黃 杰 , 羅艷麗

(1.天津財經(jīng)大學 商學院, 天津 300222；2.天津財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，天津 300222)

生態(tài)補償是中國特有的概念，國外指“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”(PES)。雖然目前還沒有統(tǒng)一的定義，但在生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的受益者應對生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的提供者給予補償?shù)幕緝?nèi)涵上達成了共識。2016年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》指出，“實施生態(tài)保護補償是調(diào)動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容”。從實踐來看，京津冀流域上游的冀西北生態(tài)功能區(qū)基本上是生態(tài)脆弱區(qū)、貧困人口相對集中的欠發(fā)達地區(qū)，下游地區(qū)是經(jīng)濟較發(fā)達、富裕人口相對集中的地區(qū)。黨的十九大明確指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要包括對生態(tài)環(huán)境美好的期盼。因此，新時代的生態(tài)補償是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域上下游生態(tài)環(huán)境共建共享、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、解決不平衡不充分發(fā)展問題的重要舉措，也是實施精準扶貧、穩(wěn)定致富、和諧社會的配套政策。

一、加快推進京津冀生態(tài)補償?shù)谋匾?/h2>

高度城市化階段的生態(tài)文明需要依靠體量上遠大于生產(chǎn)和生活空間的生態(tài)空間來支撐。[1]京津冀區(qū)域面積21.6萬平方公里，人口1億多[2]，除河北省少部分地區(qū)外，全區(qū)域絕大部分地區(qū)位于海河流域。水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、大氣質(zhì)量下降等日益成為制約京津冀經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。充分認識并加快推進與新時代生態(tài)文明相適應的京津冀生態(tài)補償，具有重大意義。

(一)完成京津冀生態(tài)功能區(qū)建設(shè)任務(wù)需要生態(tài)補償

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，建設(shè)“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”。被定位為生態(tài)功能區(qū)的冀西北地區(qū)是整個區(qū)域的“生態(tài)腹地”，自20世紀80年代以來國家先后實施了“三北防護林”、“首水規(guī)劃”等重大生態(tài)項目，當?shù)馗骷壵苍谠炝志G化、水土保持、水源涵養(yǎng)等方面不斷加大投入力度，取得了明顯成效。但生態(tài)系統(tǒng)是“復雜自適應系統(tǒng)的典型例子”，溫室效應、干旱缺水、霧霾頻襲等環(huán)境惡化問題是生態(tài)系統(tǒng)在時空大尺度和慢速動態(tài)變化過程中“非線性尺度域的累積影響”[3]。自然界一定空間內(nèi)由生物群體和無生命物質(zhì)構(gòu)成了具有一定物質(zhì)和能量循環(huán)功能和自凈功能的生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)中的生態(tài)因子如氣候因子、土壤因子、水因子、生物因子等相互影響、相互制約，不斷演進，并在一定時期內(nèi)形成相對穩(wěn)定的動態(tài)平衡。生態(tài)一旦遭到破壞，治理與修復周期長、投入大、復雜性強，具有預期不確定、成效難鞏固等特征。目前冀西北仍屬于典型的生態(tài)脆弱區(qū)，“十年九旱”，年均降水在450毫米左右，水土流失、水體污染、地下水位下降、水資源過度開發(fā)(如壩上缺水地區(qū)仍然持續(xù)開采地下水，大面積發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè))、生態(tài)生產(chǎn)力低下等問題依然突出，河流斷流現(xiàn)象一時難以改變，嚴重制約著京津冀區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，影響著人們的生產(chǎn)生活質(zhì)量。要完成功能區(qū)建設(shè)任務(wù)，使生態(tài)系統(tǒng)恢復到破壞前挖地三尺見水源、夏日山坡林草綠、山溝小河水潺潺、草場淖泊星羅棋布、鳥語花香的生態(tài)原貌，還需要長期持續(xù)不懈的努力。以張家口為例，到2017年7月，全市沙漠化土地面積仍有1.21萬平方公里，占全市土地總面積的33%；礦山恢復治理滯后，水土流失面積仍有1.35萬平方公里，占總面積的36.7%。[4]實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須立足構(gòu)建整個區(qū)域生態(tài)空間格局，著力解決下游發(fā)達地區(qū)人民日益增長的美好生態(tài)產(chǎn)品需求與冀西北生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱之間的矛盾。只有加快推進京津冀區(qū)域生態(tài)補償，形成上下游協(xié)調(diào)聯(lián)動、分擔建設(shè)投入的互動局面，才能扎實有效地推進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，在生態(tài)領(lǐng)域率先突破。

