盧文剛 劉沛 朱穎

屬地基層政府航展綜合應急管理創(chuàng)新實踐
——以珠海第十一屆國際航展應急工作為例

盧文剛 劉沛 朱穎

盧文剛，副教授，博士研究生，碩士生導師，暨南大學公共安全與風險評估研究中心主任，應急管理系主任，暨南大學珠海（金灣）協(xié)同育人創(chuàng)新中心主任，珠海市金灣區(qū)應急管理專家組組長、廣州市重大行政決策論證專家、教育部“校長國培計劃”特聘專家、暨南大學青年應急管理協(xié)會榮譽會長；長期從事應急管理研究，先后主持國家社科基金等國家級課題2項，主持省部級縱向課題20項，主持各類廳局級課題及其他橫向課題50多項；在國內(nèi)各類學術期刊、國內(nèi)外大型學術會議上發(fā)表學術論文100多篇，其中CSSCI論文50多篇，EI、ISTP論文20多篇，出版專著2部，作為副主編出版著作4部，參編著作6部。

劉沛，暨南大學經(jīng)濟學院副教授，碩士生導師。

朱穎，珠海市金灣區(qū)應急辦公室主任。

本屆航展的背景

2016年11月1日至6日，第十一屆中國國際航空航天博覽會在珠海市金灣區(qū)隆重舉行，本屆航展由廣東省人民政府、中國國際貿(mào)易促進委員會、中國人民解放軍空軍、中國航空工業(yè)集團公司、中國航天科技集團公司、中國航天科工集團主辦，中國兵器工業(yè)集團公司等多家單位共同協(xié)辦。本屆航展共有42個國家和地區(qū)的700余家參展商到會，航展期間召開了2016中國通航發(fā)展論壇，航展規(guī)格高、規(guī)模大，觀展人流與交通高度集中，公共安全形勢復雜嚴峻。珠海金灣區(qū)政府作為航展舉辦地的屬地基層政府，對航展公共安全與應急治理工作負有“屬地管理”的重大責任。珠海金灣區(qū)黨委政府高度重視航展應急管理工作，在航展執(zhí)委會的領導下，全區(qū)應急人員科學謀劃，精心組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，圓滿完成了航展安全保衛(wèi)和應急處置救援等各項工作，確保了航展安全成功舉辦。

創(chuàng)新實踐的主要做法

高度重視，靠前指揮

1.領導重視，統(tǒng)一思想

珠海金灣區(qū)委、區(qū)政府高度重視航展期間應急管理工作，區(qū)委主要領導多次在區(qū)委常委會、區(qū)黨政例會上強調(diào)和部署相關工作；區(qū)主要領導多次召開迎航展工作會議，研究部署重點工作；由區(qū)委有關領導牽頭成立了第十一屆航展綜合保障工作領導小組，多次召開專題會議部署、推進具體工作。區(qū)應急管理各成員單位統(tǒng)一思想，緊緊圍繞區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一部署，積極有序開展工作。

2.制訂方案，明晰責任

在充分調(diào)研的基礎上研制印發(fā)了《第十一屆中國航展金灣區(qū)（航空產(chǎn)業(yè)園）綜合保障工作總體方案》，設置了治安防控組、應急處置組、綜合執(zhí)法組、消防整治組、后勤保障接待組、志愿服務組、旅游宣傳推廣組、信訪維穩(wěn)組8個專項工作組，各工作組根據(jù)整體方案要求，分別制訂專項工作方案，明確工作開展具體情況，細化工作職責，落實工作措施。

3.領導帶班，現(xiàn)場指揮

區(qū)航展領導小組在航展館外圍（海澄村衛(wèi)生服務中心原址）設立航展現(xiàn)場指揮部，由領導小組組長任總指揮。航展期間，每天由一位區(qū)領導任組長帶班值守，一名工作組組長到指揮部現(xiàn)場值班，各工作組牽頭單位派人常駐值班，及時協(xié)調(diào)處理各項綜合應急保障工作，有效加強了信息情報的收集報送，強化了各部門的溝通聯(lián)絡，提高了突發(fā)事件預防、協(xié)調(diào)與處置效率。

