qū)制的百度媒體指數(shù)在2016年2月22日達到峰值10886條，“小區(qū)開放”的媒體指數(shù)于2016年2月23日達到峰值，達到6332條。相比之下，移動客戶端的新聞報道連續(xù)一周（2月22到2月28日）高位運行，上述兩個關(guān)鍵詞的新聞總數(shù)每天都超過1000條。截至2016年3月5日上午10點，各類微信公眾號分別發(fā)布了11136條和7985條關(guān)于街區(qū)制和小區(qū)開放的信息，新浪微博開設(shè)的“＃開放住宅區(qū)?！敝黝}討論，已有1416.9萬人次閱讀、5879人次參與討論。3月21日晚上8點15分，@央視新聞微博發(fā)出《意見》的新聞，第二天上午10點，已經(jīng)有近15000條轉(zhuǎn)發(fā)，3600多條評論。新浪網(wǎng)所做調(diào)查顯示，75.9%的網(wǎng)友不支持“住宅小區(qū)不再封閉，大院要打開”。另一份學者個人的調(diào)查也顯示有68.09%的受訪者不贊成開放封閉小區(qū)。反對者的理由主要有兩條：一是擔心居住的私密性與安全性。小區(qū)開放可能帶來交通不便、噪音、偷盜、老人小孩行路不安全、亂貼小廣告、臟亂差、亂擺小攤等種種問題，認為會降低居住品質(zhì)。二是出于對“小區(qū)業(yè)主共同權(quán)益”的維護。因此，已購房者反對小區(qū)開放的比例明顯高于其他群體。①吳曉林：《房權(quán)政治——中國城市社區(qū)的業(yè)主維權(quán)》，中央編譯出版社2016年版，第10-50頁。未購房者反對的比例亦不低。如果將這些未購房的反對者視為潛在購房者，這說明在他們購買預(yù)期里，封閉式小區(qū)仍然是人們的住房偏好。一些學者認為這是中國傳統(tǒng)文化的反映。然而，“無圍墻、不小區(qū)”僅是當代中國大陸的獨特現(xiàn)象。在我國港臺地區(qū)就普遍實行開放式的街區(qū)制。調(diào)查中，僅有3.97%的人知曉國外和港臺普遍實施的是街區(qū)制。而且，越是對街區(qū)制有了解的人越贊成小區(qū)開放。②吳曉林：《房權(quán)政治——中國城市社區(qū)的業(yè)主維權(quán)》，中央編譯出版社2016年版，第10-50頁。由此推論，反對開放很可能是封閉式小區(qū)造成的“封閉”的產(chǎn)物。人們反對改變，既出于對未來不確定性的擔憂，也是因為對現(xiàn)狀的解讀。

那么，封閉式小區(qū)為什么會成為中國大陸的主流居住形態(tài)？街區(qū)制與封閉小區(qū)空間有何區(qū)別？本文試從“無圍墻、不小區(qū)”這一現(xiàn)象產(chǎn)生的根源及其形態(tài)分析現(xiàn)有封閉式小區(qū)的問題實質(zhì)及后果。需要提醒的是，本文所聚焦乃是小區(qū)內(nèi)部的治理及其影響，并不著眼于城市規(guī)劃和交通。

一、大院傳統(tǒng)和封閉式小區(qū)的由來

中國封閉小區(qū)的歷史淵源可追溯至中國人有墻才有家的四合院傳統(tǒng)，③衛(wèi)奕奕：《中國為何建那么多封閉式小區(qū)？不只因為安全》，參見http://news.ifeng.com/a/20160223/47549220_0.shtml，2016年2月。其直接的規(guī)劃設(shè)計來源和模仿對象卻是建國后的單位大院。上世紀90年代房地產(chǎn)的開發(fā)浪潮中，房地產(chǎn)商紛紛以封閉以及大而完善的物業(yè)配套作為房產(chǎn)兜售的賣點，背后延續(xù)的就是始于解放初期的以權(quán)力和身份相區(qū)隔的大院傳統(tǒng)。

