丁 德 昌

(湖南文理學院 法學院，湖南 常德 415000)

“勞動是財富之父，土地是財富之母?！盵1](P57)農地產權是以農村土地為財產客體的各種權利的總和，是以農村土地所有權為核心的一束權利，具體包括對農村土地的所有權、占用權、使用權、受益權和處分權等。農地流轉就是在農地利益相關主體之間重新進行資源配置，以實現利益相關主體的利益最大化。農地產權制度安排是一個事關國計民生的重大問題。建立科學合理的農地產權制度不僅能科學地界定國家、集體和農民個體的利益劃分，而且能有效地保障農民的根本利益，更能有力地促進農村市場經濟的發(fā)展。“農用地產權制度創(chuàng)新的根本目的，就是要讓農民從‘身份’農民轉變?yōu)椤殬I(yè)’農民，從而擁有明明白白的土地產權，實現實實在在的土地權益。”[2](P1)

一、農地產權是農民發(fā)展的核心制度基石

(一)農地產權是正確界定國家和農民利益的關鍵

新中國成立后，由于我國經濟基礎極為薄弱，國家經濟發(fā)展在相當長的歷史時期實行“挖農補工”政策，農民為中國工業(yè)的發(fā)展做出了極大的貢獻。農民貧窮表面上看是物質的貧窮，從根本上來講，是農民產權特別是農地產權缺失的結果?！叭r問題”自20世紀末成為制約我國現代化發(fā)展的重大“瓶頸”，這種狀況直到新世紀國家推行新農村建設以來才得以扭轉。產權是一種權利結構，產權界定是明確各個產權主體的權利和義務，“產權不是單純的人對物的關系而是人與人的關系，是由社會強制執(zhí)行和保障人們的一種權利與制度安排?！盵3](P57)農地產權的缺失，導致農民缺乏對農地的占有、使用、收益和處分的權利。雖然法律上規(guī)定農村土地歸屬于“農村集體”，然而“農村集體”卻是一個模糊的概念，權利主體虛置使得計劃經濟時代強勢的政府能憑借公權力對農產品實行“一平二調”。農地產權的缺失，導致國家難以正確處理國家和農民的利益關系。土地是農民的命根、發(fā)展的根基。農地產權的確立，是農民在合法范圍內抵制國家公權力利用其強勢地位侵權的制度砝碼。尋求建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農地產權制度，是國家和農民利益得到合理界定，農民根本利益得到保護的關鍵所在。

(二)農地產權是農民主體性發(fā)展的基礎權利

人的自由而全面的發(fā)展是社會發(fā)展的最高理想和追求。社會發(fā)展歸根結底是人的發(fā)展?！叭r問題”的根本是農民問題，而農民問題的核心在于農民的主體性發(fā)展。而主體的發(fā)展必須根基于一定客體的存在。農民作為農村社會的主體，其發(fā)展也必須根基于農民賴以生存的最大的客體——土地。自古“官出于民，民出于土”，土地是農民賴以生存和發(fā)展的根本資源。

改革開放后，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農地產權得到一定程度的保護，農民溫飽問題得以解決。然而，目前農地產權依然存在主體不明晰、權能殘缺等問題，嚴重制約了農民的進一步發(fā)展。構建現代農地產權制度能有效激勵農民的積極性和創(chuàng)造性，實現農地資源配置的最大化。農民能從農地資源中獲取最大化的物質利益，從而為農民主體自身發(fā)展奠定良好的物質基礎。

(三)農地產權是農村市場經濟發(fā)展的權利保障

農村市場經濟的發(fā)展要求建構明確的產權體系和獨立的產權主體。各個獨立的產權主體在產權交易中享有平等的法律地位。農地產權主體獨立性的缺失，必然引起農地產權主體利益關系失衡，農地資源的有效配置將是一句空話。建立現代農地產權制度為農地確權，可以為農民提供一個合理、可靠的土地利益預期。農地產權界定是土地交易的起點，為農村土地市場主體權利和義務的劃分提供了明確的規(guī)范分野。

同時，農地產權在權能排他性基礎上進一步細化，由不同主體享有不同的權能，更能有效地促進農地資源有效配置，從而促進農村市場經濟的發(fā)展。自由轉讓是農村市場經濟發(fā)展的先決條件。只有建構農地自由轉讓制度，才能讓農地產權主體通過合法有效的土地轉讓獲取土地收益，從而積累從事市場經濟獲得的資本。農地產權制度將為農民提供平等參與市場競爭的機會，土地產權享有者根據成本與收益的比較追求最大化補償，在此基礎上將補償利益投入到最有價值的市場活動中，從而實現市場經濟資源運用效益最大化。現代農地產權制度的確立，讓農民放心地從事以土地為中心的各種經濟活動，為實現農村市場經濟健康、規(guī)范、有序的發(fā)展提供制度保障。