依托科技，保障有力

本屆航展，金灣區(qū)有效運用云計算、大數(shù)據(jù)等科技信息手段，有力保障了航展期間綜合應急保障工作的開展。

一是整合了區(qū)內(nèi)公共安全視頻資源，確保航展期間主要路段、外圍街道等人員密集場所的視頻覆蓋，將公共安全視頻信號接入現(xiàn)場指揮辦公室。通過公共安全視頻掌握航展外圍情況，配合現(xiàn)場指揮辦公室工作，確保現(xiàn)場指揮辦公室對航展外圍安全秩序的動態(tài)全面掌控、遠程指揮。

二是安排綜治網(wǎng)格員手持移動終端設備在航展場館外圍開展安全巡查，實時向指揮部報送視頻、圖片和信息，及時開展隱患排查、風險分析和應急處置工作。

三是運用大數(shù)據(jù)等技術手段實時對航展各區(qū)域人流量進行監(jiān)測，供指揮部研判決策，有效維持航展外圍現(xiàn)場秩序。

四是配備對講設備，實現(xiàn)航展現(xiàn)場指揮辦公室、區(qū)綜治指揮中心、金灣公安分局、珠海機場公安分局等重點應急成員單位之間的隨時聯(lián)絡、及時溝通。

各司其職，協(xié)同保障

航展安全保障與綜合應急管理各工作組成員單位認真開展航展安全工作，落實工作責任，通力合作協(xié)同確保安全保障工作有序進行。

1.綜合執(zhí)法工作

一是開展市容市貌整治。對航展場館、疏導點及周邊區(qū)域的市容市貌整治和維護；在航展現(xiàn)場及周邊，主動接受群眾詢問；引導臨時攤檔進入疏導點和海澄美食節(jié)進行有序經(jīng)營；暫扣展區(qū)內(nèi)外流動商販兜售的（嚴重影響航展飛行安全）的可升空無人飛機、航空模型等。

二是加強食品安全。由區(qū)食藥局對航展場館內(nèi)外餐廳、新聞中心食堂及餐館食品嚴格進行安全檢查，對美食節(jié)攤位進行食品安全監(jiān)督巡查，開展農(nóng)藥殘留等項目的快速檢測。

三是強化工商管理。由區(qū)工商分局強化和完善航展現(xiàn)場及周邊的經(jīng)營秩序，加強對“三無”產(chǎn)品和無證經(jīng)營的巡查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和處理違法事項，最大可能減少事故隱患。

四是加強安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查。區(qū)安監(jiān)局在航展期間加強對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)進行安全生產(chǎn)檢查，確保航展期間零事故。

五是開展綜合保障建設工作。航空產(chǎn)業(yè)園建設局保質(zhì)保量完成了對展館周邊停車場的建設工作，圓滿保障了航展期間的車輛有序停放。

六是開展交通綜合執(zhí)法。金灣交通大隊根據(jù)上級統(tǒng)一部署，全警動員，奮戰(zhàn)在各個一線崗點，與支援的各民警、學警及協(xié)管員們并肩作戰(zhàn)，指揮疏導人流車流，維護交通秩序，全力保障航展交通安保工作順利開展。轄區(qū)交通達到了“安保絕對安全、交通總體暢順”的工作目標。

2.治安防控工作

一是加強社會面巡邏防控工作。每天投入多名警力參與路面巡邏，提高路面見警率和管事率。同時，安排大量警力加強對轄區(qū)重點部位、重點人員的巡查、管控工作，切實落實管控責任。督促各場所切實加強登記管理制度，確保航展期間轄區(qū)治安良好,為第十一屆航展的順利舉行打下了堅實的安全基礎。

二是全力打擊違法犯罪行為。航展期間，公安分局共接受移送案件57宗，協(xié)助事主挽回經(jīng)濟損失6萬余元。此外，分局參戰(zhàn)民警克服警力不足的困難，連續(xù)作戰(zhàn)，利用航展閉館時間加班加點，全力維護轄區(qū)治安秩序穩(wěn)定，有效凈化轄區(qū)社會環(huán)境。

三是加強現(xiàn)場安保指揮。副區(qū)長、金灣公安分局局長親自坐陣指揮，及時解決現(xiàn)場安保出現(xiàn)的問題。通過對講機上報、現(xiàn)場走訪督導以及觀看視頻監(jiān)控等方式相結合，動態(tài)了解各執(zhí)勤崗點的工作情況。遇重大問題及時向珠海市局請示匯報，并協(xié)調(diào)警力進行處置。