單位大院的形成與新中國成立和建設(shè)的特定歷史背景有關(guān)。解放后北京最早出現(xiàn)的大院形態(tài)是西郊的軍隊營區(qū)，基本上是占用一塊方正的用地圍合成封閉的營房。④喬永學：《北京“單位大院”的歷史變遷及其對北京城市空間的影響》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃》2004年第5期。新中國初期，大量新成立的國家黨政機關(guān)急需辦公居住的場所。國家根據(jù)單位的行政級別、規(guī)模等因素劃撥一塊城市土地給單位。單位以墻圍之，進行建設(shè)，形成一個封閉的院落。⑤劉天寶、柴彥威：《中國城市單位制研究進展》，《地域研究與開發(fā)》2013年第10期。這種建設(shè)模式受到當時計劃經(jīng)濟與蘇聯(lián)模式的影響。出于節(jié)約投資和方便管理等考慮，在項目投資中不僅包括了生產(chǎn)辦公費用，也包括了用于職工生活區(qū)建設(shè)的資金。這樣，在空間上就形成了以主要職能的生產(chǎn)空間和輔助職能的生活空間共同構(gòu)成的單位大院。在大院里，單位自行調(diào)配職工住房，代行政府的規(guī)劃和建設(shè)職能。大院產(chǎn)生的機制是經(jīng)由革命而來的國家權(quán)力和資源配置方式。公有制使得土地和機關(guān)單位都屬于國家，并依行政級別占據(jù)資源分配體制中的不同位置。單位級別越高，規(guī)模越大，劃撥的土地越多，院子越大，福利越好。連帶家屬院也享受同等地位與待遇。這種地位與待遇既是縱向的，也是橫向的。在縱向上，行政級別的高低是決定性的因素。在橫向上，單位的性質(zhì)是決定性因素。筆者從小生活在基層部隊大院，在縱向上層級不高，遠不能和上級機關(guān)比，但在橫向上極具優(yōu)勢。由于位于農(nóng)村地區(qū)，大院各方面的生活遠非周邊民眾可比。軍隊子弟面對周邊民眾有強大的優(yōu)越感。這種優(yōu)越感根深蒂固，甚至延伸到三十年后的同學會。不管同學現(xiàn)在做何工作，在雙方對從前生活的敘述中，處處能夠體現(xiàn)出“我們”和“他們”的區(qū)隔。對所有住在里面的人來說，大院的好處都是顯見的：大院不僅提供了安全保證和生活福利，還是身份感、歸屬感的來源。圍墻隔開了周邊世界，里面紅墻綠瓦，綠樹掩映，視單位級別還配有商店、食堂、郵局、派出所、學校（幼兒園）、電影院等，一應(yīng)俱全。不僅有人站崗，有人打掃，房子等設(shè)備壞了自有人修，還常常有特別的供應(yīng)。人們彼此之間都是一個單位的熟人。孩子們從小一起長大，大院里瘋跑追逐，家長們從不用擔心孩子會突然不見。

伴隨著商品房開發(fā)形成的封閉小區(qū)，很大程度上模仿了單位大院的形式。尤其是高檔社區(qū)，作為對財富與地位的彰顯，有花園、會所，甚至還有幼兒園。有專人清潔、維護，保安穿著制服站崗，甚至還有敬禮，既滿足了居住的需求，又獲得了某種區(qū)隔帶來的安全和優(yōu)越感。然而，不管是高檔還是低檔，封閉的商品房小區(qū)有單位大院之形，卻無單位大院之實。首先，私有產(chǎn)權(quán)而不是單位身份構(gòu)成了小區(qū)成員權(quán)。大院是“公家”建，“公家”管。建立在單位產(chǎn)權(quán)人基礎(chǔ)上的大院有明確的管理與維護人,單一產(chǎn)權(quán)形式使管理變得簡單。其次，大院管理與福利全部來自于單位，由組織承擔房屋管理與分配權(quán)責，內(nèi)部依行政級別存在福利的等差結(jié)構(gòu)。而封閉小區(qū)所謂的地位、安全、私密、福利等均來自業(yè)主的市場購買。越高檔的小區(qū)，越多獲得從空間、綠化到安全、服務(wù)的好處，當然越能成為地位的象征。然而，私有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)以及居委會、物業(yè)等多重組織關(guān)系，造成小區(qū)管理和維護的復雜性，可能影響購買力的效用。