二、農地產權保障缺失的現實表征

(一)農地產權主體不明確

《憲法》第10條規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。由此，在根本法層面確立了我國農地產權權屬制度——集體所有制?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會進行經營管理。”《土地管理法》應具體規(guī)定我國農地產權制度，明確指明權利歸屬和權利行使主體。然而我國農地產權歸屬和行使主體存在缺陷，使得我國農地產權歸屬極不明確。

一方面，農民集體并非法律術語，涵義寬泛且無精確內涵。農民集體是一個泛稱，是一個集合群體概念，具有不準確性，給人以看不見摸不著的抽象性。農民集體概念的抽象性和模糊性導致農地產權主體不明確而虛置化現象嚴重?！稗r民集體的法律內涵模糊是農地產權主體制度面臨的最大困境，其已成為制約農地所有權得以充分實現的根本原因?！盵4](P67)不僅作為農地產權權屬規(guī)定的公法《憲法》和《土地管理法》規(guī)定了抽象的“農民集體”概念，在私法《民法通則》第74條也對集體財產權予以規(guī)定，“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有”。

另一方面，產權行使主體和產權主體關系不順，難以真正代理產權主體。法律在規(guī)定了虛置化的農地產權主體的同時，又規(guī)定了產權行使主體“村集體經濟組織或者村民委員會”，由其對農村土地進行經營管理。實際上，我國大部分地區(qū)農村集體經濟組織萎縮，真正行使農地經營管理權的是各地的村民委員會，“由于‘農民集體’在法律體系中缺乏嚴格的定義，從而使村委會成為了農地的實際控制者。”[5](P6)法律規(guī)定農地產權屬于“農民集體”，根據產權原理，行使主體應是產權主體的意思機關，由其對財產占用、使用，并將收益歸于產權主體。然而村民委員會在實踐中難以實現這一使命，原因在于村民委員會現實中大多已經異化為準行政機構，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”——代理人，受基層政府權力支配現象嚴重，難以真正代理農民集體中普通村民的土地利益。盡管《村民自治法》在制度設計上使普通村民可以通過村民大會或村民代表大會表達自己的土地利益訴求，然而相比較具有準行政性質的村民委員會而言，其處于非常弱勢的地位?；鶎诱畽嗔苋菀淄ㄟ^控制村民委員會，開發(fā)商通過利益收買“擺平”一兩個村里的主要負責人，就能實現對土地的強征，而農民集體中真正享有土地利益的大多數普通村民往往缺乏利益訴求渠道。真正的土地所有人不能行使自己的土地所有權，行使所有權的村民委員會又難以真正代表土地所有人的利益，農村土地所有權主體闕如現象極為嚴重?；鶎余l(xiāng)村干部利用手中權力通過土地的支配權謀取私利、欺壓掠奪農民的現象時有發(fā)生。

(二)農地產權權能缺失

農地產權權能是指農地產權人根據自己的意思實現其權利所體現的目的利益，依法所能采取的方式或手段。由于制度設計和現實誤區(qū)，農地產權人占有、使用、收益和處分的權能存在種種缺失現象。就占有而言，農民對土地的占有具有不穩(wěn)定性，缺乏安全感。雖然《土地承包法》規(guī)定土地承包期限是30年，然而30年是針對承包權本身的期限，而不是針對某一固定的土地?，F實中農村土地每隔3至6年就要調整一次。就使用權而言，農地產權主要體現在承包經營權上。農民的獨立經營權缺失。比如，農地承包經營權基于農村集體成員權的制約，導致農地往往基于人口變化進行周期性調整。有的地方政府借口土地承包經營合同的債權性而隨意毀約，縮短或調整承包期限；有的地方政府干涉土地承包中的經營自主權，為了完成上級任務強制農民改變耕種經營項目，等等。農地產權中的使用權缺失，“殘缺的農地行政管理權力是直接導致農地使用權殘缺的根本原因”。[6](P255)