四是突顯黨員模范服務群眾。航展期間，公安分局全體黨員民警充分發(fā)揚“吃苦在前，享受在后”的艱苦奮斗精神，堅持群眾路線，以實際行動詮釋“舍小家、為大家”的忠誠本色。

3.消防整治工作

一是落實防火安全監(jiān)督檢查。航展期間，金灣分局防火監(jiān)督大隊每日安排民警進駐航展現(xiàn)場不間斷地開展防火監(jiān)督巡查工作，為本屆航展的順利舉行提供了良好的消防安全保障。

二是落實滅火救援工作。為切實做好航展消防安保工作，金灣消防大隊所有官兵隊員取消休假和輪休，保證24小時在崗在位，同時設立現(xiàn)場執(zhí)勤組和轄區(qū)執(zhí)勤組，分別參與航展館、停機坪、新聞發(fā)布中心、貴賓樓以及展區(qū)的滅火救援工作和負責航展期間金灣轄區(qū)內(nèi)的應急救援工作。

4.后勤保障接待工作

后勤保障組積極做好航展期間各項后勤保障工作，圓滿完成所有預定的航展任務。按照前期準備工作的部署安排，有條不紊開展各項工作，接待用餐、用車全部安全保障到位，并配合其他有關部門做好相應接待工作的安全保障，會務接待、機關車隊等相關人員在崗值班，并安排工作人員在航展應急指揮中心值班，確保航展各項保障工作順利開展。

5.志愿服務安全保障工作

一是設置志愿服務站點。在展館外圍周邊和主要交通路口、公交站點等位置設置服務站點，熱情主動地為市民游客服務。

二是開展網(wǎng)絡服務。通過微信群等網(wǎng)絡平臺，開展失物認領，協(xié)助失主找回銀行卡、身份證、酒店房卡等。

三是提供應急救助。志愿者為受傷的市民游客包扎傷口，提供應急救助等。

四是開展送清涼活動。志愿者向執(zhí)勤的民警們送去雞蛋、糕點、傳統(tǒng)茶果、清涼飲品等愛心加餐。

五是開展宣傳工作。航展期間，發(fā)放《金灣志愿者》（第7期）14000多份，推送航展服務微信13篇，《珠海特區(qū)報》《珠江晚報》等主流新聞媒體報道金灣區(qū)航展志愿服務7次，區(qū)新聞中心組織專題采訪3次。

6.旅游宣傳推廣工作

一是提供咨詢服務。共向游客提供各類信息服務、觀展咨詢、旅游資訊、場地引導近5萬人次，派發(fā)各類旅游資料近1萬份，贈送旅游扇3萬余把。志愿者專業(yè)、敬業(yè)的志愿精神和積極、主動、熱情的服務態(tài)度向各地游客展現(xiàn)出了金灣人的熱情和金灣旅游的風采，成為航展現(xiàn)場一道亮麗的風景。

二是做好游客住宿接待和服務安全保障工作。為向海內(nèi)外游客提供良好的住宿環(huán)境，金灣區(qū)各酒店及早準備，從消防安全到客房布置，事無巨細，甚至個別酒店還專門租用了商務車接送住店游客直達航展場館，優(yōu)質(zhì)、貼心的服務受到了游客的高度贊揚和普遍認可。航展期間各酒店接待服務和保障情況良好，觀展客人對此非常滿意。

三是做好旅游投訴案件緊急處理。航展期間，未直接接報和上級轉(zhuǎn)報涉旅投訴事件，無旅游安全事件和隱患，全區(qū)旅游市場整體平穩(wěn)和安全有序。

7.信訪維穩(wěn)工作

一是開展不穩(wěn)定隱患排查。加大排查力度，對區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定隱患開展?jié)L動排查，及時更新不穩(wěn)定隱患情況，對排查出來的突出問題、重點人員、重點群體，逐案建立臺賬，落實責任領導和責任部門。