有論者認為“封閉小區(qū)為產(chǎn)權(quán)明確、管理便利和個性化服務(wù)創(chuàng)造了條件”，因為“封閉小區(qū)有明確的空間邊界，居民家庭空間、業(yè)主共有空間和城市空間的界限清晰可見，明確了居民的個人和公共財產(chǎn)，也為不同類型服務(wù)的供給與消費劃出了邊界”。①劉天寶等：《中國的封閉小區(qū)從何而來,又該怎么辦：“新單位主義”的回應(yīng)》，參見http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1435827.2016.2。這種說法不僅混淆事實，也無法回答以下問題。若果真如此，何以商業(yè)小區(qū)業(yè)主維權(quán)頻發(fā)？老舊小區(qū)物業(yè)頻頻被棄管？隨著時間的推進，業(yè)主之間、業(yè)主與物業(yè)、與開發(fā)商之間矛盾為何愈益凸顯？某種程度上，恰是這種封閉式開發(fā)模式造成了目前小區(qū)管理的困境，不僅產(chǎn)權(quán)不明晰、管理不便利，而且個性化服務(wù)難。

二、集權(quán)式治理：封閉式小區(qū)的治理困境

目前小區(qū)因物業(yè)管理引發(fā)的問題眾多，沖突不斷。上訪、纏鬧、訴訟頻頻發(fā)生，成為社會秩序混亂和不安定的一大根源。②張磊：《業(yè)主維權(quán)運動:產(chǎn)生原因及動員機制——對北京市幾個小區(qū)個案的考查》，《社會學研究》2005年第11期。很多小區(qū)陷入物業(yè)服務(wù)質(zhì)量與業(yè)主繳費率逐年降低的惡性循環(huán)。有的小區(qū)繳費率甚至低到20%，③王宗陽：《濟南誠基中心深陷“斷電限水”之困，四大亂象誰來解局？》參考http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201605/ t20160512_14283365.htm，2016年5月12日。設(shè)備設(shè)施的日常檢查與養(yǎng)護基本停頓。許多開發(fā)時的明星樓盤，現(xiàn)在成了價格洼地。究其原因很多，張農(nóng)科歸納出《物業(yè)管理條例》不健全、物業(yè)管理“一體化”、物業(yè)服務(wù)市場主體不健全、業(yè)主大會的法律地位不明確、管理規(guī)約法律定位不清晰以及前期物業(yè)管理招投標制度等12項之多。④張農(nóng)科：《關(guān)于我國物業(yè)管理模式的反思與再造》，《城市問題》2012年第5期。而這些問題的關(guān)鍵在于封閉式小區(qū)的開發(fā)模式。