(二)生態(tài)功能區(qū)全面建成小康社會需要推進生態(tài)補償

發(fā)展不平衡是京津冀區(qū)域的一大特征。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2016年北京、天津人均GDP分別為114 690元、115 613元，人均收入分別為52 530元、34 074元。①作為北京重要水源地、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、2022年冬奧會雪上項目承辦地的張家口市，人均GDP僅為33 030元，人均收入僅為17 588元②，分別是北京和天津的28.8%、28.6%。京津冀區(qū)域內(nèi)部存在環(huán)京津“C型”貧困帶問題，即在京津以外河北地區(qū)的39個國家級貧困縣構(gòu)成了“C”型不閉合的貧困帶。[5]這是京津冀都市圈與長三角、珠三角最大的差異所在。造成冀西北經(jīng)濟欠發(fā)達、貧困人口多的原因是多方面的，但與其特殊地理區(qū)位有極大關(guān)系。以張家口為例，一是出于軍事方面考慮，對外開放晚喪失了改革開放初期短缺經(jīng)濟條件下“有產(chǎn)品就有市場與效益”的粗放擴張機遇，使該市在發(fā)展中逐漸落后且與其他市差距越拉越大，最終由改革開放前經(jīng)濟總量居全省前列變成重點貧困區(qū)；二是作為首都生態(tài)屏障，為保護環(huán)境不允許該市發(fā)展與生態(tài)保護相悖的功利性產(chǎn)業(yè)、污染性企業(yè)，犧牲了“原始積累”的發(fā)展機會，上世紀末先后被迫取締了486家在其它地方可以發(fā)展的企業(yè)，隨后又被迫放棄了一大批新項目。實施生態(tài)文明戰(zhàn)略以來，張家口被列為無鋼市，鋼產(chǎn)量在全國鋼鐵行業(yè)名列21位的宣鋼集團和一批冶金礦山企業(yè)被迫轉(zhuǎn)產(chǎn)。當前，污染治理“水十條”、“氣十條”、“土十條”等法律法規(guī)深入實施，“三線一單”制度(生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單)加快落實，京津冀跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)即將設(shè)立，《環(huán)境保護稅法》即將實施。十九大報告進一步明確要完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，設(shè)立國有自然資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)?？梢灶A見，今后對上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的要求會更高、監(jiān)管執(zhí)法會更嚴，生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展將會受到更多的制約，轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)更加艱巨。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級既是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、增加居民收入的引擎,也是從源頭治理環(huán)境污染、加強生態(tài)建設(shè)保護的動力。但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不僅需要足夠的投入，而且需要技術(shù)人才等要素，當?shù)匾亻L期向京津集中，生態(tài)產(chǎn)業(yè)如旅游業(yè)受季節(jié)短等制約無法成為當?shù)厝丝诜€(wěn)定的收入來源。解決區(qū)域發(fā)展不平衡是京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的最大難題，必須著力解決區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距持續(xù)拉大的問題，解決生態(tài)功能區(qū)提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品與當?shù)貙崿F(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。脫貧與生存是生態(tài)功能區(qū)群眾的首要需求，我們應滿足他們對美好生活的需求。有專家指出，我國的環(huán)境庫茲涅茨曲線目前還在倒U型左側(cè)，解決不平衡不充分發(fā)展問題后則會到達其右側(cè)。因此，推進京津冀生態(tài)補償是解決區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措，對拓寬生態(tài)功能區(qū)綠色富民產(chǎn)業(yè)投資渠道，確保生態(tài)功能區(qū)全面建成小康社會十分必要而緊迫。