就收益權而言，政府除了集體經濟時代通過工農“剪刀差”從農村獲取大量農業(yè)剩余外，改革開放以來又通過低征高買的方式獲取了大量的農地產權收益。在農地征收中，農村集體雖然是名義上的所有權人，但因缺乏對征收利益討價還價的能力而處于被政府和開發(fā)商支配的地位。就處分權而言，雖然法律規(guī)定農地產權可以通過轉讓、轉包、入股和互換等方式流轉，但卻對農地的自由流轉設定種種限制。農地所有權轉讓必須經國家征收，只能單向流轉給國家。盡管法律規(guī)定為了公共利益對農地進行征收是必要的和合法的，但對“公共利益”缺乏明確具體的規(guī)定。很多時候為了自我利益甚至權力尋租，開發(fā)商和基層政府往往勾結在一起假借“公共利益”大肆侵吞農地而置農民的農地處分權于不顧，“因為行政力量的強大，農民集體經濟組織無法在現有農地產權制度框架內就農地所有權交易條件充分行使處分權能?！盵6](P257)《土地管理法》第63條規(guī)定，“農村集體所有的土地不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設?！痹摋l規(guī)定阻礙了農地處分權的分解，讓農地處分權形同虛設。所有權虛置必然降低土地產權制度的有效性，使土地產權的激勵功能得不到發(fā)揮，從而束縛了農民對土地投入的積極性，致使農業(yè)基本生產條件不斷惡化。

(三)農地產權流轉欠規(guī)范

農地產權流轉是由農民集體或個人通過合法的手段將農地產權轉讓給其它經濟組織或個人的權利。農地產權流轉主要包括農地所有權流轉和農地使用權流轉，而農地使用權流轉主要是農地承包經營權流轉。農地承包經營權流轉方式主要有入股、租賃、轉包、轉讓和互換等。農地產權流轉是農村市場經濟發(fā)展的要求和產物。土地流轉不僅是土地集約化規(guī)模化經營、提高現代農業(yè)生產效率的需要，也是優(yōu)化農地配置資源、促進農村市場經濟發(fā)展的客觀要求。然而農地產權流轉的法律、政策很不健全。盡管法律規(guī)定農地可以轉包、出租、互換、轉讓、抵押或者以其他方式流轉，但缺乏對相應的程序、主體權利義務以及法律責任等規(guī)定。如對于農地抵押，根據現有法律，荒地以外耕地的土地使用權不能抵押。現實中農地承包經營權流轉方式除了法定農地承包經營權流轉方式轉包、出租、互換、轉讓等外，其他流轉方式非?；靵y。其他流轉方式包括借用、委托經營、代耕、準占用、抵押、質押、贈與、拍賣、反租倒包等等，而這些方式缺乏法律的具體規(guī)范。在流轉主體上，不少地方不是轉入方和轉出方農民直接簽合同，而是由村民委員會甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽合同，再去做相關農戶的工作。在流轉合同上，大多數農民缺乏契約意識，轉入方和轉出方大多無流轉合同而以口頭合同為主。即使有流轉合同，由于缺乏法律關于流轉的具體規(guī)定，流轉合同條款也極為簡單。如在農戶承包地互換中，對互換承包地使用情況、期限以及法律后果沒有約定或約定不明，以致糾紛不斷。此外，農地產權流轉交易平臺缺失，農民私下交易普遍，導致經常發(fā)生糾紛。

三、保障農地產權，促進農地發(fā)展的路徑選擇

(一)界定農地產權性質，明確農地產權主體

農地產權主體不明確，關鍵在于“農民集體”概念模糊，“集體所有權法律規(guī)定的模糊性是導致農地所有權各類弊端的重要因素之一?！盵7](P141)《憲法》作為國家根本法規(guī)定具有綱領性，沒有對農民集體進行具體規(guī)定可以理解。然而，作為部門法的《土地管理法》理應是《憲法》的具體化，但其也未對農民集體所有權做出明確界定。該條只是明確了村民小組、村集體經濟組織或村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經濟組織三級組織只是享有經營管理權，并未賦予其所有權。

因此，明確厘定農地產權歸屬、實現農地產權流轉方式多元化和細化農地產權具體權利和義務是關鍵。其一，明確農民集體內涵，明確農地產權主體。《物權法》第59條規(guī)定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有?！薄段餀喾ā返囊?guī)定針對的是所有不動產和動產，并未明確規(guī)定農地產權屬于集體成員所有?！锻恋毓芾矸ā分袘鞔_修訂農村集體土地屬于本集體成員所有，并對農村集體予以界定并具體化。其二，擴大農地產權流轉方式。在實際操作中，由于農地產權主體的多元化，對于實踐中農民創(chuàng)造的農地產權流轉方式合理的就應予以肯定。雖然在政策層面允許農地有償轉讓，然而在法律層面卻賦予了種種限制?！掇r村土地承包法》第32條，規(guī)定了土地承包經營權的轉讓方式有四種：轉包、出租、互換、轉讓，應根據現實予以擴大，至少還應具體規(guī)定入股、繼承、委托經營、反租倒包等流轉方式。其三，具體細化農地產權相關方權利義務。重新界定國家、政府、行政村組集體和農戶，以及土地流出方和流入方之間的土地產權的各自權利和義務關系。