1.封閉式開發(fā)使共用部分產(chǎn)權(quán)不清

（1）政府與開發(fā)商職責不清，導致業(yè)主額外承擔小區(qū)公用設(shè)備設(shè)施建設(shè)維護

理論上，封閉式小區(qū)開發(fā)模式的特征是，政府負責小區(qū)之外的公共設(shè)施建設(shè)，開發(fā)商負責小區(qū)內(nèi)共用設(shè)施設(shè)備的建設(shè)?？瓷先ミ@里的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與職責邊界是清晰的。但現(xiàn)實情況是，由于房地產(chǎn)在地方經(jīng)濟中的重要作用，封閉式開發(fā)形成的共用部分成為開發(fā)商與政府聯(lián)合向業(yè)主轉(zhuǎn)移風險的主要渠道。比如水、電、氣、暖、道路、路燈等等，這些本應(yīng)由開發(fā)商建造后交付政府，由市政公司承擔后續(xù)維護維修和管理。但開發(fā)商在這些共用部分未竣工，或質(zhì)量不達標的時候已經(jīng)在政府準許下進行商品房銷售，市政部門對之要么不接收，要么提出高額入網(wǎng)費作為接收條件。開發(fā)商賣完房子后根本不解決遺留問題，卻通過前期物業(yè)⑤前期物業(yè)始于上世紀90年代深圳，當時為了配合商品房制度從香港引進。因為不存在市場化的物業(yè)公司，因此在商品房出售后由開發(fā)商成立物業(yè)公司模仿單位進行前期管理。這種物業(yè)公司就是俗稱的“兒子”公司。由于這種關(guān)系，前期物業(yè)在交盤時往往幫忙掩蓋開發(fā)商遺留的種種問題，很難代表業(yè)主維護業(yè)主權(quán)益。物業(yè)公司與業(yè)主矛盾很重要一部分原因也在此。將維護小區(qū)水電設(shè)備設(shè)施責任推給業(yè)主，使業(yè)主們承擔了大量的地下管網(wǎng)維護成本。前期物業(yè)的維護能力相比市政公司要差很多，管網(wǎng)損壞嚴重，未來業(yè)主還要承擔改建重建的成本。這造成了現(xiàn)實中大量的臨時水、臨時電小區(qū)。在北方一些城市，由于房地產(chǎn)發(fā)展過快，市政建設(shè)進度遲緩，像供暖也轉(zhuǎn)移給私人公司提供，造成了一些小區(qū)業(yè)主與開發(fā)商爭奪小區(qū)供暖鍋爐產(chǎn)權(quán)的情況。再如，一些地方的排污管道也是先于市政建好，無法與后建成的市政管道對接，造成小區(qū)污水無法排出。物業(yè)企業(yè)難以向市政單位維權(quán)，只好額外加裝提升泵輔助排污，這部分成本也悄悄交給業(yè)主承擔。類似案例很多。越大的封閉小區(qū)，共用部分的產(chǎn)權(quán)越不清晰，業(yè)主們承擔的風險越大。

（2）開發(fā)商與業(yè)主公共空間權(quán)屬不清引發(fā)大量沖突

不僅政府與開發(fā)商的權(quán)責邊界不清晰，開發(fā)商與業(yè)主之間的權(quán)責邊界爭議更大。開發(fā)過程的不透明，給了開發(fā)商過大的操作空間。開發(fā)商可以違規(guī)操作，將開發(fā)成本全部由業(yè)主承擔，卻將地下車庫等登記在自己的名下。有些開發(fā)商還擅自改變規(guī)劃圖，改變?nèi)莘e率，對公共設(shè)備、地下設(shè)施等偷工減料。房屋的建設(shè)與維修涉及到方方面面，業(yè)主購買房屋時只看到表面，而物權(quán)的侵占、房屋的質(zhì)量等問題卻要長時間才會暴露。開發(fā)商交盤時由于是自己的物業(yè)公司驗收，驗收報告不公開，不作為合同附件，因此有恃無恐。這使得現(xiàn)實中大量小區(qū)規(guī)劃配套的資產(chǎn)權(quán)屬不清。

圍繞規(guī)劃配套的使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、費用分攤等產(chǎn)生了大量糾紛。地下車庫、會所等共有部分到底誰出的錢往往是模糊的。小區(qū)是否依規(guī)劃開發(fā)？綠化面積、房屋容積率、停車位是否和開發(fā)商宣稱的一致？小區(qū)內(nèi)道路、地下管道、暖氣、電梯等配套設(shè)施是否符合標準？單個買房的業(yè)主拿到的只是一本小產(chǎn)權(quán)房證，上述問題一概不清楚。除了自己的房子，哪些部分是業(yè)主出了錢的？是否達到標準？業(yè)主不知，多數(shù)也不關(guān)心。大樓的架空層、設(shè)備房等明確歸業(yè)主共同所有，但在實踐中，一些開發(fā)商公然占為已用。比如筆者所在小區(qū)，開發(fā)商居然將架空層建成小產(chǎn)權(quán)房出售，十幾年來并無業(yè)主對此質(zhì)疑。深圳一小區(qū)比較幸運，他們靠一個強大的業(yè)委會把架空層要回來，建成了小區(qū)的活動室。但另一家小區(qū)就沒有這么幸運。他們的業(yè)委會代表業(yè)主和開發(fā)商為了會所產(chǎn)權(quán)打官司，迄今十年未能打贏。更多尚未出現(xiàn)爭議的小區(qū)很可能只是現(xiàn)在沒有人關(guān)心。

