施元紅

摘要：上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立這幾年來，我國航運政策的發(fā)展取得了重大的突破。文章首先闡述上海自貿(mào)區(qū)對我國航運政策的影響。其次，分析了上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的新突破。主要從沿海捎帶業(yè)務(wù)、啟運港退稅政策、負面清單管理模式這三項新的政策內(nèi)容進行闡述，并指出其中的不足之處。最后，提出了上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的發(fā)展趨勢。如采取管制和開放相結(jié)合的沿海運輸權(quán)、采取有限推廣啟運港退稅政策、優(yōu)化負面清單管理模式。

關(guān)鍵字：上海自貿(mào)區(qū) 航運政策 負面清單 沿海捎帶業(yè)務(wù)

0 引 言

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）的成立，是我國繼2001年加入WTO后，又一件具有重大意義的歷史事件。在全球化的背景下，國家經(jīng)濟建設(shè)將要面臨巨大的考驗，而航運業(yè)方面必將會遇到更多的難題和阻礙。其中航運政策的導(dǎo)向?qū)ξ覈竭\業(yè)的發(fā)展起到關(guān)鍵作用。

2013年9月，國家交通運輸部和上海人民政府出臺了相關(guān)上海自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展方案，即《關(guān)于落實<中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案>加快推進上海國際航運中心建設(shè)的實施意見》。主要涉及到了五個方面，提升服務(wù)水平，拓展中心功能，擴大開放水平，創(chuàng)新航運政策，加強基礎(chǔ)設(shè)施，從而有效的促進國際化航運中心建設(shè)，顯著提升我國航運業(yè)的競爭實力，創(chuàng)新發(fā)展模式，改革運行制度等。

1 上海自貿(mào)區(qū)對我國航運政策的影響

航運政策主要指國家針對航運業(yè)的發(fā)展而制定和出臺的相關(guān)政策，在有效控制范圍內(nèi)，通過某些合適的方法和條件，對本國航運業(yè)活動的開展而頒布的行為規(guī)范和準則。因此，為進一步促進航運業(yè)深化改革，激發(fā)市場活力，制定與之相適應(yīng)的航運政策是非常必要的。

上海自貿(mào)區(qū)的建立，對我國航運政策的有利影響是顯而易見的。主要體現(xiàn)在：一、有利于航運業(yè)的服務(wù)升級，對提升上海國際航運中心的地位也大有裨益。二、上海自貿(mào)區(qū)航運政策在船舶登記、啟運港退稅等諸多方面進行了創(chuàng)新，其有利于產(chǎn)生可供借鑒和復(fù)制推廣的經(jīng)驗，帶動我國總體航運政策的創(chuàng)新。三、《實施意見》提出一系列航運支持政策，包括完善航運發(fā)展基金、支持創(chuàng)新機制等，都體現(xiàn)了中國對提升航運軟實力的重視。未來，中國要實現(xiàn)從航運大國到航運強國的轉(zhuǎn)變，提高航運軟實力是關(guān)鍵。

2 上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的新突破

2.1 沿海捎帶業(yè)務(wù)

中國是全球最大的集裝箱貨主生成國，外輪班輪公司經(jīng)常在不同場合呼吁中國開放外資班輪沿海捎帶業(yè)務(wù)[1]。

《實施意見》提出，在上海自貿(mào)區(qū)實施沿海捎帶試點政策，允許中資航運公司利用自有或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，先行先試外貿(mào)進出口集裝箱在國內(nèi)開放港口與上海港之間（以上海港為中轉(zhuǎn)港）的捎帶業(yè)務(wù)。

此番提出允許中資非五星旗船進行沿海捎帶業(yè)務(wù)，或?qū)⒚媾R一些阻力。首先，新規(guī)則的提出將改變以往我國關(guān)于沿海運輸權(quán)方面規(guī)定的內(nèi)容，無論對于監(jiān)管、口岸部門，還是相關(guān)參與企業(yè)，都面臨著流程、程序的再造與適應(yīng)過程問題；其次，政府部門在調(diào)整和控制沿海運輸方面將會顯得更加困難，以至于造成我國航運市場資源運力過多，導(dǎo)致競爭更加激烈；再次，依循逐漸開放的原則，未來沿海捎帶業(yè)務(wù)可能對外資船舶全面開放，到那時中資航運企業(yè)將徹底失去沿海運輸權(quán)，對沿海航運企業(yè)勢必造成較大沖擊。

