鄭新建

(河北廣播電視大學(xué)，河北 石家莊 050071)

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生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化研究
——以京津冀為例

鄭新建

(河北廣播電視大學(xué)，河北 石家莊 050071)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化創(chuàng)新是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，意味著對現(xiàn)有管理機(jī)制和生態(tài)治理機(jī)制的矯正。目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化進(jìn)程中還存在一些困境和癥結(jié)，有必要通過專項立法、協(xié)同立法等創(chuàng)新手段破解生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制失靈的難題，同時根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償法律需求和生態(tài)文明建設(shè)實際，修訂有關(guān)法律法規(guī)、健全配套制度，以高質(zhì)量的法律供給，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

生態(tài)補(bǔ)償；法制化；機(jī)制創(chuàng)新；法律制度供給

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實踐探索與政策安排

我國生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)歷了試點先行、政策引導(dǎo)以及政府工作規(guī)劃等過程，目前仍處在不斷地探索與實踐中。自20世紀(jì)90年代起，原國家環(huán)保總局先后在河北、遼寧等11個省(區(qū))的685個縣(單位)和24個國家級自然保護(hù)區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費。2007年制定了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》，在自然保護(hù)區(qū)等重要領(lǐng)域開展補(bǔ)償試點工作，探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式。

在京津冀地區(qū)，2005年北京開始對河北進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，每年投入2 000萬元專項資金，改善水源涵養(yǎng)地生態(tài)環(huán)境。2006年京冀簽訂了《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》，商定到2009年，北京市投入1億元水資源環(huán)境治理合作資金，用于官廳、密云水庫水污染治理和節(jié)水產(chǎn)業(yè)建設(shè)；2008年又簽署《關(guān)于進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合作的會談紀(jì)要》，商定到2011年，北京市投入1億元資金，用于懷來、赤城、灤平、豐寧四縣的水源保護(hù)林建設(shè)。天津市每年向河北投入3 000萬元資金，用于改善灤河水源水質(zhì)。2015年，北京市與承德市啟動跨區(qū)域碳排放交易試點工作，探索市場化手段生態(tài)補(bǔ)償。圍繞水源涵養(yǎng)、流域保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)等方面，京津冀三地積極磋商協(xié)調(diào)，開展相關(guān)調(diào)研，按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，積極落實對張家口、承德兩市的生態(tài)補(bǔ)償。2015年12月，《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出加快拓展生態(tài)空間、強(qiáng)化污染治理和將京津冀區(qū)域打造成為生態(tài)修復(fù)、環(huán)境改善示范區(qū)的目標(biāo)。

從全國范圍看，各地紛紛出臺生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝晕募?。如浙江、廣東、江蘇蘇州等省、市結(jié)合本地生態(tài)補(bǔ)償實踐制定了本行政區(qū)域施行的生態(tài)補(bǔ)償條例。同時，在國家支持下，跨省、跨流域性水生態(tài)補(bǔ)償工作有了較大突破。如安徽、浙江兩省在新安江流域開展的水環(huán)境橫向補(bǔ)償試點，流域水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好。

2016年3月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第22次會議審議通過了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，國務(wù)院隨后出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化進(jìn)程中的困境

1.我國生態(tài)補(bǔ)償制度的立法梳理

我國生態(tài)補(bǔ)償制度自20世紀(jì)90年代末開始在多部法律法規(guī)中得以確認(rèn)。如《森林法》規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。”《水污染防治法》規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！贝送?，《水土保持法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》等也對相關(guān)補(bǔ)償問題作出了規(guī)定。

2016年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，提出：“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”至此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實現(xiàn)了從單行法到環(huán)保基本法律的全面確立，真正成為生態(tài)文明建設(shè)的一項基本保障制度。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化進(jìn)程中的困境及癥結(jié)

生態(tài)補(bǔ)償制度盡管在環(huán)保基本法律和諸多單行法中得以確立，但不容樂觀的生態(tài)現(xiàn)實表明，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在法制化進(jìn)程中仍面臨困境。

(1)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在一定程度上出現(xiàn)失靈。生態(tài)的系統(tǒng)性、整體性、關(guān)聯(lián)性要求生態(tài)保護(hù)與治理(包括補(bǔ)償)應(yīng)該是綜合性、一體化的。典型表現(xiàn)在流域性、跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理，因地域性、塊狀化的不同行政區(qū)域分布，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制一定程度上出現(xiàn)失靈，難以適應(yīng)全域性、整體化生態(tài)保護(hù)與治理(包括補(bǔ)償)要求。實現(xiàn)生態(tài)治理和補(bǔ)償，不單單是一個行政區(qū)(省)域、一個部門能夠解決的，而是需要打破行政、立法壁壘，進(jìn)行周密的法制設(shè)計和安排。否則，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理(包括補(bǔ)償)必然陷入不同區(qū)域間相互博弈、難以協(xié)調(diào)的困境。

