四川財經(jīng)職業(yè)學(xué)院 袁中文

個人所得稅的公平性缺陷分析

四川財經(jīng)職業(yè)學(xué)院 袁中文

個人所得稅事關(guān)老百姓的切身利益，自開征以來，對其公平性的質(zhì)疑就沒有停止過。從起征點、納稅單位、征收方式、計稅方法、稅率等各個方面都涉及到公平性的問題，研究者都是從客觀角度分析，但是如何解決這些問題，還缺乏從政府和實踐層面的可操作性建議，本文對此進(jìn)行了研究，并提出了相關(guān)對策。

個人所得稅 公平性 建議

一、個人所得稅的征收目的及變化歷史

1980年9月全國人大通過并公布了《中華人民共和國個人所得稅法》，將個人所得稅的“起征點”確定為800元。由此我國個人所得稅征收已經(jīng)有三十多年的歷史。1986年9月國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，該條例規(guī)定對中華人民共和國公民的個人收入統(tǒng)一征收個人收入調(diào)節(jié)稅。由此看出個人所得稅的目的是為了調(diào)節(jié)居民的個人收入。1993年10月全國人大常委會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》的修正案，明確規(guī)定，不分內(nèi)、外，所有中國居民和有來源于中國所得的非居民，均應(yīng)依法繳納個人所得稅。收入的界定范圍發(fā)生了變化，包括國內(nèi)外的收入，征稅對象發(fā)生變化包括非居民。

2005年10月第十屆全國人大常務(wù)委員會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，確定將于2006 年1月1日起將個人所得稅起征標(biāo)準(zhǔn)提高至1600元。2008年3月征收起點從起由1600元上調(diào)至2000元。10月國務(wù)院決定對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。經(jīng)過全國人大常委會多次召開會議，2011年6月，全國人大常委會下午表決通過了關(guān)于修改個人所得稅法的決定，將個人所得稅起征點提高到3500元，將超額累進(jìn)稅率中第1級由5%降低到3%。這一決定已在2011年9月1日起正式施行。

由以上的個人所得稅發(fā)展及改革歷程來看，個人所得稅改革的主要特征為個人所得稅“起征點”的不斷提高，而促使個人所得稅起征點不斷變化的主要原因是對“公平正義”的分配觀的不斷貫徹。從改革的效果看，在一定時期內(nèi)，個人所得稅改革也基本實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間的居民收入分配差距也在不斷擴(kuò)大，并有日益加劇之勢，居民收入分配已成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定進(jìn)程中不可忽視的問題。我國的個人所得稅制度從最初建立至今被賦予增加財政收入、調(diào)節(jié)本國居民收入、維護(hù)稅收的公平正義等重大責(zé)任。但從實際的效果看，公平性存在較大缺陷，這個問題亟待解決。

二、個人所得稅公平性主要缺陷種類及目的功能分析

（一）個人所得稅已經(jīng)蛻變?yōu)樾匠甓悅€人所得稅稅法規(guī)定課征范圍有11個收入項目，對普通人來講，個人所得稅都集中在工資上，故此對于一般普通百姓來說，在收入單一化的背景下，個人所得稅基本就是工資薪酬了。對個人所得稅反應(yīng)強(qiáng)烈的基本是工薪階層，其原因是個人所得稅的“風(fēng)吹草動”對工薪階層的收入影響極大，起征點、扣除數(shù)、稅率變化等直接關(guān)系到每個工薪階層的納稅多少，直接影響實際收入。

從1986年的條例看，個人所得稅的目的是調(diào)節(jié)個人收入，但實際結(jié)果是調(diào)節(jié)了工資收入，從公開資料看11種收入中，基本是工資薪酬“一枝獨秀”。雖然國家統(tǒng)計局和稅務(wù)局?jǐn)?shù)據(jù)有差異，但是工資薪酬“獨大”趨勢并沒有改變（見表1、表2）。