(三)維護京津冀區(qū)域社會穩(wěn)定需要建立生態(tài)補償

生態(tài)功能區(qū)的劃定與建設(shè)在一定程度上會使當?shù)亟?jīng)濟增速放緩，加上淘汰落后產(chǎn)能，會對就業(yè)、民生帶來關(guān)鍵性影響。環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展以及民生之間的矛盾日益突出，區(qū)域環(huán)境問題有可能引發(fā)不同群體之間的利益沖突，導致社會不安定因素的產(chǎn)生。生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)具有顯著的空間正外部性。中國林業(yè)科學院課題組對張家口市森林與流濕地資源價值評估研究結(jié)果顯示，該市森林與濕地在水源涵養(yǎng)、防治荒漠化、碳匯服務(wù)、改善空氣質(zhì)量、氣候調(diào)節(jié)等方面的生態(tài)服務(wù)價值2010年度總值為579.86億元，其中60%貢獻給了外部地區(qū)，該市森林與濕地每年為周邊地區(qū)提供305.17億元的生態(tài)服務(wù)價值，其中給北京地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)價值占48.07%[6]；而且隨著功能區(qū)建設(shè)該市森林與濕地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力會不斷提高，單位生態(tài)服務(wù)價值會越來越大，對外部地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)價值還會更大。從生態(tài)經(jīng)濟學角度看，生態(tài)功能區(qū)不斷為下游提供生態(tài)服務(wù)正“外部經(jīng)濟”效益而得不到應有補償，沒有穩(wěn)定的就業(yè)崗位和較高的收入來源，人們不會長期守著綠水青山巨大的“生態(tài)資本”而過著貧窮或相對貧窮的生活，那樣他們會覺得社會不公平而會造成心理上的不平衡，這不僅會影響其參與生態(tài)建設(shè)與保護的積極性，而且會出現(xiàn)林草地復墾、礦山開采等生態(tài)足跡的增加，影響功能區(qū)“生態(tài)盈余”或出現(xiàn)“生態(tài)赤字”。從社會心理學角度看，隨著經(jīng)濟市場化、人口城市化、交通現(xiàn)代化、溝通信息化程度的快速提升，功能區(qū)“初級群體”日漸式微；伴隨京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的實施，生態(tài)功能區(qū)人口特別是貧困人口對超越原來的“生活圈”而成為京津冀大范圍的“地緣群體”成員、向往富足美好生活的心理渴望甚至攀比心態(tài)大大增強。從環(huán)境公平正義的角度講，人是自然的組成部分，大自然是人類心靈的天然歸宿，在物質(zhì)極大豐富之后，人類需要回歸自然享受生活、尋求刺激和興趣、獲得自由與快樂，良好的生態(tài)空間和居住環(huán)境對維護人們的身心健康日益重要；而人們能夠到大自然尋求心靈歸宿的前提是擁有足夠的“金錢和時間”，這就必須使保護和守望青山綠水的鄉(xiāng)村人口能夠?qū)⑶嗌骄G水變成他們自己的金山銀山?！班l(xiāng)村是高度城市化階段生態(tài)文明賴以存在的重要空間”。冀西北生態(tài)功能區(qū)建設(shè)過程中，不可能徹底消滅農(nóng)村，農(nóng)村人口無法全部轉(zhuǎn)移到其它地方實現(xiàn)富裕而讓生態(tài)系統(tǒng)自然修復。“生態(tài)補償本質(zhì)上是社會公平問題，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定或者說權(quán)利的初始分配不同造成了事實上的發(fā)展權(quán)利的不平等，需要一種補償來彌補這種權(quán)利的失衡，因此生態(tài)補償應被更多地賦予了社會和諧與公平的責任”[7]。因此，加快建立和完善京津冀生態(tài)補償機制對維護區(qū)域社會穩(wěn)定十分重要。

二、京津冀生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和問題

京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃實施以來，區(qū)域生態(tài)建設(shè)與保護進入了全新的合作時期，從水源保護、營林造林等領(lǐng)域逐漸發(fā)展到大氣治理領(lǐng)域，在對上游環(huán)境整治要求不斷提高的同時，京津下游對上游的對口支援和補償性力度有所加大，如“十三五”期間北京市安排35.6億元資金對口幫扶張承保三市，區(qū)域生態(tài)環(huán)境共享共建的局面正在形成。2017年7月由京津冀晉四省市人民政府和戰(zhàn)略投資方中國交通建設(shè)集團公司共同出資組建永定河流域治理投資公司，開啟了流域治理區(qū)域合作新模式。但從生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵來看，京津冀生態(tài)補償仍處于起步階段，主要還存在以下問題。