2.封閉式開發(fā)導致小區(qū)管理體系失衡

小區(qū)物業(yè)管理涉及到很多技術(shù)活，物業(yè)怎么管，如何管，物業(yè)怎么處理，只要小區(qū)生活秩序過得去，業(yè)主一般不會過問。何況成立業(yè)委是項大工程。與此同時，居委會忙于社區(qū)行政事務(wù)一般不愿意主動過問物業(yè)事務(wù)。因此，小區(qū)的管理權(quán)就事實上落到物業(yè)公司頭上。由于缺少監(jiān)督，“懶政”頻發(fā)。雇用的保安、保潔，其實只有聲稱的一半人數(shù)。攝像頭在空轉(zhuǎn)，各種設(shè)備是否照常維修和保養(yǎng)，業(yè)主無法得知。國外樓盤的電梯、地下設(shè)施、外立墻等都有很高的維護水平，而國內(nèi)小區(qū)建設(shè)才二三十年，電梯事故頻發(fā)、地下管道坍塌、外墻面開裂掉落等等已經(jīng)司空見慣。同時，會所、商鋪、人防的出租所得，小區(qū)的停車費、廣告費，各種準入費等究竟有多少，一般業(yè)主既無意識也不關(guān)心。多年下來，小區(qū)累積了大量的公共收益，少則幾十萬多則上百萬。這就可以解釋為什么一旦小區(qū)提出要撤換物業(yè)則一定會引發(fā)激烈沖突。一些物業(yè)公司甚至不惜訴諸于黑社會手段也堅決不撤離小區(qū)。物業(yè)公司于此失去的不僅是某一小區(qū)管理權(quán)，更可能要吐出數(shù)額巨大的公共利益，再加上未來的收入減損，因此必然產(chǎn)生極大對抗。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上海一個很大的小區(qū)在把前期物業(yè)趕走時，物業(yè)公司悍然把賬本全部燒掉，導致之前的公共收益無法要回。

物業(yè)公司是小區(qū)事實上的“集權(quán)者”。物業(yè)企業(yè)可以清晰把握業(yè)主的行蹤，可以對小區(qū)中敢于聯(lián)絡(luò)表達權(quán)利訴求的積極業(yè)主實施定人定點報復。當一些物業(yè)公司面臨被業(yè)主解聘風險時，諸如妥協(xié)分化、謠言瓦解、內(nèi)部挑斗、利益收買甚至毀物傷人等惡性手段都會出現(xiàn)。小區(qū)動蕩引發(fā)財產(chǎn)破壞、肢體沖突、甚至傷害事件的報道屢見不鮮，從毀及財產(chǎn)的劃車、扎胎、潑漆、斷電、斷水、入室盜竊發(fā)展到傷害人身的潑糞、群毆、刀砍、棒殺，斑斑惡跡在互聯(lián)網(wǎng)上可以巨量搜索。

好不容易成立的小區(qū)業(yè)委會，面對動輒數(shù)千戶業(yè)主，也存在運行難、換屆難、監(jiān)督難的生存困境。在權(quán)力集中的組織架構(gòu)下，業(yè)委會幾個人可以極大影響選聘物業(yè)的結(jié)果，物業(yè)公司也只需要搞定幾個委員即可。當業(yè)委會獲得“實權(quán)”時，爭奪主任位置、控制業(yè)委會印章就成了權(quán)力得失的焦點。即使業(yè)委會“一心為公”也很難建立公信力，猜忌、謠言、派系叫罵在業(yè)主群里此起彼伏。