表2 我國個人所得稅收入結(jié)構(gòu)圖（%）

而對于部分高收入者的收入，很多沒有工資薪酬，反而不交稅，如有些居民每年的房屋租金收入20多萬，比一般工薪階層的工資還高，反而基本不納稅。這就根本沒起到調(diào)節(jié)收入的“立法目的”，造成貧富兩極分化的原因之一。富人逃稅的“標(biāo)桿效應(yīng)”也間接造成國民的主動守法納稅的抵觸情緒。在物價飛漲情況下，工薪階層把怨氣都集中起征點上，從歷次起征點的調(diào)節(jié)上也可以說明問題。

（二）監(jiān)管不公平由于工資發(fā)放相對可控且易于監(jiān)管，對勞務(wù)報酬收入、財產(chǎn)租賃和轉(zhuǎn)讓收入、股息紅利收入等，基本處于“失控”狀態(tài)。一方面由于這些收入的監(jiān)控有很大的難度，對于個人的現(xiàn)金交易，無法掌控也是情理之中；其次公民的納稅意識欠缺，有些根本不會主動繳稅?，F(xiàn)在由于財產(chǎn)形式的多元化，利息收入、股票利得收入、房產(chǎn)租賃收入、明星名人的勞務(wù)報酬收入基本都是高收入人群，而這部分人收入的納稅卻是“黑洞”，從圖1可以看出，富豪越來越多，而薪酬個人所得稅比重反而越大，間接證明工薪階層成為個人所得稅“主力軍”。

圖1 工薪所得稅占個人所得稅比重的變化（1994-2011）

（三）不公平的行業(yè)收入差距和單位內(nèi)部收入差異在改革之初已經(jīng)有過收入價值觀的討論，“搞導(dǎo)彈不如賣茶葉蛋，手術(shù)刀不如剃頭刀”，但是這種討論沒有引起決策層的高度重視，以至于現(xiàn)在特殊行業(yè)收入差距巨大，同時部分單位內(nèi)部收入出現(xiàn)“鴻溝”。特殊行業(yè)一般是壟斷行業(yè)居多，如電力、煙草、證券等，不可否認(rèn)不同行業(yè)勞動付出存在差距，但是薪酬差異的合理度如何掌控？部分?jǐn)?shù)據(jù)如表3，這方面的研究和論述舉不勝數(shù)。對于單位內(nèi)部收入的“鴻溝”很大，因為這是一個敏感的話題，一般的討論集中在農(nóng)民工的收入對比上，或者籠統(tǒng)的事業(yè)機(jī)關(guān)單位對比。人力資源和社會保障部勞動工資研究所發(fā)布的《中國薪酬報告》顯示，在1988年，收入最高行業(yè)是最低行業(yè)的1.58倍，隨后行業(yè)差距逐年擴(kuò)大，到2005年達(dá)到4.88倍。2011年，2032家上市公司中高管平均薪酬為47.1萬元，職工平均為薪酬為8.2萬元，相差5.74倍；其中相差最大的竟然達(dá)到112.77倍。

有的行業(yè)壟斷缺乏競爭，是由于行業(yè)的特殊性，或關(guān)乎國計民生或關(guān)乎國家戰(zhàn)略安全等因素，不能用市場行為調(diào)節(jié)，該行業(yè)的高薪酬非個人能力、體力超常付出而應(yīng)得的回報，既然是“市場失靈”的體現(xiàn)，政府就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)調(diào)節(jié)，而不能“厚此薄彼”，長期看這種行業(yè)應(yīng)該只是少數(shù)幾個，在這些行業(yè)的高管除了體現(xiàn)的管理責(zé)任和個人理念差異以外，可以說沒有太大的能力差異，應(yīng)該說誰當(dāng)高管差異不大。普通員工也主要是盡到一個在職者的正常義務(wù)就可以了，也沒有更多付出，顯然付出與收獲不成正比。如證券、金融等。