(一)橫向生態(tài)補償基本沒有形成

目前對冀西北生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償主要以中央財政轉(zhuǎn)移支付實施重大生態(tài)項目的形式體現(xiàn)，如上世紀末以來先后實施的“京津風沙源治理”、“海河流域水污染防治規(guī)劃”等項目，盡管這些項目投資還不夠大，特別是對當?shù)剞r(nóng)民的補貼還比較少，但發(fā)揮了重大作用。而京津冀生態(tài)治理合作的導向仍然是以限制上游破壞生態(tài)環(huán)境、要求上游加強生態(tài)保護為主，對上游發(fā)展考慮不多。北京對上游的補償主要圍繞上游增加入境水量，安排一定專項資金，在密云、官廳水庫上游的張承地區(qū)實施“稻改旱”、局部小流域治理工程、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、水源保護林建設(shè)工程等支援性項目。這些項目可以看作是生態(tài)補償實踐，但大都是零散性的、小規(guī)模的，投入少、覆蓋面小。如2006以來實施的“稻改旱”項目，只覆蓋潮白河流域上游的豐寧、灤平、赤城3個縣，每年每畝補貼450元(后提高到550元)；1996～2004年實施的小流域治理也只覆蓋上述3個縣，對每個縣提供50～100萬元資金；2009年以來實施的京冀生態(tài)水源保護林工程覆蓋張承兩市的8個縣，到2014年累計投入4億元完成造林50萬畝，2015～2019年每年計劃再造10萬畝，工程累計造林100萬畝[8]；農(nóng)業(yè)節(jié)水項目覆蓋范圍稍大一些，如張承壩上各縣區(qū)都有項目安排，但資金有限，屬于臨時性政策。天津市于2014年安排1.2億元對灤河上游進行補償，開啟了生態(tài)補償實踐。總之，目前京津?qū)轿鞅惫δ軈^(qū)的補償仍然局限于“你供水、我補助”的單一要素和小范圍內(nèi)，嚴格意義上對提供生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)且在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做出重大犧牲的上游給予生態(tài)補償還沒有形成，補償資金還沒有列入財政預算，距形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制相去甚遠。

(二)上下游很難達成生態(tài)補償共識

從上游生態(tài)功能區(qū)來看，存在著“兩難”困境：一方面，位于首都重要水源地的特殊地理位置，在保護生態(tài)環(huán)境上必須講政治，執(zhí)行最嚴格的環(huán)保制度，為保護環(huán)境所做的努力包括關(guān)停企業(yè)等從來沒有單純算“經(jīng)濟賬”，不論犧牲多少發(fā)展機會，都必須按要求完成任務(wù)，且這種意識隨著生態(tài)文明建設(shè)、北京攜手張家口籌辦冬奧會的推進越來越強；另一方面，因保護生態(tài)放棄發(fā)展機會，城市職工下崗，鄉(xiāng)村失去收入來源，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度大，全面建成小康社會任務(wù)重，強烈期盼在國家投入基礎(chǔ)上，下游能給予應有的補償，而這種訴求又因行政區(qū)劃上的不對等，難以平等協(xié)商。從下游生態(tài)功能服務(wù)受益區(qū)來看，仍然認為上游保護生態(tài)環(huán)境是理所當然的事，提供支援性項目的訴求重點還是要求上游最大限度減少污染、增加生態(tài)生產(chǎn)力，對享受上游提供的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)應當付費的意識還沒有形成，目前“南水”已占北京城區(qū)日供水量的73%，北京市對上游地區(qū)水源的依賴度大大減少，補償意愿也大大降低，生態(tài)服務(wù)“免費推車”現(xiàn)象將更加突出。京津冀環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法的重點也是強化對上游環(huán)境治理的管制手段，而對上游發(fā)展問題考慮較少。上下游在生態(tài)建設(shè)與保護方面利益訴求的不一致，加之行政區(qū)劃的特殊性，國家頂層設(shè)計上又缺乏京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是生態(tài)補償?shù)摹耙槐P棋”具體配套政策法規(guī)。生態(tài)補償很難達成共識，這種狀況遠遠不能適應建設(shè)世界級城市群對區(qū)域生態(tài)空間布局和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的要求。