(二)實行按份共有，實現農地產權具體化

土地作為農村集體所有制下的核心資產，一直以來對個體農民來說是一種抽象的所有。農民只有基于其成員權具體享有對農村集體土地產權，才能以一種“摸得著”的方式現實地享有農地產權，激發(fā)其維護自身農地產權權益的動力。對農村集體土地所有制，在農民持有方式上進行股份制改造，可謂是保障農地產權的一種制度創(chuàng)新。具體做法是，將現有抽象的農地所有權具體化為農民按照集體成員權人均平等地持有土地份額，并且計算出占一定集體組織農地資產的份額比例，堅持“增人不增股、減人不減股”。農地產權股權份額可以買賣、贈與和繼承。當然為了制約少數農民買賣、贈與農地股份份額可能導致的農民喪失農地產權后的基本生活無所依靠，應實行農民農地產權喪失的審核制，有關政府部門審核的基本依據就是農民是否具有基本社會保障。也就是說，農民在購買了基本社會養(yǎng)老保險的前提下，農民可以退出農地產權份額，對其持有的農地產權份額實行自由買賣和贈與。

農地產權股份制改造是針對現行農地制度在現實中暴露的局限性所進行的制度創(chuàng)新。農地產權股份制改造的優(yōu)點在于農民現實地持有農地產權份額，能基于股權制度行使自己的權利并獲得相應的利益。在農村集體經濟組織內部，農民基于其成員權可以要求在經濟組織內部工作并獲得工資，基于持有農地產權份額能依法享有農地集體經營的收益分紅。農民有了其他發(fā)展機會脫離農村進入城鎮(zhèn)，可以出賣農地股權份額獲得相應的發(fā)展資金。農村土地產權股份制改造，不僅讓農民現實地享有農地產權及其收益，而且有力地促進了農地產權流轉，有利于盡快達成土地規(guī)模經營，為農業(yè)產業(yè)化經營創(chuàng)造條件。

(三)擴大農地抵押權，激活農地發(fā)展?jié)撃?/h3>

《物權法》第133條規(guī)定了“四荒”等荒地可以抵押，而作為家庭承包經營的其他土地卻不能抵押。其立法初衷是為了防止農戶失地，導致土地兼并而影響農民生存權，進而影響農村社會的穩(wěn)定。2014年中央1號文件明確規(guī)定，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資?！币虼?，為了落實中央政策，立法上應明確規(guī)定農民承包經營的所有土地都能抵押。為了提高農民土地抵押擔保貸款的信用，可由農民融資擔保公司為農地抵押提供反擔保。而農民將農地經營權收益作為抵押向融資擔保公司提供擔保。因此，農地抵押實質上是承包地經營權的抵押，如果農民貸款到期無法還款，農民喪失的只是一定時期的經營收益。這樣就可以解決農民追求發(fā)展而發(fā)展資金不足的“瓶頸”。農地潛能的激活也必將激活農民發(fā)展的潛能，有力地推動農村市場經濟的發(fā)展。

(四)規(guī)范農地產權流轉，實現農地有序流轉

一方面，設置農地產權交易所，培育交易平臺。農地產權流轉必須建立公平、合理、規(guī)范的交易平臺，成立農地產權交易所，為農地交易提供公共平臺。該交易所應歸屬于國土部門管理，同時又具有事業(yè)法人資格，為農地產權提供服務，不以盈利為目的。農村產權交易所下設農村集體土地、農村土地承包經營權、林地、宅基地使用權和房屋所有權、荒地流轉等具體管理部門，專門負責以上各類土地流轉登記等服務。農地產權交易所的確立對于農地產權有效合法流轉，激活農地活力，優(yōu)化配置農地資源、促進農村發(fā)展具有深遠意義。

另一方面，建立農地產權糾紛多元解決機制，及時合理解決糾紛。應綜合建立人民調解、仲裁、訴訟等多元解決機制，全面及時解決農地產權流轉中的民間糾紛。其一，設立縣級土地仲裁委員會，構建土地產權糾紛仲裁制度，充分利用仲裁的優(yōu)勢及時合法地解決農地產權流轉中的糾紛案件。由政府土地管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員、律師等組成土地仲裁員庫。每次仲裁應在仲裁員庫中隨機抽出仲裁員組成仲裁委員會，從而確保仲裁的公正性。其二，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的調解功能，在鎮(zhèn)司法所專設土地糾紛調解中心。在土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解之前，重視村委會的調解。村委會調解不成，應積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的土地調解中心的調解，協助其調查取證。其三，在法院專門設置處理土地糾紛的法庭，配備具有處理土地糾紛經驗的法官，為農地產權糾紛的處理提供訴訟的綠色通道。

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