二是積極化解矛盾糾紛。對一批重點信訪問題及早進行了接訪協(xié)調(diào)處理。

三是落實重點人員穩(wěn)控。對有可能到省、進京或到航展現(xiàn)場上訪的重點人員、重點群體逐一落實穩(wěn)控措施，準確掌握這些人員的動向，確保溝通穩(wěn)控到位。

四是加強現(xiàn)場處置。航展期間共安排信訪維穩(wěn)工作人員到現(xiàn)場出勤608人次，安排備勤車輛32輛次，成功預防可能到現(xiàn)場滋事的不穩(wěn)定因素5宗。

五是嚴格執(zhí)行“零報告”、每日值班等制度。安排專人值班，確保特別防護期信訪維穩(wěn)信息每日一報，切實做到有事報情況，無事報平安，重大和緊急情況第一時間報告，做到及時妥善處置。航展期間，全區(qū)重點人員穩(wěn)控到位，未發(fā)生群體大規(guī)模上訪、越級上訪特別是到會場周邊上訪事件，未發(fā)生影響航展秩序的信訪維穩(wěn)問題，未發(fā)生越級上訪，未發(fā)生群體性事件。

8.應急處置工作

一是全面落實應急值守，確保航展值守到位。分別在航展會場設應急現(xiàn)場指揮部、區(qū)現(xiàn)場指揮部和區(qū)總值班室并安排人員值班，全力做好航展期間應急信息溝通，確保第一時間處置突發(fā)事件。

二是應急力量全員備勤，確保突發(fā)事件迅速處置。協(xié)調(diào)金灣消防大隊、區(qū)食藥監(jiān)綜合執(zhí)法隊、區(qū)公路應急搶險隊、三灶鎮(zhèn)森林防火隊、巡山護林員、三灶鎮(zhèn)綜治隊、紅旗綜治隊等金灣區(qū)應急救援力量，在航展現(xiàn)場及周邊全員備勤，開展消防安全、食品安全檢查、路面維護、山林巡查、秩序維護等工作，維護航展現(xiàn)場及周邊的安全穩(wěn)定。

三是應急信息無縫對接，確保突發(fā)信息及時流轉(zhuǎn)。在市、區(qū)航展現(xiàn)場指揮部安排的值班人員使用統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)應急信息無縫對接?？焖賲f(xié)調(diào)市、區(qū)、鎮(zhèn)有關部門處置湖心路口乘客滯留問題、航展場館外人行道部分塌陷問題、外圍停車場垃圾車進場問題，高效流轉(zhuǎn)處理各類信息。

四是航展情況動態(tài)巡查，確保及時發(fā)現(xiàn)風險隱患。區(qū)應急辦航展現(xiàn)場指揮組加強航展各場館的動態(tài)巡查，及時掌握各展館的安全隱患情況。

航展綜合應急管理工作挑戰(zhàn)

如上所述，本屆航展，作為屬地管理的金灣區(qū)創(chuàng)新性地開展了大量富有成效的綜合應急工作，取得了明顯成效，但從本屆航展全市整體應急工作來看，仍存嚴峻挑戰(zhàn)：

1.應急指揮體系待完善，各單位協(xié)調(diào)待加強

總體來看，本屆航展綜合應急管理工作還沒有真正形成“一個平臺、一張指揮圖、一個指揮棒”的綜合應急管理指揮體系，應急管理各成員單位還主要依靠自己原有的指揮平臺，沒能做到各成員單位信息充分互聯(lián)互通，現(xiàn)場應急指揮部及時動態(tài)掌握各單位的情況仍有改善空間。由于嚴控進入展館車輛，有些必須進場的工作車輛也無法進入場內(nèi)開展工作。例如衛(wèi)計部門的指揮車不能進出展館，展館內(nèi)送水、送飯等任務只能由救護車承擔，一旦出現(xiàn)突發(fā)情況，勢必影響醫(yī)療救護工作效率。

2.外圍接駁巴士點人工驗票效率待提高，一些時段疏導不及時

本屆航展，組委會創(chuàng)新交通管控模式，首創(chuàng)“P+R”觀眾交通出行模式，對保證航展期間轄區(qū)道路交通安全順暢起到重要作用。交通管控盡量控制無票觀眾入場，持票的觀眾用手機電子驗票的方式在外圍接駁點免費乘坐接駁大巴進入航展區(qū)，由于高峰期觀眾眾多，靠人工的電子碼驗證無法確保迅速疏導觀眾，一度引起人員擁擠，存在踩踏風險；為盡快疏散，最后也無法做到逐一驗證放行，存在安全風險隱患。