(三)生態(tài)補償實際操作面臨許多困難

生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能空間流轉(zhuǎn)的復雜性，使生態(tài)補償在實際操作層面的許多具體問題還沒有解決。首先是補償標準問題。雖然多數(shù)學者贊同生態(tài)補償標準應小于服務(wù)使用者從使用服務(wù)中得到的收益、大于服務(wù)提供者付出的機會成本這一說法，并提供了機會成本法、資源價值法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法、意愿價值評估法、綜合分析法等各種測算方法，但由于缺乏生態(tài)學背景而爭議較大，測算結(jié)果也相差甚遠，目前國內(nèi)外還沒有一個公認的生態(tài)服務(wù)價值及生態(tài)補償標準的確定方法，需要對價值理論進行重建。[9]其次是補償對象問題。不少學者認為補償對象可以是當?shù)卣?、企業(yè)和農(nóng)牧民，但因生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度不完善，生態(tài)功能區(qū)林地草場所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)人的變更及其不確定性，導致補償對象難以準確界定，一些項目實施中會出現(xiàn)這樣那樣的問題。再次是生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)問題。2016年以來國家出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》等文件，有關(guān)部門2013年著手研究制定全國“生態(tài)保護補償條例”，但至今沒有出臺。目前對生態(tài)補償除了在森林法等相關(guān)法律中有一些明確規(guī)定外，還沒有專門的法律法規(guī)，對補償標準、補償對象、補償主體、補償方式、補償尺度、補償途徑等問題理論研究多，實際操作中無法可依，無章可循，無強制執(zhí)行力。

三、京津冀生態(tài)補償?shù)膶Σ吲c建議

鑒于目前京津冀區(qū)域的特殊性和生態(tài)補償面臨的問題，筆者認為，從長遠看應加快生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)價值評估與核算體系研究，推進生態(tài)補償立法進程，為市場化補償?shù)於ɑA(chǔ)，因為一旦提供生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)像提供資源性產(chǎn)品(如農(nóng)產(chǎn)品)、加工性產(chǎn)品及其它服務(wù)一樣能夠盈利，投資者就會紛紛參與進來；近期看，應該著眼于解決不平衡不充分發(fā)展問題，繼續(xù)堅持以縱向補償為主，對特殊地區(qū)采取特殊政策，積極推進橫向補償，擴大生態(tài)建設(shè)與保護上下游合作范圍，兼顧生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，形成上下游互動、全區(qū)域整體推進的生態(tài)建設(shè)格局。

(一)加快生態(tài)服務(wù)價值評估研究，推進生態(tài)補償立法進程

借鑒三亞市自然資產(chǎn)評估經(jīng)驗，加大京津冀生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)價值評估與研究的投入，組織生態(tài)學、地理學、經(jīng)濟學、法學及其交叉學科學者和相關(guān)部門專家組成京津冀生態(tài)價值研究課題組，對不同生態(tài)類別如森林、濕地、草原、河流等的生態(tài)服務(wù)價值評估方法進行研究，形成統(tǒng)一的評價標準，確定科學合理的補償標準體系。同時，適應新時代生態(tài)文明建設(shè)要求，盡快建立以生態(tài)為中心目標的立法進程，加強生態(tài)補償?shù)捻攲釉O(shè)計，把自然資本和生態(tài)服務(wù)的價值納入資源分配決策體系，建立健全保護自然資本和維護生態(tài)服務(wù)的法律法規(guī)，形成統(tǒng)一配套的制度框架和政策體系，以法律形式明確生態(tài)功能區(qū)保護生態(tài)的責任，并使其從保護生態(tài)中得到合理的收益，明確生態(tài)服務(wù)受益者承擔消費生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的責任并相應付費，建立科學的生態(tài)補償機制，合理確定補償對象、補償主體、補償方式、補償尺度、補償途徑，使生態(tài)補償有法可依，有章可循。