3.封閉式開發(fā)難以組織集體行動

封閉小區(qū)里動輒幾千人、上萬人，由于地域與文化背景不同，出身和性格各異，因而帶來各種差異性訴求，難以建立自下而上的居住秩序。業(yè)主缺乏公共意識，在綠地上種菜、將綠地圈占為私家花園、亂搭亂建、私拉電線、私建停車鎖；有的商戶把油煙排往小區(qū)；有的居民把住宅改為麻將館；有的業(yè)主裝修拆毀了承重墻，打斷了電梯電纜……這樣的案例不勝枚舉。政府部門、物業(yè)、業(yè)委會面對這些沖突都不勝其煩?？瓷先ゾ薮蟮男^(qū)公共資源，卻成為了每一個業(yè)主眼里的“肥美草場”，盡情放養(yǎng)自己的羔羊。封閉小區(qū)模仿大院高度集中的大一統(tǒng)的管理權(quán)設(shè)置，不僅沒有帶來大院的整齊劃一，反而上演了公地悲劇。大而封閉圈起來一群各自為陣的業(yè)主，難以組織起集體行動：既無法維護合法權(quán)益，也難以構(gòu)建“單位”的認同感。

4.封閉式開發(fā)的問題關(guān)鍵：權(quán)利關(guān)系的復雜化

我國封閉小區(qū)規(guī)模大，占地通常達12-20以上公頃，內(nèi)含2000-3000戶，上萬戶的也不鮮見，幾乎相當于歐美國家的市鎮(zhèn)。大院體制下，單位是單一產(chǎn)權(quán)人和管理人，福利相關(guān)，當然是越大越好。封閉小區(qū)乃是多產(chǎn)權(quán)主體，封閉小區(qū)越大，涉及到的權(quán)利人、權(quán)利形式以及相關(guān)利益就越復雜，管理起來越麻煩。

首先是共有關(guān)系復雜。封閉小區(qū)擁有大共有、小共有、小小共有等多層次的復雜關(guān)系。大共有是指依《物權(quán)法》規(guī)定，公用道路（包括地下的整體管道）、公共綠地、設(shè)備設(shè)施等，是全體業(yè)主所有；小共有，如具體樓棟的樓頂、樓地基、樓門里的樓道、電梯等；還有更小的共有，如幾戶人家共有的樓面。同時還存在使用權(quán)上的多層關(guān)系。依理，誰擁有誰管理誰獲利，但由于權(quán)屬關(guān)系復雜，沒有多少人弄得清自己小區(qū)的公共權(quán)屬，也沒有多少人真正關(guān)心。因此在實踐中，涉及公共部分維護費用的承擔、經(jīng)營收益的分配規(guī)則多樣。談收費，有的說“誰使用誰付費”，有的說“誰所有誰付費”；在收益分配上，有說“誰投資誰受益”的。于是，人防出租了，出租人產(chǎn)生的大量垃圾由業(yè)主承擔費用；供暖、基站的電費，有的小區(qū)業(yè)主承擔，有的企業(yè)承擔；會所出租了，有的業(yè)主可以得到補償，有的則無人搭理……

大院式的集權(quán)治理既無法處理如此復雜的權(quán)利關(guān)系，也無法滿足居民隨生活水平提高不斷增長的需要，這急需一種更有效的治理架構(gòu)。然而封閉小區(qū)的問題恰在于此，封閉而大，就給了管理人，比如物業(yè)和業(yè)主組織過大權(quán)力。這里，根本的原因還在大。太大，則權(quán)屬復雜，業(yè)主無法有效區(qū)分大小共有，唯一清楚的只是自己的一畝三分地。其次，大使業(yè)主難以組織，組織業(yè)委會議都難，更難以監(jiān)督。第三，物業(yè)事務(wù)復雜而專業(yè)性強，大則增加了監(jiān)督的難度。而街區(qū)制開發(fā)形態(tài)多為獨棟大廈或小型小區(qū)，人少加上事務(wù)簡單，就解決了組織與監(jiān)督的問題。物業(yè)和業(yè)主組織本身都可以受到有效監(jiān)督。

總之，現(xiàn)行的開發(fā)模式存在著風險大、產(chǎn)權(quán)亂、沖突多、解決難的困境。如果徹底解決小區(qū)混亂，需要跳出封閉小區(qū)的思維模式，走向風險較小、風險逐級吸納的街區(qū)式開放小區(qū)的道路?，F(xiàn)實當中，許多小區(qū)自覺不自覺地走出了完全的封閉，探索開放小區(qū)的道路。一種情況是生活需要帶來的自生自發(fā)的開放，另一種情況則由業(yè)主維權(quán)帶來。這些實踐中的破解之道暗合了經(jīng)由封閉小區(qū)走向開放街區(qū)的道路建議。