表3 各個壟斷行業(yè)的勞動報酬水平

在單位內(nèi)部按照常理是最應(yīng)該體現(xiàn)公平正義的地方，多勞多得也是普遍共識。但是實際情況卻未必完全如此，首先有不同所有制的的管理歷史遺留問題、制度差異，其次單位內(nèi)部有自己的薪酬制定自由度，不同領(lǐng)導(dǎo)有不同的理念，不同利益階層有各自的利益訴求，同一單位的不同層次員工有相同的利益卻有不同的影響力及參與度，高層、中層、基層在一個單位有不同的話語權(quán)，而絕大多數(shù)基層員工“位卑言輕”，在薪酬政策制定中處于劣勢。一個人如果擔(dān)任中層職務(wù)，下個月薪酬立即呈幾何級增長，而能力和貢獻(xiàn)卻未必立刻線性增長。

這種薪酬的不公平導(dǎo)致的結(jié)果之一就是，低薪酬的內(nèi)心失落，“逃稅”和少交稅成為選項，不利于公民納稅意識培養(yǎng)，更使得單位內(nèi)部的高收入納稅無法從內(nèi)部監(jiān)督。從社會角度看，不利于和諧社會的構(gòu)建。

（四）稅收收入和GDP增長不平衡根據(jù)《中國財政年鑒》公布的數(shù)據(jù)，1994年到2005年，個人所得稅平均年增長率28.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GDP和總稅收年增長率。這一時期，個人所得稅占總稅收比重從1.42%增長到7.28%，占GDP比重從0.15%增長到1.14%，成為第四大稅種。從表4、表5的數(shù)據(jù)可以看出，稅收收入高于GDP增長，且增長率有加快的趨勢。而伴隨個人收入的增長，個人所得稅也呈同步增長，同樣所得稅的增長率高于收入的增長率（見圖2）。

這種增長模式顯然與不符合和諧社會構(gòu)建思路，直接影響國民的幸福感指數(shù)和增加稅負(fù)痛苦指數(shù)，這一增一減也是對稅法公平原則的粗暴踐踏，對社會穩(wěn)定以及長期可持續(xù)發(fā)展不利。

表4 1994年以來GDP與稅收總收入的增長情況表

圖2 我國個人所得稅的增長（1994-2011）

三、解決個人所得稅不公平性的可操作性建議

（一）依托互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建全方位稅收管理體系納稅必須建立在可靠的稅收基礎(chǔ)信息資料之上，目前依靠個人申報，稅務(wù)部門核查的“被動式”稅收征管方式，已經(jīng)到了非改不可的地步，這也是造成不公平的原因之一?！梆I死膽小的，撐死膽大的”偷逃稅“土壤”就是因為稅務(wù)部門太被動，核查人力有限、技術(shù)有限、能力有限等，使得部分“富豪”逃稅成為常態(tài)，稅務(wù)部門明知逃稅卻查無實據(jù)，其次稅務(wù)人員的不作為也是誘因。在目前互聯(lián)網(wǎng)情況下，建立大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)已是大勢所趨，在全國建立以身份證為基礎(chǔ)的個人誠信、房產(chǎn)信息系統(tǒng)已經(jīng)啟動，稅務(wù)部門也應(yīng)該依托該系統(tǒng)建立個人收入、納稅子系統(tǒng)，避免重復(fù)建設(shè)浪費人力財力。在電子貨幣時代即將到來的時候，個人的大部分收入實現(xiàn)電子化，可以將絕大多數(shù)收入處于可查證狀態(tài)，保證信息的全面、及時、可靠，公平對待每一位納稅人。這需要稅務(wù)征管人員具有相當(dāng)?shù)腎T知識，包括數(shù)據(jù)收集、整理、分析，做到有的放矢，及時比對收入、財產(chǎn)、消費和納稅的之間的配比合理性，故人才培養(yǎng)要先行。