(二)加大縱向補償投入力度，對冀西北生態(tài)功能區(qū)給予特殊政策

應充分考慮冀西北生態(tài)功能區(qū)在歷史和現(xiàn)實發(fā)展中受到的限制、做出的犧牲和當前生態(tài)脆弱、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大的實際，堅持中央政府為主導，以逐步解決不平衡不充分發(fā)展為取向，把生態(tài)建設(shè)與保護作為國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)，加大國家層面的縱向投入補償力度。一是加大生態(tài)工程建設(shè)投入。國家重點生態(tài)工程繼續(xù)向冀西北地區(qū)安排并給予政策傾斜，適當增加補助標準。加快推進冀西北現(xiàn)有國家自然保護區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園等項目建設(shè)，積極謀劃建設(shè)國家草原公園、國家牧場、國家農(nóng)業(yè)公園等重大項目，納入國家生態(tài)資源公共管理機構(gòu)序列，提供更多的綠色職業(yè)崗位，吸納部分農(nóng)村人口就業(yè)，使其成為國家公園的生態(tài)工人。二是設(shè)立冀西北生態(tài)特區(qū)。在開展雄安新區(qū)、國家生態(tài)文明示范區(qū)和“兩山論”實踐創(chuàng)新基地與生態(tài)文明示范市縣建設(shè)的同時，在京津冀生態(tài)功能區(qū)自然條件較差、不具備建設(shè)國家牧場和森林公園等項目的丘陵山區(qū)，設(shè)立國家級生態(tài)特區(qū)和管理機構(gòu)，建設(shè)“生態(tài)村落”，以營造生態(tài)涵養(yǎng)林、實施水土保持工程基本產(chǎn)業(yè)，使當?shù)剞r(nóng)民就地轉(zhuǎn)為國家支付工資的生態(tài)特區(qū)事業(yè)職工，得到長期穩(wěn)定的收入來源，專門承擔起綠化護林、保護水源、恢復生態(tài)的職責任務(wù)，讓農(nóng)民成為區(qū)域綠色生態(tài)空間的守護人，從根本上解決生態(tài)功能區(qū)脫貧返貧問題。三是研究啟動“引黃濟壩”工程。冀西北壩上地區(qū)包括張承兩市的6個縣和2個管理區(qū)，總面積20多萬平方公里。2010年針對該區(qū)域地表水大幅減少、地下水逐年下降、生態(tài)環(huán)境惡化及發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)用水矛盾問題，當?shù)赜嘘P(guān)部門研究提出過北線從包頭鐙口揚水站引水、南線從萬家寨水庫引水等“引黃濟壩”方案。筆者認為，隨著南水北調(diào)工程的通水，這一工程實施的可行性大大增強。該工程如能實施，不僅可從根本上解決壩上地區(qū)資源性缺水、生態(tài)脆弱問題，而且對構(gòu)建我國新的水系結(jié)構(gòu)、增強冀西北乃至內(nèi)蒙或山西三百多公里沿線區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能和環(huán)境承載力將發(fā)揮十分重要的作用。四是制定系列優(yōu)惠政策。借鑒德、法、美等國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗，國家盡快出臺財政融資、政府貼息或擔保、稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵社會和企業(yè)向生態(tài)功能區(qū)投資興建文教衛(wèi)生、高科技、環(huán)保等公益事業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強生態(tài)功能區(qū)公共服務(wù)水平與能力，提高區(qū)域內(nèi)居民的幸福指數(shù)。