三、開放式治理：封閉式小區(qū)治理路徑

街區(qū)化道路，就是將大而封閉小區(qū)所帶來的含糊的、復雜交錯的權(quán)利關(guān)系進行簡化從而達到降低風險、擴大供給與減少沖突的效果。

1.自治縮小化

（1）管理區(qū)域劃小

封閉小區(qū)中，小共有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為清晰，大共有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系爭議很多。因此，發(fā)展業(yè)主自治的重點，要從產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰的大共有，調(diào)整為產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較清晰的小共有。也就是說，重點不是發(fā)展業(yè)委會與業(yè)主大會，而是重點發(fā)展樓委員與樓業(yè)主大會。這樣自治的績效將大幅提升。數(shù)量較少的小共有業(yè)主群體，產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，組織阻力小，搭便車阻力小，更容易采取集體行動，更容易建立其居住共生的秩序?，F(xiàn)實中，業(yè)主自治較好的小區(qū)，不少是兩三百戶規(guī)模較小的小區(qū)。有的可以做到直接聘請物業(yè)項目經(jīng)理人，而不是聘請物業(yè)企業(yè)。有的還出現(xiàn)業(yè)主們自愿歸集的基金會，把公共收益聚攏起來，實行“業(yè)主自主管理”。有的小型老舊小區(qū)，居委會組織業(yè)主成立物業(yè)管理委員會，可以提供穩(wěn)定的準物業(yè)服務(wù)。

（2）管理事務(wù)分工開放

自治的縮小化，不僅僅是物理區(qū)域上治理范圍的變化，還包括原有服務(wù)提供者分工。如一些小區(qū)將電梯維保、小區(qū)綠化、暖氣甚至安保等交給專業(yè)化公司。以江西南昌的地網(wǎng)工程為例。南昌各個小區(qū)的防盜由政府出錢購買技防公司服務(wù)，小區(qū)周邊商戶也購買一定服務(wù)。技防公司安裝專業(yè)技防設(shè)備，出車巡邏，一旦有賊進入安全防范區(qū)域，接警中心的聯(lián)網(wǎng)電腦上就會報警。巡邏車就可以迅速趕到。不僅如此，政府之間可以聯(lián)網(wǎng)共享大數(shù)據(jù)，便于內(nèi)部掌握有效監(jiān)控。據(jù)報道，108個小區(qū)實現(xiàn)零案發(fā)率，居民窗外的鐵籠子也都拆除。①土右旗人民檢察院：《南昌市“地網(wǎng)”工程解民憂保平安》，參見http://mt.sohu.com/20161011/n469984978.shtml，2016年10月11日。治理思路轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于，將封閉小區(qū)下業(yè)主從內(nèi)部擋住小偷，改變?yōu)榻謪^(qū)制下，政府與技防企業(yè)從小區(qū)外部拉住小偷不要進樓。

2.資源共益化

小區(qū)公共部分的所有權(quán)安排應(yīng)走資源共益化道路，經(jīng)營收益也應(yīng)當公平分配給多元權(quán)利人。因此，要將小區(qū)公共部分交給公益類社會組織持有，而不應(yīng)是以牟利為目的的開發(fā)商。比如從封閉小區(qū)里分離出會所、車庫、架空層等公共空間，成立政府與業(yè)主、居民、居住人共同管理的公益型社區(qū)基金會，由基金會持有這些公共空間的所有權(quán)與管理權(quán)，由此建立多元主體共管、共享稀缺收益的分配機制。在實踐中，已經(jīng)有些初步的做法，如物業(yè)公司實行“酬金制”，是在事實上劃清業(yè)主與物業(yè)產(chǎn)權(quán)收益的關(guān)系。進一步，有些地方如山東鄒平模仿村財鎮(zhèn)管，將小區(qū)共有財務(wù)交給第三方組織，對財務(wù)和公共收益進行有效監(jiān)督。還有的小區(qū)試驗依托制管理等。