(2)生態(tài)補(bǔ)償制度條款碎片化，生態(tài)治理(包括補(bǔ)償)相關(guān)方權(quán)利義務(wù)不對等問題突出。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l款零星地散布在不同的法律、政策文件中，其對生態(tài)關(guān)系各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定不明確，甚至缺乏可操作性的具體規(guī)定，造成實際執(zhí)行中無章可依。2013年《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報告》認(rèn)為，目前我國生態(tài)補(bǔ)償存在保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)落實不到位的現(xiàn)象。開發(fā)者生態(tài)保護(hù)義務(wù)履行不到位，生態(tài)保護(hù)者的責(zé)任不到位。[1]

(3)生態(tài)補(bǔ)償法律制度供給缺乏。盡管《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律中均有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但主要是原則性、鼓勵性規(guī)范，而無具體的制度安排條款。“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則缺乏制度化支撐，補(bǔ)償制度沒有細(xì)化、難以落實，甚至根本談不上誰受益誰補(bǔ)償。

三、生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法制化創(chuàng)新

生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善在于法制化創(chuàng)新，它意味著對現(xiàn)有管理機(jī)制和生態(tài)治理機(jī)制的矯正。針對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化進(jìn)程中的困境及癥結(jié)，應(yīng)從以下方面作出調(diào)整和安排。

1.通過創(chuàng)新立法破解生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制失靈的難題

(1)國家層面跨區(qū)域?qū)ｍ椓⒎ā哂辛鲃有?、跨區(qū)域、涉及國計民生的重大事項，地方難以管理或分別管理會限制其功效的行業(yè)與事業(yè)，中央享有專有立法權(quán)。全國人大及其常委會、國務(wù)院作為有權(quán)立法機(jī)關(guān)，可以針對跨行政區(qū)域有關(guān)生態(tài)環(huán)保等重大事項進(jìn)行專項立法，破除立法和行政壁壘。通過立法加強(qiáng)流域管理，國內(nèi)外都有成例可供借鑒。英國有《泰晤士河保護(hù)法》，美國有《田納西流域管理局法》，國內(nèi)則有《淮河流域水污染防治暫行條例》。[2]《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國第一部比較完整、具有一定操作性的流域生態(tài)治理行政法規(guī)。京津冀海河流域生態(tài)補(bǔ)償問題完全可以在此模式基礎(chǔ)上通過國家層面跨區(qū)域?qū)ｍ椓⒎右詣?chuàng)新解決。

(2)區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法著眼于從法律制度層面進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，有利于打破行政壁壘。京津冀山水相連，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理(包括補(bǔ)償)是協(xié)同立法的優(yōu)先選項。2015年3月，京津冀三地立法機(jī)關(guān)推出《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，在區(qū)域協(xié)同立法方面邁出重要步伐。三地可以根據(jù)京津冀生態(tài)保護(hù)與治理(包括補(bǔ)償)的實踐加強(qiáng)重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)，統(tǒng)一立法目標(biāo)，協(xié)調(diào)法律調(diào)控手段，實現(xiàn)預(yù)期法律效果。

(3)適時啟動生態(tài)法律一攬子修改。盡管我國環(huán)境保護(hù)法以及自然資源法律都有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l款，但缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，形不成應(yīng)有的合力，因此，應(yīng)該在適當(dāng)時機(jī)總結(jié)生態(tài)保護(hù)與治理(包括補(bǔ)償)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上啟動生態(tài)法律一攬子修改工作，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的法律保障。

2.通過生態(tài)補(bǔ)償立法平衡生態(tài)相關(guān)方權(quán)利義務(wù)

2010年4月我國《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作啟動，[3]但由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的復(fù)雜性，條例至今未能出臺。可喜的是，一些省、市地方政府紛紛出臺本行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)章，推動了地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作開展。從實踐看，由于生態(tài)相關(guān)方權(quán)利義務(wù)失衡，跨區(qū)域的流域生態(tài)補(bǔ)償問題難以取得令人滿意的效果。因此，權(quán)利義務(wù)配置已成為生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一環(huán)，直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償制度能否得以有效實施。國家或區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償立法除了科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆N類、范圍和標(biāo)準(zhǔn)外，重點應(yīng)放在確立和平衡生態(tài)相關(guān)方權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，并將其作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。只有著重從權(quán)利與義務(wù)平衡的角度合理配置生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)方權(quán)利義務(wù)，才能平衡區(qū)域利益沖突，從根本上解決日益嚴(yán)重的生態(tài)問題。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體制度