2.2 啟運港退稅政策

該政策主要針對貨物出口頒布的，主要是指貨物從國內(nèi)啟運港中轉(zhuǎn)到洋山保稅港區(qū)再發(fā)往國外進行出口，那么這些被確認離開啟運港口的貨物就等同于出口，從而進行相關(guān)退稅的辦理，這就是啟運港預(yù)先退稅政策[1]。該政策已在青島、武漢至上海之間進行試點，它能大大縮短貨主獲得退稅的時間間隔。2013年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)[2013]38號）中相關(guān)要求，以及結(jié)合試點前期的具體情況，針對啟運港退稅政策試點范圍進行了調(diào)整。啟運地口岸有南京、蘇州、連云港、蕪湖、九江、青島、武漢、岳陽，出口口岸為洋山保稅港區(qū)。啟運港退稅政策試點范圍在逐步地擴大。

但是，啟運港退稅可能誘發(fā)某些連鎖反應(yīng)。比如，中轉(zhuǎn)港的增多，國內(nèi)中轉(zhuǎn)港的競爭會日益激烈。

2.3 負面清單管理模式

在未成立自貿(mào)區(qū)之前，中國一直實施正面清單管理的方法，針對外商投資航運業(yè)務(wù)，包括理貨、海運、集裝箱服務(wù)等業(yè)務(wù)，相關(guān)準入環(huán)節(jié)有非常明確的規(guī)定，允許外商到中國進行相關(guān)投資，并給予肯定和支持。但在上海自貿(mào)區(qū)下，我國第一個探索實施了負面清單管理模式，即以否定表達方式闡明禁止外商投資或參與的中國航運服務(wù)相關(guān)政策，沒有列在負面清單中的航運業(yè)務(wù)視為開放，進一步擴大了航運服務(wù)業(yè)的開放力度[2]。

負面清單管理模式僅規(guī)定了中國禁止的航運業(yè)務(wù)，但是，我國航運業(yè)不斷在發(fā)展，由此將會產(chǎn)生全新的航運業(yè)務(wù)，那么，負面清單管理必然不能滿足航運業(yè)的新發(fā)展和新情況，難免會造成航運業(yè)缺乏有效的制度保障，給國內(nèi)航運市場和企業(yè)帶來巨大的沖擊。

3 上海自貿(mào)區(qū)下我國航運政策的發(fā)展趨勢

在2015年，國家交通運輸部發(fā)布了相關(guān)自由貿(mào)易區(qū)實驗區(qū)試點的相關(guān)政策，并將上海自由貿(mào)易區(qū)中應(yīng)用的航運政策進行了范圍的拓展，對天津、廣東和福建等地方加強了宣傳；并提出新的規(guī)定，在上海自由貿(mào)易區(qū)，外國投資者可以獨資創(chuàng)建船舶管理公司，從事進出口國際船舶運輸業(yè)務(wù)，從而推動上海自貿(mào)區(qū)開放政策的實施。

3.1 管制和開放相結(jié)合的沿海運輸權(quán)

從國際化的背景來看，很多國家并沒有向外開放沿海運輸權(quán)，僅僅是成員國之間展開合作。如發(fā)達國家美國與日本，在沿海運輸方面都采取和制定了保護性政策，從而有效地保障了本土航運企業(yè)的發(fā)展。因此，我國更沒有理由在該問題上有所松動[3]。

所謂沿海運輸權(quán)的開放與管制政策，主要是指以沿海運輸權(quán)管制為基礎(chǔ)，結(jié)合我國航運業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，在符合相關(guān)要求和規(guī)定的條件下，采取和實施部分沿海運輸權(quán)的開放政策。如美國瓊斯法所提出的沿海運輸政策，以及歐盟國家的沿海運輸模式，都表明沿海運輸權(quán)必須保障其靈活性、動態(tài)性和務(wù)實性等特點[4]。

針對沿海運輸權(quán)實施管制與開放政策具備法律基礎(chǔ)條件。首先，我國目前已逐漸完善了相關(guān)沿海捎帶業(yè)務(wù)的法律體系。如在我國的海運條例和海商法中都針對沿海運輸權(quán)方面進行了明確的闡述。由此可以看出，我國在沿海運輸方面的開放政策相比于美國、日本等國家更具體[5]。其次，自貿(mào)區(qū)下沿海捎帶業(yè)務(wù)政策是從國家航運立法頂層設(shè)計來考慮。如從美國瓊斯法案可以看出，重點突出了美國海運安全的首要位置；而歐盟成員國恰恰是更加注重航運的經(jīng)濟效益，這是因為其海運安全主要由歐盟一體化作保障。目前，我國在航運方面所表現(xiàn)出的競爭實力等因素，與美國存在差別，同時又不同于歐盟成員國。最后，在開放與管制相結(jié)合的沿海運輸權(quán)模式下，要綜合考慮國家安全、經(jīng)濟效益、海洋環(huán)境、船舶登記制度等多項因素，從而有效地制定和出臺沿海捎帶業(yè)務(wù)相關(guān)政策。在加強沿海運輸權(quán)管制的過程中，要結(jié)合和考慮捎帶業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而構(gòu)建一個相對靈活、合理開放的沿海運輸權(quán)政策體系。