(三)加快推進橫向生態(tài)補償，培育生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)交易市場

在目前即將成立的京津冀環(huán)保機構(gòu)基礎(chǔ)上，設(shè)立三地政府間生態(tài)建設(shè)研究和協(xié)調(diào)機制，著眼于上游生態(tài)功能區(qū)平衡發(fā)展、充分發(fā)展，盡快由單一性要素的支援性補償向區(qū)域生態(tài)一體化的綜合性補償轉(zhuǎn)變，三地政府有關(guān)部門謀劃實施一批既能激勵上游保護生態(tài)環(huán)境又能促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的補償性項目，受益地政府要盡快建立生態(tài)補償專項資金并納入年度預算動態(tài)調(diào)整，使橫向生態(tài)補償制度化、常態(tài)化，形成長期穩(wěn)定的投入保障機制。拓展補償資金籌集渠道，在征收水費、電費的基礎(chǔ)上，開征生態(tài)稅等綠色稅種，建立生態(tài)補償基金，探索發(fā)行生態(tài)彩票，鼓勵像老牛基金會等企業(yè)和社會團體及個人對生態(tài)建設(shè)的捐款。加大生態(tài)服務(wù)價值知識普及力度，增強公民對生態(tài)產(chǎn)品如清凈水源、新鮮空氣的有償消費意識，動員全民參與生態(tài)建設(shè)與保護。鼓勵發(fā)達地區(qū)通過“飛地”經(jīng)濟模式對落后地區(qū)進行綠色經(jīng)濟開發(fā)。加快產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰生態(tài)資源和生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)，搭建生態(tài)服務(wù)市場交易平臺，降低信息成本、交易成本，提供交易方能夠達成交易的機會、知識和動機，培育發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)交易市場。鼓勵下游乃至國內(nèi)外企業(yè)與冀西北生態(tài)功能區(qū)開展碳匯、水權(quán)、排放許可等方面的交易，積極探索潔凈水、溫室氣體、濕地信用額度管理與交易活動。鼓勵設(shè)立土地依托基金、“濕地補償銀行”等，購買生態(tài)功能區(qū)土地開發(fā)權(quán)和生態(tài)服務(wù)價值，以確保資源得到保護。在大型超市設(shè)立生態(tài)標志產(chǎn)品專柜，鼓勵富裕的消費者通過購買生態(tài)產(chǎn)品間接為保護生態(tài)環(huán)境付費。

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，出發(fā)點是針對區(qū)域水源短缺、生態(tài)惡化、霧霾頻襲、地價上漲、交通擁堵、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題，著眼于緩解北京“大城市病”，通過協(xié)同發(fā)展最終建成以首都為核心的世界級城市群。建設(shè)好冀西北生態(tài)功能區(qū)，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供足夠的生態(tài)空間和良好的生態(tài)服務(wù)，對實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃目標至關(guān)重要；加快實施多元化的京津冀生態(tài)補償，對完成生態(tài)功能區(qū)定位目標和區(qū)域協(xié)同發(fā)展非常必要。針對京津冀區(qū)域的特殊性和目前橫向補償基本沒有形成、上下游利益訴求不一致、補償操作面臨許多問題等實際，應深入開展生態(tài)服務(wù)價值評估研究，加快生態(tài)補償立法進程，加大縱向補償投入力度，給予政策傾斜，加快推進橫向補償。培育生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)交易市場，形成以中央政府補償為主、地方間橫向補償為輔、市場化補償為補充的多元化補償格局。發(fā)展生態(tài)公益產(chǎn)業(yè)，提供更多的綠色職業(yè)崗位，促進生態(tài)功能區(qū)發(fā)展綠色城鎮(zhèn)化體系和產(chǎn)業(yè)體系，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，同時加快當?shù)鼐G色發(fā)展、充分發(fā)展，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展目標。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于北京市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，北京市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊，2017-02-25，(2)綜合，(12)人民生活、就業(yè)和社會保障(http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201702/t20170227_369467.html)；2016年天津市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，天津市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局天津調(diào)查總隊，2017-03-03，(1)綜合，(12)人口就業(yè)、人民生活和社會保障(http://www.stats-tj.gov.cn/Item/27111.aspx)。

②數(shù)據(jù)來源于張家口市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，張家口市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局張家口調(diào)查總隊，2017-03-15，(1)綜合，(9)人民生活和社會保障(http://szbk.zjknews.com/shtml/zjkrb/20170318/373620.shtml)。

[1]張 強.高度城市化階段的鄉(xiāng)村復興[EB/OL].http://www.sohu.com/a/192977508_774978，2017-09-19.

[2]孔祥武.京津冀協(xié)同發(fā)展開新局(砥礪奮進的五年)[N].人民日報，2017-10-06(01).

[3]J.B. 魯爾，斯蒂文.E.卡夫, 克里斯拖夫.L.蘭特. 楊代友，付 瑤，譯，生態(tài)服務(wù)的法律和政策[M].北京:中國環(huán)境出版社，2016.9，17～51.

[4]劉榮榮.省委省政府第九環(huán)保督查組向張家口反饋環(huán)保督察情況[N].河北日報，2017-11-10(06).

[5]彭 揚，歐陽劍環(huán),周學東.京津冀協(xié)同發(fā)展需解決“C型”貧困帶問題[EB/OL].http://stock.hexun.com/2017-09-14/190865966.html?from=rss，2017-09-14.

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