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償法律需求和生態(tài)文明建設(shè)實際，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新法律供給，加快出臺有關(guān)法律法規(guī)條款及配套制度，及時修改不符合發(fā)展需要的法律，以高質(zhì)量的法律供給，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

(1)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋９贾贫?。保辜制度是中國古代法律中保護(hù)受害人的一種制度。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋９贾贫纫笊鷳B(tài)環(huán)境加害行為人，在法定的期限內(nèi)積極進(jìn)行生態(tài)重建、生態(tài)改良，在保證生態(tài)恢復(fù)以及不出現(xiàn)更為嚴(yán)重的社會后果的同時，加害行為人可以承擔(dān)比較輕的法律責(zé)任。

(2)制定生態(tài)補(bǔ)償法律技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。除了已批準(zhǔn)發(fā)布的《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范(試行)》《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案(規(guī)劃)編制規(guī)范(試行)》兩項國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)外，急需將與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的專門技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)上升為國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)?？梢栽谌珖秶鷥?nèi)組建草原、土壤、森林等生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，匯集產(chǎn)、學(xué)、研各方力量，研究和制定對不同區(qū)域草原、土壤退化、沙化、鹽漬化等生態(tài)修復(fù)的技術(shù)規(guī)范，使其上升為法律技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加快構(gòu)筑生態(tài)屏障，維護(hù)國家生態(tài)安全。

(3)探索建立生態(tài)補(bǔ)償保險制度。目前我國生態(tài)補(bǔ)償主要以行政方式與政府補(bǔ)償為主要手段。生態(tài)保險是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要手段，應(yīng)通過大膽創(chuàng)新，引入和運用商業(yè)保險機(jī)制，推動由政府補(bǔ)償向商業(yè)賠償轉(zhuǎn)變。同時，積極發(fā)展生態(tài)保險產(chǎn)品，推動創(chuàng)新生態(tài)保險產(chǎn)品實踐活動，利用生態(tài)保險產(chǎn)品，強(qiáng)化生態(tài)相關(guān)方承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，更好地保障和服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)。

(4)推動生態(tài)補(bǔ)償合同(協(xié)議)制度。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出開展橫向生態(tài)補(bǔ)償試點工作，加快形成受益者付費、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償合同(協(xié)議)制度是拓展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，建立保護(hù)者和受益者之間良性互動的約束機(jī)制。生態(tài)相關(guān)方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需求及操作成本等，協(xié)商選擇相宜的補(bǔ)償方式，實現(xiàn)成本共擔(dān)、效益共享、合作共治。

[1]國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報告[EB/OL].中國人大網(wǎng), http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm.2017-02-27.

[2]何輝利.京津冀協(xié)同發(fā)展中流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫裙┙o[J].河北聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015(3)：15-17.

[3]汪勁.論生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢浴渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》草案的立法解釋為背景[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(1)：1-8.

Research on Legalization of Ecological Compensation Mechanism——A Case Study of Beijing,Tianjin and Hebei

ZHENG Xin-jian

(Hebei Radio & TV University, Shijiazhuang ,Hebei 050071, China)

Legal innovation of ecological compensation mechanism is the inevitable requirement of the construction of ecological civilization. It means to correct the existing management mechanism and ecological governance mechanism. At present, there are still some difficulties and problems in the legal system of ecological compensation mechanism. It is necessary to solve the problem of the failure in ecological compensation mechanism through special legislation, collaborative legislation and other innovations. At the same time, according to the legal requirements of ecological compensation mechanism and ecological civilization construction, the relevant laws and regulations should be amended and the supporting system should be improved in order to provide a high quality of law and protect the construction of ecological civilization.

ecological compensation； legalization； mechanism innovation; supply of legal system

2017-04-01

2016年度河北省社會科學(xué)基金項目《可持續(xù)發(fā)展視閾下的京津冀生態(tài)補(bǔ)償法制保障研究》(HB16FX010)

鄭新建(1966-)，男，河北武邑人，教授，主要從事法學(xué)研究。

D922.6

A

1008-469X(2017)03-0049-03