3.2 采取有限推廣啟運港退稅政策

繼上海試行啟運港退稅政策后，國內(nèi)的其他沿海地區(qū)都強烈要求實施該項政策。我們應(yīng)看到，啟運港退稅政策不是一項普遍適用的稅收制度，而上海自貿(mào)區(qū)可以實施該項制度的原因，在于其和上海國際航運中心建設(shè)存在必然的關(guān)聯(lián)。因此，其具有有限的可復(fù)制性，應(yīng)當根據(jù)國家航運發(fā)展戰(zhàn)略要求，采取有限制地推廣啟運港退稅政策[6]。

主要體現(xiàn)在：第一，對管理啟運港退稅的相關(guān)流程進行創(chuàng)新。根據(jù)目前實施的出口退稅規(guī)則，往往導(dǎo)致企業(yè)退稅款的周期比較長，甚至某些地方超過了半年時間。要增強啟運港退稅政策的吸引力，就應(yīng)該盡可能地提高效率，使啟運港退稅政策的具體流程更加簡單，更加便利。第二，建立政府部門之間的協(xié)調(diào)機制。洋山深水港的目標是打造國際中轉(zhuǎn)樞紐港，這就需要相關(guān)政府部門之間相互協(xié)調(diào)配合，海關(guān)、財稅部門、洋山保稅港區(qū)管委會等單位應(yīng)該發(fā)揮聯(lián)動作用。第三，科學(xué)控制啟運地的擴展范圍。由國家財政部、國稅局和海關(guān)總署共同頒布了相關(guān)啟運港退稅政策擴展試點范圍的文件，即在《關(guān)于擴大啟運港退稅政策試點范圍的通知》中，指出從2014年9月1日開始，從最初兩個試點港口即青島港和武漢港增加到8個，覆蓋省市包括湖南、湖北、江西、江蘇、安徽和山東。該項文件意味著國家針對長江領(lǐng)域的經(jīng)濟戰(zhàn)略。這是國家戰(zhàn)略的體現(xiàn)。但未來是否繼續(xù)向長江上游擴展，有待論證。

3.3 優(yōu)化負面清單管理模式

目前，很多國家都實施了“負面清單”管理模式。其優(yōu)勢在于負面清單管理可以有效規(guī)范政府行為，為企業(yè)的發(fā)展營造一個公平、透明的環(huán)境。在國際全球化的背景下，我國將對負面清單管理模式展開持續(xù)優(yōu)化。主要包括以下兩點：

第一，構(gòu)建雙重負面清單管理模式。該模式主要包括準入和監(jiān)管兩個方面。一是通過投資負面清單加強前段關(guān)口管理，積極地引導(dǎo)企業(yè)朝著更理性的方向發(fā)展。二是信用負面清單針對失范行為進行有效的懲罰，從而對事前監(jiān)管到事后處理提供基礎(chǔ)條件[7]?！皟蓚€負面清單”以協(xié)同模式推進，不但對經(jīng)濟領(lǐng)域有效，而且對社會領(lǐng)域、城市建設(shè)管理領(lǐng)域都可以復(fù)制推開，這樣治理了信息孤島問題，突破部門條規(guī)限制；解決了部門數(shù)據(jù)對比難，政府管理更加有效。

第二，提升負面清單管理模式的功能。中國的國際投資準入管理模式要與國際標準格式基本對接。通過功能的提升，將改變原先負面清單外商投資準入的單一管理功能[8]。具體是：一、促進開放性經(jīng)濟建設(shè)，全面深化改革；二、加快行政管理體制改革的步伐，促使國家治理結(jié)構(gòu)升級、治理體系優(yōu)化。三、針對國家主權(quán)、國外投資開放、投資者權(quán)益保障等方面找到平衡點。

4 結(jié)語

隨著“海運強國”、“一帶一路”等國家發(fā)展戰(zhàn)略的提出，上海自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢逐漸開始顯露，主要表現(xiàn)在對國際知名企業(yè)具有較高的吸引力。另外，通過制度的創(chuàng)新，國內(nèi)企業(yè)的活力得到了激發(fā)。因此，在提升上海國際航運中心“軟實力”的同時，我們也要務(wù)實港航物流服務(wù)基礎(chǔ)，提升現(xiàn)代航運服務(wù)水平。如此，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)紅利才能惠及更多的行業(yè)和企業(yè)，建設(shè)“海運強國”的步伐才能大步向前邁進。

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