（二）公開納稅信息促進(jìn)國民納稅意識提高，形成全民監(jiān)督體系在目前稅務(wù)部門不能全面掌握納稅人的全部收入信息情況下，可以借助公眾之力，通過公開高收入人群的納稅信息榜單，或全部納稅人信息，讓公眾監(jiān)督。對于公開納稅信息可能會有爭議，但是為了公平正義，肯定要有付出，站在大眾和國家利益的角度，這種公開是合理的。特別是對那些逃稅的高收入者，在稅務(wù)部門不能監(jiān)督的情況下，讓公眾參與監(jiān)督，可以起到意想不到的效果和作用。首先可以增加國家的稅收，有“強(qiáng)迫”高收入人群的納稅效果。其次有促進(jìn)國民的納稅意識的作用。公眾的監(jiān)督才是“法網(wǎng)恢恢疏而不漏”，與其被人舉報不如開始就守法納稅，朝陽群眾的緝毒舉報就是例子。最后有促進(jìn)社會公平、防止腐敗的社會效應(yīng)。如果建立常態(tài)化的納稅信息公開制度，不同行業(yè)的薪酬、不同職務(wù)、崗位的收入都在“陽光下”運行，有助于人才合理流動和競爭，提高人力資源競爭力。同時對于官員也是一種監(jiān)督——財產(chǎn)與收入的匹配，有助于預(yù)防腐敗的發(fā)生。

（三）計稅方法和征收模式與時俱進(jìn)在實現(xiàn)前面兩個前提下，計稅方法、征收模式才能與時代融合。有了全面的基礎(chǔ)信息、有了公開的納稅資料，在大數(shù)據(jù)、云數(shù)據(jù)處理的互聯(lián)網(wǎng)運行模式下，不合理、不公平的制度、方法都可以通過數(shù)據(jù)分析驗證，用數(shù)據(jù)說話，減少不必要的爭論和討論。如起征點的合理性公平性，就可通過數(shù)據(jù)分析、建立數(shù)學(xué)模型對比利弊影響。再如累進(jìn)稅率的臨界點問題、稅后收入換算的問題等都不會再是問題。同樣在個人誠信系統(tǒng)下個人收入、家庭收入也處于稅務(wù)部門的掌控之下，如何合理公平地扣除家庭醫(yī)藥費、贍養(yǎng)費、教育費等也處于有據(jù)可依狀態(tài)，以個人還是家庭為納稅單位，可以為決策部門制定政策提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持，避免“試探性”政策出臺招致罵聲一片的被動局面。

由于行業(yè)的差異性，每個月實際計算稅額的征收模式也亟需改進(jìn)?，F(xiàn)行稅法規(guī)定采掘業(yè)等三個特殊行業(yè)實行按年計算應(yīng)納稅額，應(yīng)該全面推廣。由于年薪、年終獎、季度獎以及特殊獎如安全獎等集中在某個月發(fā)，造成納稅人的某個月稅負(fù)加重，這種計稅方法明顯不公平，必須立即改革，但多少年來沒有引起重視，也是缺乏數(shù)據(jù)分析的征收模式造成的，同樣也有不作為的原因。

綜上所述，公平性是一個社會問題，在個人所得稅上表現(xiàn)更明顯，特別是涉及到普通百姓，政策制定者必須高度重視，在制定時如何避免偏頗和失誤，信息全面、數(shù)據(jù)真實、理性分析、模型驗證缺一不可。在建立納稅系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)情況下，數(shù)據(jù)安全保管傳輸、涉及個人隱私的保護(hù)等互聯(lián)網(wǎng)安全又是一個不可忽略的重大問題，系統(tǒng)建立和安全保護(hù)必須同時進(jìn)行，從科技發(fā)展看這應(yīng)該不會出現(xiàn)障礙。

［1］朱潤喜：《個人所得稅課征不公的主要表現(xiàn)及解決對策》，《稅務(wù)研究》2011年第3期。

［2］劉小川、石琬如：《我國個人所得稅工薪扣除標(biāo)準(zhǔn)的公平性分析與思考》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué))》2011年第5期。

（編輯 成方）