3.風險隱患動態(tài)排查壓力大，展館周邊仍存安全風險

P3停車場靠近航展場館附近的排洪渠邊，沒有圍欄，11月2日航展專業(yè)日第二天，有2000多名群眾聚集在排洪渠邊觀看航展，而且大部分是老年人，存在較大的安全風險隱患。幸好及時采取有效措施，疏散現(xiàn)場群眾，避免了事故發(fā)生。同時航展館外有眾多的流動飲食攤販，食品衛(wèi)生安全上也存在一定隱患。

4.旅行社低價組織“航展一日游”，給航展外圍安保增加壓力

航展期間，珠海周邊城市的個別旅行社見有利可圖，就打著“看航展”的旗號，低價組織“航展一日游”。由于本次航展交通管制的改革，旅游大巴能輕松到達航展區(qū)P3停車場。航展期間，一些旅行社就組團前往航展場館外圍觀看航展，這些游客大多是上了年紀的老者，給外圍安保增加了壓力，存在較高的風險。

5.航展區(qū)內(nèi)遮陰及休息場地嚴重不足，存在風險隱患

本次航展把往屆的展館拆掉重建，場館面積明顯增大了，但觀眾休息遮陰的地方嚴重不足，許多觀眾坐在地上或躺在草坪上休息、吃快餐，影響了中國航展國際盛會的形象。航展期間現(xiàn)場共救治傷病員190人次，大多為外傷、胃腸道不適、感冒頭痛、胸悶頭暈、中暑等，經(jīng)現(xiàn)場醫(yī)護人員診治后，癥狀緩解，其中10名傷病員轉(zhuǎn)送到一線急救醫(yī)院進一步診治。

6.航展區(qū)人車分流管控有待改善

在航展區(qū)內(nèi)，一些持證進入的車輛和工作用的電瓶車，隨意停放，有的甚至停在展館門口，影響進出，既存在交通安全隱患，也導致緊急出口不暢。

7.航展場館內(nèi)安保人員應急裝備不足，專業(yè)訓練不夠

航展場館內(nèi)的安保人員大型活動人群管控訓練仍顯不足，場館內(nèi)人流密集時，為及時采取有效的管控分流措施壓力大，應該配備的“大聲公”（手持喇叭）、哨子等應急指揮裝備也稍顯不足。

8.展館內(nèi)人流動態(tài)管控分流不到位，應急出口標志不明顯

由于展區(qū)內(nèi)遮陰、休息的地方不足，在飛行表演的間隙，因為展館內(nèi)的空調(diào)充足，眾多觀眾紛紛涌進各展館內(nèi)休息，很多觀眾甚至靠著空調(diào)風口，席地而坐，容易引發(fā)踩踏事件。特別是8號兵器館，由于兵器館首次在珠海航展亮相，吸引了眾多軍迷圍觀，在飛行表演間歇期，又有很多觀眾在展館里面靠墻邊席地而坐，8號館多個門口，沒有標注詳細的進出口，人流一度出現(xiàn)對沖，存在踩踏風險，現(xiàn)場一些保安顯得束手無策，幸好應急巡查組專家及時發(fā)現(xiàn)，上報現(xiàn)場指揮部，及時調(diào)派人手，分流人群，避免了事故的發(fā)生。

這些壓力和挑戰(zhàn)都亟須包括金灣區(qū)在內(nèi)的航展應急部門高度重視，認真研究系統(tǒng)治理改善辦法，以確保下屆航展更加安全圓滿。

廣東省哲學社會科學“十一五”規(guī)劃2010年度項目(GD10YGL03)、廣東省科技計劃項目“復雜災害條件下基于脆弱性風險分析的廣東大城市綜合應急能力評估關鍵技術及其應急能力建設路徑研究（粵科函規(guī)財字〔2014〕807）、廣州市哲學社會科學“十二五”規(guī)劃2013年度項目“社會管理創(chuàng)新視閾下基于新型城市化發(fā)展的廣州城市綜合應急能力評價及其應急能力建設路徑研究”（15B03）階段研究成果。