3.主體多元化

從現(xiàn)實出發(fā)，在開放小區(qū)里應(yīng)實行管理主體的多元化，即除了作為所有權(quán)人的業(yè)主之外，居住人與管理人也可以成為管理參與者。居住人不僅包括居住本小區(qū)的居民，亦包括各類流動人口。事實上，許多業(yè)主出租房屋成為房東，他們自己并不居住在小區(qū)，對小區(qū)情況難以了解，反而是租客更在意生活場所的安全。因此把居住人納入小區(qū)治理主體中，應(yīng)該是開放小區(qū)的第一步。比如，臺灣地區(qū)的公寓大廈管理條例，就許可住戶進入到業(yè)委會之中，而不是像大陸各省條例規(guī)定業(yè)委會委員必須是業(yè)主。其次是各種規(guī)劃配套的管理人，比如人防工程經(jīng)營管理人，電力公司、自來水公司、供暖公司各自確定的設(shè)備設(shè)施管理人，另外還有通訊管道、基站、機房的管理人，電梯、避雷系統(tǒng)、消防系統(tǒng)的管理人，社區(qū)居民用房、警務(wù)室的管理人，地下車庫、架空層、會所的管理人以及幼兒園、學校的管理人等。居委會、樓委會、社區(qū)社會組織、開發(fā)商、街道辦、慈善捐助人等，都可以聯(lián)合起來共同提供公共服務(wù)。

結(jié)論

從長期趨勢看，封閉小區(qū)并沒有滿足業(yè)主們心中的大院理想，反而由于這類小區(qū)業(yè)主人數(shù)多，擁有復雜的共有財產(chǎn)關(guān)系和復雜的功能結(jié)構(gòu)體系，導致集體維權(quán)事件頻發(fā)，成為財產(chǎn)侵權(quán)和無效管理的根源。開放很可能是封閉式小區(qū)物業(yè)管理困境的破解之道。它包括物理空間的開放和管理的開放。首先，業(yè)主的自治應(yīng)該放到更小更有效率的樓或樓組，在小共有層面促進居住秩序的出現(xiàn)。其次，對于封閉小區(qū)內(nèi)含糊的規(guī)劃配套物，應(yīng)將財產(chǎn)人從企業(yè)轉(zhuǎn)到具有公信力的社會組織，通過強化物的使用價值回歸來緩解物的產(chǎn)權(quán)歸屬產(chǎn)生的矛盾沖突。最后，在街區(qū)里生活的主體是豐富、多元和自由的，而不是封閉小區(qū)里依身份約束的單一主體，因此鼓勵多種主體參與到小區(qū)治理體系，使得每個主體面臨的困難與問題都可以成為小區(qū)創(chuàng)新的良機。經(jīng)由這些措施，哪怕小區(qū)的圍墻物理上還存在，但是這個封閉小區(qū)的心靈與秩序則已打開。

（責任編輯：亞立）

From Centralized Governance to Open Governance：The Problems and Solutions to the Governance of Gated Community

GAO Jing1，GUO Shengli1，CHEN Jianjun2
（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China；2.Governance and Community Institute，Beijing 100872，China）

The establishment of the gated community is the imitation of the original unit compound.The unit compound has the comparative advantage of quality and performance，but it needs to be matched with the hierarchical management system which is based on the individual property owner and the members in single category.Commercial residential estate assimilate the institutional advantages of individual property owner and the bureaucratic system in the stage of development.But in the stage of property management，it loses the institutional advantages of the original system due to the multiple property owners，multiple category members and de-bureaucratization.This brings a series of problems.To solve these problems，we need an open system of community governance.

community governance as a centralized system；community governance as an open system；gated community

高菁，華東理工大學社會與公共管理學院講師；郭圣莉，華東理工大學社會與公共管理學院教授，博士生導師；陳劍軍，北京海淀區(qū)和諧社區(qū)發(fā)展研究中心研究員。

C916

A

1008-7672（2017）02-0091-07